La gestión de servicios municipales y su impacto en el desarrollolocal. Caso municipalidades de la provincia de Heredia, Costa Rica

Abstract

This paper has as the main objective to evaluate the management of the municipal services around the activities and the support relative to the occupation of the municipalities and their impact

on local development. This paper was prepared with the intention of participating as a speaker, in

the VI REDLAS Conference in San José, Costa Rica

in the round of conferences number five, about the

contribution of services to the trade and sustainable

development and with the intention of answering to the following one which is the contribution of the

services in the local development?.

1. Introducción

Los procesos de descentralización en los países de América Latina y la emergencia de iniciativas de

desarrollo económico local (Alburquerque, 2004), han surgido producto de las exigencias de la crisis y

reestructuración económica. En Latinoamérica, los Gobiernos Locales presentan comúnmente los siguiente problemas, entre otros:

• Organización inadecuada,

• Recursos humanos no calificados para afrontar el

cambio,

• Recursos financieros a veces limitados,

• Sub-ejecución presupuestaria, gestión ineficiente,

• Gerencia de liderazgo,

• Carencia de procesos de planificación a corto,

mediano y largo plazo.

Estos aspectos han obligado a muchas municipalidades a tener que buscar nuevas formas o métodos creativos para optimizar la asignación de los recursos y buscar nuevas formas de mejorar la prestación de sus servicios.

El nuevo contexto, afectado por los procesos de

apertura, crecimiento poblacional, globalización, la descentralización que desde los años 80,s se viene gestando en las instituciones del Estado, por medio de la transferencia de competencias a las

Municipalidades, obligándolas a ser más eficientes en

la Gestión.

Molina (2006), plantea que el modelo centralista

del Estado Costarricense es un componente de la ingobernabilidad, pues cada día el Gobierno Central es menos capaz de atender las necesidades de los ciudadanos. Así mismo, indica que las municipalidades por estar más cerca de los habitantes, tienen la capacidad de conocer los problemas de la ciudadanía. Sin embargo actualmente tienen una escaza posibilidad de ofrecer soluciones.

En el caso de Costa Rica, la Contraloría General de

la República (2009), plantea que otras dificultades

que enfrentan algunos gobiernos locales están relacionadas con la ausencia de recurso humano competente y unidades administrativas preparadas para la adecuada coordinación, integración y óptimo funcionamiento de los componentes del Sistema de Administración Financiera.

Además de la exigencia de la Hacienda Pública, los

Gobiernos Locales, cada vez se ven presionados

por una ciudadanía más informada y que exige más

servicios, y éstas deben dar respuesta ofreciendo un servicio oportuno y de alta calidad, respondiendo a los deseos de una ciudadanía en aumento atenta

y crítica (Worrall, Collinge, Hill, 1998:472) . De igual

importancia es la aparición del espíritu de “servicio de calidad” a través de principios de gestión de la calidad

(Harris, 1995). En el sector público, hay una creciente

toma de conciencia de la necesidad de introducir los

enfoques actuales de calidad, para su eficiente y eficaz prestación de los servicios (Harris, 1995).

En Costa Rica, los Gobiernos Locales tienen como desafío desarrollar nuevas competencias y prestar servicios que antes estaban a cargo del Estado, cada vez se demanda por parte de los usuarios de los servicios municipales, un rol más activo en la promoción del desarrollo local. En este sentido, el Gobierno de la República de Costa Rica, lanza la política de Descentralización y Fortalecimiento del

Régimen Municipal Costarricense, la misma se firma

en el mes de Febrero 2008.

Distintas instituciones costarricenses, entre ellas la Contraloría General de la República, han planteado, que las Municipalidades requieren de enfoque más

gerencial. Lo que no significa abandonar la misión

social del municipio, al contrario, más bien es darle una visión integradora al manejo el mismo en todas sus áreas. Se requiere de cambios en la formación, así

como en la actitud pasando a una definida orientación al cliente, en este caso ciudadano (Store y Dahl, 2004).

Uno de los grandes retos que tienen las Municipalidades, es mejorar la imagen y ser más

eficientes en los servicios que ofrecen, considerando

que el régimen municipal, “está siendo fuertemente

cuestionado por la ineficacia en la prestación de

servicios y el alto costo del inadecuado uso de los

recursos públicos, que al fin de cuentas se le factura a los ciudadanos” (Informe No. DFOE-SM-233/2002, Contraloría General de la República: 5-7).

En el caso de Costa Rica, el modelo de gestión

Municipal, se podría afirmar que es burocrático-prestador de servicios (limpieza de vías, suministro de

agua, cobro de tributos, recolección de basura), con

grandes limitaciones para llevar adelante políticas de desarrollo local, entre ellas: las condiciones

económicas, deficiencias organizacionales (recurso humano poco calificado), centralismo en las prácticas políticas y financieras sub-ejecución presupuestaria.

Desde el punto de vista organizacional, el modelo de gestión de las instituciones del Estado Costarricense, se ha caracterizado entre otros aspectos por:

• División del trabajo centralizada y verticalizada,

• Dificultad para adaptarse a los cambios mediante

procesos de modernización,

• Poco liderazgo,

• Exceso de trámites

Con respecto al liderazgo, este tema ha cobrado gran

interés en las últimas décadas, en el contexto de la disminución de los niveles de confianza en políticos nacionales y locales (Pendersen y Hartley 2008).

La Contraloría General de la República de Costa Rica

(2009), hace un llamado de atención con respecto

distintas acciones públicas que las municipalidades deben analizar para poder dar solución a problemas relacionados, entre otros aspectos, con “debilidades

en la planificación de compras vinculadas con

la administración de proyectos importante de infraestructura cantonal, la poca disponibilidad de personal capacitado en materia de contratación para que apliquen adecuadamente la normativa

técnica y legal y los criterios de eficacia y economía

del proceso de aprovisionamiento. También se determinó la ausencia de instrumentos que permitan

una fiscalización permanente sobre la ejecución de los proyectos propuestos” (Contraloría General de la República de Costa Rica, 2009).

La necesidad de seguimiento y evaluación de los resultados de la gestión pública municipal se encuentra evidenciada en una serie de recomendaciones que ha emitido en los últimos años, la Contraloría General

de la República de Costa Rica. Al respecto (Greiling, 2006) plantea que la medición del rendimiento podría

aumentar la transparencia de las administraciones públicas y que el aumento de la rendición de cuentas

puede reducir la posibilidad de ocultar ineficiencia, así como la ineficacia.

La preocupación por evaluar el desempeño a través

de la fijación de indicadores de desempeño es un

tema que no sólo es preocupación de la empresa privada, también de las instituciones públicas y más aún en la gestión de las municipalidades. Los sistemas de indicadores de Desempeño Municipal son instrumentos de control y evaluación de la Gestión Municipal incluyendo la calidad de vida de sus habitantes, proporcionan información sobre los avances en los procesos municipales, someterlos a conocimiento de la ciudadanía. La función principal de los indicadores es medir, controlar y evaluar la gestión municipal, así como las tendencias y escenarios

futuros. (FEMICA/BID, 2008)

Los indicadores son necesarios para poder mejorar. Lo que no se mide no se puede controlar, y lo que no se

controla no se puede gestionar. (FEMICA/BID, 2008)

La Contraloría General de la República, ha establecido el Índice de Gestión Municipal con el propósito de

establecer una especie de ranking, destacando

aquellas que sí cumplen en mayor grado con los indicadores de gestión.

Avendaño (2016) destaca que “ los diferentes

servicios que brindan las municipalidades del país

y otros aspectos como planificación y contratación

administrativa gestión vial, son los principales retos de 80 gobiernos locales de Costa Rica.”

Lo anterior, ha despertado el interés por establecer modelos de gestión de la calidad, con base en indicadores de gestión, como mecanismo para evaluar el desempeño de la Gestión Municipal, cuyo objetivo es contribuir a que los Municipios inicien un proceso de mejora continua y empiecen a dar

señales positivas de una gestión eficiente, eficaz y

ordenada presupuestaria y administrativamente. Dado lo anterior, este artículo busca incentivar en las Municipalidades la práctica de análisis de datos que permitan apoyar la toma de decisiones entorno a la gestión de servicios municipales y cómo éstas impactan el desarrollo local.

2. Metodología:

Para efectos de esta investigación la información se obtiene de la siguiente manera:

Según el investigador Giovanni R. (s.f),

Las responsabilidades establecidas por la legislación

costarricense hacia los gobiernos locales se refleja

en leyes como la Ley Orgánica del Ambiente, en la cual el Capítulo II sobre participación ciudadana ordena a las municipalidades “fomentar la participación de los habitantes en la toma de decisiones y acciones dirigidas a proteger y mejorar el ambiente”, el mandato en esta dirección no se ha cumplido a cabalidad, ya que los espacios en la toma de decisiones sobre los recursos naturales son limitados.

Tomando como base los resultados de la variable Gestión de Desarrollo Ambiental, se evidencia que en el tema ambiental hay un rezago muy marcado, especialmente en la parte de depósito y tratamiento

de residuos (44,99%) y aseo de vías (41,45%) y sitios públicos. Datos que reflejan que no hay avances significativos en gestión ambiental, a pesar de la existencia del carácter vinculante de una ley General de Salud No. 5395 y que en el Capítulo II artículo 280,

se otorga a las municipalidades la obligación de velar por la limpieza de vías y de la recolección, acarreo y disposición de los desechos sólidos.

Dicho rezago no es de sorprender, cuando Rodríguez

G. plantea que para el año 2013, el 64% de las

municipalidades no contaban con plan de desarrollo

ambiental, mientras que el 36% de las municipalidades

si cuentan con dicho plan. Por lo que se requiere reforzar las acciones para instalar Unidades de gestión ambiental en todas las municipalidades que

permitan planificar y aunar esfuerzos no solo a nivel

cantonal también a nivel regional, especialmente para solucionar en forma conjunta problemas como la gestión del recurso hídrico, contaminación de los ríos, protección de mantos acuíferos, reforestación, contaminación del aire, entre otros.

Tabla No 4. Resultados de la variable Gestión de Servicios económicos, Índice de Gestión Municipal, 2015.

Fuente: Elaboración propia a base de Contraloría General de la República de Costa Rica (2015), Indice de Gestión Municipal.

La gestión vial es una variable importante porque de actividades que generan empleo, mejora el acceso impulsa el crecimiento económico por medio del de bienes y servicios a la población y favorece el desarrollo de los mercados, especialmente a nivel desarrollo de nuevos mercados y consecuentemente local provocando una serie de efectos positivos tales de nuevos productos. como: estimular el intercambio comercial entre las regiones, permite a la empresa privada el desarrollo Los datos de la variable Gestión de servicios

Tabla No 6. Resultados de todas las variables, Índice de Gestión Municipal, 2015.

	Prom.	Barva	Belen	Flores	Heredia	San	Isidro	San Pablo	San Rafael	Santa Barb	Sto. Domingo	Sarapiqui
1 Desarrollo y Gestión Institucional	80,18	74,66	92,11	81,22	87,19		79,70	81,20	92,51	54,27	81,83	77,06
1.1 Gestión Financiera	75,96	72,93	86,22	73,84	71,60		81,04	83,41	85,11	58,95	76,90	69,55
1.2 Control interno	63,22	68,65	87,41	48,41	92,59		48,71	56,00	97,00	3,00	77,82	52,65
1.3 Contratación administrativa	91,71	93,53	95,76	91,88	94,00		95,29	94,18	94,53	78,82	92,24	86,82
1.4 Tecnologías de información	87,71	70,12	97,18	100,00	99,88		80,12	93,53	100,00	64,41	74,59	97,29
1.5 Recursos humanos	86,63	69,38	100,00	100,00	92,88		92,88	76,50	92,88	62,25	92,88	86,63
2 Planificación, Participación Ciudadana y Rendición de Cu	63,88	65,50	89,36	73,16	70,84		81,20	41,04	67,14	38,02	58,56	53,98
2.1 Planificación	55,57	46,25	88,80	86,30	47,80		85,15	46,60	50,25	22,60	43,30	38,60
2.2 Participación ciudadana	54,65	66,33	79,47	28,80	72,40		62,80	23,33	59,13	66,60	42,47	45,13
2.3 Rendición de cuentas	84,20	90,33	100,00	100,00	100,00		94,33	51,33	97,67	30,00	95,00	83,33
3 Gestión de Desarrollo Ambiental	49,59	28,79	64,00	45,79	47,02		49,62	41,07	92,00	26,84	63,89	36,86
3.1 Recolección de residuos	60,20	36,16	59,46	52,70	81,73		40,38	36,49	95,95	35,19	82,81	81,08
3.2 Depósito y tratamiento de residuos	44,99	30,62	52,94	47,91	35,38		34,50	25,21	95,59	25,21	82,35	20,18
3.3 Aseo de vías y sitios públicos	41,45	17,24	82,76	34,48	16,38		79,14	65,52	82,76	18,10	18,10	-
4 Gestión de Servicios Económicos	67,93	54,80	71,10	66,20	89,00		73,40	73,50	84,50	52,40	50,80	63,60
4.1 Gestión Vial	67,93	54,80	71,10	66,20	89,00		73,40	73,50	84,50	52,40	50,80	63,60
5 Gestión de Servicios Sociales	58,58	66,00	83,00	44,30	69,00		72,35	60,00	76,15	51,75	29,00	34,25
5.1 Parques y obras de ornato	42,76	37,50	87,50	23,25	37,50		94,63	25,00	61,00	37,50	23,75	-
5.2 Atención de servicios y obras sociales	69,12	85,00	80,00	58,33	90,00		57,50	83,33	86,25	61,25	32,50	57,08
	67,65	62,51	84,04	67,29	71,22		74,44	64,58	83,85	46,39	66,17	55,96

Fuente: Elaboración propia a base de Contraloría General de la República de Costa Rica (2015), Indice de Gestión Municipal.

Mantener una buena gestión financiera es

muy importante para cualquier gestión de una organización, en especial las municipalidades puesto que permite tener la claridad de los ingresos, los egresos, además de saber en qué se gastan los recursos, a quién van dirigidos esos recursos, cuántos recursos son propios, qué recursos provienen del estado y qué estrategias se han implementado para la atracción de nuevos recursos. Es sorprendente

que exista una municipalidad calificada en un 58,95,

evidenciando que falta mucho por hacer en materia

gestión financiera, por ejemplo la gestión de cobro

que si no se da en forma efectiva, podría afectar en la falta de recursos para obras sociales construcción de infraestructura, o capacitación del personal, entre otros. Sería interesante que se realice un Bench

Marking con la municipalidad de Belén que tiene una calificación de 86.22% la más alta de la provincia de

Heredia, con la intención de retroalimentarse sobre las acciones que están tomando para la mejora en los

procesos de gestión financiera.

Como se puede evidenciar en el cuadro anterior en promedio las municipalidades de la provincia

de Heredia salen con un porcentaje (41,45%) muy deficiente en el tema de aseo de vías y sitios público, lo

que podría invisibilizar los esfuerzos que se realizan en materia de gestión ambiental ya que el eje ambiental

es el más bajo en calificación con respecto a los otros

ejes.

En contraposición el eje más alto lo representa desarrollo y gestión institucional con una valoración de 80,18, no sin antes advertir que se deben realizar mejoras especialmente a nivel de control interno que

posee una calificación de 63,22%, considerando que si no se mejora al 100% el control interno, podría traer

consecuencias negativas no solo para la administración municipal, si no que podrían venir sanciones ya que se está incumpliendo el ordenamiento jurídico establecido en la ley de control interno que tiene carácter vinculante.

En el tema de la contratación administrativa la

calificación de promedio de 91,71% es un aliciente de

que si se ha puesto atención al cumplimiento de la ley de contratación administrativa, a pesar del rezago en los mecanismos de control interno. Ello garantiza que los procesos de compra de bienes y servicios están funcionando acorde a los lineamientos de la ley de Contratación administrativa.

En la parte de gestión vial, se necesita aunar esfuerzos entre el estado y las municipalidades para una mejor

planificación, ejecución, control y seguimiento de las

obras de infraestructura vial, dado que tres cantones muestran un rendimiento bajo en la gestión vial

puesto que no superan el 55%. Establecer parámetros

o indicadores que permitan medir la eficiencia y la eficacia de la gestión es un gran desafío tanto para las

municipalidades, como para el Gobierno de turno.

Es más que evidente que sigue prevaleciendo la dinámica de que en general las municipalidades han estado limitadas a la prestación de servicios básicos a saber:

1. Limpieza y mantenimiento de vías cantonales

2. Seguridad municipal

3. Recolección de basura

4. Desarrollo de proyectos de infraestructura y

mantenimiento de espacios públicos.

1. Administración de cementerio

2. Administración de mercado

3. Emisión de permisos, certificaciones, patentes,

etc.

1. Recolección de tributos.

2. Servicios varios orientados hacia la población (becas estudiantiles, oficina de la

3. Mujer, bolsa de empleo, promoción cultural)

La atención de servicios y obras sociales (69,12%),

requieren de más atención, especialmente en aquellos

cantones que no superan el 33% de calificación, lo que

podría obedecer a la no priorización, falta de recursos,

poca planificación de obras de interés social.

4. Reflexiones Finales

La gestión de servicios municipales no debe limitarse al préstamo de servicios básicos como recolección de basura, aseo de vías, sino que debe generar espacios para la transformación de una prestación de servicios más integral que incluya por ejemplo:

1. La gestión de servicios a nivel municipal, debe plantearse como una estrategia que permita:

a. Fortalecer y apoyar las unidades encargadas de

la planificación de la gestión de servicios de cada

municipalidad.

b. Conformar alianzas estratégicas con la comunidad

y la empresa privada a fin de fomentar una cultura de

monitoreo, evaluación y seguimiento en la gestión de los servicios que presta la municipalidades.

c.

Fortalecer la participación ciudadana en el establecimiento de mecanismos de rendición de cuentas y percepción de la comunidad, como forma de mantener una actitud de mejora en la calidad de los servicios.

d.

Impulsar una adecuada capacitación a los funcionarios de las municipalidades, no solo en servicio al usuario, sino en la importancia de la

búsqueda permanente de la excelencia en la gestión

de los servicios.

e. Establecer estrategias para mejorar los procesos

de control interno y gestión financiera, interactuando con aquellas municipalidades altamente calificadas con la intención de intercambiar experiencias y

conocer cómo están actuando otras municipalidades

para mejorar su gestión financiera.

2. Hay coincidencia con la Contraloría General de la República que hay áreas con mayores oportunidades

de mejora. Años 2010-2015, por ejemplo: gestión financiero, control interno, planificación, aseo de vías

y sitios públicos, atención de servicios sociales.

3. La práctica constante de poner atención a las bases

de datos o fuentes de información sobre indicadores

o índices de gestión municipal, puede ser un aporte al fortalecimiento de la toma de decisiones de las autoridades municipales, especialmente los Concejos Municipales, Alcaldías, ya que sirven de referencia

para establecer mecanismos de excelencia en los

servicios municipales y de esta forma contribuir al mejoramiento del desarrollo local.

4. Se debe romper el paradigma de que las

municipalidades son simples prestadoras de servicios básicos, en el caso de la provincia de Heredia son casos aislados en donde el gobierno local y la municipalidad se preocupan por establecer estrategias de gestión

tendientes a diversificar los servicios con base a las

necesidades reales de la comunidad.

Referencias Bibliográficas

de Servicios Municipales.

Centroamericanas

No.2, pp. 71-94.