Tensiones del Estado

latinoamericano en la

consolidación democrática

y la globalización Wilfredo Lozano*

DISCUTE ALGUNOS DE LOS PROBLEMAS QUE AQUEJAN A LOS FUNCIONARIOS ESTATALES LATINOAMERICANOS, PARTICULARMENTE EL CASO DE REPÚBLICA DOMINICANA, EN EL CONTEXTO DE LOS LLAMADOS PROCESOS DE CONSOLIDACIÓN DEMOCRÁTICA. AFIRMA QUE LOS PROBLEMAS DE HOY SON LOS DE UNA SOCIEDAD DEMOCRÁTICA LLENA DE VACÍOS, LOS PROBLEMAS DE AYER SON LOS DE UNA SOCIEDAD AUTORITARIA, NO DEMOCRÁTICA. ENTRE AMBAS EXISTE UN PUENTE DE PROBLEMAS, QUE AUN SE MANTIENEN, PERO LA SITUACIÓN ACTUAL, AL MENOS, ESTÁ FORZADA AL PLURALISMO POLÍTICO.

PALABRAS CLAVES: ADMINISTRACION PUBLICA; DEMOCRACIA; GLOBLAIZACION

KEY WORDS: PUBLIC ADMINISTRATION; DEMOCRACY; GLOBALIZATION

Cuando en los años ochenta se discutía el tema del Estado, la

cuestión dominante era la necesaria democratización de la sociedad que en su práctica el mismo bloqueaba, o simplemente reprimía. El tema era, pues, el del autoritarismo del Estado como obstáculo fundamental de una necesaria democratización que de-mandaban las sociedades latinoa-mericanas. Era entonces el tiempo de la lucha contra los gobiernos au-toritarios y sus artífices: militares, burócratas civiles, partidos de dere-cha y empresarios conservadores.1 Hoy no solo el interés en el Estado ha cambiado, sino que incluso el

lenguaje con el cual nos aproxima-mos a su estudio es otro.

Si las cosas son como afirmo, entonces, tras la manera de abordar hoy el tema del Estado, reconoce-mos en nuestras sociedades un gran avance democrático, una mayor tolerancia y capacidad de acuerdo entre los actores de la vida política, como un efectivo retroceso de las fuerzas que ayer sostuvieron el auto-ritarismo y el miedo. Como dije, eso no quiere decir que no existan hoy muchos problemas en la construc-ción de las instituciones democráti-cas y que en el Estado no nos en-frentemos a serios problemas que cuestionan su lugar como espacio u orden político que asegura la sobe-ranía de la nación, monopoliza el ejercicio legítimo de la fuerza y ase-gura las reglas que definen y man-tienen el orden social (PNUD, 2004). Lo que afirmo son dos cosas: los problemas de hoy son los de una sociedad democrática llena de va-cíos, los problemas de ayer son los de una sociedad autoritaria no democrática. Entre ambas existe un puente de problemas que aún se mantienen, de herencias históri-cas y culturales que condicionan el manejo de los problemas de hoy, pero en cualquier caso, visto en un plano histórico, la actual situación está forzada al menos al pluralismo político.

En lo que sigue trataré de discutir algunos de los problemas que aquejan a las formaciones esta-tales latinoamericanas en el contexto de los llamados procesos de conso-lidación democrática. Apelaré, como es comprensible, a los casos que mejor conozco, donde sobresale el dominicano.

El agotamiento del Estado

Populista

Persisten muchos mitos en torno al agotamiento del llamado Estado Populista. El primero y más relevante es el concepto mismo de Estado Nacional-Popular, el cual designa un pacto o alianza de clases que establecía un marco institucional y un esquema de relaciones Estado-Sociedad a partir del cual se pautó un estilo de desarrollo, orientado a la industrialización y el mercado nacio-nal, sostenido por la clase media, las burocracias estatales, un emergente empresariado ligado a la industria y la élite obrera del proceso de indus-trialización por sustitución de expor-taciones. Esta alianza, entre otras cosas, definía así un potencial movi-lizador de los grupos populares ur-banos, con una estrategia populista y clientelista, aun cuando el campe-sinado en general no participaba de los beneficios de este proceso.

De nuevo aquí hay que ser cautelosos, pues el llamado Estado Nacional-Popular si algún sentido tuvo fue en el Cono Sur, sobre todo en los principales países que hoy se integran en el Mercado Común del Sur, MERCOSUR, (Brasil, Argenti-na). Pero esta no fue la pauta en el Uruguay enclavado entre las expe-riencias brasileñas y argentinas. En

México la industrialización estuvo en manos de un Partido-Estado que hegemonizó al movimiento obrero e integró al campesinado en una gran alianza corporativa. En Centroaméri-ca y en el Caribe la industrialización fue muy tardía y no logró avanzar en el camino de la producción de bienes de capital, ni tampoco alcanzó un dominio del mercado interior como sí lo hizo en Brasil y en buena medida en Argentina. Por lo demás, en Cen-troamérica y el Caribe nunca hubo un gran pacto nacional popular que movilizara al movimiento obrero. Allí el crecimiento industrial se hizo en muchos sentidos apoyado en es-quemas autoritarios, como son los casos de Guatemala y República Dominicana, y aunque hubo una vía democrática no oligárquica encarna-da en Costa Rica, las clases popula-res en general nunca fueron movili-zadas en un esfuerzo nacional como sí ocurrió en el Cono Sur, sobre todo en Argentina.

Por eso es quizás más ade-cuado discutir los esfuerzos por la industrialización y la inserción en el sistema internacional por la vía del fortalecimiento de los mercados na-cionales y los modelos de apoyo político y tipos de estado a los que se articularon. Para los casos cen-troamericanos y caribeños podría-mos distinguir una vía dictatorial y/o autoritaria y una democrática y/o popular. En el caso dominicano, por ejemplo, la alianza que apoyó la industrialización en sus orígenes en un primer momento se estableció entre la burocracia de estado, el ejército y el campesinado, para evo-lucionar luego a la incorporación del sector popular urbano y abandonar el compromiso campesino. En el caso costarricense el esfuerzo fue igualmente estatal, pero con gran apoyo de la clase media y de los productores rurales, aunque este es quizás en el Gran Caribe el único caso de una ruta democrática. En estos casos la vía hacia la industria-lización no contó con el apoyo oli-gárquico. En el primero porque el proyecto trujillista se erigió enfren-tándose a la oligarquía, en el segun-do sencillamente porque nunca exis-tió una clase terrateniente. En cambio, en El Salvador la clase te-rrateniente sí resistió el esfuerzo industrializador en un primer mo-mento, como de alguna forma tam-bién en Guatemala. En estos dos países el dominio terrateniente del Estado definió un marco político y social autoritario y excluyente que incubó en ambos casos la prolonga-da lucha armada.

Como se sabe, la crisis de los años ochenta definió el momento crítico a partir del cual, sobre todo en el Cono Sur, hizo crisis el Estado Nacional-Popular. De suyo esta cri-sis no solo liquidó la vía de desarro-llo por la ruta del crecimiento indus-trial interno, sino que de alguna forma inició la disolución de una modalidad de Estado Empresarial Intervencionista, pero al igual que en la modalidad estatal-nacional este proceso debe verse en sus variantes regionales.

En algún momento entre fina-les de los setenta e inicios de los

noventa el Estado Nacional Popular se agotó. ¿Qué significa esto? Indica esencialmente que el tipo de articu-laciones entre los actores políticos en que se sostenía la relación Esta-do-Sociedad produjo resquebrajadu-ras de una naturaleza tal que se hizo imposible sostener las metas que habían definido precisamente esas articulaciones. De esta forma, la crisis de los ochenta condujo al em-pobrecimiento de importantes secto-res medios, quebró el ritmo sosteni-do del crecimiento, eliminó la tradicional protección clientelista a la élite obrera y agotó la capaci-dad de financiación del sector indus-trial por la vía de las exportaciones tradicionales.

Si aceptamos esto, debemos también admitir que el agotamiento del “pacto populista” se produce por la conjunción de varios elementos, que no tienen por qué coincidir en el tiempo y que, por tanto, establecen causalidades distintas en el agrieta-miento final de dicho acuerdo políti-co/clasista, abriéndose rutas distin-tas según los contextos históricos estatal-nacionales. En primer lugar, debemos reconocer un determinante externo definido por dos factores: los cambios en la dinámica del mercado mundial y el reordenamiento del sistema internacional, factores que redujeron la capacidad competitiva del sector exportador tradicional. En segundo lugar, a lo referido debe-mos agregar la incapacidad estructu-ral del modelo de crecimiento hacia adentro de resolver su contradicción fundacional: expandir el mercado sin una gran incorporación de los acto-res populares, en un marco de cre-ciente complejidad social. En el mar-co de la crisis de los años ochenta estos elementos estructurales se articularon con un marco político en proceso de cambio que asumió di-versas vías: la del conflicto militar abierto (Centroamérica), la de la ruptura política del Estado con sus bases sociales de clase media, obre-ras o campesinas (Argentina y Bra-sil). Ya en medio de la crisis, en los años de la llamada Década Perdida, fue emergiendo tímidamente un nuevo empresariado vinculado a un nuevo sector externo conectado a la economía de servicios que se abría paso a escala global. Por otro lado, producto de la crisis misma la propia clase media se hizo muy heterogé-nea con un sector de altos ingresos, con gran influencia social y política y un sector empobrecido. A todo esto se unió el reordenamiento de los actores del sistema internacional que la globalización venía imponiendo.

Si todo esto fue así, el agota-miento del pacto populista fue un producto cruzado del crecimiento hacia adentro de base exportadora, pero orientado nacionalmente hacia el desarrollo de un sector industrial, y en parte fue el resultado de las presiones externas que imponía la nueva situación, tanto en términos de las nuevas fuerzas del mercado, como de la rearticulación política que ello traía consigo. Cabe discutir en-tonces si el agotamiento político del modelo se produjo porque los acto-res en que descansaba ya no tenían capacidad de continuar sosteniéndo-lo, o porque la escena económica

internacional presionó para ello. Tiendo a creer que el quiebre se debió a una conjunción de ambas cosas, pero lo importante es que lo dicho trae a la discusión un grave problema de cultura política y orden institucional, de cuyo entendimiento es que puede inteligirse las conse-cuencias de la crisis del crecimiento hacia adentro: las políticas de ajuste.

De todos modos, el agota-miento del llamado Estado Populista queda, si se quiere, enmarañado en medio de la crisis de los ochenta en su dimensión internacional, con las especificidades subregionales que conocemos. Lo importante es que dicha crisis condujo a un proceso de fragmentación social que tuvo efec-tos devastadores en los actores so-ciales relevantes del propio pacto:

1. Las clases medias se empo-brecieron.

2. El mundo del trabajo se hizo más vulnerable, tras el agota-miento de la política de asis-tencia social o bienestar en su modalidad clientelista.

3. Se afirmó una dinámica que autores como Castells (1997) han definido como de indivi-dualismo económico, que pro-

dujo la ruptura de la tradicional alianza de la clase media con los sectores populares.

4. La población en general se empobreció.

5. De alguna manera todo esto condujo a la articulación de un discurso de orden ideológico individualista y conservador en lo político, en un formato mediático.

El estado latinoamericano

en la globalización

Es muy cierto que, tras los llamados procesos de globalización, el Estado perdió capacidad o poder de intervención en el mercado. Más aún, se produjo una significativa distancia entre Estado y Mercado. Ciertamente, esto no quiere decir que hoy hayan desaparecido los lazos reguladores del Estado sobre el mercado, lo que sí se ha produci-do es una creciente autonomización del segundo respecto al primero y un debilitamiento significativo de los vínculos ordenadores del primero sobre el segundo.2

Sin embargo, la manera como regionalmente e históricamente se ha producido esa creciente autono-mía del mercado asume diferencias significativas según volteemos la cabeza hacia países como Brasil en el Cono Sur, la región centroameri-cana, el Caribe o México. Y en cada

caso ello tiene que ver con la dimen-sión socio-histórica que ha definido esa separación. Olvidar eso nos conduce a una lectura ingenua de los procesos de liberalización eco-nómica, apertura de mercado y de-mocratización política en el Estado y la sociedad. Volveremos sobre esto más adelante.

Esa autonomía del mercado tiene que ver con las políticas de liberalización y apertura de los años noventa, pero también es el producto mismo de la nueva lógica de inser-ción de la región en el nuevo esce-nario de la globalización.3

Hoy día es un lugar común re-conocer que si alguna dimensión realmente global tiene la economía mundial es la financiera, que de he-cho le permite al capital financiero internacional, a la banca propiamen-te tal, actuar en tiempo real en una dimensión global. Como se sabe, esa capacidad en gran medida la aporta entre otros factores la revolu-ción informática y las nuevas capa-cidades de la telemática. Otros do-minios de la economía, aunque no se ajustan cabalmente a la definición de economía global que propone Castells (1997) de algún modo tam-bién se ajustan a la nueva realidad. Por ejemplo, la fragmentación de la producción manufacturera a escala global en cadenas sectoriales de

producción, articuladas en torno a una matriz, opera en gran medida con la misma racionalidad. Esta nueva realidad tecnológica y econó-mica quita objetivamente poder al Estado como ente ordenador de la vida económica. En el caso del capi-tal financiero global esto se debe a que el mismo escapa al poder de intervención de los bancos centrales y mecanismos reguladores del Esta-do-nación (Stiglitz, 2006) en muchas de sus operaciones de bolsa, deci-siones de inversión, transferencias de capitales y recursos líquidos; en el caso de las cadenas de produc-ción industrial esto es el producto de la racionalidad de las transnaciona-les que dominan esta actividad, las que asumen una lógica independien-te de los Estados nacionales donde se asientan ya que estos no tienen poder interventor (Castells, 1998).

Hay una nueva lógica de in-versión desterritorializada, pero arti-culada globalmente -la fábrica mun-dial de la que se hablaba hace algunos años- que dota de gran au-tonomía al capital transnacional en sus estrategias de movilidad de capi-tales y lógicas de inversión producti-va. No es que aquí el Estado no intervenga, sino que, claramente, ante esta realidad global, su poder de intervención es sustancialmente menor y por ello su capacidad regu-ladora del mercado se reduce. Y es aquí donde debemos reconocer que en esta nueva realidad global la re-gulación del mercado no puede ya continuar viéndose como producto exclusivo del rol del Estado, pues en ello directamente intervienen ahora

las fuerzas económicas de la globa-lización: desde los organismos inter-nacionales, tras lo que fue el hoy fenecido Consenso de Washington, hasta la dinámica del capital finan-ciero internacional. Todos estos elementos actúan en la dirección de fortalecer y en los hechos imponer, lógicas globales, tanto de mercados, como de estrategias y políticas de regulación y controles monetarios y fiscales nacionales (Castells, 1997 y 1998; Stiglitsz, 2003).

Otro tanto ocurre con las fron-teras territoriales, cuyo control y dominio se ha hecho cada vez más trans-estatal, reflejando la existencia de una agenda distinta de seguridad regional que redefine y achica el control soberano del territorio por parte del Estado. Esto adquiere ros-tros distintos según se trate del norte de México, la frontera dominico-haitiana, la selva amazónica y la convergencia de varias fronteras en dicho territorio, o el manejo de los mares cercanos a las rutas por don-de transita la droga que se desplaza a los Estados Unidos (Tulchin et al., 2006). Es así que la reconocida pre-sencia del delito internacional en varios ámbitos (tráfico de drogas, contrabando de armas, tráfico y trata de niños y mujeres, movimiento ile-gal de migrantes) y el manejo de problemas medioambientales que afectan a territorios y regiones de países limítrofes, obligan a estable-cer un manejo distinto del concepto de seguridad, donde el otrora poder soberano del Estado está forzado a cohabitar con modelos geopolíticos y geoeconómicos en torno a nociones como seguridad compartida, seguri-dad regional, que en el fondo lo que establecen es que la noción de se-guridad no cabe hoy en los límites que impone la soberanía estatal, en el modelo de Westfalia (Held, 1997). Pero el uso mismo del territorio, donde se reconocía un dominio so-berano del Estado, se encuentra hoy abierto o vulnerado a decisiones de inversión o movilidad de recursos económicos, desde el mercado mundial, o desde otros Estados, que obligan a los Estados hacia donde se orientan estos recursos a asumir un manejo “flexible” o laxo de su legitimidad de control del territorio. Por ejemplo, las llamadas zonas francas de exportación, crean una nueva realidad en el manejo del territorio por parte del Estado y en muchos ámbitos le obliga a compar-tir en su manejo su soberanía sobre el territorio con otros actores econó-micos. El desarrollo de poderes loca-les transnacionalmente orientados, como son los casos de las inversio-nes en sus comunidades de origen por parte de asociaciones de emi-grados de esas comunidades que residen en el exterior, condiciona y en muchos casos determinan deci-siones de inversión que limitan el dominio directo de espacios territo-riales específicos por parte del poder central en los Estados-naciones (Portes, Guarnizo y Landolt, 2003).

Asumiendo la realidad descrita anteriormente, Castells (1998) sos-tiene la hipótesis de que el Estado, al ver reducido su poder de interven-ción en el mercado, cercenarse su dominio soberano del territorio y en

general verse reducido su poder y capacidad económica y política de ordenamiento en la sociedad, tiende a buscar en el ámbito internacional parte del poder que ha perdido en el ámbito nacional. Castells argumenta que es esto lo que en muchos senti-dos explica los esfuerzos regionales de los Estados latinoamericanos por sostener acuerdos de libre comercio entre sí y sobre todo con los Estados Unidos. Con ello los Estados no buscan únicamente ampliar las esfe-ras del mercado, sino también ho-mogeneizarlos, pero yo me atrevería a agregar: y a hegemonizarlos en las condiciones de la globalización.

Aplicando el argumento ante-rior a la escena latinoamericana podría sostenerse que los llamados Tratados de Libre Comercio, TLC, suscritos por México, Centroaméri-ca/República Dominicana y otros países de la región latinoamericana con los Estados Unidos, afirman la idea de renegociación del Estado latinoamericano de su poder sobe-rano mermado con su entorno regio-nal, pero en dos direcciones: la de definir un campo de relaciones subordinadas con el hegemón eco-nómico -los Estados Unidos- al tiem-po que recompone sus lazos y rela-ciones con los actores internos, sobre todo el empresariado y los sindicatos. Esa estrategia repercute, a su vez, sobre las lógicas genera-doras de los recursos fiscales, pa-sándose así de un modelo sostenido en el aporte de los sectores exporta-dores e importadores dinámicos (por medio de impuestos a las exporta-ciones y tasas aduanales a las im-portaciones) a otro cargado sobre el impuesto al valor agregado en la cadena de relaciones de intercambio interno.4 En el primer esquema los recursos del Estado se negocian directamente entre el Estado y los sectores vinculados al sector ex-terno, en el segundo penalizan direc-tamente a los consumidores locales, lo que tiene claras consecuencias en la hegemonía estatal y en las articu-laciones y alianzas de clase que la sostienen.5

Sin entrar a desarrollar este espinoso punto, me parece claro que esta estrategia, si bien dota de una mayor capacidad regional a los es-

tados, mina su soberanía económica e introduce sesgos en los producto-res locales según el potencial de dominio que del mercado tenga su producción. En el largo plazo muy posiblemente el resultado será que muchos de los productores locales más débiles saldrán del mercado y el resto se vea forzado a definir un nuevo marco de alianzas con el capi-tal transnacional. Lo que aquí deseo destacar; sin embargo, es el enorme poder que esta dinámica brinda a la nueva burocracia de Estado, que en la práctica se está construyendo en nuestros países en estrecha alianza con las agencias internacionales como el Fondo Monetario Interna-cional, FMI, y el Banco Mundial, BM, (Stiglitz, 2003). Paradójicamente, por esta vía los Estados latinoamerica-nos están fortaleciendo un marco burocrático-institucional estable, con gran poder autonómico del sistema de partidos, pero extremadamente dependientes de las agencias inter-nacionales reguladoras de la eco-nomía internacional y de la inversión extranjera.6

Con esta operación, el Estado tendería a abandonar lo que en el pasado fue su compromiso con una “lógica del bienestar” aún en su ex-presión clientelar-populista, que-brándose de ese modo las bases del pacto nacional popular que sostuvo el patrón de desarrollo orientado hacia el fortalecimiento del mercado interno.

Más allá de cualquier otra consecuencia y en una amplia pers-pectiva regional, me parece claro que el llamado proceso de apertura en los noventa no solo cambió la matriz de inserción al mercado mun-dial por parte de la región, sino que “transnacionalizó” sus espacios polí-ticos y en muchos sentidos sociales, como por ejemplo en el Caribe o el Norte de México. En lo relativo al primer aspecto político esto ha teni-do claras consecuencias en la articu-lación institucional del Estado lati-noamericano, donde las burocracias de Estado han adquirido un poder negociador significativo, pues es inicialmente en este ámbito que el poder transnacional de las institucio-nes ordenadoras del sistema mun-dial (Organización Mundial del Co-mercio, OMC, FMI, BM) traba sus articulaciones con los Estados na-cionales, lo que confiere a estas burocracias de estado un gran poder decisional frente al sistema político nacional y al propio empresariado.7

Las políticas de ajuste

y el reordenamiento

del Estado

Lo primero que debemos con-siderar es que las políticas de ajus-tes produjeron un profundo reorde-namiento de las relaciones entre Estado y mercado. Algunos dicen ruptura, prefiero decir reordenamien-to, puesto que en ningún momento los ajustes pretendieron “eliminar” la relación entre economía y política, sino más bien crear la distancia ne-cesaria entre ambos para autonomi-zar el mercado de las reales presio-nes del sistema internacional, como de actores internos contestatarios y del dirigismo del Estado. Ello no hace desaparecer el lazo, más bien lo reorienta, en el sentido de asignar al Estado las funciones de sosteni-miento institucional que aseguraría la autonomía del mercado, expre-sándose esto en varios niveles: la flexibilización de los mercados labo-rales, la reducción de la burocracia de Estado y la dimensión del costo de su gestión, el reordenamiento de los andamiajes institucionales de la política económica, etc.

Todo esto trajo consigo un inédito predominio en las decisiones del “factor” mercado que repercutió en la acción política misma del Esta-do y en la clase política. En lo inme-diato eso otorgó al empresariado una amplia capacidad de autonomía respecto al aparato burocrático de Estado y del sistema político. Asi-mismo, se produjo un reordenamien-to institucional de base trans-estatal apoyado en instituciones como el FMI, el Banco Interamericano de Desarrollo, BID, y el BM que, como afirmé, pasaron a pautar el núcleo central de la agenda de la reforma económica, los esquemas de política fiscal, las estrategias de estabilidad de la moneda y las lógicas de rein-serción de la región en la economía mundial. El tercer aspecto de este proceso que deseo destacar es la reconocida hegemonía que adquirió el capital financiero, específicamente bancario, en el reordenamiento insti-tucional de las economías latinoame-ricanas, pautando en muchos aspec-tos su articulación y dinámica: las estrategias fiscales y presupuesta-rias, las lógicas reguladoras de las tasas de cambio, los acuerdos re-gionales de libre comercio y, en ge-neral, la desregulación económica (Bulmer Thomas, 1998).

Tras los ajustes, no solo se produjo la ruptura final del pacto populista, se afirmó también la desaparición de las instituciones y capacidades que mínimamente pau-taban la política de bienestar y asis-tencialismo social, como también la desregulación económica rompió el pacto laboral, flexibilizando los mer-cados de trabajo, sumiendo en la economía informal al grueso de la mano de obra urbana (Tokman y O’Donnell, 1999), debilitando la ca-pacidad negociadora de los sindica-tos y en general haciendo más vulnerable el mundo del trabajo a las improntas del mercado, con su secuela de exclusiones y desigualdades.

Cambios en la estructura

social y reordenamiento

político de las sociedades

latinoamericanas

Es claro que las corrientes de la globalización, al desterritorializar las plantas industriales en todo el espacio global, pueden reducir im-portantes costos sociales, tras una racionalidad internacional intra-firmas, que pasa por encima de la racionalidad estatal-nacional. Esto agrieta naturalmente las posibilida-des de sostenimiento de una política laboral y ciudadana de bienestar. Pero, mientras en el mundo desarro-llado esta lógica de la flexibilización dio pie al aumento de la productivi-dad, no destruyó la política de bie-nestar, aunque la misma también se encuentre en crisis. En cambio, en los países latinoamericanos en vía de desarrollo, esto condujo a la crisis del clientelismo asistencialista (Lustig, 2010).

Veamos un poco más de cer-ca las consecuencias de esta ruptura de la política del bienestar. Lo prime-ro que se evidencia es que, tras los llamados ajustes de los noventa, los niveles de pobreza se han afirmado en la región, paralelo a la desprotec-ción laboral y la informalización de los mercados de trabajo. Adonde quiero dirigirme es; sin embargo, a la discusión de la dimensión política de esta realidad.

El primer elemento significati-vo de tipo político que debe desta-carse al respecto es la clara ruptura entre clase media y grupos popula-res. Si en el pasado fue precisamen-te la alianza entre estos sectores lo que dio bases de legitimidad a la estrategia estatal de expansión hacia adentro, vía la industrialización, hoy la base política de la apertura se presenta difusa: un sector de alta clase media, con gran influencia mediática, altos niveles de consumo y, en general, poder e influencia en las esferas de dirección del Estado, le apoya y hace de ese apoyo un arma importante de su fortalecimien-to como sector social. Dichos secto-res medios de altos ingresos son altamente dependientes de la buro-cracia de Estado, ahora altamente condicionada en sus niveles tecno-profesionales por la burocracia inter-nacional que controla las lógicas de ordenamiento del capitalismo global, como también depende del poder de la nueva economía de servicios que ha potenciado la terciarización y el propio proceso de apertura. En los sectores medios hay; sin embargo, un segmento no tan afortunado que aun medra en torno al empleo de baja calificación generado en el sec-tor público, se vincula al sector in-formal en la producción de servicios o se encuentra vinculado a la eco-nomía de servicios dinámica de alta complejidad tecnológica (comunica-ciones) y concentración de capitales (turismo), pero en los niveles ocupa-cionales de menor requerimiento de calificaciones.

En el mundo tradicional del trabajo reina otra situación, pues la flexibilización de las relaciones labo-rales ha conducido a la desregula-

ción y el quiebre del momento corpo-rativo, con lo que el sindicalismo tradicional o militante ha perdido su fuerza, salvo en países como Méxi-co, Argentina y sobre todo Brasil. A esto se une el hecho de que más de la mitad de los trabajadores urbanos operan en un marco de relaciones laborales informales que desprotege al trabajador y como se dijo lo deja sin poder de mediación directa frente al Estado y al propio empresariado. En este escenario, la fuerza o capa-cidad de acción colectiva de los tra-bajadores no se revela en el espacio laboral, sino en la condición de con-sumidores y en su calidad de electo-res, pero estas son condiciones de su vida ciudadana que no validan por sí solas una acción colectiva. Faltaría aquí una expresión organi-zada, un momento colectivo que así lo expresara. En esas condiciones el conflicto laboral no desaparece, pero se esfuma en el espacio que las relaciones de mercado han to-mado en las lógicas de articulación y cohesiones sociales. Se pasa así del momento de la subjetividad laboral al de la mercantil, sin existir una mediación política que permita gene-

rar un poder de interpelación efectivo al Estado.

La capacidad de contestación del mundo del trabajo a las condicio-nes que impone el nuevo marco de relaciones laborales se escabulle y conecta a otras identidades no labo-rales como son las propias del con-sumidor, del habitante o poblador urbano. Pero lo mismo ocurre con otras identidades que se fortalecen en la globalización.8 Con esta situa-ción es clara la fragilidad del proceso de creación de legitimidad que el Estado requiere para poder operar frente a la sociedad como un agente que asegure no solo el orden político y social sino la protección al ciuda-dano. A lo que se une el hecho del abandono del proyecto estatal-nacional por parte de la élite empre-sarial emergente y del propio Esta-do, el cual pasa a concentrar sus energías en la búsqueda de su pro-pio espacio en el nuevo orden glo-bal, en aspectos como la búsqueda de mercados, la cooperación inter-nacional, los financiamientos y prés-tamos internacionales, las nuevas inversiones extranjeras, etc.

De esta forma, la desestructu-ración de las bases corporativas del viejo pacto estatal nacional popular da paso a un complejo proceso de fragmentación social, individualiza-ción consumista, precariedad labo-ral, y clientelización de la política, que deben crear espacio para un nuevo esquema de legitimación del orden político, fundando así las ba-ses de un orden neopopulista que da pie a crisis periódicas de la legitimi-

dad democrática (Nohlen, 1995, Cavarozzi, 2002).

Los partidos y el Estado

más allá de los ajustes

Es aquí donde deben entrar los actores políticos que por exce-lencia median las relaciones entre Estado y sociedad, nos referimos a los partidos políticos. Los sistemas de partidos hoy se ven forzados a moverse en un nuevo marco societal que redimensiona los tradicionales lazos entre política y sociedad, dan-do paso a una nueva lógica de legi-timación política y formas de movili-zación social (Cavarozzi y Medina, 2002).

Lo primero que deseo desta-car es la cuestión del financiamiento de los partidos. Aquí convergen tres orientaciones o fuentes de recursos. La primera asigna al Estado un pa-pel central en la asignación de re-cursos a los partidos, lo que dota de un gran poder negociador a las bu-rocracias de estado y gobiernos, pero también a las élites políticas que operan en la esfera congresional que asigna finalmente las partidas. Lo segundo es que la globalización ha potenciado el poder de influencia de actores no estatales que operan en la esfera del delito (narcotrafican-tes, lavadores de dinero, etc.) y que movilizan recursos hacia los parti-dos. Esta es una fuente de ingober-nabilidad que ha ido fortaleciéndose en muchos países de la cuenca del Caribe. Y finalmente recursos trans-nacionales que proceden de funda-ciones de los grandes partidos de occidente y que apoyan a las inter-nacionales, a lo que se suman los recursos que proceden de las diás-poras migratorias que han obligado a una transnacionalización política en la esfera misma de las acciones de masas de los partidos.

En segundo lugar debe desta-carse que en esta nueva situación de la política mundial los espacios mediáticos han pasado a desempe-ñar un lugar estratégico, no solo en la formación de opinión pública, sino también en el ejercicio mismo de la práctica de los partidos de cara a la formación de lealtades, difusión de mensajes, articulación de redes y desarrollo de capacidades de articu-lación con grupos y sectores socia-les. El segundo aspecto que debe destacarse es el cambio de horizon-tes de las luchas sociales y políticas. Aquí destaca el cambio de las luchas populares y laborales en materia salarial y corporativa, por luchas más orientadas al mercado en los espa-cios del consumo, pero sobre todo a luchas en torno a la producción de nuevas subjetividades políticas en torno a complejos y diversas pro-blemáticas como la igualdad de gé-nero, derechos de tercera genera-ción, como los ambientales y los culturales, en una palabra la cons-trucción de nuevos sujetos en el sentido que Touraine asigna al con-cepto (2009).

Consecuentemente con el pa-pel que ha asumido la cultura mediá-tica en la global, los medios de co-

municación se convierten no solo en el espacio creador de opinión pública par excelence sino también en me-canismo generador de legitimidades políticas, lo que hace muy precaria la estabilidad de la legitimidad como proceso de relaciones entre aparatos políticos y ciudadanía, fundado en un discurso movilizador de opiniones y votos y articulador de lealtades (Menéndez, 2002).

El segundo aspecto es que pese a la fragilidad institucional que observamos en el Estado tras las políticas de ajuste, no solo se han hecho más inestables las lealtades, sino que la propia construcción de ciudadanía encuentra un doble obs-táculo para afirmarse como el vehículo a partir del cual la demo-cracia podrá consolidarse en la re-gión. Y nos referimos al hecho de que la ciudadanía para afirmarse en el terreno social en la articulación de derechos y capacidades en ese plano (seguridad social, educación, salud) no cuenta con una interlocu-ción política (partidos) que haga suyo este proyecto asumiendo un compromiso estable. El segundo obstáculo es el hecho constatado de que el mundo del trabajo ha perdido capacidad de interpelación y por ello no representa un recurso efectivo para la articulación del momento ciudadano como propuesta social ante el Estado, como ya se dijo. En este sentido, es solo el empresaria-do como actor autónomo el que ha conservado esa capacidad de inter-pelación efectiva ante el Estado, pero de hecho lo hace en una pers-pectiva corporativa.

En este espacio, resulta una tarea compleja la afirmación de la ciudadanía como estrategia de plena afirmación de la sociedad democráti-ca. Para el ciudadano, ante las inca-pacidades del Estado de asumir los compromisos que demanda esta tarea, para los partidos por su fragili-dad y clientilización y para el propio Estado ante la nueva agenda global que se le impone, pero sobre todo ante su efectiva incapacidad de arbi-traje social en la nueva economía global en que se ve envuelto.

Se impone, pues, la pregunta: ¿es gobernable la democracia con ciudadanías precarias, Estados débi-les y partidos clientilizados? Es claro que la respuesta es negativa, pero es en las condiciones de esa negati-vidad que debemos organizar la búsqueda de una respuesta y no en su simple rechazo discursivo. Esto nos conduce a la búsqueda de un modelo de reinserción exitosa de las economías latinoamericanas a escala internacional que asegure bienestar, pero también las capaci-dades tecnológicas que lo hagan sostenible.

El empresariado tendrá que aprender que la competitividad per-versa de los bajos salarios y merca-dos laborales informales, a la larga no conduce a la sostenibilidad del crecimiento económico; sobre todo tendrá que entender que la competi-tividad en este nuevo marco global, ya no es la de simples empresas, sino la de proyectos político-sociales responsables que obliguen a la con-certación de compromisos razona-

blemente estables entre Estados, ciudadanos, partidos y empresarios, como bases elementales de la sostenibilidad de la inserción exitosa en el mercado y la ciudadanía democrática.

Esto debería conducir la mira-da política del Estado a la búsqueda de ese compromiso, de ese acuerdo nacional de nuevo tipo, en el reco-nocimiento de que solo el fortaleci-miento de una clara voluntad estatal, de un sistema de partidos institucio-nalizado y de una ciudadanía con capacidades efectivas de interpela-ción y demandas, se producirán las condiciones necesarias para la vida democrática efectiva y la equidad social consecuente, vale decir, de la comunidad de ciudadanos libres.

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