Editorial

 

 La globalización significa una transformación de los procesos económicos, tecnológicos, culturales y políticos de carácter mundial. Este fenómeno exige una nueva forma de entender los modelos de gestión pública, y en particular una especial atención a los cambios tecnológicos, comunicacionales y de expectativas sociales; en síntesis, nos enfrentamos ante el dinamismo de las nuevas fronteras entre lo privado y los ámbitos públicos, tensiones en las cuales la construcción de las decisiones públicas se encuentran en contextos de mayor complejidad.

El estudio de las administraciones públicas en el proceso de la construcción y decisión de la agenda de las políticas públicas desde una perspectiva empírica, auxiliada por la comprensión del funcionamiento de las fallas y distorsiones político-institucionales, exige siempre una apuesta segura y decidida por la duda, como norte de navegación de toda reflexión. Desde la duda podemos diferenciar los sonidos vacíos y aquellos otros sólidos en cada concepto, idea y resultado. Con la duda aprendemos el valor permanente de la creatividad y la innovación, pero también el reforzamiento de los valores sociales e institucionales más sagrados. Al final de cuentas, la fuerza y la estabilidad de las instituciones públicas depende de su vigencia en las mentes de la sociedad.

En el transitar por este sendero de la creatividad y la innovación hacia nuevas formas de entender y potenciar la gestión pública, el estudio de lo que podríamos denominar las políticas públicas fallidas se convierte en un oráculo de Delfos contemporáneo, resguardado en muchas ocasiones por el dragón de la vanidad que nos impide acercarnos a la fuente del conocimiento que brota de los errores y las fallas compartidas en la sociedad.

Prestar la atención a las políticas públicas fallidas tiene su inspiración en el gran maestro, Niccolò di Bernardo dei Machiavelli, cuando nos dicta la importancia de situarnos siempre en la coyuntura, en lugar de reflexionar sobre la coyuntura. En especial cuando uno de los principales peligros de la gobernanza democrática no es la inestabilidad per se, sino la inestabilidad debida al temor por impulsar y generar los cambios necesarios para estar a la altura de los nuevos tiempos.

Por tanto, ante un contexto de incertidumbres volátiles el desafío de las administraciones públicas es mejorar las capacidades técnicas, tecnológicas y políticas para la gestión de las mismas bajo un permanente proceso de preparación para lo desconocido; para lo cual se requiere una innovación política en materia de: i) determinar los ciclos de tendencias y de rupturas, ii) pensamiento disruptivo y crítico en la construcción de la nueva matrices de oportunidades, o dicho de otra forma, en la identificación de los nuevos temas frontera del desarrollo, iii) aprender a ser eficientes y eficaces en la inestabilidad, iv) transformar lo cotidiano, v) generar una adecuada gestión del conocimiento para entrenarse en el cambio, y fundamentalmente vi) tener la capacidad integral de gestionar las ignorancias.

En esta edición se adoptan como interrogantes de partida: ¿Cuáles son los factores políticoinstitucionales que determinan la capacidad de las políticas públicas? ; ¿Cuáles son las principales particularidades del proceso de políticas públicas y sus procesos de generación de conocimiento? ; ¿En qué medida el diseño institucional influye en la capacidad de responsividad de las políticas públicas?

Se debe resaltar que las instituciones y sus interlocuciones no operan al vacío, y por ende los procesos de construcción y reconstrucción histórica marcan la pauta en la forma en que se desempeñan y formulan políticas públicas. De esta forma, se expresan abstracciones conceptuales y operativas basadas en el funcionamiento de las democracias que a su vez contribuyen a ir delineando una nueva agenda de pensamiento propio sobre la innovación de la gestión pública para la regeneración democrática.

La pérdida de confianza en las instituciones públicas es una debilidad que se expresa por la insuficiencia de su legitimación representativa, producto no sólo de la desafección política y las tendencias de abstencionismo electoral generado; sino también, por la falta de identificación de la diversidad de sectores sociales con los asuntos públicos, y aun cuando existe algún nivel de identificación a favor de la institucionalidad -en algunos pocos casos-, lo cierto es que hay una sobreposición de una visión social compartida acerca de la inoperancia, lentitud y poca transparencia de la acción pública. En síntesis, vivimos una permanente confrontación entre la gestión pública de rendimientos y ahora una nueva gestión pública que exige mayores capacidades de comunicación y de narrativa sobre el funcionamiento institucional; de ahí que el aprendizaje ha de ser la importancia de que el relato debe estar coherente con la imagen proyectada y con la acción realizada. Entonces ¿cómo conquistar lo irreversible?.

Al plantearse las políticas públicas fallidas, se pone sobre la mesa de discusión ¿qué aspectos hacen que una política sea fallida?; ¿cuál es la delimitación conceptual de eso denominado fallido? ; ¿quién determina lo que es o no fallido? Cuestionamientos que cada vez más nos profundizan en el laberinto y nos hacen ver que quizás debemos asumir nuevas formas de entender y comprender los procesos públicos, o en otros términos ¿cuáles son las nuevas fronteras políticas a las cuales debemos prepararnos? Después de todo la excepcionalidad del ayer se constituye cada vez más en la normalidad del hoy, o como bien indicaba Antonio Gramsci el interregnum como un periodo de crisis durante el cual se cuestionan varios principios de los consensos establecidos con anterioridad.

Intentar deshilachar la complejidad político-institucional en el estudio de las políticas públicas fallidas, es apostar por la duda y la complejidad -cara y cruz de una misma moneda- en los procesos públicos del Estado; es un ejercicio de minería para de-construir y re-construir la forma y las capacidades de actuación de las instituciones públicas. Examinando relaciones, alianzas y conflictos, en un espectro complejo de relaciones con actores intervinientes, señalando los mecanismos y tipos de coordinación generados.

Dilucidar sobre las capacidades y resultados de las políticas públicas requiere comprender un complejo andamiaje de relaciones intra e interinstitucionales, donde la coordinación no siempre tiende a ser el elemento de cohesión de la ingeniería del Estado. De esta forma, se pone el énfasis no solo en los contenidos de intervención sino también en la forma en que se toman las decisiones, la inclusión de los niveles de gobierno en la elaboración e implementación de las actuaciones.

Plantear la pertinencia de las políticas públicas fallidas implica reflexionar sobre lo sustantivo, pues el problema no se da exclusivamente en la definición de los alcances y límites del contenido de las mismas, sino y principalmente en las bases institucionales donde emergen las relaciones entre los diversos grupos políticos y sociales en una dinámica de construcción de eso que podríamos denominar el interés general.

El punto meridional nos acerca entonces cada vez más hacia una democracia que sea capaz de entenderse, en un contexto en el cual las formas tradicionales de intermediación político-social pierden la confianza. Por ello, las instituciones públicas deben tener más y mejores herramientas tecnológicas y políticas para desarrollar la capacidad que les permita enfrentarse a esa diversidad de opiniones e intereses - en una sociedad cada vez más plural y diversa- y hacerse una imagen coherente de la realidad para proyectar los adecuados horizontes futuros compartidos: para ello la gestión del conocimiento para el buen gobierno.

La gestión del conocimiento debe ser proceso mediante el cual se garantice el acceso, manejo y difusión de la información, para la innovación y el cambio en los Estados. El conocimiento y la innovación en la gestión pública debe ser un recurso fundamental para el mejoramiento continuo de los procesos institucionales, una serie de elementos de mejora y actualizaciones que favorezcan el avance en espacios sociales, políticos, económicos y culturales, debe permitir transformar los procesos, productos y servicios mediante la inclusión de información y la transferencia de conocimiento.

Favorecer políticas públicas de gestión del conocimiento visualiza un desarrollo social, económico, político y cultural a través de innovación y el valor agregado, transformar la construcción de políticas utilizando experiencias -exitosas y fallidas- para el buen funcionamiento del gobierno, es aplicar el conocimiento para impulsar el desarrollo y medir la efectividad relacionada con los procesos de innovación y competitividad exigentes en un panorama de globalización.

Así que, aunque el desarrollo de una política pública busca entender los problemas públicos y construir ejes de acción, es a través de la gestión del conocimiento que se debe construir un buen gobierno. Definir de una manera adecuada la intervención de una política pública y su correcta ejecución fortalece y mejora la gobernabilidad, porque propicia el bienestar de la población meta, una parte fundamental del quehacer del gobierno requiere que el diseño, gestión y evaluación de las políticas públicas sea mejorado continuamente.

Por eso es que, la revisión de buenas prácticas se ha convertido en un mecanismo de estudio aceptado tanto a nivel gubernamental como académico para generar abordajes e intervención en las instituciones públicas, sin embargo, no se han construido los espacios para sistematizar y hacer sostenibles y replicables las buenas prácticas, esta tendencia propicia que el estudio de las experiencias exitosas sea parcial y carezca de la capacidad de generar herramientas para la aplicación y prospectiva, que permitan visualizar futuros posibles y responder mejor ante las crecientes, complejas y diversas demandas de los ciudadanos. El desafío ahora es reducir las brechas entre las buenas prácticas y las prácticas recurrentes, siendo por ello la capacidad de adaptación tecnológica, la facilidad y la rapidez en la transferencia del aprendizaje los aspectos dinamizadores para la transformación en los marcos cognitivos de la gestión pública.

Ante esto, el estudio de políticas públicas debe orientarse hacia un análisis de las condiciones político-institucionales que identifique los factores, que cuando son poco exitosas, dificultan, alteran, distorsionan o erosionan el desarrollo adecuado de una política pública, poniendo la atención en aquellas condiciones estructurales y sistémicas del funcionamiento del Estado que inciden en los bajos cumplimientos de las metas gubernamentales.

Para el Instituto Centroamericano de Administración Pública y su programa editorial, propiciar espacios disruptivos de discusión es una herramienta para impactar en los procesos de aprendizaje y de gestión en las administraciones públicas, contribuyendo al desarrollo de una cartografía de los cortos circuitos institucionales, con el interés de orientar las agendas de reforma a nivel institucional, proponiendo, como lo requiere la sociedad del conocimiento que existan procesos de apropiación social del conocimiento y aprendizaje social y por lo tanto se pueda actuar sobre el contexto.

Esta es una expectativa a largo plazo, que se refuerza ante la necesidad de construir espacios de discusión académica y con el interés de generar impactos en la gestión pública de la región.

Por eso la edición número 76 de la Revista Centroamericana de Administración Pública incluye aportes de académicos de toda la región centroamericana sobre este tema, el primer artículo de la edición; “Los aprendizajes para el buen Gobierno: la gestión del conocimiento en las políticas públicas” del investigador Roger Segura realiza un abordaje metodológico para el análisis y la evaluación de las políticas públicas, con el fin de determinar qué factores inciden en que sean exitosas o fallidas, además, se realiza una sinopsis histórica de los modelos de Estado en Costa Rica de los últimos setenta años a partir de la Asamblea Constituyente de 1949 y revisa la concepción del pacto social democrático y estructuralmente como se han concebido las políticas públicas de largo plazo en el país; específicamente las relativas a salud y pobreza.

Además de este aporte, Chavarría, Fletcher & Morales, presentan “Los aprendizajes para el buen gobierno: La gestión del conocimiento en las políticas fallidas en un sistema de control interno adaptado o aproximado al PMI” donde utilizan el caso de estudio del Ministerio de Educación Pública de Costa Rica para entender la importancia y el propósito del control interno dentro de las instituciones gubernamentales, siendo mecanismos que pueden evitar negligencias o desviaciones que se presenten en las instituciones del Estado y que puedan afectar el cumplimiento del mismo.

Por otra parte, rescatando la importancia de los abordajes concentrados en la gestión del conocimiento Orantes incluye una reflexión sobre los “Aprendizajes para la gestión de la comunicación política. Análisis de los relatos mediáticos para la legitimación de medidas excepcionales en El Salvador (2016-2018)” que realiza un análisis del despliegue de los relatos mediáticos durante el periodo de aprobación de medidas extraordinarias y transitorias posteriores a la disolución en las negociaciones entre el gobierno salvadoreño y los representantes de pandillas, una revisión necesaria frente a una la sociedad del conocimiento donde los dispositivos mediáticos suponen una herramienta de validación de políticas y programas para los gobiernos.

Finalmente, la sección de artículos se cierra con el aporte de Rojas, sobre la “Identificación de Casos de estudio Paradigmáticos sobre las Políticas Públicas Fallidas: la evaluación del Programa Sistema de Información Cultural (Sicultura) del Ministerio de Cultura y Juventud de Costa Rica”, que se enmarca en el debate regional que existe en América Latina sobre la determinación y operación del concepto cultura y su efecto en la Política Pública Cultural, este artículo expone el debate que impera entre los diversos enfoques de este concepto y parte de sus posibles efectos en los diversos grupos poblacionales.

Además de estos aportes, la Revista Centroamericana de Administración Pública incluye la sección de Documentos donde se abordan temas relevantes para gestión y administración pública de la región. En el primero de ellos Briceño & Hidalgo presentan la “Propuesta metodológica para la realización de un análisis prospectivo en la educación secundaria en Costa Rica al 2030” esta propuesta es una respuesta a la necesidad de disponer de mecanismos de anticipación y pensamiento de futuro en el ámbito de la educación secundaria la metodología que se propone tiene por objetivo orientar las acciones hacia la construcción de una visión a largo plazo, no sólo con el interés de facilitar la toma de decisiones sino también de brindar herramientas que lo hagan posible, busca ser una guía para la aplicación de la prospectiva enfocada en el sistema educativo costarricense.

El Documento II. “La gestión del recurso hídrico en China: problemática, acciones y desafíos hacia el centenario de la República” por Rojas & Bonilla, es un aporte que estudia la grave situación de contaminación del recurso hídrico en China, que ha planteado un gran reto para el Partido Comunista de frente al Centenario del establecimiento de la República Popular China en el año 2049.

Finalmente, el Documento III. “Análisis legal constitucional y convencional a la no responsabilidad penal de los gerentes en caso de daño al medio ambiente” por Torres, revisa y desarrolla sobre los alcances de la sentencia del caso Cas. 455- 2017- PASCO sobre daño ambiental en la Sala Penal Permanente de la Corte Suprema de Justicia peruana que como doctrina jurisprudencial genera cambios jurídicos importantes para el abordaje de los temas ambientales en Perú.

Todo esto propone que el estudio de las políticas públicas fallidas sea un eje permanente de reflexión, que funcione para comprender, desmarañar e identificar fortalezas y debilidades de la institucionalidad de los Estados, ya que son estos los espacios determinantes para construir estructuras y procedimientos -como bien apuntaba Stuart Hall-; son estos los que fortalecen los valores, las normas, los intereses, las identidades y creencias aspectos que en su totalidad producen articulaciones cognitivas que suministran estabilidad y significado a la conducta socio-política en una comunidad determinada.

Al ser el diseño institucional producto de una voluntad normativa, es indispensable lograr adecuados arreglos con carácter de estabilidad, a efectos de que las administraciones públicas puedan cumplir eficazmente sus marcos competenciales. La rigidez estructural institucional siempre estará siendo atenuada por las capacidades y habilidades de los actores políticos, flexibilizando así las tensiones normativas con las transformaciones socio-políticas imperantes -flexibilidad institucional-. De forma adicional a los arreglos institucionales capaces de ofrecer un complejo sistema de restricciones e incentivos, el diseño institucional ha de promover una acertada cultura política que se traduzca en la generación de un clima de confianza colectiva tendiente a facilitar la cooperación y colaboración entre los diversos actores político-sociales interesados.

La gestión del cambio desde esta lógica constituye una relativa estabilización del diseño institucional a partir de una visión para orientar las administraciones públicas hacia un conjunto de metas estratégicas y con una visión de desarrollo compartido a futuro. Depende entonces de una sutil influencia provista por el control de la estructura y el procedimiento, en contraposición a una tendencia neo-clásica que asumió el contexto institucional como un aspecto fijo, dado y exógeno, opacando así la capacidad del análisis de cómo dicho contexto contribuía también a la influencia de equilibrios inter-dinámicos entre los actores políticos y sus relaciones con la sociedad.

El desafío entonces es transitar entre asegurar los diseños institucionales adecuados y obtener los resultados necesarios a partir de la combinación de variables políticas que dan vida al acontecer de las administraciones públicas en los sistemas presidencialistas, particularmente en aquellos momentos de tensión y conflicto, donde la visión y orientación del cambio institucional pone en evidencia múltiples discordancias en las arenas público-privadas.

La capacidad de adaptación se pone a prueba precisamente en situaciones en las cuales el antagonismo de intereses y posiciones es tan extremo, que incentiva a los actores políticos a buscar soluciones de canalización o imposición alternas a las institucionalmente establecidas. El éxito del “espíritu de adaptación” radica entonces en la capacidad de flexibilización de los procedimientos para seguir articulando las diferencias y estimulando a la auto-regulación de los actores por las vías formales.

La administración pública debe abrazar los espacios de transformación, revisarse y aunque sea un proceso desafiante, utilizar las herramientas de gestión del conocimiento para garantizar la eficacia y la eficiencia, o sea innovar en el proceso de ser Estado y administrador público, controlar el gasto público, preocuparse por garantizar infraestructura, educación y crecimiento, de la mano con potenciar tecnologías, investigación y desarrollo, políticas de prevención contra el cambio climático y garantizar la integralidad de su labor implementando lecciones aprendidas, que pueden venir de prácticas exitosas o fallidas.

La clave para las estructuras estatales en esta coyuntura de cambio y transformación debe ser confiar en su capital humano y tener un objetivo claro, como lo exige la nueva gestión pública, que le permita fortalecer al Estado y sus estructuras ya que es urgente la adaptación, pues si desde esta no se fomenta la acogida a la sociedad del conocimiento, la libertad para el acceso a información podría incluso proponerse como un reflejo de creciente desigualdad.

La transformación parece tan complicada que ni siquiera si se intenta se podrá alcanzar, pero el panorama actual no deja otra opción, las estructuras estatales deben generar información y conocimiento que permita alcanzar objetivos, que se reflejen en la mejora de las condiciones de una sociedad cada vez más plural que urge éxitos de las estructuras democráticas.

Como indicaba Karl Popper “la ciencia debe comenzar con los mitos y con la crítica de los mitos”; nuestro aporte por tanto es servir de inspiración a un proceso de desmitificación y de creación de nuevos mitos sobre la gestión pública en tiempos de cambio y de innovación; los caminos sin duda alguna serán muchos y diversos, y al final de cuentas el verdadero recorrido inicia cuando se acaban los senderos conocidos, de ahí la importancia de la investigación y el pensamiento disruptivo centrando su atención en las políticas públicas fallidas, a efectos de generar un pensamiento de gestión y conducción de las crisis y provocar con ello una nueva geografía del conocimiento.

 

Jean-Paul Vargas Céspedes

María José Elizondo Solís

Justin Gutiérrez Peña

 

Mayo, 2019