El presupuesto público y los resultados para el desarrollo humano sostenible en Costa Rica

ICAP-Revista Centroamericana de Administración Pública (78): 98-132, Enero-Junio/2020/ -101-

El presupuesto público y los resultados para el desarrollo humano sostenible en Costa Rica

Investigador

,

Rolando Bolaños Garita1 Universidad Nacional a Distancia

Recibido: 28 de abril de 2020

Aceptado: 25 de mayo de 2020

Ciencias de la Administración-UNED, Costa Rica. Administrador con énfasis en Recursos Humanos y en Finanzas, Doctor en Ciencias de la Administración, UNED, Costa Rica.

Resumen

El presupuesto público resulta en la expresión de los planes gu

a lo interno del territorio, sino, a una agenda internacional que asume que todos los países se decantan por lo mismo: el mejo ramiento en la calidad de vida de sus habitantes. De esta mane

de la Agenda 2030 de la Organización de Naciones Unidas a ni vel costarricense, detectándose tanto esfuerzos teóricos, meto

puntos de mejora insoslayables de instaurar.

Palabras clave: Naciones Unidas – desarrollo sostenible – cación nacional – dimensiones del presupuesto público – interins-

Abstract

Public budget has expression of government plans, that not only respond to the needs detected within the territory, but

needs the same: improve quality life of its inhabitants. In this

improvement points to establish.

Keywords: – sustainable development – – dimensions of public budget –

1. Introducción 1.1. Abordaje metodológico

Considerando que el documento presupuestario, refiriéndonos a la Ley de Presupuesto Ordinario y Extraordinario de la República, no es otra cosa que el conglomerado de presupuestos individuales que las instituciones formulan a fin de cumplir con las Metas establecidas, producto de la planificación administrativa en sus respectivos niveles: Plan Nacional de Desarrollo (PND), Plan Sectorial de Desarrollo (PSD), Plan Regional de Desarrollo (PRD) o Plan Anual Operativo (PAO), debería evidenciarse en dicho documento un ligamen Plan-Presupuesto notorio, mensurable y justificable conforme la búsqueda del interés público, el cual está llamado a solventar las necesidades poblacionales y aprovechar las oportunidades para el desarrollo.

De esta manera, resulta indispensable realizar un balance situacional e identificar si lo anterior es correcto o no para el caso costarricense, con el objetivo de brindar luz a las autoridades gubernativas y corregir lo correspondiente.

El presente ensayo, matriculado ante la Comisión de Investigación y Extensión de la Escuela de Ciencias de la Administración de la UNED en Costa Rica, y aprobado con el código P2018015, se decanta por lo anterior, pero también por lo establecido en el Plan de Acción CRES 20182028 del Instituto Internacional de la UNESCO para la Educación Superior de América Latina y el Caribe (IESALC), en el cual se acuerda en diferentes líneas apoyar el ámbito investigativo, por ejemplo, estableciendo en su Lineamiento

6: La investigación científica y tecnológica y la innovación como motores del desarrollo humano, social y económico para América Latina y el Caribe, así como la Estrategia Indicativa 3.1.4: Incrementar considerablemente el número de docentes con perfil de investigación y promover la articulación entre investigación, docencia y vinculación con la sociedad (s/f, 79).

El ánimo de la presente investigación es abordar elementos fácticos que abonen al mejoramiento de la realidad administrativa costarricense, por lo que podría indicarse que ésta es una investigación aplicada, dirigida hacia el orden de lo programático-presupuestario nacional. Pero también es continuación de la así denominada:

Presupuesto público y desarrollo en Costa Rica: lecciones aprendidas y retos desde el panorama internacional, misma que por su amplitud tuvo límites particulares, y se exentó de lo que ahora se expone.

El esquema investigativo fue guiado por el siguiente objetivo general:

− Analizar el apego del presupuesto público para con la planificación nacional y particularmente para con la Agenda 2030 establecida por la Organización de las Naciones Unidas.

− Consiguientemente, se establecieron los siguientes objetivos específicos:

− Describir en qué consiste la Agenda 2030 establecida por la Organización de las Naciones Unidas y su relación para con el presupuesto público costarricense.

− Determinar la convergencia u holgura entre el uso de los recursos presupuestarios y la solvencia de las necesidades poblacionales establecidas vía la planificación nacional para el cumplimiento de la Agenda 2030.

− Acorde con lo establecido en los objetivos se desarrolló el proyecto investigativo cualitativamente, empleando el análisis de contenido –por medio del análisis documental–, a fin de identificar y sintetizar los datos recopilados que resultaran pertinentes, para luego derivar en el apartado analítico correspondiente.

2. La Agenda 2030 y el desarrollo integral

En setiembre de 2015, la Asamblea General de las Nacionales Unidas aprobó mediante Resolución A/RES/70/1 la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible –en adelante la Agenda–, estableciendo 17 objetivos (ODS) y 169 metas conexas, con un horizonte de 15 años plazo, y aspirando, entre otros, a un crecimiento económico sostenido e inclusivo para el desarrollo social y la erradicación de la pobreza. En esa misma sintonía, el punto 27 de la declaración dispone que: “El crecimiento económico sostenido, inclusivo y sostenible es esencial para lograr la prosperidad, lo que solo será posible si se comparte la riqueza y se combate la desigualdad de los ingresos.”

(2015, p. 9).

Igualmente, el punto 46 reitera que el logro de los ODS dependerá de que el Sistema de Naciones Unidas disponga de recursos suficientes y de la realización de una labor pertinente, coherente, eficiente y eficaz, destacando la importancia de fortalecer la titularidad y el liderazgo en cada país. Esto, solo puede considerarse desde un punto de vista eminentemente estatal, o sea, es responsabilidad de cada Gobierno abonar al logro de los ODS, al brindar los recursos humanos, técnicos y presupuestarios para ello, al punto de que serán los mismos Gobiernos los responsables de brindar seguimiento sobre los progresos realizados para cumplir los Objetivos y las metas conexas en un horizonte de 15 años.

De vital importancia resulta lo prescrito en el punto 48, al indicar que se están elaborando indicadores para tener claro aquél progreso, para lo que se necesitarán “(…) datos desglosados de calidad, accesibles, oportunos y fiables para ayudar a medir los progresos y asegurar que nadie se quede atrás, ya que esos datos son fundamentales para adoptar decisiones.” (2015, p. 13), lo que no podría ser de otra forma, sobre todo en materia de Planificación Presupuestaria (Bolaños, 2015), en la cual convergen la planificación nacional y la gestión presupuestaria. Para mayor contundencia, la Agenda establece diáfanamente en el punto 55 que:

(…) Cada gobierno decidirá también la forma de incorporar esas aspiraciones y metas mundiales en los procesos de planificación, las políticas y las estrategias Nacionales. Es importante reconocer el vínculo que existe entre el desarrollo sostenible y otros procesos pertinentes que se están llevando a cabo en las esferas económica, social y ambiental. (2015, p. 15).

Tabla 1.

Objetivos de Desarrollo Sostenible

Objetivo 1 Poner fin a la pobreza en todas sus formas y en todo el mundo.
Objetivo 2 Poner fin al hambre, lograr la seguridad alimentaria y la mejora de la nutrición y promover la agricultura sostenible.
Objetivo 3 Garantizar una vida sana y promover el bienestar de todos a todas las edades.
Objetivo 4 Garantizar una educación inclusiva y equitativa de calidad y promover oportunidades de aprendizaje permanente para todos.
Objetivo 5 Lograr la igualdad de género y empoderar a todas las mujeres y las niñas.
Objetivo 6 Garantizar la disponibilidad y la gestión sostenible del agua y el saneamiento para todos.
Objetivo 7 Garantizar el acceso a una energía asequible, fiable, sostenible y moderna para todos.
Objetivo 8 Promover el crecimiento económico sostenido, inclusivo y sostenible, el empleo pleno y productivo y el trabajo decente para todos.
Objetivo 9 Construir infraestructuras resilientes, promover la industrialización inclusiva y sostenible y fomentar la innovación.
Objetivo 10 Reducir la desigualdad en los países y entre ellos.
Objetivo 11 Lograr que las ciudades y los asentamientos humanos sean inclusivos, seguros, resilientes y sostenibles.
Objetivo 12 Garantizar modalidades de consumo y producción sostenibles.
Objetivo 13 Adoptar medidas urgentes para combatir el cambio climático y sus efectos.
Objetivo 14 Conservar y utilizar sosteniblemente los océanos, los mares y los recursos marinos para el desarrollo sostenible.
Objetivo 15 Proteger, restablecer y promover el uso sostenible de los ecosistemas terrestres, gestionar sosteniblemente los bosques, luchar contra la desertificación, detener e invertir la degradación de las tierras y detener la pérdida de biodiversidad.
Objetivo 16 Promover sociedades pacíficas e inclusivas para el desarrollo sostenible, facilitar el acceso a la justicia para todos y construir a todos los niveles instituciones eficaces e inclusivas que rindan cuentas.
Objetivo 17 Fortalecer los medios de implementación y revitalizar la Alianza Mundial para el Desarrollo Sostenible.

Fuente: adaptado de la Resolución A/RES/70/1 de la Organización de Naciones Unidas (2015).

A partir de aquí, la Agenda establece una gama de propuestas que, al ser generales, solo los mecanismos internos de cada país podrían lograr reducir lo abstracto de los mismos y darle un nivel de puntualidad conforme la realidad de cada país, tal y como se indica en el punto 63 al acotar: “Reiteramos que cada país es el principal responsable de su propio desarrollo económico y social y que revisten suma importancia las políticas y las estrategias de desarrollo nacionales.” (2015, p. 32); pero también reconoce la necesidad de entrelazar esfuerzos para que en el cumplimiento de los ODS converjan y brinden su aporte la ciencia, la tecnología y la innovación.

Finalmente, el seguimiento y examen sobre el cumplimiento de la Agenda recae en un conjunto de indicadores internacionales, los cuales deberán complementarse con aquellos de índole regional y nacional que formule cada país; para ello serán determinantes los instrumentos de planificación existentes.

3. El presupuesto público y su marco actual

Previo a mayores detalles, valga advertir que, en el plano costarricense, el documento presupuestario puede concebirse desde varios ángulos, por lo que aprovechamos para aclarar el papel de éste conforme sus diferentes dimensiones: política, legal, jurisprudencial, teórica, económica y programática.

− Dimensión política, se considera un instrumento del Gobierno de turno que condiciona lo que esa voluntad gubernativa pretende realizar en la estructura orgánica y organizacional a ésta supeditada, de ahí que el artículo 180 de la Constitución Política disponga:

El presupuesto ordinario y los extraordinarios constituyen el límite de acción de los Poderes Públicos para el uso y disposición de los recursos del Estado, y sólo podrán ser modificados por leyes de iniciativa del Poder Ejecutivo.

Todo proyecto de modificación que implique aumento o creación de gastos deberá sujetarse a lo dispuesto en el artículo anterior (Asamblea Nacional Constituyente, 1949, El Presupuesto de la República).

Pero, el control político también se encuentra presente en el análisis del proyecto Ley de Presupuesto Ordinario y Extraordinario de la República por medio de la Comisión Permanente de Asuntos Hacendarios de la Asamblea Legislativa y, posteriormente, durante su ejecución por medio de su Comisión Permanente Especial de Ingreso y Gasto Público.

− Dimensión legal, se esclarece a partir del Decreto Ejecutivo 33446-H, que en su artículo 2 de definiciones señala:

Instrumento que expresa en términos financieros el plan anual operativo de cada institución, mediante la estimación de los ingresos probables y los egresos necesarios para cumplir con los objetivos y las metas de los programas presupuestarios establecidos (Ministerio de Hacienda, 2006, Disposiciones generales).

− Dimensión jurisprudencial, aquí notamos lo argüido tanto por la Sala Constitucional del Poder Judicial como por la Procuraduría General de la República, por cuanto la primera indicó en su sentencia 9567-2008 –entre otros aspectos– que “(…) es en el presupuesto donde se encuentran los instrumentos para el desarrollo y la asignación de los recursos para la consecución de los objetivos propuestos, que no deben buscar otra cosa más que el desarrollo del Estado (…)”. (X-Conclusión)

En igual sentido se ha referido el ente procurador que en su Dictamen C-102-1991 expresó que:

(…) la materia reservada a la Ley de Presupuesto es el gasto público anual del Estado, su efecto directo e inmediato es la autorización del gasto necesario para la concretización del plan de actividad financiera del Estado y la prohibición correlativa de cualquier egreso para el cual no se haya presupuestado partida alguna o la presupuestada sea insuficiente (…) (Parr.24)

− Dimensión teórica, nos apalancamos en Martner, quien prescribía certeramente que:

(…) ya no se concibe el presupuesto como un mecanismo de gobierno aislado y ajeno al funcionamiento de la economía, de la sociedad y la vida de una nación. Tampoco se considera como un instrumento puramente administrativo y contable. Hoy es mucho más que eso: es una herramienta política, en cuanto expresa en transacciones concretas y resultados propuestos, decisiones gubernamentales, y contribuye a través del ejercicio del poder a ejecutarlas; es un instrumento de planificación en cuanto contiene metas que cumplir con determinados medios; y es un instrumento de administración en cuanto debe realizar acciones específicas para coordinar, ejecutar y controlar los planes y programas. (1989, p. 7)

− Dimensión económica, la importancia del presupuesto en el entorno doméstico se concibe según la siguiente cita:

Para la administración pública, el presupuesto desempeña un papel tan importante como el que tiene el mecanismo de precios en la economía de mercado, pues actualmente se convierte en el conjunto de normas legales que regulan el recaudo y la inversión de, prácticamente, la mitad de los recursos que se movilizan en la economía.

Así pues, en la economía pública, las preferencias colectivas sobre el destino y la prioridad del gasto público se expresan a través del proceso presupuestario, al decir cuánto se gastará en salud, educación, vivienda, seguridad, obras públicas, etc., o bien, al decidir si el financiamiento se realizará con endeudamiento o incrementando los impuestos. (Jaikel y Moraga, 2018, p. 40)

− Dimensión programática, también Martner aclara al respecto: “La programación presupuestaria traduce pues, las metas de largo plazo en metas inmediatas y define sus contenidos a través de programas de trabajo” (1989, p. 40).

Este recuento permite no solo denotar que el documento presupuestario va mucho más allá que la sola previsión e inclusión de ingresos y gastos a ejecutar por las instancias públicas, sino que reafirma la preponderancia que éste tendría para el cumplimiento de metas formuladas y encaminadas hacia el desarrollo de cualquier nación. De hecho, el artículo 4 de la Ley de administración financiera de la República y presupuestos públicos 8131 dispone que:

Todo presupuesto público deberá responder a los planes operativos institucionales anuales, de mediano y largo plazo, adoptados por los jerarcas respectivos, así como a los principios presupuestarios generalmente aceptados; además, deberá contener el financiamiento asegurado para el año fiscal correspondiente, conforme a los criterios definidos en la presente Ley. El Plan Nacional de Desarrollo constituirá el marco global que orientará los planes operativos institucionales, según el nivel de autonomía que corresponda de conformidad con las disposiciones legales y constitucionales pertinentes. (Asamblea Legislativa, 2001, Principios y disposiciones generales de Administración Financiera)

Llegados a este punto, nótese que nada de lo hasta aquí indicado y transcrito riñe entre sí, sino que, puede entreverse que el apartado presupuestario se vale de la prognosis lograda a partir de la planificación nacional. De ahí que la unión entre los entes llamados en primera instancia a vigilar el ligamen Plan-Presupuesto2 genere lineamientos e instrumentos claros para que las instancias públicas coadyuven, cada una a su manera, a solventar las necesidades poblacionales y aprovechar las oportunidades para el desarrollo por medio de los fondos provenientes de la Hacienda Pública.

En línea con lo anterior, llama la atención la publicación conjunta entre MIDEPLAN y el Ministerio de Hacienda denominada Marco conceptual y estratégico para el fortalecimiento de la Gestión para Resultados en el Desarrollo en Costa Rica (2016), por medio de la cual los entes encargados de lograr encaminar a todo el universo administrativo-institucional hacia el binomio Plan-Presupuesto pretenden lograrlo con especial acento en la Gestión para Resultados en el Desarrollo (GpRD); tendencia ésta que corre por Latinoamérica desde aproximadamente el

Esta vigilancia recae en el Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica (MIDEPLAN) y en el Ministerio de Hacienda (MH), conforme las potestades dispuestas en la Ley de Planificación Nacional 5525 y en la Ley de administración financiera de la República y presupuestos públicos 8131, que a su vez dan lugar a otros instrumentos legales como el Decreto Ejecutivo 36901-PLAN-H que crea la Comisión de Coordinación Técnica Interinstitucional de Planificación, Programación y Evaluación de la Gestión Institucional y Sectorial del Poder Ejecutivo.

20103 a iniciativa del Banco Interamericano de Desarrollo (BID).

Dicha publicación acota que dentro de la GpRD el término que cobra vital importancia es el valor público, el cual concibe MIDEPLAN como “(…) la capacidad del Estado para dar respuesta a problemas relevantes de la población en el marco del desarrollo sostenible, ofreciendo bienes y servicios eficientes, de calidad e inclusivos, promoviendo oportunidades, dentro de un contexto democrático” (2016:15), por cuanto ese valor se materializa “(…) cuando los programas o proyectos que ejecuta el Gobierno constituyen medios eficaces y eficientes para atender necesidades o demandas sociales (…)” (2016, p.15); necesidades que por su naturaleza están dirigidas –y apoyadas presupuestariamente– hacia la colectividad (Sanz, 2016).

El marco operativo de la GpRD conllevaría el apego a cinco pilares consustanciales según la siguiente figura.

3 En este sentido, puede consultarse los trabajos que al respecto han generado López y García (2010), el Centro Latinoamericano para el Desarrollo (CLAD, 2013) y Kaufmann, Sanginés y García (2015)

Figura 1.

Pilares de la Gestión para Resultados para el Desarrollo

Fuente: MIDEPLAN (2015).

Igualmente, dentro de los retos visibles para establecer la GpRD –ahora con ligamen también en los ODS– estaban, entre otros (MIDEPLAN, 2015), los siguientes:

− Actualizar y adaptar las herramientas que permitan reflejar la asignación presupuestaria real, en cuanto a cumplimiento de metas de efecto e impacto, a fin de adaptar los instrumentos acordes con la estructura programática del vínculo Plan-Presupuesto.

− Actualizar el Sistema de Indicadores de Desarrollo Sostenible (SIDES), para facilitar la medición de resultados en cuanto a productos (bienes y servicios), efectos e impactos para el mejoramiento de la gestión pública.

− Incorporar las metas e indicadores de los ODS en los diferentes instrumentos de planificación

nacional (PND, PEI, POI4 y Planes Nacionales Sectoriales) junto con su respectivo seguimiento anual.

Las anteriores acciones de mejora permiten inferir que la ruta para lograr con efectiva contundencia la mejor gestión presupuestaria y lograr un efectivo valor público, conlleva ajustes político-legales, pero, sobre todo, metodológico-institucionales que logren el reconocimiento de que el Presupuesto de la República es la expre

4 El Pan Estratégico Institucional (PEI) no ostenta rango constitucional ni legal, pero sí reglamentario (Reglamento General del Sistema Nacional de Planificación, Decreto Ejecutivo 37735-PLAN) al igual que el Plan Operativo Institucional (POI); y en cuanto a este último, el artículo 2 del Reglamento a la Ley 8131, Decreto Ejecutivo 32988-H-P-PLAN, dispone más bien el término Plan Anual Operativo (PAO) que consideramos más preciso para la materia en cuestión.

sión financiera de los planes del Gobierno –iniciando con el PND como máximo instrumento planificador–, lo que en primera instancia resultaría dable, en el tanto tales ajustes logren el alineamiento Metas y Tipos de Medios ya vigentes en el plano nacional, pero aún no introyectados por el ápice gubernativo como eslabones imprescindibles para la mejor gestión presupuestaria pública.

Para mayor claridad del lector, al citar aquellos términos, para el caso costarricense debemos referirnos a la capacidad de dirección gubernativa que ostenta el Poder Ejecutivo (Presidente de la República y Ministro –o Ministros– actuando conjuntamente) para dirigir la Administración Pública (Administración Central: Ministerios y sus instancias adscritas, y Administración Descentralizada: instituciones no ministeriales y autónomas, o sea, con personalidad jurídica propia), según el esquema jurídico previsto desde el artículo 140.3 de la Constitución Política, y dispuestos en los artículos 26 b) y c), 27.1, 98.1,

99.1 y 100.1 de la Ley General de la Administración Pública 6227 (LGAP). Puntualmente, el artículo 99.1 prescribe que:

Habrá relación de dirección cuando dos órganos de administración activa tengan diversa competencia por razón de la materia y uno de ellos pueda ordenar la actividad, pero no los actos, del otro, imponiéndole las metas de la misma y los tipos de medios que habrá de emplear para realizarlas, dentro de una relación de confianza incompatible con órdenes, instrucciones o circulares. (El resaltado es nuestro) (Asamblea Legislativa, 2001, De la relación de Dirección)

De esta manera, concebimos las Metas como aquella aspiración de cumplimiento trazada por el Poder Ejecutivo y plasmada en el Plan Nacional de Desarrollo –que cubre el periodo presidencial de cuatro años–, para solventar las necesidades poblacionales y aprovechar las oportunidades para el desarrollo (en campos como: educación, salud, seguridad ciudadana, desarrollo agroalimentario, infraestructura nacional, u otros), por medio de la Actividad5 de las instancias públicas, las cuales a su vez deberán ajustar su maquinaria planificadora y presupuestaria para, a través de programas y proyectos, abonar al cumplimiento de aquellas aspiraciones.

En cuanto a los Tipos de Medios, resultan ser el instrumento que permite el cabal cumplimiento de las aspiraciones gubernativas emanadas desde la planificación nacional e instauradas como elementos programático-presupuestarios durante un horizonte temporal, en sintonía con el periodo gubernativo vigente.

Visto de esta forma, el presupuesto actúa como instrumento de dirección ya que, como bien apuntó en su momento el Ministerio de Hacienda ante consulta de inconstitucionalidad resuelta por la Sala Constitucional del Poder Judicial en su Sentencia 2002-04884:

(…) el Presupuesto de la Nación debe ser ubicado en su dimensión o contexto real,

o sea, como un instrumento de política económica elaborado de manera responsable que conduzca a la satisfacción de las necesidades públicas del desarrollo económico y social y de redistribución del ingreso nacional, conforme lo dicta el artículo 50 de la Constitución Política. (2002a, Resultando IV).

5 Esto supone:

(…) aquéllas acciones mayores que tipifican la misión esencial o sustancial legalmente asignada a un ministerio u otro ente público nacional o local. Pueden encontrarse en forma de fines, objetivos o funciones en toda Ley general de la materia normada, o en toda Ley particular de cada institución, y delimitan la razón de ser del ente o entes respectivos. Constituyen el concepto o factor unitario a ser objeto de ordenamiento superior por parte del Poder Ejecutivo del ramo vía directrices que impongan las metas y tipos de medios que sustancialmente logren o produzcan que diversos ministerios y entes se vean inducidos u obligados a enmarcarse, y articularse en sus operaciones interinstitucionales, en objetivos superiores de índole nacional, sectorial o regional que no están normalmente contemplados en sus leyes orgánicas. (Meoño, 2011, p. 307-308)

Más concretamente, en su Sentencia 200212019, la Sala Constitucional prescribió que:

Lo que se acaba de expresar reafirma la potestad del Poder Ejecutivo para conducir la política fiscal, de acuerdo con el instrumental que le confieren la Constitución Política y la ley. Dada esa situación, el Ejecutivo puede actuar sobre el gasto público para equilibrar las cuentas públicas, con fines macroeconómicos de estabilidad, para fortalecer la economía o disminuir la deuda pública, es decir, realizar las acciones y disponer los actos legítimos que sean necesarios para alcanzar la meta del desarrollo del país. (2002b, Considerando IX)

Lo hasta aquí indicado se vuelve corpóreo mediante la generación de Directrices –de naturaleza gubernativo-presupuestarias– cimentadas en el articulado de la LGAP previamente indicado, y que fuera analizado y validado por la Procuraduría General de la República en múltiples de sus pronunciamientos, por ejemplo, en su Dictamen C-247-2010 y Opiniones Jurídicas OJ-0462015, OJ-088 -2015 y OJ-084-2017.

Las posiciones teóricas, técnicas y jurídicas visibles en líneas precedentes dejan poco margen a inferir una desviación entre el apartado planificador, que en primera instancia corre por cuenta de MIDEPLAN, y el apartado presupuestario formulado y esquematizado por el Ministerio de Hacienda, que a su vez daría como resultado el binomio Plan-Presupuesto, dispuesto en el artículo supra transcrito de la Ley 8131.

4. La ruta de los ODS en el panorama nacional

Toca ahora el turno de focalizar la recopilación de datos sobre los ODS en el plano planificador y presupuestario criollo y, concomitantemente, detectar si los presupuestos están sirviendo como instrumentos de dirección pública para lograr una gestión pública y presupuestaria sólida y consecuente con las intenciones gubernativas –que deben estar dispuestas hacia la generación de valor público, según se indicara previamente–, logrando incluso entroncar visiones aparentemente vanguardistas como la GpRD con la agenda internacional de los ODS.

En primera instancia, en la obra de Bielschowsky y Torres para la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) se anticipa que:

Para lograr los objetivos de una agenda con horizonte a 2030 centrada en la igualdad se requiere un cambio en el estilo de desarrollo y la implementación de políticas económicas, industriales, sociales y ambientales que deben alinearse con el cambio estructural progresivo. En este nuevo paradigma, las instituciones y las políticas públicas se articulan en torno a un gran impulso ambiental transformador de la estructura productiva, que complemente la incorporación de progreso técnico, la sostenibilidad y la igualdad. (2018, p. 403).

Por ende, deberían ser esperables ajustes de diversas proporciones en simetría con el contexto de cada Región de Desarrollo6, a fin de atacar las necesidades puntuales de cada una en los campos que correspondan. Ahora que, si bien en aquella transcripción se enfatiza en el apartado ambiental, consideramos que la búsqueda de avances en la estructura productiva, según categorías como progreso técnico o igualdad, debe imprescindiblemente enlazar otros elementos.

6 El término Región lo ubicamos de la siguiente manera:

Regionalización: significa la capacidad de la Administración Pública para organizarse y proyectarse territorialmente, con una amplia desconcentración en administración de recursos y en identificación de necesidades y prioridades regionales, con el fin de facilitar una mayor vinculación y una mayor capacidad de respuestas del aparato público a tales necesidades y prioridades regionales (Meoño, 1986, p. 123)

En la actualidad el decreto que establece la División Regional del territorio de Costa Rica para efectos de investigación y planificación del desarrollo socioeconómico, es el Decreto Ejecutivo 7944-PLAN-MP de 1978.

No obstante, a pesar de lo anterior, el cumpli-sino, que alojan una multiplicidad de campos in-miento de los ODS no se limita a elementos de terrelacionados, tal y como enuncia la Figura 2 naturaleza productivo-económica o ambiental, inserta a continuación.

Figura 2.

Interconexión de metas y objetivos para implementar los ODS

Fuente: Arenilla (2018).

Los Objetivos de Desarrollo Sostenible en el esquema de la planificación nacional.

La Ley de Planificación Nacional 5525 dispone la creación y conducción de toda una maquinaria dispuesta para formular, ejecutar y evaluar la carta de navegación gubernativa como lo es el Plan Nacional de Desarrollo, sobre todo a partir de su artículo 4, sobre el cual se ha manifestado el Ente Procurador, por ejemplo en su Opinión Jurídica OJ-058-2008, al apuntar que:

Dicho Plan contiene los fines, objetivos que se pretende alcanzar en un período determinado por la Administración Pública y las empresas públicas. Refleja las políticas públicas consideradas indispensables para alcanzar el desarrollo social y económico y, por ende, hacer realidad el Estado Social de Derecho.

Por lo tanto, de buscarse la incorporación de compromisos gubernativos para el mejoramiento en la calidad de vida de los habitantes del país, no existe otra opción más preclara que establecerlos como Metas del PND, lo que permitiría a su vez ajustar los Tipos de Medios para ello (presupuesto público), y emitir mecanismos que conduzcan y conjunten a todo el Sistema de Administración Pública a su cumplimiento (Directrices), según lo adelantado en un acápite anterior.

Ahora bien, según Arenilla (2018), durante el Foro de los países de América Latina y el Caribe sobre el Desarrollo Sostenible de 2017, se estableció la incorporación de los ODS en los planes de desarrollo y los presupuestos nacionales, lo que nos resulta en una posición más que justificada, conforme lo dispuesto en el punto 55 de la Agenda, dándole implícitamente así a cada país las Metas y Tipos de Medios para el efectivo cumplimiento de los mismos. Y, para lograr esa efectividad dice aquél autor “En lugar de agrupar dos o tres objetivos, se aconseja escoger diferentes metas correspondientes a más objetivos con la finalidad de alcanzar un mayor grado de eficacia” (2018, p. 49).

En esa misma publicación se indica que para el caso de Costa Rica se conformó el Consejo de Alto Nivel para los ODS, formado por el Presidente de la República, quien presidirá, el jerarca de Relaciones Exteriores y Culto, el jerarca de Planificación Nacional y Política Económica, y el jerarca de Ambiente y Energía, teniendo como funciones:

(…) definir una política nacional de planificación, implementación y seguimiento de los ODS con enfoque prospectivo, integrando las dimensiones económica, social y ambiental, de conformidad con las normas de derechos humanos y del Derecho Nacional e Internacional; establecer las medidas necesarias que permitan la asignación de recursos financieros para la implementación de los ODS. (2018, p. 61).

Estos son extractos del cuerpo normativo Gobernanza e implementación de los objetivos de desarrollo sostenible en Costa Rica, Decreto Ejecutivo 40203-PLAN-RE-MINAE (MIDEPLAN-RE-MINAE, 2017), que aumentó el compromiso estatal por el cumplimiento de los ODS, al crear un órgano colegiado del más alto nivel jerárquico, e insumado por un Comité Técnico, el cual verificará la realización de los compromisos específicos asumidos por las instituciones públicas para el cumplimiento de los ODS, trascendiendo periodos presupuestarios anuales.

− Plan Nacional de Desarrollo 2015-2018.

Aclaramos que la Directriz General para la elaboración del Plan Nacional de Desarrollo 2015-2018, Directriz 006 MIDEPLAN, fue emitida en julio de 2014, o sea, más de un año antes de la existencia de la Agenda, por lo que aquella no incorporó en sus elementos metodológicos la previsión hacia los ODS. Así, el PND 2015-2018 incorporó propuestas estratégicas sectoriales agrupadas de la siguiente manera:

a.
Trabajo y Seguridad Social
b.
Desarrollo Humano e Inclusión Social
c.
Salud, Nutrición y Deporte
d.
Educativo
e.
Vivienda y Asentamientos Humanos
f.
Cultura y Juventud
g.
Desarrollo Agropecuario y Rural
h.
Hacienda Pública, Monetario y Supervisión Financiera
i.
Economía, Industria y Comercio
j.
Comercio Exterior
k.
Turismo
l.
Transporte e Infraestructura
m.
Ciencia, Tecnología y Telecomunicaciones
n.
Política Internacional
o.
Ambiente, Energía, Mares y Ordenamiento Territorial
p.
Seguridad Ciudadana y Justicia

Como puntos transversales del PND repuntan tres pilares a saber:

− Impulsar el crecimiento económico y generar empleo de calidad.

− Combate a la pobreza y reducción de la desigualdad.

− Un Gobierno abierto, transparente, eficiente, en lucha frontal contra la corrupción.

Pilares esos que se enuncia son:

(…) sustantivos e interdependientes y debe avanzarse al unísono para alcanzar lo propuesto. Ellos constituyen la base sobre la cual se estructura el PND y los programas y proyectos que lo operacionalizan. Estos tres puntos de partida deben impregnar los resultados buscados por el conjunto de instituciones y sectores que tienen la responsabilidad de la ejecución de este Plan Nacional de Desarrollo 2015-2018

“Alberto Cañas Escalante”. (MIDEPLAN, valores) y estratégico-programáticos (pila2014, p. 62) res), para de esta manera producir un ideal esquemático como el siguiente:

Finalmente, se incluye un acoplamiento entre elementos filosóficos (visión, misión y

Figura 3.

Relación elementos filosóficos y estratégico-programáticos,

Plan Nacional de Desarrollo 2015-2018

Fuente: MIDEPLAN (2014).

Todo lo anterior dio paso a la generación de matrices propositivas que abarcaran desde lo macro a nivel sectorial, hasta un mayor grado de especificidad a nivel de programa o proyecto, esto último, incluyendo parámetros mensurables tal y como: Resultado, Indicador, Línea Base, Meta del periodo, Estimación presupuestaria, Riesgo y Responsable e Instancia ejecutora, según se evidencia en la siguiente propuesta sectorial incluida en el PND 2015-2018.

Figura 4. Propuesta estrategia sectorial 2015-2018

A pesar de todo lo anterior, no resulta claro el ligamen entre el PND 2015-2018 y la totalidad de los ODS, aún y cuando el primero incluyera todo un andamiaje filosófico, estratégico, programático y de asignación puntual de responsabilidades para el logro del desarrollo nacional, y si se quiere, con alto grado de similitud para con los ODS. Esto en parte se debería, como indicáramos, a que la Directriz 006 MIDEPLAN fue emitida en julio de 2014.

En su defecto, la Secretaría Técnica de los ODS, recaída en MIDEPLAN según el Decreto Ejecutivo 40203-PLAN-RE-MINAE, ha generado una serie de productos (documentos) relativos a monitorear los ODS y su engarce con la labor planificadora y movilizadora de recursos públicos de todo el Gobierno de la República hacia el desarrollo nacional.

Por ejemplo, en el 2016 se construyó un Inven-que pudo extraerse fue la dispuesta en la Tabla tario de Políticas Públicas según los Objetivos de 2, al hacer referencia clara y explícita al ODS 13: Desarrollo Sostenible (ODS), refiriendo que resul-Adoptar medidas urgentes para combatir el cambio taba en un análisis individual, en un diagnóstico climático y sus efectos, como al Plan Nacional de de la situación país, en un reflejo de los retos Desarrollo 2015-2018: Sector Ambiente, Energía, más importantes y en el inventario de las polí-Mares y Ordenamiento territorial. De ahí la prime-ticas públicas vigentes que mantendrían una ra pista para rastrear y monitorear a nivel prerelación directa con un objetivo en particular. supuestario lo establecido programáticamente. Empero, la más plausible correlación PND-ODS

Tabla 2. Relación plausible entre PND 2015-2018 y ODS

Objetivo de Desarrollo Sostenible: 13-Adoptar medidas urgentes para combatir el cambio climático y sus efectos
Programa o proyecto del PND: 2.1 Programa de adaptación al cambio climático y gestión del riesgo de desastre para el desarrollo y la seguridad humana por parte del sector público.
Objetivo Resultado Indicador Línea base Meta del periodo 20152018 y anual Estimación presupuestaria
2.1.1. Reducir la 2.1.1.1. Porcentaje de 28% de 2015-2018: CNE C/1.450
vulnerabilidad Acciones instituciones instituciones del Aumentar en millones
y aumentar la desarrolladas del sector sector público 60% Programa
resiliencia de en sectores Público que con recursos presupuestario:
la sociedad vulnerables: incorporan presupuestados 2015: 15%
costarricense, Infraestructura, la gestión de para atender 2016: 15% 200 Gestión del
con énfasis en Agricultura, riesgo en su emergencias. 2017: 15% Riesgo. Partidas:
infraestructura Vivienda, presupuesto, (17 instituciones 2018: 15% 1-04 Servicios
y sectores Zonas Costeras planes, nacionales y 77 de Gestión y
productivos. 1 y Pesca, Biodiversidad, Recursos Hídricos y Energía. programas y proyectos. Base 2014 28%, Al 2018 60%. municipalidades, de un total de 327). Apoyo, 1- 07 Servicios de Capacitación, 1-03 Alimentos y Bebidas, 2-99: Útiles y Materiales de Oficina y 5-01: Equipos y Programas Informáticos.
Programa o proyecto del PND: 2.2 Programa Adaptación Local para sectores productivos críticos ante el Cambio Climático.
2.2.1. 2.2.1.1. Porcentaje 50% proyectos Código
Reducir la Aumentar las de proyectos del Fondo de presupuestario
vulnerabilidad prácticas de del Fondo de Adaptación en no disponible
en 3 sectores críticos (agricultura, recursos hídricos adaptación en sectores productivos críticos. Adaptación en ejecución. 0 ejecución. 2015-2018: 50% 2015: 10% 2016: 10% por ser partida externa. Fondo de Adaptación – USD9.9 millones (tentativo)
y zonas 2017: 20%
pesqueras y 2018: 10%
costera. 2
Programa o proyecto del PND: 2.3 Programa de Adaptación basado en Ecosistemas para la consolidación de corredores biológicos.
2015- 2018: Proyecto
2.3.1. Mejorar la capacidad 2.3.1.1. Aumentar Número corredores 15 SINAC-BMU Biocorredores
de resiliencia de los sectores vulnerables a través de acciones de las iniciativas participativas de adaptación a nivel de cuencas, biológicos que incorporan medidas de adaptación por 24 2015: 2 2016: 5 2017: 4 2018: 4 8 Millones Euros Código presupuestario no disponible por ser partida
adaptación a nivel de paisajes, cuencas y ecosistemas en los corredores biológicos. 3 paisajes y ecosistemas en los corredores biológicos. regiones de planificación. externa.

Fuente: Adaptado de MIDEPLAN (2014)

1 Riesgo: Falta de aplicación de la normativa vigente por parte de las instituciones.

2 Riesgo: El Fondo de Adaptación no financie el 100% del monto solicitado. Dependerá la meta del monto final aprobado por el Fondo de Adaptación. Y MINAE: Fondo del Agua. Capacidad de ejecución de los beneficiarios.

3 Riesgo: Acciones sectoriales dispersas entre instituciones del Sector. Reducción de presupuesto de la cooperación alemana.

La vinculación aquí apuntada se replica en otras publicaciones que, aunque separadas, resultan en un símil de lo plasmado en aquél inventario (ver por ejemplo MIDEPLAN-STODS, 2015, 2017a).

Posteriormente, en el 2017 se hace notar que “Periódicamente al ser evaluadas (sic) los objetivos y metas nacionales, éstas indicarán el efecto

o el impacto del quehacer gubernamental sobre el desarrollo del país y la calidad de vida de la población nacional y el cumplimiento de los ODS” (MIDEPLAN-STODS, 2017b, p. 6), afirmándose que dichos objetivos tenían una vinculación estrecha con el PND 2015-2018 a nivel de programas, indicadores y metas, para un total de 94 programas y proyectos, 181 indicadores y 181 metas vinculados con los 17 ODS, pero sin especificar cuáles de ellos se entrelazaban puntualmente.

Ahora, en cuanto al cumplimiento de tales programas, MIDEPLAN determinó –con base en datos aparentemente al 31 de enero de 2019– lo siguiente:

Tabla 3. Relación plausible entre PND 2015-2018 y ODS

Programa o proyecto del PND: 2.1 Programa de adaptación al cambio climático y gestión del riesgo de desastre para el desarrollo y la seguridad humana por parte del sector público.
Objetivo Indicador 2015 2016 2017 2018
2.1.1. Reducir la vulnerabilidad y aumentar la resiliencia de la sociedad costarricense, con énfasis en infraestructura y sectores productivos. 1 Porcentaje de instituciones del sector Público que incorporan la gestión de riesgo en su presupuesto, planes, programas y proyectos. No se reporta resultado. 38 20 58
Clasificado como: Cumplido (con un sobrecumplimiento para el periodo del 193%)
Programa o proyecto del PND: 2.2 Programa Adaptación Local para sectores productivos críticos ante el Cambio Climático.
Objetivo Indicador 2015 2016 2017 2018
2.2.1. Reducir la vulnerabilidad en 3 sectores críticos (agricultura, recursos hídricos y zonas pesqueras y costera. s críticos (agropecuario, recursos hídricos y zonas costeras y pesqueras). Porcentaje de proyectos del Fondo de Adaptación en ejecución. 27,5% 37,5% 7% Meta cumplida en el 2017.
Clasificado como: Cumplido (con un sobrecumplimiento para el periodo del 144%)
Programa o proyecto del PND: 2.3 Programa de Adaptación basado en Ecosistemas para la consolidación de corredores biológicos.
Objetivo Indicador 2015 2016 2017 2018
2.3.1. Mejorar la capacidad de resiliencia de los sectores vulnerables a través de acciones de adaptación a nivel de paisajes, cuencas y ecosistemas en los corredores biológicos. Número corredores biológicosque incorporan medidas de adaptación por regiones de planificación. 2 No se reportó resultado 5 9
Clasificado como: Cumplido (con un sobrecumplimiento para el periodo del 106,67%)

Fuente: Adaptado de MIDEPLAN (2019)

No obstante, la Tabla anterior asemeja un nivel de efectividad figuradamente positivo en relación con la Agenda, al sobrepasar incluso la programación prestablecida en la carta de navegación del conglomerado estatal. Datos estos que, elevados al plano internacional, pondrían al país en un escenario de aparente nivel óptimo de rendimiento burocrático.

− Plan Nacional de Desarrollo 2019-2022.

El esquema metodológico para el siguiente PND sufre variaciones que acercan la producción de éste a los ODS, ya que para ello se tomaron como insumos el Programa de Gobierno del Partido electo, Costa Rica 2030 Objetivos de Desarrollo Nacional, Programa Macroeconómico Nacional, PND-PNIP 2015-2018, políticas o planes sectoriales de largo plazo, planes de desarrollo de las regiones de planificación al 2030 y compromisos internacionales o agendas globales, como la Agenda 2030 y sus Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS), el Consenso de Montevideo (CdM) sobre Población y Desarrollo y la Agenda de París sobre Cambio Climático (MIDEPLAN, 2018a, p. 14).

Estos mismos insumos sirvieron para “(…) construir escenarios futuros de desarrollo para el país mediante modelos de simulación estadística que permitieron estimar los resultados sobre el cumplimiento de los objetivos nacionales y sus respectivas metas planteadas en el PNDIP 2019-2022.” (MIDEPLAN, 2018b, p. 44-45).

En esa misma línea, la publicación conjunta de las instancias encargadas de vigilar el ligamen Plan-Presupuesto, afirma la consolidación de los ODS dentro del engranaje administrativo público (MIDEPLAN-Ministerio de Hacienda, 2018).

Interesa ahora determinar la continuidad de lo apuntado en la Tabla 2 anterior, ahora para el periodo 2019-2022, por cuanto ya establecimos previamente que para el caso de Costa Rica, la forma correcta de darle continuidad a los ODS es ahora a través del PND 2019-2022 denominado Plan Nacional de Desarrollo e Inversión Pública del Bicentenario (PNDIP), toda vez que dichos objetivos se alargan en el tiempo hasta el año 2030.

Los ODS aparecen como uno de los cinco elementos orientadores para formular el PNDIP, junto con el Desarrollo Sostenible, la Gestión para Resultados en el Desarrollo, los Derechos Humanos, la Gestión de Riesgos y el Gobierno Abierto, y aclarándose que son 138 los indicadores los que están vinculados directa o indirectamente con los ODS, en otras palabras, 63% del total de los indicadores.

Ahora que, en el Capítulo II del PNDIP, perteneciente a Infraestructura, Movilidad y Ordenamiento Territorial, denominación que fuera similar al Sector que según MIDEPLAN tuvo relación con el ODS 13: Adoptar medidas urgentes para combatir el cambio climático y sus efectos, en esta ocasión no se refiere a dicho objetivo, y en su defecto, menciona una vinculación directa con los ODS 1, 7, 11, 12 y 15, lo que en primera instancia permitiría inferir el haber dejado de lado lo tocante al cambio climático. No obstante, en ese mismo Capítulo II se incluyeron consideraciones programáticas que sí tienen relación con el tema climático, observables en la Tabla 4.

Tabla 4. Relación plausible entre PND 2019-2022 y ODS

Intervención estratégica Objetivo Indicador Línea base Meta del periodo Estimación presupuestaria
Política Nacional de Adaptación para enfrentar los efectos Aumentar la resiliencia a los impactos del Cambio Climático de la sociedad costarricense, mediante la Número de organizaciones de base comunitaria que aplican acciones de adaptación basadas en comunidades. 2018: 5 2019-2022: 20 Organizaciones de base comunitaria 2019: 5 2020: 5 2021: 5 2022 5 2019-2022: $6,4 Millones $5,2 millones Fundecooperación: Programa Fondo de Adaptación. $1,2 millones PNUD: Programa de Adaptación de ASADAS.
adversos aplicación de 2019-2022: 2019-2022: $5,4
del Cambio Climático. acciones de adaptación Cantidad de 5000 ha. millones
basada en hectáreas 2019: 1.000 $5,2 millones
comunidades y ecosistemas. aplicando medidas de adaptación 2018: 100 ha. 2020: 1.000 2021: 1.000 2022: 2.000 Fundecooperación: Programa Fondo de Adaptación.
basadas en ecosistemas. $200 mil PNUD Programa pequeñas Donaciones
Intervención estratégica Objetivo Indicador Línea base Meta del periodo Estimación presupuestaria
Contribuir a la carbono-neutralidad Cantidad toneladas de dióxido de carbono equivalente reducidas 2017: 4.159.892 t CO2 eq. 2020 y 2022: Reducir 4.000.000 de toneladas de CO2 equivalente. 2020: 2.000.000 2022: 2.000.000 1.565,87 Banco Mundial. Programa Presupuestario: Proyectos Especiales
Cantidad de toneladas de CO2 equivalente contenido en los bosques bajo 2017: 127.422.34 4 t CO2 eq. 2019-2022: Mantener 115.000.000 toneladas de CO2 equivalente en stock. 60.904,34 FONAFIFO Programa Presupuestario: Financiamiento Forestal.
Programa Nacional de con el aporte del sector forestal y sectores claves como contratos de PSA. 2019: 115.000.000 2020: 115.000.000 2021: 115.000.000 2022: 115.000.000
Cantidad de 2020: Reducir 135 2020: $3,67
Reducción el transporte emisiones de toneladas de CO2eq millones
de Emisiones público, GEI evitadas
de Gases agropecuario de CO2 eq por 2020: 135 $2,92 millones
de efecto y fomentando sustitución Proyecto GIZ:
invernadero la de fuente de 2018: 0 Acción Clima II
(GEI) participación energía en buses $750 mil.
de los (diésel a energía
gobiernos eléctrica de la Proyecto CRUSA-
locales para red eléctrica ONU Ambiente.
la mitigación ante el cambio climático. nacional)
Cantidad de municipalidad es que participan en el programa país Carbono Neutralidad 2.0. 2018: 6 municipalidades 2019-2022: 10 Municipalidades. 2019: 2 2020: 2 2021: 3 2022: 3 2019-2022: $140 mil $20 mil Proyecto Acción Clima. $120 mil CRUSA Programa de Trabajo Estratégico 2018-2023, Eje de Residuos y Reducción de Emisiones.

Fuente: Adaptado de MIDEPLAN (2018b)

Al contrastar lo prescrito en el anterior PND y en el actual, no se denota una continuidad para con el cumplimiento del Objetivo de Desarrollo Sostenible 13: Adoptar medidas urgentes para combatir el cambio climático y sus efectos, al ser excluido explícitamente. Sin embargo, esta exclusión no acarreó una desatención tácita de ese ODS, ya que pudieron rastrearse acciones tendentes a mitigar y reducir el embate del cambio climático, lo que guarda relación con lo dispuesto en otra publicación de MIDEPLAN (2018c) de carácter prospectivo.

Lastimosamente, esa obviedad podría acarrear cuestionamientos sobre la verdadera atención que el Gobierno le brinda a los compromisos asumidos, al igual que puede cuestionársele sobre la inversión presupuestaria al respecto y sobre la gestión presupuestaria en general, dada la poca adherencia a lo convenido con la comunidad internacional.

Los Objetivos de Desarrollo Sostenible en el esquema de la gestión presupuestaria pública.

Toca ahora el turno de valorar la convergencia de lo incluido en los planes gubernativos y el enfilamiento de recursos presupuestarios para su efectivo cumplimiento, con el propósito de determinar si la gestión presupuestaria estatal guarda coherencia con el obligado ligamen Plan-Presupuesto presente en el artículo 4 de la Ley 8131, mismo que se desarrolla con mayor amplitud en el Reglamento a tal ley (Decreto Ejecutivo 32988-H-P-PLAN) y en las disposiciones que con fundamento en ambos emita el Ministerio de Hacienda y sus apéndices (Dirección General de Presupuesto Nacional, Autoridad Presupuestaria, Tesorería Nacional, etc.)

− Periodo presupuestario 2015-2018.

Previo a ahondar en otros detalles, valga rescatar que según lo apuntado por MIDEPLAN en

su Informe de seguimiento de metas anuales 2018 (2019, p.254), específicamente en cuanto al cumplimiento de programas o proyectos y sus consiguientes metas, se hace referencia a que el Sector Ambiente, Energía, Mares y Ordenamiento territorial dispuso de ¢45.496,54 millones y se ejecutaron ¢30.499,92 (67%) durante todo el periodo, sin especificar cuáles de éstos recursos pertenecían a lo contenido en la Tabla 2. En iguales términos debemos referirnos a la segregación de recursos presentada más adelante en esa misma publicación (2019, p. 257-258), no aclarando el porqué de los ¢1450 millones previstos en un primer momento para que la Comisión Nacional de Emergencias (CNE) lograra Reducir la vulnerabilidad y aumentar la resiliencia de la sociedad costarricense, con énfasis en infraestructura y sectores productivos, pasaran a necesitarse luego ¢23 millones y, finalmente, solo se ejecutaran ¢18.5 millones.

Esto no resulta del todo incoherente si sopesamos que toda meta inicial (programática y presupuestariamente hablando) está sujeta a cambios, avances o ajustes en el tiempo, aunque esto debe justificarse amplia y claramente, sea ante dependencias ministeriales, instancias fiscalizadoras, entes financieros internacionales, órganos de control político y, sobre todo, la ciudadanía en general, la cual puede tener poco dominio del lenguaje técnico-presupuestario y de planificación gubernativa.

Finalmente, tampoco se esclarece cuáles instituciones aportaron recursos presupuestarios para el cumplimiento de lo programado en las Tablas 2 y 3, ni cuánto fue su aporte específico.

Ahora bien, conforme la información disponible en el portal del Ministerio de Hacienda –mismo que al estar disponible para cualquier interesado debería ser sinónimo de claridad y transparencia– es posible consultar el Presupuesto de la República desde varias perspectivas: el proyecto de Ley de Presupuesto, la Ley de Presupuesto vigente, las modificaciones mensuales que sufriera esa, la división por cada ente Ministerial

o Constitucional receptor de los recursos, etc., y para quien tenga conocimientos más arraigados sobre el esquema presupuestario las divisiones aumentan, reflejándosele asimismo datos sobre: Ministerios y sus respectivos programas presupuestarios, el gasto devengado a diciembre del año transanterior, el presupuesto autorizado al mes de agosto del año anterior (sin aclarar si incluye las modificaciones sufridas posterior a esa fecha) y el monto para el respectivo ejercicio económico; todo segregado por renglones presupuestarios denominados partidas presupuestarias, las cuales a su vez se descomponen en subpartidas presupuestarias.

Toda esa panoplia es muy posible que resulte una avalancha de datos para quien considere tener un manejo aceptable de dicha terminología presupuestaria, avalancha que aumenta exponencialmente para quienes tengan poco o nulo conocimiento al respecto, aumentando entonces la confusión general sobre lo que realmente ocurre con los montos dispuestos en la Hacienda Pública.

De esta manera, hemos enfocado las miradas en los proyectos presupuestarios que, construidos desde el Ministerio de Hacienda, fueron remitidos a la Asamblea Legislativa para su aprobación, tal y como lo dictan los artículos 121 inciso 11, 140 inciso 15 y 178 de la actual Carta Magna, toda vez que es en ese documento que debió plasmarse en primer lugar la voluntad –y justificación gubernativa– para consumar el pacto del ODS-13. Al ser esa la ruta trazada, se examinaron esos proyectos para determinar si se invocó aquél objetivo en el acápite Exposición de motivos, o bien, en el formato ley perteneciente al Ministerio de Ambiente y Energía, sin poder arribar a ninguna pista sobre esa invocación en la parte argumentativa, lo que de igual manera impide conjeturar un vínculo –principalmente con cantidades específicas– para tal cometido.

− Periodo presupuestario 2019-2022.

Considerando que por aspectos obvios la línea de tiempo no alcanza para evaluar todo el periodo de referencia, se evalúan los mismos elementos observables supra, ahora en el único proyecto presupuestario al alcance, o sea, el correspondiente al periodo presupuestario 2019.

En este caso sí se observa al menos una mención a los ODS en lo referido al Ministerio de Ambiente y Energía, señalando que dentro de la vinculación para con las prioridades de gobierno se cuenta “Liderar el proceso de descarbonización bajo las metas de los objetivos de desarrollo sostenible y la Convención de Cambio Climático” (Ministerio de Hacienda-DGPN, 2018a, p. 108), lo cual se repite en el formato ley de ese ente Ministerial según el siguiente detalle presupuestario:

Tabla 5. Relación plausible entre presupuesto 2019 y ODS-13 en millones de colones

SUBPARTIDA MOTIVO MONTO
6 07 01 001 1330 2260 230 CONVENCIÓN MARCO DE LAS NACIONES UNIDAS SOBRE CAMBIO CLIMÁTICO. (PAGO DE CUOTA ANUALORDINARIA, CONVENCIÓN MARCO DE LAS NACIONES UNIDAS PARA EL CAMBIO CLIMÁTICO SEGÚN LEY No.7414, CONVENCIÓN MARCO DE NACIONES UNIDAS SOBRE EL CAMBIO CLIMÁTICO. (ONU) DEL 13 DE JUNIO DE 1994). 4.285.100
6 07 01 001 1330 2260 320 PROGRAMA DE LAS NACIONES UNIDAS. (PAGO DE CUOTA ANUAL, PROGRAMA DE LAS NACIONES UNIDAS, PROTOCOLO DE KYOTO DE LA CONVENCIÓN MARCO DE LAS NACIONES UNIDAS SOBRE EL CAMBIO CLIMÁTICO, SEGÚN TRATADO No. 8219 DEL 08 DE MARZO DEL 2002 RATIFICADO POR DECRETO EJECUTIVO No. 30602 DEL 05 DE JULIO DEL 2002). 2.348.000

Fuente: Adaptado de Ministerio de Hacienda- DGPN (2018b).

Lo anterior no refleja acciones programáticas, sino, el pago de cuotas relativas a las obligaciones nacionales para con lo pactado desde la Organización de Naciones Unidas en términos ambientales de carácter general pero no en su Agenda. Y adentrándonos en el lenguaje presupuestario, notamos que ambas subpartidas ostentan la denominación 6.07.01-Transferencias corrientes a Organismos Internacionales, ambas tienen como fuente de financiamiento 001-Ingresos corrientes, y su única variación está en la coletilla7 presupuestaria que presentan al final, y que especifica el motivo del gasto, a saber: 230

Ley 7414 y 320-Ley 8219.

Ahora bien, examinando las Directrices generales de política presupuestaria, salarial, empleo, inversión y endeudamiento para entidades públicas, ministerios y órganos desconcentrados, según corresponda, cubiertos por el ámbito de la autoridad presupuestaria para el año 2020, Decreto Ejecutivo 41617-H, (Ministerio de Hacienda, 2019) mismo que resulta en instrumento normativo orientador por la mayoría de instancias de la Administración Pública, éste dispone en su Considerando 6 que: a) dada la inelasticidad de los recursos del erario público, b) como también la necesidad de realizar proyectos de inversión dirigidos al desarrollo nacional, c) deberá realizarse una escogencia ordenada y sistemática de los proyectos estatales a fin de conciliar las medidas de austeridad que se requieran con, entre otros, la atención a los ODS. Por lo demás, se obvian otras especificidades en el resto de sus apartados (materia presupuestaria, inversiones financieras o endeudamiento público)

Aunado a lo anterior, los Lineamientos Técnicos sobre el Presupuesto de la República (Ministerio de Hacienda-DGPN, 2019) que condicionan desde ya la dinámica presupuestaria del 2020, al considerar tanto aspectos de formulación en

La Contraloría General de la República la define

como: “(…) leyendas que se añaden a los diversos renglones de gasto con el propósito de desglosar

montos, destinos, identidad de beneficiarios y otras

informaciones relativas a la erogación que se ha de realizar” (CGR, 2006, p. 37).

el actual ejercicio económico 2019 como también de programación presupuestaria, ejecución, seguimiento y evaluación para el periodo presupuestario siguiente, en su artículo 14 dispone para todas las instancias formuladoras de presupuesto la remisión del detalle de recursos necesarios para los temas de:

  1. Equidad de Género.
  2. Medio Ambiente y Cambio Climático.
  3. Incorporación a la OCDE.

Lo anterior demuestra que la temática no ha estado fuera de la órbita presupuestaria, salvo que no con la suficiente contundencia programático-presupuestaria para así considerarla afincada en el esquema de gestión pública nacional.

En cuanto a la vigilancia que debe ejercerse en relación con la operacionalización de los ODS dentro del Presupuesto de la República, se tiene el rol fundamental de la Contraloría General de la República según las potestades constitucionales para ella dispuestas. Fiscalización que fue asumida y recalcada por el propio Ente Contralor en su Memoria Anual 2016 (2016, p.173).

Posteriormente, en su Memoria Anual 2017 apuntaba lo siguiente:

El cambio climático tiene implicaciones sobre la Hacienda Pública porque obliga al Estado atender estos eventos, y ejecutar acciones climáticas de mitigación y adaptación, las cuales demandan recursos financieros, tecnológicos y humanos para satisfacer nuevas y mayores necesidades. Debe ser considerado para la administración oportuna de los riesgos que representa a nivel fiscal, específicamente en cuanto a la previsión de erogaciones para atender, adaptarse o mitigar sus efectos, y orientar el diseño de la política pública y ejecución de acciones para su implementación. (2017a, p. 26)

Rematando más adelante en ese mismo espacio en que: “(…) resulta necesario crear un marco fiscal climático para Costa Rica, el cual debe incluir los mecanismos que permitan identificar y proyectar los recursos destinados a financiar acciones de mitigación, adaptación y atención de fenómenos hidrometeorológicos y climáticos extremos” (2017a, p. 26), marco que según se extrae de su Informe DFOE-AEOS-00001-2017 debe ser intersectorial, interinstitucional e inter-funcional; esto último, porque no se restringe a la sola inclusión de recursos en el Presupuesto de la República, sino también a otros agregados, tal y como se vislumbra en la siguiente imagen:

Figura 5

Marco fiscal climático para el Sector Público costarricense

Fuente: Contraloría General de la República (2017b)

De mismo informe (2017) se pueden colegir los siguientes aspectos trascendentales para la adecuada operacionalización del ODS-13:

a.
El Ministerio de Ambiente y Energía (MINAE) es el rector de todo lo tocante a la materia ambiental, correspondiéndole formular la Estrategia Nacional de Cambio Climático y su respectivo plan de acción.
b.
MIDEPLAN ejerce un rol protagónico dentro de aquél marco, ya que al ser el encargado del Sistema de Planificación Nacional debe liderar la formulación y seguimiento del PND, así como de otros instrumentos de planificación relevantes, y de igual manera

estará involucrado en la aprobación final de los proyectos de inversión y financiamiento externo de las instituciones, lo que por defecto ameritará un involucramiento en los proyectos de corte ambiental-climático.

c. El rol del Ministerio de Hacienda como encargado del Sistema de Administración Financiera, es determinante para la obtención, planificación, asignación, utilización, control y seguimiento (trazabilidad) a los recursos presupuestarios que se dispongan en los proyectos contra el cambio climático que active el MINAE y que registre el MIDEPLAN dentro de todo el compendio de la planificación nacional.

d. Sin embargo, actualmente la estructura de clasificación del presupuesto nacional y sus cuentas no incorporan ni un código específico para identificar el gasto climático8, ni el reconocimiento explícito de las inversiones que aportan a la mitigación o adaptación al cambio climático.

5. Una mirada a la Agenda 2030 en el panorama latinoamericano

Otro acercamiento a todo este tejido programático presupuestario que conlleva la puesta en práctica de los ODS en los países de la región, la encontramos en la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), que como organismo de la Organización de Naciones Unidas que también es, ha vigilado el acercamiento de los estados a los ODS.

Por eso, en su momento generó la Guía metodológica: planificación para la implementación de la Agenda 2030 en América Latina y el Caribe (CEPAL, 2018a), que se descompone en una serie de agregados y busca el engarce entre la Agenda y el instrumento planificador de cada país, para lo cual contiene las siguientes fases téorico-operativas:

− Fase I: Identificación de eslabones y nodos críticos entre la Agenda 2030 y los instrumentos de planificación.

− Fase II. Sistemas de planificación y su vinculación con los Objetivos de Desarrollo Sostenible.

− Fase III. Autoevaluación de los sistemas de planificación: Planbarómetro. − Fase IV. Los Objetivos de Desarrollo Sostenible y la ciudadanía.

Esta falta de claridad presupuestaria bien podría atacarse con el establecimiento de un Clasificador Sectorial del Gasto Público según propusimos en su momento (Bolaños, 2015), con el fin de que cada institución que incluya proyectos en el Sector Ambiental los identifique y se logre su.

− Fase V. El desafío de la intersectorialidad en

la implementación de la Agenda para el De

sarrollo Sostenible. − Fase VI. El desafío de la intertemporalidad

en la implementación de la Agenda para el

Desarrollo Sostenible. − Fase VII. Formulación de la estrategia de

implementación de la Agenda 2030 para el

Desarrollo Sostenible a nivel local. − Fase VIII. Análisis de escenarios futuros.

Los contenidos de ese instrumento pasan por: lo político-gubernativo, la estructura normativa vigente, los nodos programáticos, el apartado presupuestal, los actores (públicos o privados) involucrados, posibles alianzas, etc., buscando el mejor acople de la Agenda con el contexto nacional, a razón de la articulación de esfuerzos y la sinergia interinstitucional que se pretende, así como el mejor diseño de políticas públicas para evitar la superposición de las mismas, en un marco de intertemporalidad, cuestionamiento continuo sobre lo actuado y sistematización de resultados.

Sobresale entonces la concatenación que debe lograrse para lo anterior, tal y como se evidencia en la figura subsiguiente, a fin de identificar la unión entre eslabones y nodos críticos de los ODS, que en parte fuera ya adelantado en la Figura 2.

Figura 6.

Concatenación eslabones-nudos críticos para cumplimiento

de la Agenda 2030

Fuente: CEPAL (2018a).

Por su parte, también se han generado otras publicaciones diagnósticas y de seguimiento (CEPAL, 2018a, 2018b, 2018c, 2019) que, aunque de gran valor, no profundizan sobre la realidad de lo actuado en el país, dado que en gran parte se insuman de los datos provistos por los mismos responsables de la operacionalización; profundización que sí pudo hacer un agente doméstico como la Contraloría General de la República (2018), dadas las potestades fiscalizadoras que le otorga la Ley Fundamental, detectando holguras programático-presupuestarias que limitan el alcance de la Agenda en el plano interno.

Conclusiones

Se pasó revista a los contenidos de la Resolución A/RES/70/1 de la Organización de Naciones Unidas, denominada Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible y de sus ODS, con el propósito de rastrear su amalgama en el andamiaje público nacional en los apartados de planificación y presupuesto, evidenciándose que el Gobierno de la República proclama ahora la GpRD como esquema metodológico que le permitirá hermanar tales apartados.

No obstante, aún falta camino para ello y, más bien, se deja lado la competencia gubernativa para lograr amalgamar la planificación y el presupuesto según el marco de legalidad vigente y la jurisprudencia judicial y administrativa emitida, refiriéndonos al establecimiento de Metas y Tipos de Medios vía Directriz.

Entonces, el desligue del Plan-Presupuesto aquí probado entre el PND 2015-2018, su sucesor (PND 2019-2022, puntualmente para el acápite de cambio climático y, hasta el periodo que se abarca en la presente investigación) y los respectivos presupuestos del periodo evaluado, pasa factura a la intensión de cumplir con los ODS, imposibilitando que el país rinda cuentas claras para demostrar su apego a los mismos y al correcto uso de la Hacienda Pública para su consumación9.

9 En la generalidad existe una noción errada de que el documento presupuestario solo es posible evaluarlo desde una óptica, o que permanece invariable en el tiempo. La verdad es que las instancias presupuestarias tienen un amplio margen de maniobra para, si fuese el caso, no brindar alegatos claros sobre los montos bajo su administración y, por el contrario, hacer incu

Resulta apremiante que el Gobierno de la República tome debida nota de la estrategia formula-da por la CEPAL para unir los ODS con la determinación oficial de búsqueda del desarrollo en todas las regiones del país, con la ventaja de que las instancias ministeriales ya se desagregan – para cuestiones programático-presupuestarias– en programas presupuestarios, los cuales por su nivel de especificidad operativa logran un mejor reconocimiento de los objetivos necesarios para el desarrollo, al igual de los recursos técnicos, humanos y presupuestarios para su logro, tal y como sentencia Sanz:

En mi opinión, el concepto que se debe utilizar es el de presupuesto por programas con enfoque de resultados. Es importante resaltar que el eje del presupuesto deben ser los programas, puesto que en ellos se recoge la vinculación de los inputs o medios con los bienes y servicios que se pretenden producir. Es el consumo de estos productos por parte de la ciudadanía el que va a producir los resultados que se pretenden y a los que sirve el programa presupuestario. Estos resultados no provienen del proceso presupuestario sino de la planificación, que debe determinar qué resultados son los precisos para poder alcanzar las metas del plan. (2016, p. 100-101)

Finalmente, si bien el Gobierno costarricense ha generado esfuerzos para cumplir con los cometidos del desarrollo sostenible, y si bien esto supera cualquier periodo presidencial de cuatro años para alargarse hasta el 2030, se denota un rezago, que no es posible achacársele a un solo grupo político (pasado o actual) en el poder. Pero sí resulta inaplazable el monitoreo constante de todo lo anterior para establecer medidas correctivas tempranas que permitan, en palabras

rrir en desgaste o confusión a quien desee interesarse sobre estos temas, lo que obviamente impide transparentar la gestión hacendaria pública inclusive para compromisos pactados desde la Organización de Naciones Unidas.

de Robinson (2015), mejorar el desempeño del sector público por medio de la priorización del gasto, la efectividad de los programas y la eficiencia presupuestaria.

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