Abstract

Central America today presents a significant

lag in infrastructure. It is known that the countries of the region should at least doubling their investment to improve the quality of their infrastructure, but most of the countries have

high fiscal deficits which, added to the crisis

generated by COVID-19, make it unlikely an increase in public´s investment in infrastructure in the medium term. The experience and

financial resources of the private sector

would help to close this gap, but in order to

involve the private sector in an efficient way in the provision of infrastructure and to benefit

from the economic reactivation that it would generate, it is necessary to strengthen the

1 Especialista en Infraestructura. Administrador de Empresas y Abogado por la Universidad Autónoma de Centro América. Máster en Finanzas de la Universidad de Cambridge y MBA con especialización en Finanzas del INCAE.

* Artículo original basado en documentos anteriores desarrollados por el autor.

Introducción

Sin importar qué lugar del mundo visitemos, la infraestructura es la piedra angular del bienestar económico y social. La infraestructura

sustenta el transporte eficiente de personas

y productos; suministra servicios esenciales como agua, saneamiento y electricidad; provee espacios para la educación, salud y funciones judiciales; hace posible el comercio, entretenimiento y el ocio. Es decir, el nivel de calidad de nuestra vida gira en torno al nivel de calidad de infraestructura que tenemos.

En un país con carencias sostenidas de inversión en infraestructura, la competitividad económica termina por verse afectada. Se estima que para desarrollar la infraestructura que requiere el crecimiento de los países para el período 2016 a 2030, se requiere una inversión anual de aproximadamente US$ 3,3 trillones, pero además se estima que el 75% de la infraestructura que deberá de existir en el año 2050 aún no se ha construido.

Esta “brecha” se ve incluso más desalentadora

si se consideran los obstáculos fiscales y políticos

que existen para proporcionar infraestructura esencial. Los ingresos del gobierno son restringidos y los gastos en el sector público están continuamente en la mira, en especial cuando se trata de “mega” proyectos que

implican el uso de una cantidad significativa

de fondos de los contribuyentes.

Según el Índice de Competitividad Global 2019 del World Economic Forum (WEF), Centro América y República Dominicana, presentan un rezago en infraestructura cuando se comparan con los países con la mejor infraestructura. En el cuadro 1 se

puede observar la calificación por tipo de

infraestructura para cada país de la región y una comparación con Singapur, que es el país que ocupa el primer lugar del ranking. Como puede observarse, existe un rezago en infraestructura muy importante en nuestra región.

Cuadro # 1 Situación de infraestructura en la región según el Índice de Competitividad Global 2019.

Fuente: Elaboración propia con datos de WEF (2019), basado en Ernest and Young (2018)

Las mayores debilidades de la región se encuentran en las áreas de transporte y suministro de agua potable como lo muestra el informe del WEF (2019). Existen serios problemas de mantenimiento de la red vial y alto congestionamiento de las principales ciudades. Además de que, en aeropuertos, puertos y sistemas de trenes, la calidad y

eficiencia del servicio no es la mejor. Una pobre

infraestructura de transporte se traduce en problemas de congestionamiento vehicular, mayores costos de transporte, alto gasto en combustible, contaminación ambiental y pérdida de tiempo para la población, lo cual afecta su productividad y calidad de vida. Estos problemas de congestionamiento vehicular se deben principalmente a:

• Rápido crecimiento de la población y aumento de la urbanización.
• Crecimiento de las ciudades sin planificación. Inexistencia de sistemas eficientes de

transporte de pasajeros y de carga. Alta tasa de motorización.

• Gran dependencia del transporte de carga en camiones.
• Inadecuado mantenimiento de la infraestructura existente.

De acuerdo con el Programa Estado de la Nación, solo en Costa Rica el costo de la pérdida de tiempo de los trabajadores en las presas del Gran Área Metropolitana representa el 4,3% del producto interno bruto (PIB). En promedio, cada habitante del centro del país gasta entre US$2.000 y US$3.000 al año en presas. Según el Estado de la Nación, urge cambiar de paradigma: mejor transporte público antes que más carreteras (La Nación, 2020).

El problema se agrava cuando se puede notar que la tasa de motorización de América Latina es una de las de más alto crecimiento del mundo, cerca del 4,5% anual. Se estima

que la flota vehicular de la región se triplicará

en los siguientes 25 años. Pero el problema no se da sólo en el transporte de personas, sino que, de acuerdo con el Banco Interamericano de Desarrollo, el 70% de la carga en América Latina es transportada por medio de camiones.

Esto nos lleva a concluir que la motorización en la que se basa el transporte de personas y el comercio es insostenible en el tiempo, porque es imposible construir la cantidad de carreteras que la misma demandará en el futuro.

Por esto es vital realizar un cambio de paradigma tanto del transporte de personas como del transporte de carga cuanto antes, y entender que la única solución para evitar un colapso de las ciudades en un futuro no muy lejano es desarrollar sistemas de

transporte eficientes. Siendo imprescindible

el desarrollo de sistemas de movilidad inteligentes (integrados, con tecnología

limpia, flexibles, eficientes y seguros), donde

los buses y trenes (personas y carga) juegan un papel fundamental, permitiendo movilizar

de forma rápida y confiable, gran cantidad

de pasajeros, insumos y productos. Esto sin ocupar la gran cantidad de espacio que demandan los automóviles y camiones, y con una menor afectación al medio ambiente. Siendo esta la única solución para atender el desarrollo sostenible de nuestras ciudades.

Cuando se analiza las razones del rezago de infraestructura que presenta la región

se pueden identificar 5 grandes causas, las

cuales son:

1.1. Insuficiente inversión en infraestructura

Se estima que la inversión en infraestructura en Latinoamérica debería de ser entre el 4% y 7% del PIB a largo plazo para alcanzar el nivel de infraestructura de países desarrollados. Históricamente ha sido del 2,8% en promedio.

Esto significa que la región debería de

duplicar su inversión en infraestructura para solucionar el rezago en infraestructura que hoy presenta. Globalmente, los países han invertido en promedio un 3,5% del PIB en infraestructura, China ha invertido un 8,6% y los países desarrollados de Asia un 4,6% del PIB. Cuando se comparan estas cifras con la inversión histórica de Latinoamérica, podemos entender fácilmente porque existe un rezago tan grande en nuestra región.

La mayoría de los países de Centro América

presentan problemas de déficit fiscal y

algunos altos niveles de endeudamiento, y la crisis desatada por la Pandemia del COVID-19 ha hecho más complicado aún el panorama. Es por esto que, en los últimos años, la mayoría de los países de la región están apostando a las Asociaciones Público-Privadas para atraer el capital del sector privado para el desarrollo de infraestructura.

Además, la inversión en infraestructura produce un importante efecto en el crecimiento económico a largo plazo que

traería grandes beneficios a nuestros países.

Esto porque la inversión en infraestructura disminuye los costos de producción, permite acceder a nuevos mercados, aumenta la vida útil del capital privado, hace posible aprovechar economías de escala, mejora la productividad laboral y ayuda a aumentar el capital humano a través de mejoraras en educación y salud.

1.2. Ineficiente inversión en infraestructura

No toda inversión en infraestructura conlleva siempre crecimiento económico. Esto

depende de la eficiencia con que se realice

la inversión, que a su vez está en función de factores como la selección de proyectos, la

eficiencia en la adquisición y el control de la

corrupción.

En la región abundan los casos de ineficiente

inversión en proyectos de infraestructura, debido a temas de mala preparación de proyectos, inadecuada priorización de los mismos, toma de decisiones con base a criterios políticos y no técnicos, tendencia a iniciar construcción de proyectos sin tener las expropiaciones listas, pago de alto costo de construcción y temas de corrupción. Realizar

una eficiente inversión en infraestructura

conlleva poder construir más y mejores proyectos y darle mejor mantenimiento a la infraestructura existente y al haber problemas de falta de recursos en la región, el tema de

saber administrar eficientemente los escasos

recursos cobra especial importancia.

De acuerdo con el Banco Mundial, en América Latina se podría construir 35% más de activos, con el mismo nivel de inversión pública con mejoras en la planeación y selección de proyectos, optimización de costos y plazo de construcción y una mejor asignación de recursos entre infraestructura nueva y mantenimiento de la existente.

Es importante que los gobiernos tomen medidas no solo para aumentar la inversión en infraestructura, sino también para mejorar

la eficiencia en que se maneja la misma y de

esta forma hacer un mejor uso de los escasos recursos disponibles.

Cuadro # 6 Estado de las APP en la región

Fuente: Elaboración Propia

Desarrollar un programa de APP eficiente es

fundamental para atraer la inversión privada,

financiadores y a los mejores inversionistas.

Es importante tener presente que un esquema exitoso de APP no se desarrolla de la noche a la mañana y se toma años en hacerlo. Generalmente es necesario lograr que varios proyectos se adjudiquen,

obtengan financiamiento, se construyan e

inicien operaciones, para lograr desarrollar el conocimiento necesarios y las condiciones mínimas para hacer que los proyectos se

estructuren y administren eficientemente.

Es importante considerar que cuando se estructura una APP, más que un proyecto constructivo se está estructurando un Negocio, que se basa en la explotación de una infraestructura o un servicio, y para que

este sea viable comercial y financieramente,

la estructuración del mismo y la distribución

que esté dentro del apetito de las instituciones

bueno sea técnicamente el mismo, y dado

que en las APP las instituciones financieras generalmente financian entre un 60% y 80%

del costo de inversión, es vital asegurarse de hacer “bancables” los proyectos. Esto hace

que, en las APP, la estructuración financiera

sea tan importante como la estructuración técnica del proyecto.

Siempre debe de tenerse en cuenta que

conseguir financiamiento de cientos de

millones de dólares para un proyecto de

infraestructura que se financia bajo modalidad

“Project Finance”, es complejo y toma mucho

tiempo lograr el cierre financiero del mismo (9

a 12 meses). Igual de importante es considerar

que los recursos para el financiamiento de

este tipo de proyectos son escasos y que hay que competir por ellos con distintos proyectos en diferentes países. Cuando se desarrolla un programa de APP en un país, nunca se debe olvidar lo complejo que es para un inversionista privado tomar la decisión de participar en una licitación internacional para desarrollar un proyecto de infraestructura en países en desarrollo como los de nuestra región, donde muchas veces no operan y no conocen a profundidad. En donde los gobiernos están aprendiendo los elementos que se requieren para que las APP

funcionen eficientemente; y existe un riesgo

político y económico alto (solo Panamá tiene grado de inversión). De ahí lo importante de que los Estados se preocupen por desarrollar proyectos sólidamente estructurados y en desarrollar un mercado de APP según las mejores prácticas internacionales, que atraigan a los mejores inversionistas y

financiadores.

Debe aprenderse de las experiencias de modelos de APP de países más desarrollados, aplicar las mejores prácticas internacionales y hacerse acompañar de consultores expertos que cuiden de los intereses del Estado, para reducir la curva de aprendizaje y la probabilidad de cometer errores, que en materia de infraestructura siempre son muy costosos.

Principales factores para el desarrollo de un

programa eficiente de APP

Se han identificado 16 factores que son

fundamentales para el desarrollo de un

programa eficiente de Asociaciones Público-

Privadas. Es difícil que un país que inicia un programa de APP cumpla con todos, pero lo importante es tener claro que estos elementos son necesarios para alcanzar un mercado

eficiente y buscar desarrollarlos en el menor

plazo posible.

Cuadro # 7: Principales factores para el

Factor # 1: Marco regulatorio que promueva el desarrollo de las APP

El principal elemento es contar con un marco regulatorio claro que permita el desarrollo de las APP incorporando las mejores prácticas en la materia. Este marco regulatorio debe promover la inversión privada, la bancabilidad de los proyectos, facilitar la inversión extranjera y buscar la transparencia en la estructuración y ejecución de los proyectos.

Es vital que el marco legal brinde seguridad jurídica para que los inversionistas se sientan

lo suficientemente confiados en invertir en

una APP. Una de las mayores preocupaciones de los mismos es el riesgo de que se trate de cambiar o no se respeten las condiciones pactadas en los contratos arriesgando su inversión. Al ser las APP contratos de muy largo plazo, generalmente 30 años, y los periodos presidenciales de 4 años en la mayoría de los países, esto hace que el inversionista privado deba de tratar durante la vida del contrato con por lo menos 8 gobiernos distintos, con diferentes ideologías y pensamientos hacia las APP. Por esto es importante que el programa de APP se diseñe para perdurar en el tiempo y que se blinde para que los cambios de gobiernos e ideologías no lo afecten.

Al ser la seguridad jurídica y estabilidad económica de un país una de las mayores preocupaciones de inversionistas y

financiadores, es importante que exista mecanismos eficientes de compensación al

inversionista privado cuando se producen eventos extraordinarios que rompen

el equilibrio económico financiero del

contrato (por ejemplo: fuerza mayor, actos del gobierno, cambios imprevistos en las condiciones económicas) afectando la rentabilidad esperada del inversionista bajo la que se estructuró el contrato, la cual queda

plasmada en el modelo financiero que forma

parte del contrato.

También debe haber un mecanismo de compensación para el inversionista privado

y financiadores, en caso de que el Estado

decida dar por terminado el contrato de forma unilateral o si se presenta un evento de fuerza mayor que impide seguir con el mismo. Es vital la existencia de mecanismos ágiles

para la resolución de conflictos que permitan

resolver diferencias en poco tiempo.

Es muy importante para los bancos

financiadores, que estos tengan derecho de

intervención (“step in rights”) si la compañía proyecto incumple las condiciones del

financiamiento o está en un incumplimiento

del contrato que pueda llevar a la recisión del mismo. El derecho de intervención les permite a los bancos tomar el control de la compañía proyecto para buscar un nuevo inversionista

privado que asuma el proyecto y lo finalice

con éxito.

En la mayoría de los países de la región se requiere la aprobación del Congreso para desarrollar una APP, esto no es recomendable porque tiende a politizarse de forma negativa un proceso que debería ser técnico y objetivo. Es mejor que se establezca un mecanismo de valoración objetiva de la conveniencia de desarrollar un proyecto por medio de APP fuera del Parlamento, y que el Ministerio de Hacienda sea el ente encargado de valorar

los riesgos fiscales de las APP y llevar el control

de los mismos. Se pueden establecer límites

legales a los niveles de compromisos firmes

y contingentes que puede asumir el país por contratos de APP.

Es importante la regulación de las iniciativas privadas y que el proceso de admisión, valoración y licitación sea totalmente transparente y promueva la competencia. Estas se tienen que evaluar con la misma rigurosidad que una iniciativa pública y la

participación de firmas consultoras expertas

en su revisión y validación de su viabilidad, es vital para proteger los intereses del Estado. La experiencia internacional es que solo un pequeño porcentaje de las iniciativas privadas llega a implementarse. Es primordial para asegurar calidad de las mismas, que se establezcan los estudios de factibilidad que se deberán de presentar, los aspectos mínimos que deben de abarcar, así como los requisitos que deben de cumplir los consultores que los realizan. En algunos países se cobra el costo de revisión de las iniciativas privadas por asesores de la Unidad de APP al oferente, de tal forma que esta cuente con los recursos para evaluar adecuadamente las mismas.

Una fuerte institucionalidad y una adecuada coordinación entre todas las instituciones públicas que deberán de participar en la aprobación e implementación de los proyectos (Unidad de APP, Presidencia, Ministerio de Hacienda, Ministerio del ramo, Ministerio de Ambiente, Ministerio de Seguridad, Municipalidades, entidades de servicios públicos, etc.) es vital para una rápida y ágil ejecución de los proyectos.

Factor # 2: Contar con una Unidad de APP competente

Es fundamental contar con una Unidad de APP que se encargue de liderar la promoción y estructuración de los proyectos. La misma debe ser un ente técnico muy profesional, permanente, apolítico, administrado con criterios gerenciales y visión de largo plazo. Las funciones de una Unidad de APP varían de país a país, pero generalmente cubren: promoción de las APP, creación de cartera de proyectos, estructuración de proyectos junto a consultores expertos, licitación de proyectos y administración de contratos. Aunque no es regla general la existencia de una Unidad de APP, la misma tiene las ventajas de que permite desarrollar “expertise” en la materia, procesos y documentación estandarizada, mejores prácticas y equipos especializados.

La Unidad de APP debe de contar con los

recursos (humanos, técnicos y financieros) para planificar, estructurar y administrar proyectos viables. Debe ser un ente experto en definir,

priorizar, estructurar y administrar proyectos de infraestructura complejos. La misma no tiene que contar con una organización grande, porque trabaja con consultores en la estructuración de los proyectos y en la gestión de los contratos. Pero si necesita una estructura mínima permanente que sea muy

técnica y eficiente.

Desarrollar un equipo humano capacitado, motivado y mantenerlo en el tiempo, es uno de los principales retos de constituir una Unidad de APP. Una alta rotación impide el desarrollo de personal especializado, que en materia de APP es sumamente escaso y difícil de formar. El mayor desafío de un programa de APP, es como lograr constituir una Unidad de APP competente, que se rija por criterios técnicos y que no se vea afectada por las malas prácticas políticas.

El proceso de estructuración y contratación del inversionista privado debe ser un proceso transparente y competitivo que busque

asegurar la eficiencia técnica y financiera del

proyecto, disminuir los costos y tiempos del proceso, atraer al mayor número posible de inversionistas con la experiencia y capacidad necesarias, y buscar el mejor costo de contratación para el Estado.

Otros elementos importantes que debe de tener la Unidad de APP son:

Contar con fuerte apoyo político.

Personal técnico de alto nivel (ingeniería,

finanzas y legal entre otras áreas) con una

adecuada remuneración para retener el “know how” de la institución.

Guías y procesos definidos para la contratación

de estudios de factibilidad, estructuración de proyectos, licitaciones y administración de contratos. Es importante que se desarrollen “check list” de los elementos mínimos que se deben de cubrir la estructuración de proyectos, para asegurar que se cumple con las mejores prácticas en APP.

Carteles de licitación y contratos de APP estandarizados que tengan claridad de funciones y responsabilidades entre las partes.

Proceso de licitación bien definido, con plazos

razonables, transparente y con criterios de evaluación claros y objetivos.

Los comités de selección para evaluar ofertas de consultores y desarrolladores tienen que ser técnicos, objetivos y transparentes. Es importante que los miembros se comprometan a seguir un código de ética que evite cualquier acto de corrupción.

Los cronogramas de estructuración, licitación y ejecución, deben de ser realistas y buscar la participación de empresas consultoras y desarrolladoras internacionales. Plazos muy cortos para presentar ofertas (menores a 2 meses) y requisitos administrativos complejos,

dificultan la participación de jugadores

internacionales. Es importante que haya un plazo razonable (por lo menos 1 mes) entre la fecha límite establecida para aclarar dudas y la fecha de presentación de ofertas, que permita a los postores poder preparar sus ofertas después de tener claras todas las condiciones de la licitación.

Debe haber claridad en el resultado o servicio que se estará contratando por medio de la APP y en la forma que se evaluará el mismo por parte del Estado.

Los riesgos fiscales que conllevan las APP por compromisos firmes y contingentes,

se consideran y valoran en la etapa de estructuración, al igual que los demás riesgos del proyecto. Se da una continua evaluación y monitoreo de los proyectos para asegurar que estos

cumplen los objetivos y beneficios para los

cuales se estructuraron.

Existe una política de mejora continua y de generación de mejores prácticas producto de los aprendizajes en las estructuraciones y administración de contratos.

Se da una capacitación continua de alto nivel para desarrollar “expertise” en el equipo. Tener una política de total transparencia y cero tolerancia a actos de corrupción es vital para generar credibilidad en el programa de APP.

Una APP conlleva una relación de muy largo plazo entre todos los “stakeholders” involucrados en el proyecto, por lo que es importante se establezca un adecuado canal de comunicación entre todas las partes

involucradas que permita la cordial y eficiente

comunicación de las partes.

Como las Unidades de APP cuando inician operaciones no cuentan con experiencia en la implementación de proyectos, es importante que se hagan acompañar por consultores expertos no sólo en la estructuración y adjudicación del proyecto, sino durante todo el ciclo del mismo, para asegurar que los proyectos se construyan y operen, según lo planeado en la estructuración del proyecto.

Factor # 3: Desarrollo de un portafolio atractivo

Factor #4: Contar con estudios de factibilidad de calidad

Los estudios de factibilidad técnicos,

financieros, legales y socioambientales deben

ser de alta calidad, para que permitan respaldar los procesos de licitación y generen

confianza en los inversionistas y financiadores,

de la viabilidad de los proyectos.

Es importante tener claro que un estudio de factibilidad depende del “expertise” del consultor que lo ejecuta. Si los estudios no son

lo suficientemente buenos, el riesgo de entrar

en un proyecto no viable o que requiera un costo muy alto de valoración para decidir si participan en la licitación, es muy alto para los potenciales inversionistas, lo que podría hacer

que estos prefieran no participar y busquen

otros proyectos que si tienen los estudios adecuados.

La Unidad de APP debe tener guías que establezcan los elementos mínimos que deben de contener los estudios de factibilidad para asegurar estudios de calidad. También es vital

que se cuente con los recursos financieros

para contratar estudios a consultores internacionales, los cuales no son baratos, pero es importante comprender que esta inversión es necesaria para asegurar proyectos bien estructurados.

Factor #5: Estructuración de APP que sean

ambientalmente viables

El error más común cuando se inicia un programa de APP, es ver los proyectos como meros proyectos constructivos de una contratación tradicional, sin considerar que una APP es en realidad la estructuración de un Negocio, que tiene que ser técnica,

pero también comercial, financiera, legal

y socio ambientalmente viable para poder implementarse exitosamente.

La estructuración de una APP conlleva el diseño del modelo de negocio, la estructura

financiera y distribución de riesgos, que hacen

que el proyecto sea comercialmente viable y “bancable”. La estructuración generalmente

se materializa en un modelo financiero que, valida la viabilidad financiera del proyecto,

un pliego de condiciones y un contrato, que se usarán para licitar el proyecto y contratar al inversionista desarrollador.

Es importante entender que, para el éxito de un proyecto de APP, este se tiene que estructurar buscando seis objetivos principales, todos de igual importancia:

Satisfacer las necesidades y expectativas de la ciudadanía: debe siempre tenerse presente

que el destinatario final de las APP es la

ciudadanía que será la usuaria del proyecto y

la que finalmente determina la demanda del

proyecto.

Solución técnicamente eficiente: se tienen

que alcanzar los requerimientos técnicos mínimos que hacen que el proyecto cubra

eficientemente las necesidades que el

proyecto busca satisfacer. Siempre se debe de tener en cuenta que la solución a diseñar, debe de estar dentro de un presupuesto que haga que el proyecto sea comercialmente viable y estar adecuadamente dimensionado acorde con la demanda prevista durante la vida del contrato.

Alcanzar la viabilidad comercial: Los riesgos del proyecto y su rentabilidad, tienen que ser atractivos para que un inversionista privado tenga interés en desarrollar el proyecto, según las mejores prácticas de las APP.

Lograr su bancabilidad: las entidades

financiadoras tienen que estar de acuerdo

con la distribución de riesgos y las condiciones

del proyecto a financiar. Dado que un

proyecto de infraestructura al momento de

buscar su financiamiento no está construido ni operando, el financiamiento se basa en gran

parte en los estudios de factibilidad. De ahí que es primordial que los mismos sean realizados por

firmas consultoras de prestigio internacional, para darle confianza a inversionistas privados y financiadores. En un financiamiento

modalidad “Project Finance” como que no hay recurso contra el desarrollador o este es limitado, el riesgo del proyecto es un riesgo que afecta directamente a los bancos. Por lo que los mismos revisan con sumo cuidado la distribución de los riesgos del proyecto.

Proyectos ambientalmente viables: es vital asegurarse que el proyecto cumple con los estándares nacionales ambientales y de las

instituciones financieras. Además de contar

con un plan para manejar y mitigar los impactos negativos del proyecto en las comunidades ubicadas en el área del proyecto. El riesgo ambiental es muy importante para los bancos, que no quieren que su imagen sea vea afectada por problemas de este tipo en

los proyectos que financian.

Conseguir la alineación de intereses entre el inversionista privado y el Estado: lo anterior es

fundamental en una APP a fin de garantizar

el éxito del proyecto. Protegiendo siempre los intereses del Estado bajo las mejores prácticas de APP.

Un proyecto mal estructurado, será un proyecto que será poco atractivo para inversionistas de alto nivel, es seguro que tendrá serios problemas en su implementación

y difícilmente conseguirá financiamiento para

su desarrollo.

Factor #6: Asesoría de calidad al Estado

Es importante el acompañamiento de firmas

consultoras de prestigio internacional en los estudios de factibilidad, la estructuración y ejecución de los proyectos. Esto facilitará la incorporación de las mejores prácticas, permitirá replicar experiencias exitosas y traer estructuras novedosas de otras latitudes,

generando confianza a los inversionistas y financiadores.

La mayor desventaja que tienen las APP es que son difíciles de estructurar y administrar, pero aquí es donde la participación de asesores de alto nivel es vital para lograr proyectos que se estructuren y administren bajo las mejores prácticas, y se protejan de la mejor forma los intereses del Estado.

Los consultores tienen como objetivo principal estructurar proyectos técnica,

comercial y financieramente viables, que

sean “bancables” y que presenten la menor cantidad de problemas en su implementación. La participación de estos les permite a los gobiernos negociar con el sector privado en igualdad de condiciones. Los consultores aportan a los procesos de APP, experiencia, mejores prácticas, objetividad, transparencia y credibilidad en la viabilidad de los proyectos.

Es vital que el equipo que asesora al Estado en la estructuración del proyecto esté compuesto por especialistas en las áreas de: ingeniería,

finanzas, leyes y socioambiental, con amplia

experiencia en valoración y estructuración de APP. Como es difícil que una empresa tenga “expertise” en todas estas áreas, generalmente se forma un consorcio entre diferentes empresas para reunir los recursos y experiencia necesarios. Es importante siempre tener en cuenta que la estructuración del proyecto conlleva el desarrollo del modelo de negocio, el tipo de contrato, la distribución de

riesgos, la definición técnica, financiera, legal

y socioambiental del proyecto.

Por esto es fundamental que los asesores

tengan esa visión de negocios y financiera,

y que el principal objetivo de su asesoría es estructurar un proyecto viable desde todo punto de vista según las mejores prácticas de APP, que sea atractivo para potenciales

inversionistas y financiadores, protegiendo

siempre los intereses del Estado. Hay veces que se comete el error de contratar asesores con “expertise” enfocado solamente a la parte de

ingeniería, que no dominan la parte financiera

y de negocios, lo cual puede conllevar que se caiga en el error de estructurar un proyecto muy bueno desde el punto de vista técnico, pero que no reúne las condiciones para ser un

proyecto comercial y financieramente viable,

haciendo que el proyecto sea un fracaso.

Las principales funciones de los asesores en una APP se pueden resumir en:

a. Convertirse en el asesor integral que

vela por los intereses del Estado en la estructuración de la APP.

b. Validar la viabilidad del proyecto

(técnica, comercial, financiera, legal

y socioambiental) y coordinar la estructuración del proyecto.

c. Proponer el mejor esquema técnico,

financiero y legal para el desarrollo del

proyecto.

d.

Preparación de pliego de licitación y contratos necesarios.

e.

Proponer el factor de competencia de la licitación, el mecanismo de pago para remunerar al desarrollador privado y los indicadores de desempeño que deberá de cumplir el proyecto.

f.

Desarrollar la estrategia de promoción del proyecto ante la ciudadanía y potenciales desarrolladores.

g.

Coordinación junto con el Estado el proceso de licitación y evaluación de ofertas.

h.

Asesorar al Estado en las negociaciones con los inversionistas privados.

En algunos países, se establece que el costo de los estudios y la estructuración del proyecto es reintegrado a la Unidad de APP, cuando se adjudica el mismo, cargando dicho costo al proyecto. Lo que le permite contar siempre

con un fondo con recursos suficientes para

hacer estructuraciones de calidad.

Factor #9: Necesidad de elaborar un Plan

locales

Es importante desarrollar las condiciones para que las multilaterales y la banca internacional

puedan financiar fácilmente los proyectos,

lo cual es de especial importancia en los primeros años del programa de APP, dado que la banca local generalmente no cuenta

con experiencia financiando proyectos de

APP bajo modalidad Project Finance.

Esta es una técnica de financiamiento por

medio del cual se puede captar deuda de

largo plazo solo con el respaldo del flujo de

caja generado por el proyecto mismo.

Generalmente se financian proyectos de

largo plazo, principalmente de infraestructura, los cuales conllevan un alto costo y un largo período de recuperación. Se constituye un SPV o sociedad de propósito especial, cuyo

único objetivo es financiar, construir y operar

el proyecto, sin poder realizar otros negocios ni

asumir nuevo financiamiento. Generalmente

el aporte de capital de los promotores del proyecto es bajo (20% a 40%) y se usa un alto apalancamiento (80% a 60%), donde la

estructura de financiamiento necesaria para

la realización del proyecto, será pagada

exclusivamente con el flujo de caja que

generará la explotación del propio proyecto

y la única garantía de los financiadores son los flujos y los derechos sobre los activos del

proyecto. A través de participaciones en estos

financiamientos liderados por multilaterales

y bancos internacionales, la banca local irá desarrollando el conocimiento de cómo

financiar este tipo de proyectos, lo que

permitirá que se llegue a generar poco a

poco un mercado de financiamiento local. Lo cual conllevará que haya financiamiento

en moneda nacional, lo que es importante para evitar el riesgo de devaluación en los proyectos.

Una de las etapas más difíciles del desarrollo de un programa de APP es lograr que los

proyectos iniciales consigan financiamiento.

Cuando los primeros proyectos logran

financiarse, construirse e iniciar operaciones, se empieza a generar confianza en el sector financiero de la viabilidad del programa,

lo que hace que surjan mayores entidades

dispuestas a financiar nuevos proyectos. Es vital que los potenciales financiadores sientan

que el programa de APP cuenta con un fuerte marco legal que protege a inversionistas y

financiadores, y que existe un sólido apoyo

político y de la ciudadanía al mismo.

En los últimos años debido a las mayores regulaciones que Basilea III le impone a la banca, se le exige mayores requerimientos de capital y calce de plazos, esto ha hecho

que el financiamiento de proyectos de APP

sea menos atractivo para los bancos, por el largo plazo y altos montos de recursos que requiere este tipo de proyectos. Esto ha producido que se desarrollen nuevos

mecanismos de financiamiento por medio del

mercado de capitales (bonos de proyectos, fondos de infraestructura de deuda o capital, titularizaciones), lo cual permite conseguir

financiamiento de largo plazo y a tasa fija,

aprovechando las necesidades de inversión de largo plazo de los fondos de pensión y aseguradoras.

El esquema más común de la participación del

mercado de capitales en el financiamiento

de infraestructura, es que un grupo de bancos

financian la etapa de construcción por

medio de un préstamo sindicado y cuando el proyecto ya está operando, el proyecto se

refinancia, emitiendo bonos en el mercado de

valores, cancelándose el préstamo bancario. Después de que el proyecto ha iniciado operaciones, el riesgo de construcción que es el principal riesgo del proyecto ha pasado y

con un récord histórico de ingresos, el perfil de

riesgo del mismo cambia totalmente, lo que le puede permitir al desarrollador privado obtener

mejores condiciones de financiamiento en el

mercado de valores, que el préstamo inicial

que financió la construcción.

De acuerdo con el Banco Interamericano de Desarrollo, en América Latina los inversionistas institucionales administran carteras con US$ 2,7 billones de inversiones (cerca del 50% del PIB regional), pero invierten menos del 1% de sus activos en infraestructura. Se considera que podrían invertir entre un 3% y 7% de las

carteras administradas lo que significaría

una cantidad enorme de recursos para

financiar la brecha de infraestructura en la

región. Pero para lograr que los fondos de pensión, inversión y aseguradoras inviertan en infraestructura, se tienen que lograr desarrollar las condiciones necesarias (regulación, institucional, conocimiento, incentivos) para que los mismos vean los proyectos de infraestructura como una clase más dentro de sus activos de inversión.

Factor # 11: Licencia social

Lograr satisfacer las necesidades y expectativas de la ciudadanía en vital para el éxito del proyecto. Nunca debe olvidarse que es por y para ella que se crea la APP. Conocer sus expectativas y necesidades, y lograr administrarlas adecuadamente, es vital para el éxito del proyecto. De ahí la importancia de una adecuada socialización de los proyectos. Es necesario que los proyectos se estructuren considerando a todos los “stakeholders” y que las personas vean que los proyectos realmente generan crecimiento y desarrollo en sus comunidades. La comunicación oportuna y el

darles a conocer los beneficios de los proyectos a desarrollar, reducirá el riesgo de conflictos

posteriores. Es importante que, en caso de haber partes afectadas negativamente, se evalúe como puede aminorarse el impacto que produce el proyecto y se implementen planes de mitigación efectivos al respecto. También es importante desarrollar un programa de educación continua sobre

los beneficios de las APP a las instituciones

estatales, población y sector privado, para que se desarrolle el conocimiento y apoyo necesario en todo el país a esta nueva forma de suministrar infraestructura.

Las protestas sociales contra los proyectos de APP generalmente se deben a la falta de conocimiento de la población de los

beneficios del proyecto, a que no se ha

considerado adecuadamente los intereses de las personas afectadas, cobro de tarifas

elevadas con relación a los beneficios del

proyecto (ejemplo: ahorro en tiempo en una autopista de peaje), afectaciones al ambiente y falta de transparencia.

Es importante que se comunique los principales supuestos y conclusiones de los estudios en que se basa la estructuración del proyecto, para que ciudadanía pueda sentirse segura de que el proyecto ha sido adecuadamente estructurado y el proceso ha sido transparente.

Factor #12: Eficiente administración de

contratos de APP

La administración eficaz de contratos de APP

conlleva un monitoreo constante del proyecto y velar porque el inversionista privado y el Estado cumplan sus obligaciones. Especial énfasis debe hacerse en revisar que el servicio se presta de forma continua y cumpliendo los estándares de desempeño establecidos en el contrato. De no ser así, debe establecerse las sanciones correspondientes y exigir al socio privado el cumplimiento inmediato. También es muy importante un constante monitoreo de los riesgos del contrato, el manejo de las renegociaciones de contratos y la entrega de la administración de los activos al Estado al vencimiento del contrato.

Es imprescindible comprender que la administración de contratos va mucho más allá que la pura supervisión técnica del proyecto. Conlleva además el monitoreo y control de la

parte financiera, riesgos, administrativa, legal

y socioambiental del proyecto. Por ejemplo,

una solicitud de modificación del contrato,

generalmente conlleva una revisión del

modelo financiero para valorar el efecto que tiene la misma en los resultados financieros

del proyecto. De ahí lo importante que cuando se nombre un gestor y supervisor del contrato para ayudar a la Unidad de APP en la administración del contrato, el mismo sea experto en gestión y supervisión de proyectos en todas las áreas que conlleva una APP, y no

un solo una firma de ingeniería supervisora de

los aspectos técnicos.

Factor # 13: Alcanzar una adecuada

distribución de riesgos

Debe darse una apropiada identificación,

medición y distribución de riesgos entre el socio privado y el Estado acorde a las mejores prácticas de APP. Es vital entender que una

asignación eficiente de riesgos no conlleva

trasladar todos los riesgos del proyecto al inversionista privado, sino solo aquellos que éste puede asumir de mejor forma que el Estado. Si se le trata de asignar riesgos que el desarrollador privado no tiene la capacidad de administrar, el proyecto no conseguirá

inversionistas ni financiadores que tengan

interés en el mismo, porque de materializarse el riesgo este no tendrá la capacidad de asumirlo, afectando la viabilidad del proyecto. La regla en la distribución de riesgos debe de ser que el riesgo quede en la parte que puede administrarlo de la mejor manera y al menor costo.

Por ejemplo, para hacer los proyectos de carreteras de peaje “bancables”, por la incertidumbre que hay sobre la demanda futura la cual depende de varios factores difíciles de pronosticar a largo plazo, es usual que los Estados apoyen estos proyectos asumiendo parte del riesgo de demanda por medio de una garantía de ingreso mínimo anual garantizado (IMAG). El IMAG garantiza un ingreso mínimo anual al proyecto, que cubre el servicio de la deuda por el plazo

del financiamiento. Se activa sólo en los años

en que los ingresos reales sean menores que los garantizados y se paga únicamente la diferencia.

Esto le permite al proyecto eliminar el riesgo de demanda para los bancos, que es un riesgo

que las entidades financieras generalmente

no están dispuestas a asumir y que el socio

privado no tiene la capacidad financiera de

tomar, y con esto se logra hacer “bancables” este tipo de proyectos. Como compensación al IMAG, se suele establecer un Mecanismo de Repartición de Ingresos. Este es concebido como una especie de seguro, en donde la prima consiste en trasladar al Estado, parte de los ingresos mayores a los proyectados, si los ingresos se elevan por encima de un nivel

predefinido en un año, entonces el exceso

de ingresos es compartido entre el Estado y el Concesionario por partes iguales. Esto hace que haya una mejor distribución de los riesgos del proyecto de acuerdo con la capacidad de administrarlos de cada parte.

La identificación y distribución de riesgos es

uno de los primeros análisis que se hacen en la estructuración del proyecto y es uno de los más importantes, porque va a determinar las obligaciones y riesgos que asume cada parte en el proyecto, que se terminarán plasmando en el contrato de APP.

Factor # 14: Atraer a fuertes inversionistas privados

Entre más experimentado y fuerte sea el inversionista privado, será más fácil que el

proyecto consiga financiamiento y tendrá

menores problemas en su ejecución. La experiencia y capacidad del socio privado

(gerencial, técnica y financiera) es uno de los

principales elementos en el éxito de una APP.

Las entidades financieras valoran con mucho

cuidado el inversionista privado que tendrá a cargo desarrollar el proyecto, ya que saben que su experiencia y capacidad es vital para que el proyecto se logre implementar según lo planeado.

Existen dos elementos que siempre deben considerarse a la hora de valorar al inversionista privado:

a. La experiencia y capacidad del mismo en desarrollar proyectos del mismo tipo y tamaño. El socio privado debe ser un

experto en financiar, construir y operar

proyectos de la misma clase al que se licita y su experiencia debe ser en proyectos del mismo tamaño o más grandes. Por ejemplo, se requieren diferentes capacidades para desarrollar y gestionar un aeropuerto local que uno internacional.

b. Se necesita un socio privado con

la suficiente capacidad financiera de

garantizar el cumplimiento del contrato. Aunque ninguna garantía, reemplaza la competencia necesaria para realizar el proyecto, es muy importante que el desarrollador privado tenga la capacidad de cubrir cualquier sobrecosto que conlleve construir el proyecto según las

especificaciones detalladas en el contrato

y otorgue las garantías necesarias al Estado. En todo proyecto va a haber problemas y es cuando la experiencia y capacidad del socio privado se vuelve primordial para el éxito del proyecto. De ahí lo importante de que los países se preocupen de atraer a los mejores inversionistas posibles y esto solo se logra estructurando proyectos bajo las mejores prácticas de las APP.

Los requisitos para acreditar al desarrollador privado para participar en las licitaciones, deben buscar elegir a un inversionista con

suficiente experiencia y capacidad para financiar, construir y operar con éxito el

proyecto.

excepto por Panamá. Lo que conlleva que la mayoría de nuestros países son muy vulnerables a

cambios en las condiciones económicas y políticas.

Factor # 16: Buscar solución anticipada a los principales problemas que se presentan en la implementación de un programa de APP

Es importante prestar especial atención y buscar solución anticipada a los aspectos que hacen que generalmente los proyectos de APP no se puedan implementar o se atrasen, como son: mala estructuración de proyectos, selección de desarrolladores inexpertos, inadecuada socialización de proyectos, problemas en la consecución de

financiamiento, atrasos en las expropiaciones

y reasentamientos, demoras en la remoción de servicios públicos de las áreas del proyecto, retrasos en la obtención de la licencia ambiental y atrasos en la obtención de permisos.

Cuadro # 8 Ciclo de un proyecto de APP:

caso carreteras

Fuente: Elaboración propia

En el cuadro 8 se puede ver el ciclo de un proyecto de APP para una carretera. Las fases de evaluación, estructuración y preconstrucción, que en teoría deberían de durar

2.5 años para poder iniciar construcción, en nuestra región generalmente duran más de 4 años. Esto se debe principalmente a que las expropiaciones generalmente toman mucho tiempo, por tardanza en la asignación de recursos para ejecutarlas, preparación inadecuada de los expedientes y porque el proceso judicial conlleva un plazo muy extenso.

Lograr la expropiación de los terrenos necesarios para ejecutar las obras en plazos razonables, es uno de los principales problemas a resolver para lograr que los proyectos se desarrollen sin atrasos y sobrecostos. Un atraso en las expropiaciones puede conllevar una demora en el inicio del proyecto que puede encarecer los costos para el privado y generar un reclamo por requilibrio económico

financiero del contrato. Es importante que no

se liciten proyectos sin tener las expropiaciones listas, a menos que haya certeza de que las expropiaciones pendientes podrán terminarse antes de la fecha prevista para iniciar la construcción del proyecto. La obtención de permisos y licencias es una fase que también toma mucho tiempo y donde es común que haya atrasos, especialmente la obtención de la licencia ambiental. Es vital que los gobiernos se comprometan a velar porque los permisos y licencias se den en tiempos razonables, una vez que el socio privado presenta los estudios y documentación requerida. Es importante establecer a los entes que tienen que otorgar los permisos y licencias un plazo máximo para que emitan su resolución después de que se hayan presentado toda la documentación respectiva, para asegurar que los proyectos puedan iniciar construcción en plazos razonables.

La remoción de los servicios públicos muchas veces es mejor que lo haga el desarrollador privado con cargo al proyecto y las instituciones públicas respectivas solo supervisen la misma. Esto permite que el proyecto no se retrase por falta de recursos o problemas de ejecución de las instituciones. Es importante en la etapa

de estudios identificar los servicios públicos a

remover y el costo que esto conlleva.

Es vital que cada país revise las fases y tiempos que conlleva estructurar y ejecutar un proyecto de APP, para que determine los cambios necesarios a ejecutar (institucionales, regulatorios y administrativos) para lograr que los proyectos se pueden implementar en plazos razonables y con esto acceder

más rápidamente a los beneficios de las

Asociaciones Público-Privadas.

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