Bancos Multilaterales de Desarrollo en Centroamérica
Resumen
El desarrollo sustentable requiere compatibilizar el crecimiento económico y la distribución del
ingreso, con la conservación del ambiente;
balance que es armonizado por los Bancos Multilaterales de Desarrollo (BMD), el artículo tuvo como objetivo mostrar si los proyectos
financiados por estos en Centroamérica
internalizan los costos ambientales en sus
modelos financieros. El carácter metodológico
de la investigación correspondió al cualitativo mediante la revisión documental disponible
en sus sitios web. A pesar de las décadas
transcurridas desde la fundación de estas entidades, se observó que la valoración de las
externalidades resultó incipiente. Se identificó
una tendencia a consolidar el conjunto de sus políticas en instrumentos denominados Marcos
Ambientales y Sociales; si bien en dichos
instrumentos tomaron mayor relevancia los costos ambientales, estos se limitaron a temas asociados a reasentamientos, conservación
de los hábitats naturales, y a la adquisición de tierra. Como acciones se identifican el
fortalecimiento de la normativa ambiental nacional, la introducción de los costos ambientales en el mercado, la acogida de los costos ambientales por los responsables, y contar con la participación ciudadana. Se presentan propensiones emergentes dirigidas
a instrumentos de finanzas verdes, modelos que permitirán tanto objetivos de rentabilidad
económica, como metas relacionadas con el desarrollo sustentable.
Palabras clave:
Cooperación internacional – Desarrollo sustentable – Externalidades – Normativa ambiental – Participación Ciudadana.
Abstract
Sustainable development requires making economic growth and equality in income distribution compatible with the conservation of the environment. This delicate and complex balance is harmonized by Multilateral Development Banks (MDBs). The article aims
to show whether the current projects financed
by MDBs in Central America internalize
environmental costs in their financial models.
The research methodology corresponded to the qualitative through the documentary review available on their websites. However, despite the decades that have passed since the founding of these entities, the assessment
of externalities is incipient. The first finding was
the tendency for the entities to consolidate all their environmental and social policies in instruments called Environmental and Social Frameworks. Although, environmental costs are more relevant in these instruments, they are limited to issues associated with resettlement, conservation of natural habitats, and land
acquisition. The following are identified as
immediate actions to be promoted by MDBs: the strengthening of national environmental regulations, the introduction of environmental costs in the market, the acceptance of environmental costs by those responsible for them and having the citizen participation. Emerging tendencies is presented green
finance instruments that seek; and models that
will allow, not only economic objectives, but also those related to sustainable development.
Keywords:
International cooperation – Sustainable development – Externalities – Environmental regulations – Citizen Participation.
Shirley Orellana. (2020). Internalización del costo ambiental en proyectos financiados por los Bancos Multilaterales deDesarrollo en Centroamérica
-139- / ICAP-Revista Centroamericana de Administración Pública, (79): 138-147 , Junio-Diciembre/2020
Introducción
La crisis sanitaria y económica derivada de la pandemia COVID-19 deja nuevos desafíos y acentúa otros como fortalecer el consenso alcanzado en torno al desarrollo sustentable, y la vinculación que coexiste entre la salud humana y la salud ambiental. Los Bancos Multilaterales de Desarrollo (BMD) observan un delicado y complejo balance, que contemplan
entre sus funciones la financiera, mediante la movilización de recursos económicos; la de
desarrollo, que comprende la creación de
capacidad y transmisión de conocimiento; y
la Provisión de bienes nacionales y regionales. Si bien, no necesariamente cada uno de los BMD redima todas estas funciones con la misma intensidad, si resulta importante el sistema las cubra en forma integral. El artículo surge con el objetivo de analizar el nivel en que se aborda la internalización de los costos ambientales en las operaciones
de las entidades de desarrollo; para tal
efecto, la pregunta de investigación principal pretende dar respuesta a ¿Si en los proyectos
financiados por los Bancos Multilaterales de Desarrollo en Centroamérica se internalizan
los costos ambientales? dado que al ser entes rectores en materia de desarrollo se esperaría
incorporen en sus modelos financieros la cuantificación de estos. En Centroamérica
resulta preponderante un adecuado manejo ambiental, dado que el Índice de Riesgo
Climático Global (IRC), ubica a los países de la región dentro de los más afectados por fenómenos climáticos en los últimos veinte
años (1998 – 2017), vulnerabilidad que queda
evidenciada con las pérdidas humanas y
materiales, ocasionadas por la tormenta ETA de noviembre de 2020.
Materiales y métodos
El carácter metodológico de la investigación
correspondió a la revisión documental apoyada en los repositorios de información pública, disponibles en el año 2020 en los sitios web de los BMD objeto de estudio,
mediante un análisis metódico cualitativo (Amezcua, Gálvez. 2002). El objetivo de
este esfuerzo es mostrar si en los proyectos
financiados por los BMD presentes en la región
se internalizan los costos ambientales. Como preguntas complementarias se establecen
si ¿Existe suficiente conocimiento científico,
que permita gestionar la internalización de los costos ambientales? y si ¿Los actores de una sociedad deciden sus objetivos de conveniencia? La población analizada concierne a los BMD con mayor participación
en el financiamiento de operaciones en Centroamérica, seleccionándose a cinco
(5) entidades, estas son el Banco Mundial
(BM) fundado en el año 1944; el Kreditanstalt für Wiederaufbau (KfW) fundado en el año
1948; el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) fundado en el año 1959; el Banco
Centroamericano de Integración Económica
(BCIE) fundado en el año 1960; el Banco de Desarrollo de América Latina (CAF) fundado
en el año 1968. Con relación a los datos, estos corresponden a los documentos referidos a los marcos, políticas, directrices, estrategias y salvaguardas que conforman el estamento normativo en materia ambiental y social de los BMD analizados. En la Figura 1 se presenta
el flujo y la relación de variables esperada
para una toma de decisión asertiva.
Figura 1. Flujo esperado y variables deseables
Resultados y discusión
Centroamérica está constituida por
economías pequeñas y medianas, orientadas al sector productivo, turístico y de servicios, alcanzando una tasa promedio de crecimiento de su economía del 3.1% en el período 2015
– 2019 (SECMCA, 2019), con una Inversión Extrajera Directa (IED) promedio de US$5,906.4 millones en el período 2015-2019. Los países de la región a pesar de tener diferencias en el funcionamiento socioeconómico y político comparten desafíos comunes como la pobreza multidimensional, el crecimiento
urbano con escasos procesos de planificación
y ordenamiento del territorio (CLADCS, 2018).
Uno de los desafíos de mayor importancia corresponde a la degradación ambiental, donde la liberalización comercial ha impulsado la expansión de la actividad económica y, por ende, ha estimulado sectores altos en emisiones de CO2. Tal que, Guatemala, Honduras y Nicaragua, presentan una degradación con pocas posibilidades de reducirse. En tanto, El Salvador y Costa Rica, presentan una mejor condición ambiental, ambos países muestran una tendencia usual
de aquellos países con eficientes tecnologías
amigables con el ambiente.
En la Figura 2 se visualizan las emisiones de CO2
con significativas tasas de crecimiento. Por otro lado, el crecimiento del PIB per cápita en las últimas décadas (Figura 3), con excepción de Costa Rica, no muestra significativas tasas
de incrementos en comparación con las observadas en las emisiones de CO2.
Figura 2. Emisiones de CO2 (kt)
Figura 3. PIB per cápita USD1
Fuente: Base de Indicadores del Banco Mundial
Otro de los desafíos, lo constituyen las asimetrías que existen con relación a la normativa ambiental2, la cual se encuentra distribuida entre varias instituciones, lo que
dificulta la información para la ciudadanía que requieren conocer cuáles son sus
obligaciones legales en materia ambiental (Vega, Martínez, 2015). En este sentido, se evidencia el rol preponderante de los BMD
al implementar normas y estándares que
cubren los vacíos en la legislación nacional, armonizando los esfuerzo con las autoridades nacionales y otros entes garantes de la preservación y conservación del ambiente, con lo cual pareciera que el problema no necesariamente es la escasez de recursos
financieros, sino más bien la capacidad de
aprovechar adecuadamente estos para el bienestar común. Al revisar los documentos de
los BMD, se observa que los debates técnicos
han contribuido al perfeccionamiento e implementación de la internacionalización de los costos ambientales, no obstante, pese
a las varias décadas transcurridas desde la
fundación de los BMD, la consideración de los costos ambientales y externalidades3 resulta incipiente.
En seguimiento a lo anterior, al centrarnos en
1 Precios constantes de 2010. 2 En el estudio “Comparación de Legislación Ambiental Centroamericana” (AED), se evidencian las asimetrías que existen en la región donde la normativa ambiental de algunos países debe ser fortalecida mediante la asistencia técnica de los BMD. 3 Las externalidades son fallos que se producen en el mercado, especialmente en las situaciones de asignación de recursos naturales, tanto en un posible sentido beneficioso como perjudicial para el medioambiente (PERMAN, 2011).
los aspectos ambientales, tenemos que las entidades ahondan en las consideraciones de las variables ambientales, así como, en su proceso de toma de decisiones, implantando medidas que prevengan el impacto ambiental de sus actividades o que corrijan los daños generados. De este modo, se soporta el costo derivado de su interacción con el medio ambiente, lo que se denomina costo medioambiental (Bonilla Priego, 2000).
Ampliando el concepto se puede definir que
el costo ambiental corresponde al costo de las actividades llevadas a cabo voluntariamente, así como las requeridas por contrato o por
leyes y regulaciones ambientales; para
prevenir, disminuir o remediar el daño causado al medio ambiente, relacionado tanto con la conservación de recursos renovables como no renovables (Fronti de García, Nastasi,2002). Como primer hallazgo de la investigación
se identifica en los BMD una tendencia
a consolidar el conjunto de sus políticas ambientales y sociales en instrumentos denominados Marcos Ambientales y Sociales (MAS), estos emanan del quehacer
institucional, establecidos con la finalidad de
dotar de los lineamientos en materia ambiental y social a las instituciones. Estos presentan avances en la profundización y consideración de los costos ambientales, particularmente para aquellos proyectos cuya ejecución
convierta o degrade significativamente el ambiente; estableciéndose esos impactos
pueden ser repuestos o mitigados mediante acciones, las cuales generan costos que forman parte de los costos totales de los proyectos o programas.
En los MAS analizados, se evidencia que
se aborda la identificación, mitigación y
evaluación de riesgos ambientales. Las valoraciones monetarias se limitan a problemas del ambiente, asociados a reasentamientos,
las necesidades de conservación del hábitat
natural, con las medidas para proteger
dichas áreas en el contexto de la estrategia
de desarrollo del país, prevaleciendo la importancia de la legislación nacional. Para el caso, el Banco Mundial (BM) lanzó en octubre de 2018 su nuevo Marco Ambiental y Social (ESF por sus siglas en inglés), el cual establece el compromiso de la institución con el desarrollo
sustentable a través de una política del Banco y un conjunto de estándares ambientales y
sociales diseñados para respaldar los proyectos de los prestatarios. En lo que respecta a la internalización de costos el nuevo instrumento
del BM aborda de forma más estructurada
los costos ambientales, como ejemplo, en los Estándares Ambientales y Sociales (EAS por sus siglas en inglés), específicamente en el EAS1
“Evaluación y gestión de riesgos e impactos ambientales” establece que el prestatario
hará esfuerzos razonables para incorporar
los costos de compensar o contrarrestar los impactos residuales significativos4 como parte de los costos del proyecto.
Asimismo, como parte del EA1, se contempla
la auditoría ambiental en la cual se identifican
las medidas y acciones ambientales y sociales adecuadas, calculando su costo. El Marco de Gestión Ambiental y Social (MGAS) hace parte del EAS1, establece las disposiciones para calcular y presupuestar los costos de medidas ambientales. Otro instrumento que hace parte del EAS 1 es el Plan de Gestión Ambiental y Social (PGAS) que presenta cifras de medidas ambientales integradas. El EAS3 “Eficiencia en el uso de los recursos y prevención y gestión de la contaminación”,
además de las medidas de eficiencia en el
uso de los recursos, se consideran alternativas
y opciones técnicas, financieramente posibles
y rentables5. En tanto, el EAS5 “Adquisición de tierras, restricciones sobre el uso de la tierra y reasentamiento involuntario”, reconoce que la adquisición de tierras y las restricciones sobre el uso de esta pueden causar desplazamientos físicos, económicos, o
ambos; considerando diseños alternativos que equilibren los costos y beneficios ambientales, sociales y financieros, prestando particular atención a los impactos de género y en las
personas pobres y vulnerables. En tanto, el EAS 6 “Conservación de la biodiversidad y gestión sostenible de los recursos naturales vivos”, reconoce que la protección y conservación de la biodiversidad y la gestión sostenible de los recursos naturales son fundamentales para el desarrollo sostenible.
4 La viabilidad financiera se basa en consideraciones financieras relevantes, que incluyen examinar la magnitud relativa del costo incremental que conlleva adoptar tales medidas y acciones en comparación con los costos de inversión, operativos y de mantenimiento del proyecto, y analizar si este costo incremental podría hacer que el proyecto no fuera viable para el Prestatario. 5 Se establece que la rentabilidad se determina según el costo operativo y de capital, y los beneficios financieros de las opciones consideradas durante la vigencia del proyecto.
El BID, mediante el informe “Evaluación de las Salvaguardias Ambientales y Sociales” del año
2018, realizado por la Oficina de Evaluación y Supervisión (OVE), llevó a cabo un análisis sobre el nivel de eficacia que han tenido sus sistemas
de salvaguardias en la prevención, gestión y mitigación de los impactos ambientales y sociales adversos. Derivada de la evaluación señalada, su Directorio Ejecutivo aprobó en el año 2019 el lanzamiento del proceso para “modernizar” sus políticas ambientales y sociales, aprobando en septiembre de 2020, el Marco de Política Ambiental y Social (MPAS),
el cual se implementará a partir del año 2021.
Los aspectos más destacados del MPAS
contemplan el compromiso con el desarrollo
sostenible; los roles y responsabilidades en la gestión de los riesgos ambientales y sociales;
la incorporación de una lista de exclusión,
disposiciones específicas en materia de derechos humanos, trabajo, género; así como, disposiciones más claras para personas
con discapacidades, grupos vulnerables,
afrodescendientes y pueblos indígenas;
considerando los riesgos potenciales, asociados con pandemias y epidemias.
El MPAS contempla Nomas de Desempeño Ambiental y Social, en lo referido a la Norma 3 “Eficiencia en el Uso de los Recursos y Prevención de la Contaminación” establece
que se aplicaran medidas técnicas y financieramente viables y eficaces en función de los costos para mejorar su eficiencia, centrándose en los ámbitos medulares de las actividades del proyecto. La eficacia
en función de los costos se determina sobre la base del costo de capital y operativo,
los beneficios financieros y externalidades.
El Grupo KfW, en su Declaración sobre la consideración de los derechos humanos en
sus operaciones, se establece altos estándares
que obligan a todos los involucrados a actuar de manera sostenible. Como regla general, se basa en las regulaciones que se aplican en el
país de implementación del financiamiento.
No obstante, los prerrequisitos no se limitan al cumplimiento de la regulación nacional, debiendo cumplir sus normas ambientales y
sociales, así como, los estándares establecidos
por la Unión Europea (UE), por los principales países de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE), por el MAS del BM y por la Organización Internacional del Trabajo (ILO por sus siglas en inglés) que forman un punto de referencia obligatorio.
En sus directrices se establece que para operaciones con riesgos ambientales y sociales de categoría “A” es obligatorio realizar una evaluación de los efectos ecológicos y sociales negativos como parte de un Estudio de Impacto Ambiental y Social Independiente (ESIA por sus siglas en inglés) que incluya un Plan de Gestión Ambiental y Social (ESMP por sus siglas en inglés). En el ESMP se describirán
las medidas necesarias para evitar, mitigar, compensar y controlar los impactos y riesgos
negativos; también se describirán allí las
responsabilidades para la ejecución de las medidas y sus costos. Asimismo, indica que cuando las medidas de mitigación o de compensación previstas sean de gran escala,
los costos correspondientes deberán incluirse
en el estudio de viabilidad económica y en el
esquema de financiación.
El CAF, en su Política de Gestión se contempla el Marco Ambiental y Social, el cual incorpora
estándares ambientales y sociales para
el cumplimiento de los ordenamientos nacionales y acuerdo internacionales suscritos
por sus Países Accionistas, e incorporará
las Salvaguardas Ambientales y Sociales, debiendo facilitar la transición hacia una economía baja en carbono. En el año 2016 las Salvaguardas ambientales y sociales fueron
actualizadas, reagrupándose en 9, estas
conservan un enfoque hacia la región, ya que los procedimientos legales de cada país son diferentes, mientras que los resultados pueden
ser más homogéneos a escala regional.
Con sus “Lineamientos sobre Ambiente y
Cambio Climático” del 2017, declara su
compromiso con la nueva visión integrada del desarrollo sostenible y la integración regional, promoviendo un enfoque transversal para apoyar a los países en el cumplimiento de sus compromisos con relación a los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS), las Contribuciones Determinadas a Nivel Nacional (NDC por
sus siglas en inglés) y las metas Aichi para la biodiversidad. Determina que no financiará
proyectos que conviertan o degraden de
forma permanente hábitats críticos a menos
que se demuestre que no existen otras
alternativas técnicamente viables y costo
efectivas (Arcadio, 2018). Para ello, el costo del Plan de Conservación de la biodiversidad
será parte integral del crédito. Para el caso
del patrimonio cultural el presupuesto para ejecutar estas medidas debe estar incluido en la estructura de costos de la operación. En tanto, en el caso de reasentamientos sus
costos serán incluidos en el presupuesto total
del proyecto.
El BCIE, mediante su Política Ambiental y Social, consolida su proceso de alineamiento
institucional con los estándares ambientales
y sociales internacionales y las normas de
desempeño en la materia; establece un marco
de acción en línea con su eje transversal de sostenibilidad ambiental, mediante el cual se asegura que las operaciones
financiadas y las actividades operativas para
su propio funcionamiento sean sostenibles, contribuyendo a la reducción de emisiones de carbono y al fomento de la resiliencia
al cambio climático. Los principios que
gobiernan la Política Ambiental y Social del
BCIE corresponden a las Buenas Prácticas
Internacionales, al Financiamiento para el Desarrollo Sostenible, y a la Transparencia, Consulta y Participación Ciudadana. En su LIX Asamblea de Gobernadores (BCIE, 20196, celebrada en abril de 2019, emitió su Declaración Carbón Cero, fomentando la mitigación y prevención ante el cambio
climático, apoyando al fortalecimiento de
economías bajas en carbono, con sociedades resilientes, producción sostenible de alimentos,
generación de energías limpias y eficiencia energética. En su Estrategia Institucional 2020-
2024 se establece como visión ser el referente en el desarrollo sustentable y en la integración económica de la región, e impactar de
manera eficaz en el bienestar de la sociedad;
toma mayor relevancia su eje transversal de sostenibilidad ambiental y social, mediante el cual se estimula la aprobación de programas y proyectos que favorezcan la apropiación social y que atiendan la necesidad de preservar el medio ambiente.
6 El BCIE, este adquirió nuevos compromisos de carbón cero y acceso a la información, recuperado de:https://www.bcie. org/novedades/noticias/articulo/finaliza-la-lix-asamblea-de gobernadores-del-bcie-con-nuevos-compromisos-de-carbon cero-y-acceso-a-la-informacion
Conclusiones y recomendaciones
Como sumario en los nuevos Marcos Ambientales y Sociales, se instituye el compromiso de los BMD con el desarrollo sustentable. En la actualización de estos instrumentos las normativas con mayor solidez con relación a la internalización de costos ambientales son aquellas referentes a la necesidad de conservación de los
hábitats naturales, a la adquisición de
tierras, a reasentamientos humanos, y a las restricciones sobre el uso de la tierra. En respuesta a la pregunta ¿Si en los proyectos
financiados por los Bancos Multilaterales de Desarrollo en Centroamérica se internalizan
los costos ambientales? se puede indicar que sí, para aquellos casos en que la Evaluación de Impacto (Espinoza, 2004)7 determinen
que un proyecto convertirá o degradará significativamente el ambiente. No obstante,
con una mirada introspectiva al acervo normativo, pese a que varias instrumentos del estamento normativo indagado aluden a la consideración de los costos ambientales,
no se definen la aplicación de estos para la
totalidad de las externalidades (The Center for Global Awareness, 2015) derivadas de los proyectos, como ejemplo, los constructores de los proyectos no son responsables a la hora de pagar los costos actuales y futuros del agotamiento acuífero, la explotación de bancos de materiales, la contaminación del aire, residuos de construcción, entre
otros efectos provenientes de sus métodos
constructivos, debiendo internalizar los costos del impacto ambiental evitando así la sociedad pague por estos.
Lo anterior se intuye no obedece a una
conducta deliberada de los BMD, sino más
bien a la existencia de fallas de mercado que tienen repercusiones ambientales, una de las cuales es el desconocimiento del precio de mercado del bien ambiental, otra razón es la ausencia de políticas gubernamentales que regulen, incentiven y conlleven al reconocimiento de los costos ambientales en
los flujos financieros. (López, García y Herrera,
2008).
7 Se visualiza a los sistemas de evaluación de impacto ambiental en Latinoamérica como una base para apoyar la sostenibilidad del proceso de toma de decisiones.
La OCDE (2012) indica que la magnitud
del crecimiento económico y demográfico
ha sobrepasado los avances alcanzados hasta ahora para frenar la degradación ambiental. Con el propósito de incentivar
la internalización de costos, se identifican
acciones para implementación inmediata por parte de los BMD, como:
i) Fortalecer la regularización y normativa ambiental nacional que mejore efectivamente el bienestar de la población,
con la finalidad de disminuir las asimetrías
observada entre países y con respecto a sus Marcos Ambientales y Sociales.
ii) Introducir costos ambientales en el mercado que induzcan a un cambio en los patrones de conducta a favor de una mayor protección al medio ambiente.
iii) Acoger que los costos ambientales sean cubiertos por los responsables8.
iv) Contar con la participación de la sociedad, se evidencian avances con respecto a la transparencia, al fortalecimiento de la gobernabilidad y la efectividad en el desarrollo con procesos de participación.
Se visualiza un horizonte prometedor con tendencias emergentes dirigidas a los servicios ambientales9, o instrumentos de finanzas verdes en los BMD que buscan en parte, sustituir la carga ambiental, modelos que serven de base para ser aplicados por los gobiernos en los cuales se deben perseguir no solamente objetivos de rentabilidad económica, sino
también metas relacionadas con el un
desarrollo sustentable. El artículo ¿Derecho a la naturaleza o derechos de la naturaleza? (Avedaño, 2009), devela que la naturaleza no se considera como un ente con derecho propio, razón por la cual es imprescindible que los BMD como promotores de la conservación integral del medio y el mantenimiento de sus funciones ecológicas enarbolen el derecho de la naturaleza y brinden la certeza que con sus operaciones se vela por la construcción del
bien público y obra más importante llamado
Ambiente.
8 Este principio lo adoptó la OCDE hace más de 20 años, llamándolo “quien contamina paga”. 9 Costa Rica es pionero en la modalidad de pago por servicios ambientales.
-145- / ICAP-Revista Centroamericana de Administración Pública, (79): 138-147 , Junio-Diciembre/2020
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