Redes de implementación

en la política de agua en México:

la importancia del timón

gubernamental en la acción

democrática Antonio Cañez Cota*

PRESENTA UN MODELO TEÓRICO DE REDES DE IMPLEMENTACIÓN PARA LA POLÍTICA DEL AGUA EN MÉXICO, BASADO EN LA CAPACIDAD DE LA ALTA DIRECCIÓN PÚBLICA PARA DIRIGIR LAS REDES DE ACTORES INTERESADOS HACIA OBJETIVOS Y RESULTADOS PÚBLICOS. DICHO MODELO DESTACA LA ACCIÓN DEMOCRÁTICA COMO ELEMENTO INDISPENSABLE EN LAS POLÍTICAS PÚBLICAS, AL FINAL DEL DOCUMENTO, SE PRESENTAN DIEZ DESAFÍOS PARA LA IMPLEMENTACIÓN DE LA POLÍTICA DEL AGUA EN MÉXICO CON EL PROPÓSITO DE QUE SIRVAN DE LECCIÓN PARA LOS ENCARGADOS DE PROVEER POLÍTICAS PÚBLICAS.

PALABRAS CLAVES: ADMINISTRACION PUBLICA POLITICA DE AGUA MEXICO

KEY WORDS: ADMINISTRACION PUBLICA WATER POLICY MEXICO

Introducción

El análisis actual de los asun-tos públicos y de gobierno atraviesa una época de cambios en el que los

miradores conceptuales tradicionales se ven limitados y rebasados por la realidad. Los fenómenos que han marcado dichos cambios se pueden englobar en tres: la crisis financiera y administrativa del Estado, la globali-zación junto con el avance en las tecnologías de la comunicación e información y, la incorporación de actores privados y sociales a los procesos decisorios. Los lentes con-ceptuales tradicionales han fijado su análisis, tanto en el papel central de la burocracia (jerarquía) como en la incorporación de instrumentos del sector privado al público (mercado) (Peters y Pierre, 2005).

La nueva gobernanza se basa en interacciones multidimensionales

entre actores públicos, privados y sociales, dejando atrás la interacción unidimensional en el que una buro-cracia pública dirige al conjunto de la sociedad. Cabe señalar que la nueva gobernanza no deja sin poder expli-cativo a los modelos tradicionales, sino que se enfoca en los procesos y estructuras de las interacciones de redes (Kooiman, 2005). En conse-cuencia, las redes no pueden cata-logarse como mejores ni peores que la burocracia y el mercado, aparecen como respuesta explicativa y prácti-ca a ciertos conflictos y algunas áreas. Los problemas complejos por multiplicidades requieren, por lo ge-neral, de la gobernanza por redes (Rhodes, 2005).

Con base en este panorama, este documento analiza la imple-mentación de la política del agua en México bajo el mirador de la gober-nanza por redes, ya que la naturale-za del sector del agua es complejo debido a las multiplicidades de los actores, de los intereses, de los te-mas y de los objetivos que se bus-can alcanzar. Por citar un ejemplo, la gestión del agua en un contexto de escasez es compleja porque el agua la demanda la ciudad, los agriculto-res, los industriales, la generación de energía y, a su vez, puede estar siendo contaminada o reclamada por un grupo étnico como un derecho histórico. Con base en este contexto, la pregunta guía del documento es: ¿cómo gestionar las redes de go-bernanza para alcanzar los objetivos de política del agua y obtener resul-tados públicos democráticos? La respuesta a esta pregunta es: me-diante un modelo de implementación de política pública.

El propósito de este trabajo es construir un modelo analítico ade-cuado para detectar los desafíos de la implementación de la política del agua en México. Este modelo se basa en la teoría de redes de gober-nanza y en los juegos de políticas. El documento se divide en tres partes; en la primera, se plantea el debate clásico de implementación y con base en los desarrollos teóricos se construye un modelo propio de im-plementación que explique los desa-fíos de la política del agua en México.

En la segunda parte, se expo-ne la importancia del timón guber-namental en la acción democrática, se destaca la centralidad del ele-mento democrático en las políticas públicas. No se analizó la democra-cia en su concepto abstracto sino que se ubicó a la democracia en la acción, en este sentido, se tiene una mayor utilidad teórica y práctica para el análisis de la implementación de redes de políticas del agua. En la tercera parte se presentan, con base en información estadística actual, diez desafíos para la implementación de la política pública del agua en México, los que son un punto de partida para los reformadores de políticas que busquen un respaldo teórico a las políticas gestionadas en red y en un contexto de alta intensi-dad de participación de diferentes actores. Por último, se presentan las conclusiones del documento.

La gestión de redes

en la implementación

de políticas públicas

Esta primera parte establece los conceptos centrales con los que se explica el modelo de implementa-ción que requiere la política del agua en México, basado en las redes de gobernanza. No sin antes dar un recorrido teórico por las principales propuestas de los estudios de im-plementación de los que se rescatan conceptos para enriquecer la cons-trucción del modelo de redes. Exis-ten tres olas en los estudios de im-plementación de políticas: la primera son los top-down, la segunda es la bottom-up y la tercera es la de jue-gos de políticas.

En relación con los estudios de implementación top-down, el tex-to paradigmático es el de Pressman y Wildavsky, estos autores analizan que es necesaria la articulación permanente entre el diseño y la im-plementación de las políticas, afir-man que no tiene mucho sentido tener buenas ideas si no pueden ser realizadas, es decir, el éxito de la implementación depende en buena medida de la factibilidad de la teoría causal del diseño. Asimismo, reco-miendan que no haya múltiples pun-tos de decisión, supuestos y reque-rimientos para la implementación, ya que hay mayor probabilidad de éxito cuando el diseño de las políticas públicas es simple y claro (Pressman y Wildavsky, 1998).

Los seguidores de la línea de implementación de top-down, parten de las siguientes premisas:

a. Una decisión de política pública por parte del Go-bierno Central como punto de partida.

b. Establecimiento de objetivos claros y consistentes.

c. Teoría causal adecuada.

d. Proceso de implementación estructurado normativamente.

e. Burócratas implementadores capaces y comprometidos con la política.

Por su parte, son tres las críti-cas al modelo top-down:

1. No toman en cuenta a los burócratas de calle en el dise-ño de la política.

2. Tiene problemas cuando no hay un solo documento de po-líticas.

3. No prestan atención a los intereses particulares de los grupos interesados (Sabatier, 1986).

En relación con los estudios de implementación bottom-up, el texto paradigmático es el de Hjern y Hanf (1977), estos autores critican el enfoque limitado de los modelos top-

down y proponen uno intersubjetivo en el que se incorporen más áreas de políticas y más organizaciones (públicas y privadas). Este modelo bottom up se enfoca en identificar las redes de actores que intervienen en las políticas y registra las metas, expectativas, estrategias y contactos de los actores para cruzarlos con la visión del gobierno (Sabatier, 1986).

Los seguidores de la línea de implementación de bottom-up, par-ten de las siguientes premisas:

a. Identifican a la estructura de implementación: redes de actores.

b. Analizan las soluciones que existen en el mercado o en los actores sociales.

c. No se requieren objetivos formales de políticas sino la identificación de los procesos de los actores de las redes.

d. Proceso de implementación con varios programas de pro-blemas de políticas.

e. Interés por las interacciones estratégicas de los jugadores.

Por su parte, son tres las críti-cas al modelo bottom-up:

1. Minimizan el papel directivo del gobierno.

2. Tiene problemas cuando dis-crimina o sobrevalora a ciertos actores.

3. Poca atención en resguardar el interés público (Sabatier, 1986).

En relación con los estudios de implementación juegos de políti-cas, el texto paradigmático es el de Eugene Bardach (1977), este autor afirma que a pesar de que una políti-ca pública cuente con el mejor dise-ño y ambiente de apoyo, puede lle-gar a fracasar si no tiene en cuenta la relevancia de su modo de ejecu-ción. Propone que la participación de distintos actores en la red de imple-mentación puede verse como jue-gos, como el deseo de los partici-pantes de ganar posiciones de poder en la implementación de políticas públicas. Desde que se diseñan las políticas públicas, se debe pensar en los problemas de implementación con el propósito de tener en cuenta el panorama general desde el inicio y poder ajustar durante la marcha.

Los seguidores de la línea de implementación de juegos de políticas, parten de las siguientes premisas:

a. Identifican los juegos en los que se encuentran los actores de la implementación.

b. Se enfrentan a problemas perversos (Klijn, 2005).

c. Se busca que los juegos re-duzcan incertidumbre a través de la cooperación.

d. Proceso de implementación en la complejidad de multi-plicidades.

e. Interés por las interacciones estratégicas de los jugadores (Crozier y Friedberg, 1990).

Por su parte, son tres las críti-cas al modelo juego de políticas:

1. Problemas para establecer teorías causales.

2. Tiene problemas cuando dis-crimina o sobrevalora a ciertos actores.

3. Dificultad para evaluar los resultados públicos debido al permanente conflicto de valo-res en juego (Zubriggen, 2004).

Es probable que alguien se pregunte si existe una diferencia sustancial entre el modelo bottom up y el de juego de políticas, si bien es cierto que tienen rasgos en común la diferencia vertebral entre las dos es que el primero se basa en la interac-ción de los actores de abajo hacia arriba y el segundo modelo se enfo-ca en las interacciones de varios juegos de políticas simultáneos hori-zontales y verticales a la vez. Una vez tratados los tres modelos para-digmáticos de implementación de políticas se explica el modelo de implementación que se requiere para la política pública del agua en México.

El modelo de implementación que requiere una política pública depende de su contexto y de la natu-raleza de sus problemas. Los mode-los son tipos ideales y en la realidad se pueden sobreponer uno con otro pero, metodológica y analíticamente, es necesario mantener como base estratégica el modelo predominante. En el caso de la política del agua en México, su contexto es altamente complejo por las multiplicidades que enfrenta: actores, organizaciones, jurisdicciones, marcos normativos, localidades, sectores, usos del agua, interferencias de otras y con otras políticas, entre otras. En lo que res-pecta a la naturaleza de sus proble-mas, se enfrenta ante problemas perversos (Rittel y Webber, 1973).

Es necesario tener en cuenta que algunos problemas de política pública son perversos, por lo tanto, no es suficiente un enfoque tradicio-nal de implementación de políticas basado en burocracias que enfren-tan problemas mansos. Los proble-mas perversos son los que se defi-nen por la solución que se plantea, no se pueden ensayar alternativas porque estas no tienen marcha atrás, no se pueden clasificar porque son únicos, pueden ser considera-dos el síntoma de otro problema, recibe constante influencia del exte-rior porque se encuentran en siste-mas abiertos y generan un constante conflicto de valores, su contexto es ambigüedad, incertidumbre y com-plejidad debido a las multiplicidades que los rodean y de los que son parte (Rittel y Webber, 1973).

Los problemas perversos re-quieren tratarse en los juegos de políticas, es decir, en los procesos y estructuras en que los actores inter-actúan y tratan de obtener un control

sobre las incertidumbres que carac-terizan a dichas cuestiones de políti-ca pública. Estos juegos de políticas se llevan a cabo en arenas y en re-des que se encuentran en un marco institucional. La clave es que las interacciones de los actores reduz-can incertidumbre en la cooperación (Bueren, Klijn y Koopenjan, 2003).

Ahora bien, el modelo de im-plementación de la política del agua en México debe estar anclado en el modelo de juego de políticas; sin embargo, para que el análisis no quede limitado es necesario circuns-cribir al modelo de implementación en la gobernanza. Cada modelo ideal de implementación se explica por un modelo ideal de gobernanza. En este sentido, el modelo top-down se basa en un modelo de gobernan-za tradicional burocrático; el modelo bottom-up se explica gracias a un modelo de gobernanza basado en el mercado y; el modelo de juego de políticas se basa en un modelo de gobernanza basado en las redes de políticas. A continuación se presenta el modelo de implementación de juegos de políticas:

GRÁFICO 1

MODELO DE IMPLEMENTACIÓN DE JUEGOS DE POLÍTICAS

Fuente: Elaboración propia con base en Bardach (1977), Klijn (2005), Zubriggen (2004) y Crozier – Friedberg (1990).

En el gráfico 1, se muestran los cuatro elementos que definen a un modelo de implementación de políticas y fraseando el modelo se-rían problemas perversos productos y generadores de complejidades múltiples en el que hay una serie de interacciones estratégicas de los jugadores que, al buscar reducir incertidumbre, se atan a redes insti-tucionalizadas de políticas. En este sentido, ¿el desempeño de las redes de políticas es producto de la in-fluencia de la estructura o de los procesos de los actores? El pre-sente documento parte de la premisa de la interdependencia entre estruc-tura y procesos y el concepto que integra ambos es el de juegos: las redes de gobernanza como juegos de políticas.

Las redes de gobernanza co-bran toda su relevancia en el abor-daje de los problemas perversos, ya que se caracterizan por el conflicto de valores causados por la compleji-dad de multiplicidades. Es importan-te que el análisis de redes ofrezca resultados que puedan satisfacer diferentes valores en juego (Klijn, Steijn y Edelenbos, 2010). En con-secuencia, el análisis del modelo de implementación de juegos de políti-cas se centra en las redes de gober-nanza, las cuales se componen de juegos estratégicos entre actores, quienes negocian, pactan, compiten y cooperan.

Hay una pregunta clásica en la literatura del análisis de las redes de políticas: ¿las redes son una me-táfora o realmente existen? El pre-sente trabajo considera que las re-des son una construcción teórica basada en las interacciones reales entre actores, que si bien es cierto no hay un cuerpo físico que defina a la red, sí hay procesos interactivos que forman estructuras metafóricas de la red. La base teórica de la que se nutre el presente enfoque de re-des es de la teoría inter organizacio-nal y de las comunidades de políti-cas (Klijn, 2005).

Otra pregunta básica es ¿qué ocurre con la teoría causal de la política pública? ¿Es posible intentar racionalizar la complejidad de multi-plicidades y los problemas perver-sos? La respuesta a estas preguntas es que se intenta racionalizar el pro-ceso pero el análisis de redes se encuentra en una etapa de desarro-llo, en la que debe vencer obstácu-los, principalmente, metodológicos. El dilema central está en que los problemas, actores y percepciones están conectados con las redes in-terorganizacionales (Klijn, 2005), la salida al dilema parece estar en la incorporación del análisis institucio-nal al análisis.

Es importante la idea de las redes de políticas institucionalizadas por, al menos, dos razones: la prime-ra es porque las instituciones gene-ran rutinas y juegos repetidos en los que es factible la predicción y calcu-labilidad de ciertas acciones (March y Olsen, 1993). La segunda razón es que hay patrones en la relación de las redes que se explica por la con-fianza generada en los juegos de políticas (Klijn, 2005). Después del

planteamiento teórico del modelo de implementación que se requiere para la política del agua en México, cabe señalar el principal desafío para la práctica: ¿cómo gestionar-dirigir las redes de implementación para al-canzar resultados públicos? En la siguiente parte se incorpora el ele-mento democrático al modelo de implementación.

La importancia del timón

gubernamental en la acción

democrática

Esta segunda parte se enfoca en los mecanismos de gestión del modelo de implementación para que los resultados de las redes se ajus-ten a los criterios democráticos. Es fundamental, en cualquier análisis de política pública, tener en cuenta el propósito del Profesor Harold Lasswell (1992) en su propuesta original: las ciencias de políticas para la democracia; en este sentido, política pública sin democracia no puede ser considerada pública.

El modelo de juegos de políti-cas está más cercano al modelo bottom-up que al top-down, es pro-bable que sea una razón para que las mayores preocupaciones actua-les en los asuntos públicos giren en torno a la eficacia y capacidad direc-tiva del gobierno (Aguilar, 2013). Tal vez en el proceso de mudanza hacia modelos de gobierno más abiertos y complejos se ha olvidado, en la casa vieja, a la administración pública profesional. El Estado puede ser visto como problema o como solu-ción dependiendo de las condiciones histórico-culturales del contexto de estudio, para que el Estado no sea un problema se debe enraizar una burocracia profesional (Evans, 2007).

El presente documento propo-ne que la gestión-dirección de las redes de implementación de la políti-ca del agua en México se debe ba-sar en la alta dirección pública, es decir, en el timón y timoneles que guían el barco, el cual es remado en diferentes intensidades y rumbos, así como frenado. Entonces, ¿cómo ubicar a la democracia en el modelo de redes de implementación? Es preciso ubicar el análisis de redes de gobernanza porque es fácil perderse o estar en desacuerdo con algunos argumentos ya que pierden el senti-do de ubicación conceptual. De acuerdo con Jan Kooiman (2003), hay tres órdenes de gobernanza: la primera de resolución de problemas y creación de oportunidades; la se-gunda de instituciones y; una tercera orden de meta gobernanza, este último se refiere a una especie de espectador externo y ajeno a los juegos.

Antes de pasar al análisis y definición de la acción democrática en la implementación de redes, es enriquecedor ubicar la siguiente pregunta ¿son compatibles las redes de gobernanza con la democracia representativa? (Sorensen y Torfing, 2005). De acuerdo con Eva Soren-sen (2005), la “teoría agregativa de

la democracia” define estrictamente la igualdad en términos de igualdad de acceso a los canales políticos de influencia; define la libertad de ma-nera negativa y; define la comunidad política de manera legal e instrumen-tal. En cambio, en la “teoría integra-tiva de la democracia”, la igualdad se define en función de la influencia que tiene el ciudadano en un proceso concreto de toma de decisiones; la libertad como la posibilidad de los ciudadanos para desarrollar sus sueños y deseos y; la comunidad política mediante la lógica de lo apropiado.

En este sentido, se puede responder en parte la pregunta de si son compatibles las redes de gober-nanza con la democracia representa-tiva. Sí son compatibles pero es más adecuado el análisis de las redes de gobernanza desde la visión de la democracia integrativa, desde este punto de partida se construye, más adelante, el concepto de acción de-mocrática para las redes de imple-mentación de políticas. Sin embargo, cabe tener en cuenta que las redes de gobernanza pueden dar resulta-dos que sean aceptables y legítimos para los participantes de los juegos de políticas del sector específico pero no esto no significa que un gobierno, en su conjunto, sea más legítimo que el modelo representati-vo (Peters, 2005). El modelo que se presenta en este documento salva, analíticamente, este problema me-diante la exposición y apertura de los juegos a la opinión pública y a otros juegos agonísticos (Mouffe, 1986).

La democracia en las políticas públicas es vista desde el ejercicio del poder político, más allá de la democracia representativa y del acceso al poder. En busca de una legitimidad en las políticas públicas, se busca que la relación entre go-bernanza y democracia tenga su punto de unión en las burocracias (Peters, 2005), en consecuencia, la democracia se encuentra en el orden institucional. A continuación se pre-senta un gráfico que integra los ele-mentos que coadyuvan a producir acciones democráticas en las redes de políticas.

GRÁFICO 2

ACCIÓN DEMOCRÁTICA EN LA IMPLEMENTACIÓN

DE REDES DE POLÍTICAS

Fuente: Elaboración propia con base en Sorensen y Torfing (2005), Sartori (2000), Mouffe (1986), Dryzek (2007), Pasquino (2000), Peters (2003) y Mariñez (2009).

De acuerdo con el gráfico 2, la acción democrática en la implemen-tación de redes de políticas es el resultado dinámico e inacabado de las capacidades del gobierno para gestionar-dirigir las redes a resulta-dos públicos legítimos, técnica y éticamente, en un ambiente de con-fianza que se genera en los juegos de políticas, donde la comunicación abierta es básica para fomentar la participación y publicidad de las dis-tintas posiciones de la opinión públi-ca, mediante interacciones estratégi-cas de actores que se contrapesan en juegos agonísticos, impidiendo que un actor o grupo obtenga todas las ganancias.

Es fundamental integrar a la acción democrática, la alta dirección pública y el contexto institucional para ubicarlos en el centro del análi-sis de la implementación de redes de políticas, como afirma el Profesor Freddy Mariñez (2009:91), “cuando la organización administrativa del Estado es dominada por intereses particulares, grupales y partidistas, la institucionalización de las redes de política pública es débil.” La metáfo-ra del timón que opera la alta admi-

nistración pública es útil para imple-mentar las redes de políticas en función de resultados eficaces: téc-nica y éticamente (Aguilar, 2013). Asimismo, la ventaja de analizar los juegos de políticas en un marco insti-tucional permite prever qué juegos se repiten y generan confianza (Shepsle, 2003).

En relación con la práctica de la acción democrática en las redes de implementación de políticas pú-blicas, a mayor cantidad de actores de veto, en las redes de gobernanza, mayor estabilidad y menor con-gruencia en las políticas (Tsebelis, 2003), se debe tomar en cuenta lo anterior para negociar con la finali-dad de lograr acuerdos y reducir incertidumbre en los juegos de cooperación. Los implementadores de políticas en red deben partir de la premisa que en la democracia hay tensiones y juegos agonísticos (Mouffe, 1986), a los cuales no hay que sofocar porque el resultado de evitar el conflicto puede llevar a for-mar una bola de nieve de más con-flictos en el futuro. Es esencial que se confronten las ideas, se negocie y se busquen equilibrios dinámicos en los cuales los actores reduzcan in-certidumbre y colaboren a los objeti-vos públicos, que los timoneles de-ben velar y, en caso de no hacerlo, los actores de la red lo señalen.

El hecho de que exista un contexto institucional que refuerce la acción democrática en los múltiples juegos de políticas en las redes de implementación permite que la inter-acción, entre distintos actores, evite que un grupo concentre los benefi-cios de las políticas en perjuicio de los otros, cobra sentido la lógica de lo adecuado que otorgan identidad y roles a los miembros de las organi-zaciones de la red, en el que buscan prestigio y ser reconocidos como jugadores legítimos y no como tram-posos (March y Olsen, 1993).

Otro aspecto de la acción de-mocrática es que el contexto institu-cional debe exponer los juegos de políticas a la opinión pública, ya que esta es portadora de demandas para que las políticas públicas tengan mayor probabilidad de éxito (Sartori, 2000). El aspecto agonístico de la democracia da la bienvenida a la multiplicidad de discursos que se encuentran entrelazados a las insti-tuciones (Dryzek, 2007), solo en la publicidad se aspira al contenido ético de la acción, mismo que la convierte en democrática (Pasquino, 2000).

De acuerdo con los elementos que arropan el concepto de acción democrática en la implementación de redes de políticas, cabe señalar que la columna vertebral es la capa-cidad directiva de la administración pública, ya que los mejores modelos son los que pueden ser justificados por medio del uso adecuado de la razón práctica (Greppi, 2006). En el campo de batalla de la implementa-ción, la mejor manera de estudiar las redes es desde una visión Estado-directiva, que conciba a la adminis-tración pública como el referente fundamental para entender cómo las sociedades se conducen y dirigen

sus procesos sociales. Aún más práctico y como paso inminente, se requiere entender cómo se gobierna el gobierno, cómo se dirige la admi-nistración pública (Aguilar, 2013). A esto se refiere la metáfora del timón gubernamental: a la alta dirección pública, la estructura y procesos con los que se dirige la administración pública, en pocas palabras: cómo se dirige al director, cómo se timonea al timonel.

Como última reflexión del mo-delo teórico, y para pasar al análisis específico de la implementación de la política del agua en México, se anota que así como la acción demo-crática contribuye a la implementa-ción de las redes de gobernanza, también es posible la relación inver-sa, la interacción enriquecedora de una gobernanza efectiva contribuye a la acción democrática. De acuerdo con Eva Sorensen (2005), las redes de gobernanza contribuyen en:

a. Producir resultados más justos en los procesos políticos, de-bido a la inclusión de todos los actores afectados.

b. Servir como medio para gene-rar confianza.

c. Establecer puentes de comu-nicación y entendimiento entre una multiplicidad de identida-des colectivas.

d. Transformar las relaciones antagónicas en agonistas.

Desafíos para la

implementación de la política

del agua en México

En esta tercera y última parte, se exponen los desafíos teóricos y prácticos para la implementación de la política federal del agua en Méxi-co. Con el objetivo de tener claridad y dotar de lecciones a los encarga-dos de la implementación de políti-cas del agua, se presenta la infor-mación y análisis en diez desafíos.

1. La importancia de la definición del problema de políticas a pesar de tratar con problemas perversos.

El factor central que debe cui-dar el timonel de políticas es que las acciones y decisiones a lo largo de la etapa de im-plementación sean acorde a la definición del problema de po-lítica pública. La descripción del problema es la guía para decidir en la implementación y el principio fundamental de la evaluación del éxito o fracaso de las políticas públicas, por tanto, el problema debe ser comunicado constantemente a los encargados de implemen-tar las políticas (Pressman y Wildavsky, 1998). Un proble-ma claro ayuda a tratar con conflictos perversos, ya que los acuerdos son contextuales y dependen de las redes; si la solución es consensuada por

las redes abiertas y agonísti-cas, es muy probable que la acción sea democrática y no vaya en contra de los propósi-tos de la política pública.

2. La acción no democrática por excelencia es la corrupción.

La corrupción obstaculiza que se cumplan los objetivos pú-blicos y los actores ganan po-siciones de poder, por encima de los otros, cuando no exis-ten mecanismos adecuados de transparencia y rendición de cuentas (Transparencia In-ternacional, 2008). El tema de la corrupción es central en la implementación de la políti-ca del agua, debido a que va directamente en contra de la acción democrática y de la definición del problema de la política del agua. Además, la corrupción dismi-nuye la capacidad financiera necesaria para cerrar las brechas de acceso al agua potable y saneamiento y de infraestructura.

3. La implementación requiere capacidades de los organis-mos operadores de agua po-table y saneamiento

Los organismos operadores de agua potable y saneamien-to mejoran su desempeño cuando gozan de fortaleza ins-titucional. Según un estudio del Centro Consultivo del Agua (2011), casi las tres cuartas partes del desempeño de los organismos de agua se explica por su fortaleza institu-cional y viceversa. El estudio midió como fortaleza institu-cional lo siguiente: a) contar con un consejo de administra-ción plural o un ente indepen-diente de regulación; b) parti-cipación ciudadana; c) plan de desarrollo a largo plazo; d) in-formes anuales de desempe-ño auditados; e) autonomía y personalidad jurídica; f) pro-cedimientos transparentes pa-ra la fijación de tarifas y; g) sistema de atención de quejas.

4. La implementación requiere de un sistema de información, nacional y armonizado, en el que se incluyan crónicas de implementación.

En una exhaustiva búsqueda de información se encontraron muy pocas experiencias, do-cumentadas y coordinadas por la alta dirección de las políti-cas, de implementación de po-líticas públicas del agua. De acuerdo con Laurence J. O'Toole, Jr (1993), se deben establecer prácticas en las que los que implementan las políticas públicas escriban sus crónicas de implementación, sus preocupaciones y pers-pectivas. Se requiere mayor información para mejorar la teoría y práctica de la imple-mentación de las políticas.

5. Bajo compromiso de los usua-rios del agua.

La Comisión Nacional del Agua en México destina más de la mitad de los recursos del total de la inversión (55%), mientras que los usuarios del agua colaboran con el 45% (Organización para la Coope-ración y Desarrollo Económi-co, OCDE, 2013). Esto refleja un bajo compromiso de los usuarios del agua, ya que ellos son los que se benefician con este recurso estratégico, es necesario que la alta direc-ción de las políticas públicas del agua diseñen mecanismos que incentiven la inversión de los usuarios del agua.

6. Falta coherencia entre la polí-tica del agua y la política agrícola.

Los subsidios para la energía eléctrica en actividades agrí-colas fueron más de nueve veces el presupuesto destina-do a la infraestructura eficiente del agua. Así como el 80% de los subsidios recayeron en el 10% de los agricultores más ricos (OCDE, 2013). Mientras que la política del agua prohí-be el bombeo en acuíferos sobreexplotados, la política agrícola otorga un subsidio a la energía eléctrica con el pro-pósito de que el costo por bombeo no impida la produc-ción de alimentos y otorgue mayor competitividad a los productores frente a la compe-tencia internacional. Es un ca-so evidente de un problema perverso. Es necesario que la alta dirección de la política del agua y la de la política agrícola acuerden y negocien con los actores involucrados para tratar con este problema perverso.

7. Carencia de un servicio profesional del agua en los municipios.

Los gobiernos municipales cambian la mayoría de sus puestos directivos cada tres años y los directores de los organismos operadores muni-cipales de agua cambian, en promedio, cada dieciocho me-ses. Además, las tarifas del agua rara vez responden a elementos técnicos, regular-mente lo hacen a elementos políticos (OCDE, 2013). La fal-ta de un servicio profesional en los organismos operadores municipales complica la im-plementación de la política del agua ya que la cultura ciuda-dana en México se basa en ta-rifas bajas de agua, se ejerce una fuerte presión político-electoral hacia los alcaldes pa-ra que tomen sus decisiones con base en elementos políti-cos más que en técnicos. Sin embargo, la capacidad admi-nistrativa de los organismos operadores municipales no permite ofrecer resultados pú-

blicos que contribuyan a cam-biar esa cultura ciudadana.

8. Baja capacidad de monitoreo y de enforcement.

Un grave problema es el moni-toreo de los usos del agua, el 80% de los usuarios agrícolas excedieron sus concesiones y solo el 30% tiene medición del agua que utiliza. Asi-mismo, menos del 1% del presu-puesto total de la Comisión Nacional del Agua se destina a monitorear y supervisar el uso de los recursos hídricos (OCDE, 2013). La burocra-cia federal también se ve influencia-da por fuerzas políticas y de grupos de poder, lo cual promueve que las negociaciones entre actores se base más en la fuerza que en los com-promisos creíbles a largo plazo. Esto condena a que la implementación de las redes de políticas del agua se de en un ambiente no democrático, ya que no existe un contrapeso real entre los actores interesados en el agua, no se da un debate abierto en la opinión pública y los argumentos técnicos y compromisos en torno a objetivos comunes están fuera de las mesas de negociación. Es necesario que la alta dirección pública dirija procesos de negociación y acuerdo entre los actores en los que esta-blezca mecanismos en los que la cooperación les garantice ganancias privadas y también públicas.

9. Baja capacidad de planeación y compromisos de largo plazo.

En el 2010, el 13% de los mu-nicipios de México fueron afectados por inundaciones, mientras que mu-chas regiones del país presentan, constantemente, problemas de se-quía. Aproximadamente 200 ciuda-des de más de 10 mil habitantes se encuentran en cuencas con alta probabilidad de inundación. Asimis-mo, en más de la mitad de los muni-cipios del país que cuentan con polí-ticas urbanas no tienen diagnósticos de riesgos por inundación (OCDE, 2013). Este es un claro ejemplo para el desafío anterior, la alta dirección pública de la política del agua en México puede fomentar el debate con base en las inundaciones que es un factor que afecta a todos los acto-res y, a partir de ahí, construir acuerdos de cooperación en las redes de implementación. La falta de planeación es síntoma también de la carencia de un servicio profesional del agua en los organismos operado-res municipales.

10. Falta negociar las decisiones con los sectores involucrados.

Es común encontrar conflictos en la implementación de políticas del agua en México, por falta de comu-nicación y persuasión de las decisio-nes; los burócratas tradicionales imponen las decisiones, no tienen el perfil de negociadores. La tradición administrativa en México ha sido una gestión pública basada en un estricto apego a las leyes y reglamentos pero con un espíritu de aparatos políticos por parte de los burócratas, es decir, el uso de las leyes y regla-mentos como justificación de accio-nes contrarias al espíritu de las leyes (Merino, 1998). Es necesario pasar a

una gestión pública basada en buró-cratas profesionales, respetuosos del espíritu de las leyes, y con un perfil proactivo, con las capacidades de liderazgo que exige el nuevo con-texto de la implementación de las redes políticas públicas.

Una línea de investigación prometedora: analizar las principales dimensiones y variables de las redes de políticas en diferentes cuencas.

Un esquema muy práctico que permite replicarlo es el modelo de Jacint Jordana (2007), a continua-ción se enlistan sus principales ca-racterísticas: a) número de actores; b) ámbito de actuación; c) funciones básicas; d) estructura de las relacio-nes entre actores; e) estabilidad de las relaciones entre actores; f) grado de institucionalización de la red; g) reglas de conducta; h) distribución del poder y; i) estrategias de los actores. Será muy enriquecedor estudiar, en el terreno empírico, el modelo que propone la profesora Jordana (2007), ya que ofrecerá información acerca de los problemas que pueden existir entre los actores en las redes de implementación de las políticas públicas del agua en distintos países.

En este documento se expuso un modelo de implementación ade-cuado para la política del agua en México, se debe tener presente que los problemas de implementación pueden surgir en cualquier momen-to; sin embargo, se tendrá un mejor análisis si se ve a la política pública como proceso de etapas interrela-cionadas en el marco de redes de actores. La relación entre diseño e implementación de la política pública es interdependiente, es decir, desde el diseño se debe pensar en los pro-blemas previsibles de implementa-ción y en la implementación de la política se debe pensar en los objeti-vos y problemas que están definidos como propósito de política pública. La implementación de las políticas públicas del agua es un campo lleno de desafíos para los profesionales de la teoría y práctica de las políticas públicas y de la nueva gobernanza.

Conclusión

La mayoría de las investiga-ciones coinciden en que el problema de la gobernanza del agua se en-cuentra en la debilidad de su marco institucional y eso no es más que su vulnerabilidad democrática. Este documento construyó un modelo propio de implementación de políti-cas del agua, en un marco de redes de gobernanza, destacando el ele-mento democrático. Son dos las lecciones de este trabajo: una teóri-ca y la otra práctica.

En relación con la lección teó-rica, se avanza en el debate teórico de las redes de gobernanza. El ana-lizar temas nuevos, en los que no existe una construcción teórica y metodológica acabada, es un verda-dero reto profesional pero también representa un enorme riesgo de perderse en el argumento. El pre-

sente trabajo produce un modelo de implementación pensado para el caso mexicano de la política del agua, se incorporan los elementos centrales de la democracia y de la efectividad técnica de las políticas. Lo que se busca con este modelo es partir de un esquema analítico con la finalidad de recibir retroalimentación de los pareas académicos y avanzar en el conocimiento de la teoría de redes de gobernanza.

En relación con la lección práctica, se exponen diez desafíos para la implementación de la política del agua en México, además se deja anotada una línea de investigación basada en un estudio comparativo que arrojará mucha información para los encargados de implementar polí-ticas públicas, no solo las del agua. La práctica requiere de un nuevo perfil de gerente que sea, además de normativo y burocrático, negocia-dor, director y administrador de re-des, innovador y democrático. Es relevante fomentar e incorporar una cultura agonística en las políti-cas públicas para aspirar a contar con reales contrapesos al poder, el conflicto no siempre es malo, es necesario saber canalizarlo para la democracia.

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