Paradigmáticos sobre las PolíticasPúblicas Fallidas: la evaluación del Programa Sistema de InformaciónCultural (Sicultura) del Ministerio deCultura y Juventud de Costa Rica

1. Introducción

pondencia de las acciones evaluadas con las ne-

El presente trabajo expone las principales conclusiones y lecciones aprendidas del Trabajo Final de Investigación Aplicada (TFIA) del autor de este artículo, en la Maestría Profesional en Evaluación de Programas y Proyectos de Desarrollo (MEPPD) de la Universidad de Costa Rica (UCR), el cual tuvo su defensa pública en diciembre del año 2017. La evaluación fue de medio término y por lo tanto formativa, ejecutada sobre el Sistema de Información Cultural (Sicultura), programa vigente del Ministerio de Cultura y Juventud de Costa Rica (MCJ).

La evaluación se sustentó en nueve preguntas evaluativas correspondientes a tres criterios evaluativos: pertinencia, eficacia y eficiencia.

cesidades del contexto. La eficacia de esta evaluación se observa en el alcance de los objetivos propuestos por parte del Sicultura, tanto de su objetivo principal dirigido hacia la población costarricense que demanda y ofrece servicios artísticos y culturales, así como el alcance de objetivos secundarios, que brindan una base de datos para el uso técnico del MCJ. La eficiencia del Sicultura se observa en esta evaluación en el uso y el aprovechamiento de los recursos con los que el sistema ha contado desde su formación hasta la actualidad.

A continuación, se presenta la tabla matriz de evaluación:

El análisis abarcó diez años de funcionamiento del sistema: desde su formación en el año 2006 hasta el año 2016. El proceso de recolección y análisis de información se ejecutó entre los años 2014 y 2017, con base en el enfoque evaluativo CIPP (Contexto, Insumos, Procesos y Productos). A continuación, se presenta de manera sintética los elementos más generales de cada uno de estos elementos.

2. Objeto de evaluación

El objeto de análisis de la evaluación fue el Sicultura, el cual es encargado de captar, contener y organizar la mayor cantidad posible de información del campo cultural de Costa Rica (CR). Esta plataforma está integrada por cuatro pestañas de información:

1. Directorio Cultural, el cual permite acceder a información de “recursos culturales”, tanto de personas y agrupaciones relacionadas con el sector artístico-cultural costarricense, así como espacios físicos a los que se les dan usos culturales y elementos del patrimonio tangible e intangible de todo el país.
2. El Directorio de Financiamiento y Capacitación en el que se encuentra la oferta de fuentes de capacitación y financiamiento nacionales e internacionales disponibles para emprendedores y pymes culturales de Costa Rica. En este Directorio se pueden consultar los requisitos y contactos de las diferentes entidades que brindan capacitación artística-cultural y gestión empresarial, así como opciones de financiamiento para impulsar emprendimientos y empresas culturales.
3. La Agenda Cultural presenta una amplia oferta de actividades culturales, tanto de la Gran Área Metropolitana como de otras regiones del país.
4. Estadísticas Culturales, esta sección pone a disposición del público general, investigadores y académicos las mediciones y datos que elaboran la CSCCR, la ENC y el Atlas de Infraestructura y Patrimonio Cultural de CR.

De las fuentes que tienen información editada por usuarios del sistema, el Directorio Cultural es la principal acción del Sicultura desde su formación. En este directorio se encuentran implícitos los conceptos de cultura y las metodologías que dieron forma al sistema y es uno de los objetos de análisis más importantes para esta evaluación. El directorio contó en el momento de defensa del trabajo (en diciembre del año 2017) con 3482 fichas, de las cuales 1092 son de personas, 1040 son de agrupaciones y organizaciones, 129 son de expresiones y manifestaciones y finalmente, 648 fichas de infraestructura.

En la actualidad la información del programa se compone por seis pestañas: El Directorio Cultural, El Mapa Cultural, Capacitación y Financiamiento, Agenda Cultural, Emprendimiento Cultural y, finalmente, Estadísticas Culturales. No obstante, es importante resaltar que el Directorio Cultural fue la primera y de las más importantes acciones desde la formación del Sicultura, y hasta el año 2014 abarcaba la mayoría de la información que contenía el sistema. El Directorio Cultural consiste en una serie de fichas informativas elaboradas dentro del sistema por usuarios/editores que ingresan información. Estas fichas informativas son la estructura sobre la que reposa la clasificación y sistematización de la información que alimenta hasta la actualidad la mayoría del sistema. Por esta razón, la formación del Directorio Cultural tiene un papel protagonista en la evaluación, especialmente de la primera fase del Sicultura.

Con base en este contexto, se concluye de este proceso pre evaluativo que lo que el MCJ entiende como cultura determina la pertinencia y la eficacia de las acciones del Sicultura. A partir de este fundamento teórico, para la evaluación se hicieron entrevistas a actores clave como funcionarios (as) y exfuncionarios (as) del Sicultura, personal del departamento de Dirección del Cultura (DC, lugar en el que se formó el Sicultura), de Fomento Cultural, directores (as) y ex directores (as) de la DC. Además, se generaron entrevistas con Manuel Obregón, ministro de cultura en la administración 2010-2014, entrevista con Cecilia Montilla consultora de Sistema de Información de Cultura de México (SIC-CONACULTA, consultora a cargo de la formación del Sicultura) y entrevistas semi-estructuradas a personas del ámbito cultural de CR. Finalmente, se ha generado un seguimiento del Sicultura, documentando las modificaciones en la recolección de datos yen la funcionabilidad de su plataforma desde que inició este proceso evaluativo en inicios del año 2014 hasta finalizar el año 2016.

Además, se estudiaron a fondo los documentos oficiales del PPTC, de Ecosistemas de Información Compleja de SIC-CONACULTA, la PNDC, el PLGDC, la ENC, la CSCCR, las Encuestas y Censos del INEC desde el año 2010 hasta el presente. Con respecto a libros de referencia sobre el tema de cultura en Iberoamérica se estudiaron documentos del Banco Interamericano de Desarrollo (BID), documentos de la UNESCO, de la Comisión Económica para América Latina (CEPAL), documentos de la Cuenta Andrés Bello López (CAB) como por ejemplo la Cuentas Satélites de Cultura Manual Metodológico para su Implementación en América (CSCMMIAL) y la Guía Metodológica para la Implementación de las Cuentas Satélites de Cultura de Iberoamérica (GMICSCI). Además, hay una serie de autores académicos que se utilizaron como base de referencia como Alejandro Grimson Amartya Sen, Manuel Castells, Antonio Gramsci, Stuar Hall, entre otros.

3. Estructura del análisis de la evaluación

La evaluación del Sicultura inició por medio del diseño de evaluación, enviado y aprobado por la comisión del MEPPD en el año 2013. Este documento cumplió, entre varios propósitos, la función de identificar la información relevante para la recolección de datos que inició a partir del año 2014, por medio de entrevistas, estudios sobre el tema cultura y revisión de documentos oficiales del MCJ. De este proceso se reconocen debates y acciones relevantes de lo que se entiende como cultura y su utilización, tanto en los círculos académicos como en las funciones públicas de la región Iberoamericana. El concepto cultura se consideró fundamental para la valoración de las acciones del Sicultura. Se trabajó bajo la hipótesis de que si el concepto cultura es ambiguo, existe gran probabilidad de que las acciones de un sistema de información que se determina por lo cultural lo sea ambiguo también.

Así, en términos generales, el debate se centra entre dos grandes enfoques, uno cerrado y otro abierto, uno tradicional y otro no tradicional, uno enfocado en la cultura como especiización del trabajo y otro antropologico. El primer enfoque, el tradicional, circunscribe a la Cultura en las bellas artes y lo patrimonial, reduciendo este último a las prácticas y hábitos de un grupo social dominante, también llamado cultura hegemónica.

De distinta manera, el otro enfoque entiende lo cultural como un campo de estudio más amplio que, abarcando al anterior, incluye además todas las construcciones subjetivas e intersubjetivas de la realidad, materializadas en la prácticas, hábitos, creencias y valores de todos los grupos e individuos humanos.

Si bien ambos enfoques no son mutuamente excluyentes en relación con la cantidad de población a la que abarca, el enfoque tradicional puede ser excluyente con grupos vulnerables o minorías. Así, visto desde la inclusión social se pueden entender como extremos opuestos de una línea. Entre ambos enfoques, la Cultura existe entre una gran variedad realidades, que según Grimson son constantemente motivados por diversos factores, entre ellos el poder. Así cultura es “un espacio en el cual hay tramas simbólicas compartidas, hay horizontes de posibilidad, hay desigualdades de poder” (Grimson, 2011, p 28).

4. Política Pública Cultural

De ambos enfoques surgen diversas expresiones de Política Pública Cultural, tanto en la región latinoamericana como en Costa Rica. Estas responden a las características históricas de los gobiernos, pero además a la conformación y diversidad de los grupos sociales, como por ejemplo a la cantidad y diversidad de los grupos étnicos o la cantidad idiomas, por mencionar solamente dos entre muchos otros factores relevantes.

En algunos países las acciones rectoras se generan prioritariamente desde un Ministerio, mientras que en otros casos es desde la sociedad civil. Asimismo, para la administración pública las estrategias de incidencia son múltiples y van: desde una versión centralizada y directiva hasta una versión más facilitadora de procesos entre las fuerzas de la sociedad. Finalmente, la estrategia administrativa del ámbito de acción puede ser aplicada de forma transversal, incidiendo en todos los demás campos de la función pública

o de manera enfocada de la sociedad, de forma centralizada o descentralizada.

Con base en estas o otras necesidades de delimitación, de actualización conceptual y administrativa es que surge en el gobierno 2010-2014 la Política Nacional de Derechos Culturales 20142023 (PNDC) publicada en diciembre del año 2013 por parte del MCJ. La PNDC fue acompañada por el Proyecto de Ley General de Derechos Culturales (PLGDC) que se encuentra aún en estudio en la Asamblea Legislativa. Ambas acciones definen y diagnostican el ámbito cultural en CR con el propósito de direccionar y validar la rectoría del MCJ en la Política Pública Cultural.

En esta dirección, se han dado diversas acciones relevantes del MCJ como fue la primera medición de la cultura realizada por la Cuenta Satélite de Cultura de Costa Rica (CSCCR), la cual presentó sus primeros resultados en el año 2011 y fue creada por una comisión interinstitucional (INEC-MCJ- Banco Central de CR-Programa Estado de la Nación-Consejo Nacional de Rectores-AECID-Organización de los Estados Iberoamericanos para la Educación la Ciencia y la Cultura-SINIC). En el año 2016 se efectuó la segunda encuesta Nacional de la cultura. El propósito de la CSCCR es visibilizar el aporte económico del segmento de la población que se dedica a actividades artísticas y culturales dentro de CR, estimando el porcentaje monetario de la oferta de bienes y servicios culturales dentro del Producto Interno Bruto Nacional (PIBN). Esta acción fue complementada en el año 2013 y 2016 con las Encuestas Nacionales de Cultura (ENC), las cuales recaban información de las prácticas, intereses y servicios culturales demandados por las personas que habitan en CR.

En estas acciones se presentan dos tipos de conceptos de cultura; por una parte una definición amplia y por otra parte una definición operativa la cual permite las mediciones económicas, además de la recolección de información por parte del Si-cultura. Así, la ENC utiliza las dos versiones desarrolladas por el CAB por medio del CSCMMIAL, el cual menciona en la definición amplia que

cultura abarca los rasgos, creencias, convenciones, formas de convivencia, costumbres, imaginarios, sistemas de valores y prácticas simbólicas colectivas e individuales que prevalecen en un grupo. (ENC, 2014, pág. 27) (CSCMMIAL, 2009, pág. 31).

A partir de esta concepción la ENC considera que el enfoque adoptado trasciende las bellas artes y promueve un concepto más amplio de cultura, “enriquecido por la identidad y la diversidad de manifestaciones y formas de expresión” (ENC, 2014, pág. 28). Este enfoque amplio también se desarrolla de forma similar tanto en la PNDC como la PLGDC, donde se considera cultura como un concepto polisémico.

Así inician con la definición de la UNESCO que atribuye a los patrimonios una importancia determinística, en donde la cultura es

“diversas formas en que se expresa, enriquecen y transmite el patrimonio cultural de la humanidad mediante la variedad de expresiones culturales, y también a través de distintos modos de creación artística, producción, difusión y disfrute de las expresiones culturales, cualesquiera que sean los medios y tecnologías utilizados”. (UNESCO, Artículo 4, 2005).

La definición amplia de cultura que desarrolla el CAB entiende que “todas las actividades humanas tienen un carácter cultural tan pronto generan procesos de significación”. Por ejemplo, en las ocupaciones laborales “se presentan una gran cantidad de relaciones sociales de significación” (CSCMMIAL, pág. 31).

Asimismo, los procesos de significación pueden encontrarse en todos los campos del hacer humano. A partir de esta definición se reconoce imposible sistematizar la información del campo cultural en sistemas de información, en encuestas o mediciones económicas. Es por esta razón que en el CSCMMIAL y en la ENC, se expone una versión reducida del concepto cultura a partir de las características de productos comerciables, en donde el campo cultural se determina por productos y servicios que crean, expresan, conservan y transmiten contenidos simbólicos.

Así, este enfoque operativo

Permite la medición, pues la cultura se entiende como un campo determinado del quehacer humano que incluye actividades y productos diferenciados de los demás, esencialmente por su contenido simbólico” (ENC, 2014, pág. 28). Más precisamente, el CSCMMIAL apunta a diferenciar los productos y servicios culturales de los no culturales por la función u objetivo de generar “un procesamiento simbólico” (CSCMMIAL, pág. 31).

De esta forma, a pesar de que en la definición conceptual la ENC dice que su enfoque transciende las bellas artes, en la práctica, lo cultural se direcciona en su mayoría a lo artístico y a lo patrimonial, campos de trabajo del enfoque tradicional de cultura. Lo novedoso es la inclusión de nuevas ocupaciones artísticas creadas o modificadas por las tecnologías de Información y Comunicación (TIC), como por ejemplo los subsectores diseño industrial, arte industrial, video juegos o multimedia.

5. Las fases de trabajo delSicultura

En la evaluación se parte de analizar al Sicultura desde las dos fases o lapsos de tiempo (20062014 / 2014-2016) presentados en la introducción de este documento. La evaluación se fundamenta a partir de la pertinencia del Sicultura dentro del contexto del MCJ y de los cambios desde su formación hasta su adaptación en la UCE, a partir de los criterios de eficacia y eficiencia.

En la primera fase la planificación se dio con el apoyo de organismos internacionales como el Sistema de Información Cultural del Consejo Nacional de las Artes y la Cultura del Gobierno de México (SIC-CONACULTA), el Sistema Nacional de Información Cultural del Gobierno de Colombia (SINIC), la Oficina Técnica de la Agencia Española de Cooperación Internacional para el Desarrollo en México (AECID), el Fondo de Naciones Unidas para el Alcance de los Objetivos del Milenio (MDGFI), entre otros actores.

Por otra parte, en el segundo momento el Sicultura experimenta una serie de cambios producto de la adaptación a la UCE la cual se estructura a partir del Manual Metodológico de las Cuentas Satélites de Cultura para su Implementación en América Latina (CSCMMIAL) el cual se actualiza en el año 2015 como la Guía Metodológica de Implementación de Cuentas Satélites de Cultura de Iberoamérica (GMICSCI) del convenio Andrés Bello.

Flujo grama histórico del desempeño del Sicultura

Con fin de ordenar la información para el análisis, en el proceso evaluativo se creó un flujo grama histórico de las acciones relevantes en la formación y ejecución del Sicultura. La recolección de datos relevantes se desagrega en etapas del tiempo de funcionamientos del Sicultura, las cuales se explican a continuación.

Antecedentes, en dónde se presentan las necesidades y las oportunidades que permitieron la creación del Sicultura. En estos procesos se observan algunos elementos del contexto. Primera etapa, la cual se da entre los años 2006 y 2014 en dónde se forma la parte conceptual del PPTC y se reconocen la mayor cantidad de procesos que esta evaluación recaba del Sicultura así que se divide a su vez en etapas por años. Entre el 2006-2007 se encuentran los primeros insumos y procesos. Del 2008. Entre los años 2009 al 2010 se desarrolla la parte operativa y conceptual del Sicultura. Asimismo, del 2010 al 2014 es el momento de mayor captación de fichas editadas. Segunda etapa, la cual abarca del año 2014 al año 2016, momento en el cual el Sicultura se traslada a la UCE y se fortalece.

Se incluye procesos experimentados, sin embargo, sobre todo se reconocen los mayores productos del Sicultura. Por ser lapsos de tiempo amplios y llenos de información se procede a detallar algunas de las acciones más relevantes por año o grupo de años.

6. Conclusiones

Del apartado contexto se concluye que en el Si-cultura se opera el concepto tradicional de cultura, como en el caso como muchos de los programas del MCJ, en tensión con la propuesta de la PNDC (pág. 13), en dónde se expone aspectos relevantes para la cultura como por ejemplo la identidad de las prácticas y hábitos de las personas o de los grupos sociales. Estos aspectos son las estructuras simbólicas, las estructuras de valores y las relaciones de poder que atraviesan las prácticas y hábitos de los grupos poblacionales, los cuales configuran la realidad humana, por lo cual Grimson determina que de

estas prácticas sociales devienen objetos materiales y simbólicos, se vuelven tan reales que las sociedades se organizan sobre la base de sus tipificaciones… son inventos humanos sedimentados en los modos de percepción, significación y acción. Por eso son reales. En términos de Searle (1997), son ontológicamente subjetivas y epistemológicamente objetivas (Grimnson, 2011, pág. 26).

A partir del enfoque conceptual de Grimson, la evaluación del Sicultura entiende que la cultura son convenciones intersubjetivas de los grupos poblacionales, como por ejemplo las fronteras políticas de los Estados. Como se puede apreciar, este concepto trasciende la característica del simbolismo en las prácticas mercantilistas humanas para revestir a todas las actividades humanas con la denominación cultural, desde lo innovador hasta lo ancestral o tra

dicional, tanto de la tecnología como de los estilos de vivir o de las percepciones de la realidad. Así, pueden incluirse otras características que moldean el vivir de los seres humanos como por ejemplo la relación de los grupos humanos con el medio ambiente o la infraestructura social pública y privada, además de las condicionantes políticas. Con base en los indicadores de la UNESCO en combinación con los indicadores de Manual Metodológico de las Cuentas Satélites de Cultura para su Implementación en América Latina se

propone en el siguiente gráfico una muestra de algunas grandes dimensiones de lo que puede implicar lo cultural más allá de las artes y lo patrimonial.

Gráfico 1.

Dimensiones del concepto amplio de cultura

Cuadro 1. Dimensiones y factores que abarcan el concepto amplio de cultura.

Por medio del análisis de la información recabada en el proceso de evaluación del Sicultura se plantea la necesidad de generar un árbol de decisiones que estructure los factores a tomar en cuenta en la formación del sistema de información de cultura. El propósito de esta herramienta es reconocer y sistematizar los factores relevantes desde la experiencia hacia la formación de lecciones aprendidas. Es una especie de mapa que determina los aspectos más relevantes a tomar en cuenta entre dos ámbitos del conocimiento muy complejos, dinámicos y actuales: la tecnología y la cultura.