Evaluación de resultados de la gestión de los gobiernos locales: una alternativa para asegurar el control de los ODS

Introducción

Los objetivos de desarrollo sostenible (ODS) han sido tema de innumerables debates y planes de acción a lo largo del tiempo en los diferentes países de Latinoamérica, en función de mitigar diferentes flagelos; sin embargo aún queda mucho por hacer para que se conviertan en una práctica regularizada a nivel de los gobiernos locales en función de llevar a cabo la coordinación institucional e intersectorial; movilizar recursos y orientar el gasto; gestionar alianzas; presentar informes, monitorear y evaluar, y coordinar la cooperación internacional.

En este orden la gestión es uno de los temas principales de análisis, que impulsa el cumplimiento de los objetivos de desarrollo sostenible. La literatura especializada contemporánea destaca la tendencia creciente de incorporar prácticas de evaluación de los resultados a la administración pública en particular en los gobiernos locales, con la intención de acercar más su gestión a los problemas de la sociedad, cuyas razones no son tanto políticas sino funcionales y que tienen un respaldo en los ODS. Es común encontrar distintas denominaciones relacionadas con este tema: control de gestión, gestión del desempeño, evaluación del desempeño y gestión de resultados, lo que dificulta establecer límites claros en la evaluación específica de ámbitos de la gestión. En consecuencia, se considera lo expuesto por Cámara y Cañada (2016, pp. 21-23) como un proceso que desarrolla capacidades⁵ de gobernabilidad a partir de las acciones realizadas en la transformación del estado de las cosas, así como en la relación producto y efecto directo.

En esta línea de interpretación, Chávez (2007) y González (2009, pp. 39-41) ubican la evaluación en el cumplimiento de las metas a través de la medición cuantitativa de productos y servicios; aunque sin resaltar la parte cualitativa de los

Se refiere a las habilidades organizativas y actitudes

de individuos, grupos, instituciones y sistemas de tra

bajo para desarrollar sus funciones de manera eficaz y eficiente a partir de una evaluación.

efectos, que aportan calidad a la gobernabilidad local y estimulan el desarrollo, aspectos que se convierten en premisas condicionantes para la estimación del valor público⁶ que se crea.

Otros planteamientos se concentran en los servicios públicos (Hatry 2008, p.12) en cuanto a la calidad, infraestructura, eficiencia económica, responsabilidad y transparencia administrativa. Sin duda constituyen uno de los pilares que definen el actuar gubernamental. Al decir de Ariño (2003, p.33) estos servicios son indispensables para la vida social, sin embargo, es conveniente señalar que los resultados para ser evaluados con integralidad requieren la incorporación de otras variables como la identificación de las necesidades y los beneficios generados.

Se constata diversidad de criterios en relación a la evaluación de la gestión de los gobiernos locales lo que limita su aplicación efectiva y generalización. En este orden el propósito de este artículo es analizar los diferentes enfoques en la evaluación de los resultados de los gobiernos locales, identificándose variables esenciales y las principales herramientas utilizadas con el fin de contribuir con la propuesta de dimensiones esenciales que formen parte del proceso de evaluación de resultados aplicados a gobiernos locales.

Para su presentación el trabajo se estructura en tres secciones, en la primera se recogen los enfoques de evaluación de los resultados, mediante el análisis de artículos indexados en bases de datos: Thomson, Scopus, Scielo, Latindex, Redalyc, entre otras; a través del estudio de sus contenidos y las variables esenciales que tienen como núcleo temático los resultados en la gestión externa y propuestas de instituciones gubernamentales sobre su evaluación. En la segunda se destacan las herramientas más utilizadas por los gobiernos locales de Latinoamérica para la evaluación de los resultados, donde se acotan ventajas y variables esenciales que condicionan

6 El término fue expuesto por Moore (2015, pp.71-72) y su evolución conceptual presupone una atención a respuestas efectivas y la satisfacción de las necesidades públicas.

la propuesta de la tercera sección relacionada con las dimensiones esenciales del control de gestión, que descansan sobre la existencia de un sistema informativo.

Enfoques en la evaluación de los resultados

El estudio se desarrolló en base a 11 de las experiencias expuestas de países de Latinoamérica. En estas propuestas se desarrollan acciones de evaluación de la gestión externa con predominio de indicadores centrados en el desarrollo, condiciones de vida y temas de conformidad legal. La determinación de los enfoques se realiza a partir de la presencia de variables esenciales en función del reconocimiento de elementos medulares considerados de interés para el estudio:

− situación inicial y final: referentes comparativos que permiten establecer el antes y el después de la gestión;

− efectos a mediano y largo plazo: consecuencias percibidas en el tiempo por la acción gubernamental en correspondencia con las metas y objetivos trazados;

− evaluación: proceso orientado a medir los resultados sobre el logro de los ODS para la toma de decisiones;

− acción gubernamental: disposición ejecutiva de las decisiones de gobierno;

− medición de resultados: contabilidad sistemática de información para determinar el cumplimiento de las metas y ODS mediante la comparación de magnitudes;

− impacto real: huella que se deja como resultado de una acción.

Con el uso del programa SPSS y el método Ward, se obtiene un dendograma por autores con un análisis de conglomerado jerárquico en el figuran dos grupos al realizar un corte en el nivel 12. El primero agrupa las propuestas de Asociación Internacional de Evaluación del Impacto (AIEIS) (2006, p.12); Gerad, Gómez y Muñox (2010, pp.18-19); Banco mundial (2005, p.3); Instituto Latinoamericano de Planificación Económico Social (ILPES) (2012, p.3), Manual de Políticas del Sistema de Evaluación del Desempeño Municipal de México (MPSEDM 2010, p.7) y la Política Nacional de Modernización de la Gestión Pública al 2021 de Perú (PNMGP) (2013, p.21), que ponen mayor énfasis en la medición de los resultados de programas y proyectos asociados a ODS específicos, con un sistema informativo para el seguimiento; reconocen la identificación de áreas según necesidades de la población, sin considerar suficientemente el empleo de indicadores que reflejen los cambios producidos, seguimiento a los resultados y el reconocimiento teórico a las relaciones de dependencia entre las variables del entorno interno y externo en el sistema informativo.

El segundo grupo contiene las propuestas que reconocen la categoría de beneficiarios con elementos comparativos desde una situación inicial a una final, pero carecen de integralidad en la evaluación, y se focaliza en la medición aislada de programas y proyectos, sin profundizar en la gestión de las metas, el desarrollo del sistema informativo y sus efectos de trasversalización a largo de todos los ODS.

Se destaca lo planteado por Guzmán (2007, pp.16-19) que compara una situación inicial respecto a lo que se evalúa y otra final, con acciones seguimiento y variables esenciales. Esta propuesta reconoce las necesidades de la población, da seguimiento a las acciones para el logro de resultados; no obstante se sustenta en datos estadísticos que tienden a ser complejos en su obtención y es insuficiente el vínculo de los objetivos propuestos en la planificación, con la gestión de las políticas y la proyección del desarrollo sostenible.

Por su parte Armijo (2011, pp.7-9) aborda metodológicamente diseños experimentales y cuasi –experimentales. El primero selecciona aleatoriamente los beneficiarios dentro de un grupo de personas elegibles, crea dos grupos estadísticamente idénticos, uno dentro (grupo de tratamiento) y otro fuera de él (grupo de control). En el segundo se forman varios grupos aleatorios (pre programa y post programa) con determinadas características dentro de los beneficiarios. Ambos diseños articulan variables interrelacionadas que favorecen una evaluación más cercana a la satisfacción de la sociedad aunque más inclinada al impacto y requieren estudios complejos para determinar la contribución de los programas a esa satisfacción.

La Política Nacional de Modernización de la Gestión Pública al 2021 de Perú (PNMGP 2013, p.21) introduce un sistema de información para la toma de decisiones como un proceso que recoge, da seguimiento, monitorea, analiza datos y evalúa mediante indicadores de resultados, sin incluir la información referente a la capacidad de respuesta del gobierno para la transformación social y la prestación de los servicios necesitados desde un enfoque integral de los ODS.

En resumen, las prácticas estudiadas muestran una orientación variada, con una gama de variables que limitan la evaluación abarcadora de los resultados de la gestión de los gobiernos locales en función de los ODS, considerada dispersa y multitemática. Las experiencias acumuladas aportan elementos comunes que tienden a incorporarse en las nuevas prácticas, relacionadas con efectos que producen cambios favorables en los beneficiarios y la identificación de las necesidades sociales como uno de los ejes que orienta la gestión pública, en correspondencia con los objetivos operativos y líneas estratégicas trazadas.

Herramientas utilizadas en la evaluación de los resultados de los ODS

La diversidad de herramientas aplicadas, muestra un proceso de ensayo y adecuación continua de lo experimentado en el sector empresarial hacia el sector público, aunque con mayor independencia teórica y práctica. Están dirigidas a mejorar los resultados de programas, inducidos por exigencias del entorno con enfoques mixtos (Arias 2013, pp.71-72).

La “gestión de procesos” es una herramienta de amplia utilidad para todas las instituciones, orienta los resultados y relaciona los procesos operativos con las estrategias (Medina, 2011, pp.2-4). Propicia la mejora de las actividades, optimiza los recursos y supera la organización jerárquica tradicional. En las prácticas gubernamentales se percibe escaso pensamiento sistémico de procesos, y prevalece una cultura orientada hacia reglas que limitan proveer cambios de mejora funcional e impiden una correcta alineación de la gestión con los resultados de los ODS. Otra herramienta utilizada es el “análisis prospectivo”, constituido por un conjunto de técnicas y metodologías orientadas a la previsión del futuro deseado y decisiones estratégicas (Sánchez 2010, pp.29-31); apoya la gestión de programas mediante estudios preliminares y búsqueda de soluciones a problemas que limitan el desarrollo sostenible. En su empleo por AIEIS (2006, p.12) e ILPES (2012, p.3) se aborda sin uniformidad de criterios y constituyen propuestas parciales para evaluar los resultados por la forma aislada del tratamiento informativo de los elementos y se complejiza con el empleo de métodos matemáticos.

El “análisis de riesgos” es una herramienta que evalúa resultados antes de que se produzcan efectos no deseados, facilita la toma oportuna de decisiones, la determinación de los niveles de prioridad y su reflejo en el cumplimiento de los objetivos trazados (Calves y Machin 2016, pp.98-100). Han sido escasas las aplicaciones, limitado a programas y proyectos con empleo del marco lógico⁷, sin un análisis abarcador del conjunto de riesgos en el alcance de resultados y sin tener en cuenta el nivel de influencia indirecta en espacios territoriales.

Por su parte la “auditoría de gestión o rendimiento” considerada como el examen y evaluación de la gestión de un órgano, organismo, entidad, programa, proyecto, proceso o actividad,

7 Es una técnica para la conceptualización, diseño,

ejecución y evaluación de programas y proyectos, se sustenta en dos principios: el encadenamiento

(vertical y horizontal) y la participación.

para establecer el grado de economía, la eficiencia en la utilización de los recursos humanos y financieros con una relación entre las cantidades o valor de los productos de un proceso y las cantidades o valor de los insumos del mismo, en busca de un máximo rendimiento. La eficacia de los objetivos planificados con una relación de resultados y los efectos deseados, el cumplimiento de las políticas gubernamentales y las disposiciones legales, el costo de la producción de bienes y los servicios. En su ejecución evalúa también la visión sistémica y la estratégica de las entidades. En el primer caso se incluye la organización interna de la entidad y en el segundo caso se analizan las proyecciones estratégicas de las entidades.

Entre las más usadas resalta el “control de gestión” por la referencia actual en la obtención de resultados; sin embargo, es insuficiente el desarrollo metodológico en el sector público a pesar de su utilidad para proporcionar una visión sintética de la gestión realizada y someter todos los actos de gobierno al control (Tamayo y Fernández 2017, pp.203-205) para lograr la eficacia, eficiencia y la efectividad.

Finalmente del análisis de estas herramientas se percibe que convergen en el monitoreo y evaluación de los resultados bajo diversos criterios e instrumentos para recopilar información; el empleo de indicadores juega un papel crucial en la práctica gubernamental alimentados con análisis estadístico, documental, y otras técnicas de obtención de información. De ahí que su amplio uso radica en las ventajas observadas, con el aprovechamiento de las posibilidades de cubrir diversas áreas de medición, y empleo de enfoques integrales (Hernández, 2010) para dar seguimiento a los ODS.

Las fórmulas de cálculo de indicadores más utilizadas son los porcentajes y los índices. Estos últimos con inclinación al crecimiento por la capacidad de integración de variables, aunque sin considerar suficientemente los índices sintéticos con dimensiones que evalúen integralmente los resultados. Ardila y García (2017, p.125) resumen estos últimos como variables no observadas que puede construirse a partir de variables observadas.

Propuestas de dimensiones esenciales para el control de gestión

En la evolución del control de gestión se ha determinado pertinente la incorporación de dimensiones esenciales, obtenidas del análisis de experiencias empresariales, prácticas gubernamentales, características del buen gobierno en el desempeño local, revisión de documentos indexados en bases de datos y consenso de 36 expertos funcionarios y especialistas de gobiernos locales cubanos.

Estas dimensiones descansan sobre la existencia de un sistema informativo, eficiente, eficaz, flexible, abarcador de los procesos que inciden en la toma de decisiones a todos los niveles de la institución, y que contribuyen a conocer los resultados de la gestión, dar seguimiento a los ODS, gestionar el cambio y crear valor público que se encuentra implícito en la dimensión social como respuesta a las demandas ciudadanas (figura 2). Debe contener información financiera y no financiera, referida al resto de los subsistemas y procesos de la institución. Requiere de instrumentos de medición cuya clave de éxito es su actualización y oportunidad para validar indicadores integrales, agrupados generalmente en indicadores de resultados e indicadores de actuación donde los más comunes son la evaluación del desempeño de un sistema que apunta hacia la eficacia, eficiencia, efectividad, estabilidad y mejora del valor público.

Figura2.

Dimensiones esenciales del control de gestión

Conclusiones

En la actualidad se impone la evaluación de la gestión de los gobiernos locales como una estrategia para contribuir a los ODS. Esto genera dinamismo al interior de la institución, en contraste con la orientación tradicional donde prevalecen procedimientos y normas con tareas esquemáticas.

La evaluación focalizada en los resultados en la gestión externa ofrece ventajas que configuran perspectivas evaluativas más concentradas en lo que más distingue el resultado, por la atención a problemas de la sociedad bajo criterios de eficacia, eficiencia, efectividad y orientación de la mejora con las acciones implementadas.

La diversidad de enfoques en las propuestas metodológicas estudiadas refleja insuficiente integración del complejo universo de aristas de la acción gubernamental para conformar una visión más global de su desempeño en función de cumplir con la agenda 2030. Tras el análisis desarrollado se arribó al consenso de que se pueden subdividir en dos grupos, uno que pone mayor énfasis en la medición de los resultados de programas y proyectos con un sistema informativo, sin considerar suficientemente el empleo de indicadores que reflejen los cambios producidos y el seguimiento a los resultados. El otro se focaliza en la medición aislada de programas y proyectos, sin profundizar en sus efectos, la gestión de las metas y el desarrollo del sistema informativo.

El análisis integral de las herramientas muestra que están dirigidas a mejorar los resultados de programas, inducidos por exigencias del entorno y convergen en el monitoreo y evaluación mediante diversos instrumentos para recopilar información y el predominio de indicadores por las ventajas que ofrecen en la mejora de áreas y ámbitos de actuación. Se destacan por su aplicación la gestión por procesos, el análisis prospectivo, el análisis de riesgos, la auditoría de gestión

o rendimiento y el control de gestión.

Se proponen cuatro dimensiones esenciales para el control de gestión que descansan sobre la existencia de un sistema informativo eficiente, eficaz, flexible, abarcador de los procesos que inciden en la toma de decisiones a todos los niveles de la institución, y que contribuye a conocer los resultados de la gestión, dar seguimiento a los ODS, gestionar el cambio y crear valor público.