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Dilemas de la integración

centroamericana: Las propuestas

de reforma institucional del SICA

en perspectiva Francisco Santos Carrillo*

ANALIZA LA AGENDA Y EL PROCESO DE REFORMAS INSTITUCIONALES DEL SISTEMA DE LA INTEGRACIÓN CENTROAMERICANA, SICA, DESDE 1996, PLANTEANDO LAS RAZONES PARA LAS REFORMAS, LOS CONDICIONANTES DE LA INTEGRACIÓN Y EL DESARROLLO DE LAS MISMAS, VISUALIZÁNDOLA DESDE UN ENFOQUE POLÍTICO E INSTITUCIONAL, IDENTIFICANDO ALGUNOS DE LOS ASPECTOS IMPORTANTES Y CONCLUYENDO CON LAS RECOMENDACIONES DEL CASO.

PALABRAS CLAVES: INTEGRACIÓN ECONÓMICA; SICA; REFORMA ORGANIZACIONAL, FUNCIÓN PÚBLICA; POLÍTICA EXTERIOR; AMÉRICA CENTRAL

KEY WORDS: ECONOMIC INTEGRATION; SICA; ORGANIZATIONAL REFORM CIVIL SERVICE; FOREIGN POLICY, AMERICA CENTRAL

1Introducción

La reforma del Sistema de la Integración Centroamericana, SICA,

es un tema presente en la agenda de la integración desde 1996. Hasta el momento se registran hasta cuatro procesos distintos: 1997, 2004, 2009 y 2012. No obstante, como veremos en este trabajo, se podría decir que la agenda de reformas se ha incor-porado de manera natural y normali-zada en la agenda del SICA desde el 2010, fecha en la que la agenda de Relanzamiento de la Integración Centroamericana incorporó el Forta-lecimiento Institucional como eje. Ello es debido a que la demanda de reformas ha puesto su foco, de ma-

nera reiterativa, sobre el funciona-miento de la estructura institucional, un asunto que en realidad está sin resolver desde el primer episodio de 1997. De alguna forma, esta “norma-lización de la crisis” no deja de ser ilustrativa de la integración centroa-mericana actual.

El episodio más reciente se abre en la XL Reunión de Managua, de 13 de diciembre de 2012. En el numeral 14 de los acuerdos de dicha cumbre se instruye a los Cancilleres a “llevar a cabo una profunda y exhaustiva evaluación de todos los Órganos, Consejos y Secretarías del Sistema de Integración Centroameri-cana, y a presentar en un plazo no mayor de cinco meses las reformas correspondientes para garantizar su eficiencia, transparencia y participa-ción equitativa en los mismos de todos los Países Miembros del SICA”. Este acuerdo se reafirma en la Cumbre Extraordinaria de Santia-go de Chile, llevada a cabo el 27 de enero de 2013. Lo más llamativo de este acuerdo es que hasta ese mis-mo momento se había estado ejecu-tando la agenda de reforma anterior, es decir, la de modernización de 2009, cuyo mandato había recaído sobre la Secretaría General del SICA, SG-SICA.

En la XLI Reunión Ordinaria de Jefes de Estado y de Gobierno de los países del SICA, celebrada en San José, Costa Rica el 27 de junio de 2013, los presidentes centroame-ricanos adoptaron una “Resolución sobre reformas del SICA”, aproban-do cuatro acciones de reforma espe-cíficas y haciendo un llamamiento a continuar con el proceso de raciona-lización y modernización de las insti-tuciones. Estas acciones son, en primer lugar, la implantación de un nuevo sistema de rotación en el nombramiento de los titulares de todos los órganos e instituciones del SICA, que pretende mejorar la efi-ciencia, la transparencia y garantizar una participación equitativa de todos los países en la gestión del Sistema. Este procedimiento ya está siendo ejecutado. Junto a lo anterior, se incluye también la aprobación del proceso de racionalización de órga-nos del SICA que deberá llevar a cabo el Comité Ejecutivo, el orde-namiento y seguimiento de los man-datos presidenciales coordinados por la SG-SICA y, de especial relevancia, la instrucción al Con-sejo de Ministros de Finanzas, COSEFIN, para elaborar un presu-puesto único acompañado por una propuesta de reajuste de cuotas y arreglos de pago. Estos procesos se hallan en estos momentos en curso, debido a que están estrechamente vinculados.

Las acciones intentan dar res-puesta a algunas de las debilidades crónicas del SICA. El establecimien-to de un sistema de rotación en el nombramiento de cargos titulares es el cambio más audaz hasta estos momentos, aunque -a priori- la re-forma que podría tener mayor impac-to sobre la institucionalidad del SICA, a medio y largo plazo, es la elaboración de un presupuesto único y su correspondiente financiación por los países miembros. Dependerá de cómo se resuelva la definición del

catálogo de órganos e instituciones del SICA, puesto que ello permitirá conocer las necesidades de finan-ciación; y hasta dónde están dis-puestos a comprometerse los paí-ses, puesto que son ellos los que deberán sufragar la sostenibilidad del Sistema, más allá de que los fondos de la cooperación continúen apoyando al proceso. En principio, los antecedentes nos invitan a ser moderadamente optimistas con res-pecto al significado de los cambios introducidos. El proceso de moderni-zación institucional llevado a cabo en el período anterior registró algunos avances sustanciales, aunque tam-bién notables estancamientos. Si retrocedemos a las reformas de 1997 y 2004, los resultados son to-davía más desalentadores. No obs-tante, el actual punto de inflexión que marcan algunos programas puede ser un factor favorable al cambio.

Algunos meses más tarde, la asimilación de las primeras decisio-nes parece no alterar demasiado el rumbo del SICA, una muestra feha-ciente del consenso existente acerca de la necesidad de cambios y alter-nancia. Pero insistimos en que la actual situación de normalización de la crisis institucional merece una reflexión más profunda sobre las verdaderas causas de la debilidad institucional y sobre las soluciones que aportan las nuevas propuestas de reforma que se han ido introdu-ciendo en estos años.

El presente trabajo ofrece una reflexión sobre las reformas institu-cionales emprendidas en el SICA desde su creación, sobre sus causas y su problemática. Intenta aportar algunas ideas para el debate desde un enfoque político, no jurídico, aun-que es necesario tener en cuenta este último para obtener los materia-les necesarios para el análisis. El proceso de reformas del SICA ilustra en gran medida el dilema al que la integración centroamericana se ha visto obligada a enfrentarse desde la reactivación del SICA: la creación de una verdadera comunidad más allá del libre comercio y de la coopera-ción puntual entre países socios y vecinos. La aprobación del marco jurídico e institucional del SICA no ha contado con un correlato claro por parte de los Estados miembros, que mantuvieron una apuesta por el intergubernamentalismo desde el principio. En el presente estudio se dan razones para esta argumenta-ción utilizando como escenario el proceso de reforma institucional del SICA.

Inicialmente, se plantean las razones de las reformas, mostrando aspectos que estarían en el origen o que justificarían el mal funcionamien-to de la integración centroamericana. A continuación, el trabajo revisa someramente las distintas etapas de la integración centroamericana, en busca de las causas que estarían condicionando el funcionamiento de las instituciones del SICA y su rela-ción con las debilidades estructura-les. El objetivo de este apartado es poder analizar si las reformas im-plementadas han actuado sobre dichas causas y si han mermado los

condicionamientos. En el último epí-grafe se repasan los distintos proce-sos de reforma implementados hasta el momento, haciendo una valora-ción de los mismos, de tal manera que estemos en disposición de com-pletar el cuadro de análisis. El estu-dio termina con las conclusiones preceptivas.

Razones para una reforma

El sistema institucional del SICA está compuesto por un conjun-to de cinco tratados constitutivos de la organización política e institucional de la comunidad centroamericana12 y por una estructura institucional compuesta por ocho órganos sisté-micos, diez secretarías sectoriales y veintiséis instituciones especializa-das,23dentro de un marco multidi-mensional (político, económico, so-cial, ambiental y educativo y

cultural), a los que habría que añadir un variopinto cuerpo compuesto por consejos, comités, comisiones, or-ganismos especializados, foros, redes, mecanismos y otras instan-cias, que algunos autores han llega-do a elevar a la cifra de ciento veinti-dós órganos.3 Se trata de una estructura muy cuestionada que viene recibiendo críticas práctica-mente desde la reactivación del pro-ceso, allá por 1991. Suele ser des-crita como desordenada, ineficaz, costosa y escasamente coordinada, adjetivos todos que pudieran tener fundamento pero que no cuentan con muchas evidencias, al menos desde el punto de vista académico.4

La relevancia del buen funcio-namiento de las instituciones como condición del desarrollo y del pro-greso es un hecho indiscutible bien estudiado en los últimos años por la literatura especializada (Hodgson, 2004; Alonso y Garcimartín, 2008; Acemoglu y Robinson, 2010). Siendo así, las dificultades para el buen funcionamiento de un entramado institucional tan complejo como el de la integración centroamericana pu-diera ser, por sí mismo, un obstáculo a priori para el cumplimiento del objetivo de la integración centroame-ricana: la creación de una comuni-dad de desarrollo y progreso en Centroamérica. Pero las institucio-nes son también construcciones sociales que articulan una acción colectiva mediante la satisfacción de unas expectativas en base a sus intereses, por más complejos y dis-pares que estos puedan ser. A con-dición de que las normas y reglas

que se establezcan sean capaces de satisfacer dichas expectativas me-diante la instauración de un adecua-do equilibrio.

Ahora bien, tanto la percep-ción del mal funcionamiento de las instituciones como la actitud refor-madora de los países en busca de la factibilidad del proceso han sido una constante en el devenir de la inte-gración. Sin embargo, ni las pro-puestas de reforma formuladas pa-recen ser capaces de solventar los problemas ni la propia ejecución de las mismas suelen ser catalogadas como eficaces. Estas afirmaciones son en exceso categóricas y muy matizables, de hecho en este trabajo tendremos ocasión de señalar algu-nos avances significativos que se han producido en los últimos años. ¿Qué está ocurriendo entonces? ¿Por qué se percibe tan negativa-mente el marco institucional del SICA? ¿Por qué resulta tan difícil reformar la institucionalidad del SICA? ¿Por qué hablamos de un proceso permanentemente abierto? ¿Cuáles son los motivos que conde-nan al SICA a vivir en una supuesta crisis institucional permanente?

Desde un punto de vista jurí-dico, en los últimos años ha tenido lugar un debate relacionado con estos aspectos que ha alcanzado importantes cotas y conclusiones relevantes que se hallan muy pre-sentes en este trabajo (Salazar, 2011 y 2013; Mejía, 2008 y 2013 y 2013; Salazar y Ulate, 2013; Miran-da, 2013). No se puede decir lo mismo desde el enfoque político, donde todavía parece necesario analizar qué otro tipo de problemáti-ca o problemáticas se encuentran presentes en la integración centroa-mericana que podrían estar impi-diendo una mayor definición y un mejor funcionamiento de las institu-ciones del SICA, de tal manera que alcance cierto nivel de consenso y satisfacción.

En este trabajo se defiende la hipótesis de que existen, al menos, dos lógicas o realidades políticas que se hallan unidas inextricable-mente a la integración centroameri-cana y cuya persistencia dificultaría cualquier tipo de reformas que no las tuviese seriamente en cuenta. Estas lógicas están relacionadas con el modo en que se define la integración y con la ausencia, hasta hace relati-vamente poco tiempo, de una res-puesta concreta a dicha disfunciona-lidad por parte de los Estados miembros. Tales condicionantes se advierten al analizar la evolución y la trayectoria político-institucional, como veremos.

Existe una lógica inicial, que es la de Esquipulas, la de la reacti-vación de un proceso que, en lo político, bebe de la aspiración de la democracia como vía no solo para alcanzar la paz y la construcción de un Estado de derecho, sino también el camino del desarrollo. Un desarro-llo que todavía está impregnado de la herencia del desarrollismo del Estado nacional-popular latinoameri-cano, pero que es capaz de incorpo-rar el nuevo enfoque multidimensio-nal del desarrollo humano (PNUD, 1990) y poner sus miras en el éxito

del modelo europeo, basado en una visión regional. En lo económico y comercial cuenta con la herencia del Mercado Común Centroamericano, MCCA, de los sesenta, con la reno-vación del paradigma de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe, CEPAL, del regionalismo abierto al servicio de la transforma-ción productiva con equidad (CEPAL, 1991), que lo hace factible con la agenda del ajuste estructural de aquel momento, con la necesidad de ampliar los mercados regionales y con la incorporación a los merca-dos internacionales por distintas vías. El espíritu que gravita, a la postre, sobre la reconstrucción inte-gracionista de los Tratados está impregnado de una retórica supra-nacional-comunitaria bajo un enfo-que moderno del desarrollo, pero que debía forjarse sobre un escena-rio escasamente propicio, como era el de la Centroamérica post-conflicto, con altos niveles de precariedad en lo político, económico, social y una alta vulnerabilidad ante los desastres naturales. La región tenía igualmente pendiente la reconfiguración de sus alianzas y relaciones internaciona-les, persistiendo en el plano domés-tico conflictos abiertos que podían suscitar desconfianza entre los paí-ses del Istmo.

Así pues, el marco jurídico que se adopta en el momento de la reactivación se encuentra influencia-do por esta lógica, dando lugar a la creación de una integración de clara naturaleza comunitaria (Mejía, 2008; Salazar, 2010; Salazar y Ulate, 2013; Miranda, 2013). Sin embargo, el entramado institucional que se define por parte de los países miem-bros responde claramente a un carácter y a unos intereses intergu-bernamentales, propios de una or-ganización de derecho internacional y no de derecho comunitario. Con la excepción de la Reunión de Presi-dentes, claramente interguberna-mental, el resto de los órganos son comunitarios formalmente como parte del sistema, y en base a ello cuenta con órganos decisorios con poder normativo. Pero están limita-dos por la defensa de los intereses de los Estados nacionales, que son quienes los conforman, y por tanto responden de facto a un carácter intergubernamental (Salazar y Ulate, 2013: p. 42).

Los tres ejemplos más signifi-cativos de esta disfuncionalidad los encontramos en la configuración de la SG-SICA y demás secretarías sectoriales, en el Comité Ejecutivo y en la Corte de Justicia Centroameri-cana. En el primer caso, se trata de órganos con intereses y funcionarios comunitarios, pero sin capacidad de decisión en las políticas o con míni-ma capacidad de decisión en otros ámbitos de cooperación con institu-ciones nacionales o de la comunidad internacional. En el caso del Comité Ejecutivo, es un ejemplo claro de cooptación, pues aunque su natura-leza jurídica es la defensa de los intereses comunitarios, en la práctica está conformado por funcionarios que representan a los intereses de los Estados nacionales y, por tanto, es en realidad un órgano interguber-namental que no cuenta con las

competencias para ejercer las fun-ciones establecidas en el Protocolo de Tegucigalpa. Por último, el caso de la Corte de Justicia Centroameri-cana es el más flagrante, si cabe, de esta situación de incoherencia, pues se trata del único órgano comunitario con carácter supranacional, encar-gado, además, de la aplicación e interpretación de la norma comunita-ria, pero que no es reconocido ni está participado por todos los países miembros, con lo cual solo puede ejercer su función de manera parcial.

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Por otro lado, están las cues-tiones de las competencias legales y del poder normativo. Los órganos decisores del SICA cuentan con competencias y con la potestad para tomar decisiones a través de los distintos instrumentos jurídicos dis-ponibles (Acuerdos, Reglamentos y otras decisiones y recomendacio-nes), que pueden incorporarse a los marcos jurídicos nacionales e inclu-so ser vinculantes mediante dicta-men de la Corte Centroamericana de Justicia, CCJ. Pero son los Estados los que se reservan estas compe-tencias para su cumplimiento efecti-vo. Es decir, existe un marco jurídico de carácter regional que se super-pone a algunos ámbitos de la legis-lación nacional (Miranda, 2013: p. 48), y por tanto, con potestad para hacer adoptar la normativa comuni-

taria a las respectivas legislaciones nacionales, pero son los Estados quienes, de manera no explícita, tienen la competencia dentro del SICA para decidir si una norma debe convertirse en comunitaria. Hasta ahora, la defensa de los intereses nacionales por parte de los Estados miembros les está llevando a optar por esta decisión solo de manera muy selectiva. La adopción de la fórmula del consenso en las decisio-nes de los órganos del SICA impide la autonomía de estos con respecto a los Estados miembros, “pues basta con que uno de los Estados no esté de acuerdo para que el sistema no avance en la producción normativa (Salazar y Ulate, 2013: 47)”.

La otra lógica es la del proce-so, determinada por la falta de un proyecto integracionista claro por parte de los países miembros capaz de articular un relato al alcance de la sociedad centroamericana. Las es-trategias que, en principio, debían respaldar a la integración no obtuvie-ron los consensos intergubernamen-tales necesarios para poner en mar-cha un conjunto de políticas que dieran sentido al SICA.5 No han exis-tido políticas comunes de integración positiva que pudieran justificar la existencia de una institucionalidad comunitaria, con la excepción de la política comercial. El proyecto quedó en manos de la propia dinámica del proceso sin contar con más hoja de ruta que la proporcionada por la política comercial común. El resto había que construirlo “mutatis mu-tandi”, como se ha venido escu-chando en estos últimos años; es

decir, ir construyendo según se iba avanzando. Solo recientemente, con la definición de los cinco ejes de la agenda de relanzamiento y el fuerte apoyo de la cooperación internacio-nal, se empieza a definir un catálogo de políticas públicas regionales y otros instrumentos de cooperación regional. La existencia de estas polí-ticas es vital, puesto que no solo justifican la utilidad de una infraes-tructura institucional que corrija los impactos no deseados en los países por la implantación del mercado regional, sino que definen la metodo-logía institucional del proceso de integración (Wallace, Wallace y Pollack, 2005), estableciendo las reglas del juego en base a los in-tereses de cada actor. El modo de hacer la integración puede ser una eficaz herramienta para restaurar la juridicidad y la eficacia del Sistema.

Tras estas razones, han bro-tado algunos de los rasgos más re-conocidos y criticados del SICA, como una notable dispersión jurídica o el alto coste de una estructura institucional más numerosa de lo necesario. La profusión de órganos e instituciones sufre las correspondien-tes dificultades de sostenibilidad y de una gestión eficaz, al no poder con-tar con los recursos humanos y fi-nancieros necesarios. Estos se rigen por criterios de autonomía orgánica, pero suelen carecer de competen-cias y normas escritas. Tampoco existe una normativa del servicio civil que permita regular la definición de un cuerpo de funcionarios encarga-dos de administrarlo con garantías de solvencia, transparencia y rendi-ción de cuentas. El reto de la gestión (definición de estrategias, programa-ción, estructura, procedimientos, etc.) puede parecer menor, pero se convierte en un obstáculo a menudo insalvable. De la anterior etapa de reformas surgió un inventario de órganos, instituciones y otras instan-cias que se elevan a un total de cien-to veintidós, actualmente en fase de estudio por parte del Comité Ejecuti-vo. En teoría, habría que asegurarse que todas ellas estén dotadas de un conjunto de normas, reglamentos y catálogo de recursos humanos homologados por el Sistema.

En cuanto a la toma de deci-siones, la Cumbre de Presidentes, que monopoliza el poder de deci-sión, ha provocado una expansión excesiva de la agenda regional debi-do a su intensa actividad, lo que complica el seguimiento de las deci-siones adoptadas. Esto, conjugado con una escasa dotación y capaci-dad de las instituciones del SICA, ha redundado en cierto desorden y en el establecimiento de unas reglas del juego poco claras en la toma de decisiones. Un verdadero proceso de reforma debe atender prioritaria-mente el tema de la eficacia en la toma de decisiones del SICA. En este sentido, es necesario contar con un mayor empuje y una presen-cia más comprometida por parte de los países miembros, hasta ahora alejados de las dinámicas de acción debido a la inexistencia de integra-ción positiva. La regulación del rol de las presidencias pro-tempore y de los Consejos de Ministros es funda-mental para garantizar la vigencia de

los compromisos nacionales y la continuidad institucional. También es necesaria una SG-SICA que sea capaz de coordinar el proceso sin cuestionamientos. En definitiva, se trata de determinar quién debe pro-poner, quién debe opinar, quién de-be decidir y quién debe ejecutar (Caldentey del Pozo, 2013).

Otro de los aspectos que se pueden argumentar como una razón para la reforma es el desequilibrio de intereses y poderes entre los ámbi-tos nacional y regional, como ya hemos argumentado anteriormente. Uno de los problemas más notorios ha sido la incapacidad para hacer converger las agendas de ambas dimensiones. Los intereses de los gobiernos, representados por los Consejos de Ministros preferente-mente, suelen pesar más que los intereses regionales, defendidos por un conjunto de instituciones sin po-der de decisión, que en muchos casos arrastran cierto grado de des-prestigio, siendo tachadas de inefi-caces y caras. Las aportaciones de la sociedad civil y de la cooperación internacional están siendo todavía insuficientes para reequilibrar esta balanza.

Finalmente, no es posible lle-var a cabo un proceso de reforma que no incida en la búsqueda de un modelo de financiación adecuado. Hasta el momento, no se cuenta con mecanismos de planificación presu-puestaria. La información relaciona-da con las necesidades de financia-ción emanada de las secretarías del Sistema es insuficiente y poco clara, no siendo públicos ni el volumen de ingresos -por cuotas de los países o procedentes de la cooperación inter-nacional- ni el de gastos -tampoco la naturaleza ni las previsiones exactas de los mismos-, de manera que no es posible avanzar con fiabilidad la situación financiera a la que se enfrenta el SICA.

CUADRO 1

APORTACIONES Y PRESUPUESTOS ANUALES

DE INSTITUCIONES SELECCIONADAS EN LA INTEGRACIÓN

EN MILES DE DÓLARES PARA EL AÑO 2007

Instituciones	Cuota anual por país	Presupuesto ordinario anual
PARLACEN	1,700,000.0	10,200,000.00
CCJ	525,000.0	1,575,000.0
SG-SICA1	200,000.0	1,887,945,0
SISCA2	38,000.0	266,000,0
CCAD	20,000.0	140,000.0
ST-CCT	18,000.0	126,000.0
SIECA3	525,000.0	2,625,000.0
ICAP	85,000.0	510,000.0
CECC	15,000.0	105,000.0
CENPROMYPE4	5,000.0	55,000.0
TOTALES	3,131,000.0	17,489,945.0

1. Con el presupuesto ordinario anual se incluye un porte extraordinario de El Salvador de USD 287,945.00. Con el presupuesto de la SG-SICA se financia otras instituciones y actividades.

2. El presupuesto de la SISCA comprende una cuota de USD 25,000.00 para el Consejo de Integración Social, CIS, y otra de USD 13,000.00 para el Consejo de Ministros de Salud de Centroamérica, COMISCA.

3. Incluye USD 125,000.00 de aportes de los ministerios a cargo de la Unidad de Transporte.

4. En el presupuesto anual incluye cuota anual de USD10,000.00 mil del BCIE y OIT.

Fuente: Secretaría General del SICA (2008). Informe de Asistencia Técnica para el diseño de un mecanismo de financiación del SICA, elaborado por Miguel Chorro. Financiado por el Programa PAIRCA.65

En la actualidad, el SICA no cuenta con un presupuesto unifica-do, sino que se halla desagregado por instituciones. Bajo el presunto respeto a la autonomía jurídica, se esconde en realidad una tendencia a la construcción de espacios de poder desarticulados entre sí, muy vincula-dos a la cultura política de la región. En otros casos, la SG-SICA es la encargada de administrar aquellas instituciones y órganos que carecen de la infraestructura y financiación necesaria para ejercer sus atribucio-nes de manera autónoma. En el ámbito presupuestario y administra-tivo esta diversidad se traduce en la incorporación de fuentes de finan-ciación con orígenes diferenciados y normativas de gestión disímiles, que en algunos casos ha dado lugar al desempeño de actividades y servi-cios escasamente relacionados con la naturaleza y misión integracionista de algunas instituciones.

Los fondos procedentes de la cooperación internacional, pilar fun-damental de la sostenibilidad del SICA, cuentan, asimismo, con un tratamiento distinto en cada institu-ción. Por lo general, suelen gestio-narse al margen de los presupuestos ordinarios, en lo que se suele deno-minar “gestión de programas de cooperación”. Son programas que se materializan mediante la creación de unidades de ejecución de proyectos específicas, a las cuales se incorpo-ran el conjunto de recursos necesa-rios para la ejecución de las activi-dades y la consecución de los objeti-vos. Esta práctica suele ser fomen-tada por los donantes, que buscan de esta manera garantizar la eficacia y la eficiencia de los recursos em-pleados, pero que terminan contribu-yendo de forma negativa a la racio-nalización y cohesión del Sistema.

La debilidad de esta modali-dad de gestión de la cooperación internacional propicia la aparición de problemas de gobernanza sistémica de mayor envergadura. En primer lugar, la paulatina traslación de bue-na parte de los fondos de la coope-ración internacional hacia el SICA, en detrimento de la cooperación bilateral con cada uno de los países, ha generado otro conflicto de fondo relacionado con la disputa y compe-tencia sobre los mismos que se ejer-ce desde los ámbitos nacional y regional. Por otro lado, la inexisten-cia de mecanismos de ayuda pro-gramática y la escasez de espacios de armonización de donantes dificul-tan la posibilidad de racionalizar la gestión presupuestaria de los mon-tos procedentes de la cooperación internacional. Obviamente, estos tienen sus propios intereses, pero no parece excesivamente complejo formular mecanismos de asignación presupuestaria con carácter sistémi-co, especialmente si se dispone de una agenda estratégica muy con-sensuada, como es el caso. Sí se requiere dotar de mayor cohesión al Sistema.

Condicionantes para una reforma

En el punto anterior se ha visto como existen razones para una reforma institucional del SICA, cuyo origen se encuentra en las dos lógicas que aquí se formulan como hipótesis. Veamos ahora con qué evidencias se cuentan para respal-dar la tesis que se propone, qué elementos han estado presentes a lo largo de todos estos años y cómo han condicionado el proceso, de tal manera que nos permitan enten-der mejor qué factores están propi-ciando las incoherencias político-institucionales que dan lugar a las reformas.

De las investigaciones que se han venido realizando desde la Fun-dación ETEA a lo largo de estos años, se ha definido un cuadro de periodización por etapas de la inte-gración centroamericana desde su reactivación (Santos, 2010; Calden-tey del Pozo, 2013). Su principal utilidad es la de servir de guía siste-mática para el estudio y el análisis de la integración centroamericana, de tal manera que nos permita com-prender un hecho puntual sin perder de vista el horizonte del conjunto. Se trata de una herramienta dinámica, abierta a la incorporación de nuevos hallazgos y reflejo, por tanto, de nuestras posiciones. En esta oca-sión, nos sirve de orientación para la búsqueda de las evidencias condicionantes.

CUADRO 2

PERIODIZACIÓN DE LA INTEGRACIÓN CENTROAMERICANA

1986-2012, TRAS LA REACTIVACIÓN DEL PROCESO.

Fase	Reuniones	Objetivo predomi-nante y reformas	Fechas	Tipo reuniones
Pacificación	Desde la I Reunión de Esquipulas a la VII Reunión en Mon-telimar	Proceso de paz	1986-1990	Ordinarias
Renovación y reestructuración	Desde la VIII Reunión de Antigua a la XVI Reunión de San Salvador	Reactivación del pro-ceso de integración y construcción de la institucionalidad	1990-1995	Ordinarias
Atonía	Desde la Reunión XVII de San Pedro Sula a la Reunión extraordinaria de Buenos Aires (di-ciembre 2001)	Dificultades para con-solidar el modelo y primer intento de reforma del Sistema	1996-2001	Extraordinarias y solo 3 ordinarias
Recuperación	Desde la XXI Reunión de Granada a la XXXIII en San Pedro Sula	Adaptación al nuevo modelo y dinamismo	2002-2008	Ordinarias y extraordinarias
Breve crisis y relanzamiento	Desde la XXXIV Reunión de Managua a la XXXVIII Reunión de San Salvador	Relanzamiento tras crisis de Honduras	2009-2012	Ordinarias y extraordinarias

Fuente: Santos y Caldentey (2010 y 2013).

La reactivación de la integra-ción centroamericana se encontró con una región que debía afrontar la construcción de un Estado democrá-tico de derecho de nuevo cuño en buena parte de los países, bajo con-diciones difíciles, tanto a nivel políti-co como económico. La firma de los acuerdos de paz, la alternancia de gobierno, la reconstrucción física de los países tras las guerras y la re-configuración de las alianzas nacio-nales, regionales e internacionales; todas ellas requirieron dedicar es-fuerzos importantes en el plano do-méstico, no advirtiendo las ventajas que ofrecía un espacio regional que había dado lugar a un proceso como el de Esquipulas, desdeñado ante la falta de confianza en su efectividad y entre los propios actores. Es necesa-rio advertir el peso de un escenario como este, o similar, en el momento de la construcción de la infraestruc-tura institucional. La ausencia de algunos países en instituciones cla-ve, como por ejemplo la CCJ, cues-tiona de manera determinante la participación en una organización comunitaria, superando los límites aceptados en un modelo de geome-tría variable. Esta situación se pro-duce en fechas tan tempranas como el período posterior a la firma de los tratados (1996-2001), dando lugar a la primera crisis institucional y a la búsqueda de propuestas de reforma en una fecha tan temprana como 1997 (BID-CEPAL, 1997). Las insti-tuciones más afectadas por esta primera crítica fueron el Parlamento Centroamericano y la Corte de Justi-cia, aunque también aparecen ya los primeros problemas de sostenibili-dad y eficacia.

Durante esta prolongada eta-pa de renovación y atonía, la recon-figuración de las alianzas económi-cas y comerciales fue otro factor que generó importantes dudas en los gobiernos acerca de la idoneidad de la integración como instrumento de desarrollo. El envite más fuerte tuvo lugar con la aparición en 1994 del Acuerdo de Libre Comercio de las Américas, ALCA, promovido por los Estados Unidos, EEUU. El comienzo de las negociaciones para la firma con este país de sendos acuerdos de libre comercio y la sintonía de este discurso con otros procesos cercanos, como el Tratado de Libre Comercio de América del Norte, TLCAN, despertó enormes expecta-tivas y ensombrecieron el atractivo de la integración, que se vio poster-gada ante la inmediatez de un po-tencial tratado de libre comercio con el principal socio de la región.

Otro elemento más que con-tribuyó a la desconfianza fue el fra-caso de la primera agenda de desa-rrollo regional, la Alianza para el Desarrollo Sostenible, ALIDES. Puso de manifiesto la inmadurez en la que se encontraba la integración. Se trataba de un plan bastante ambicio-so que acaparaba la práctica total de la agenda regional a corto y medio plazo, requiriendo un alto nivel de coordinación y la utilización de unos cauces institucionales, políticos y financieros de los que se carecía. En gran medida, el incumplimiento del mismo supuso el encuentro con la

verdadera realidad de la integración centroamericana.

Por si fuera poco, las catástro-fes del Mitch, George (1998) y el terremoto de El Salvador (2001), condicionaron aún más la agenda. De este escenario se sale tras las conferencias de Washington, Esto-colmo y Madrid, que sirvieron para convocar a la cooperación interna-cional en torno a un Grupo Consulti-vo que ofreció una salida regional a la crisis. De hecho, la propuesta de Madrid incluía un paquete de proyec-tos inspirados en la ALIDES, pero las actividades posteriores del Grupo terminaron por incorporarse a la propuesta del Banco Interamericano de Desarrollo, BID, y México: el Plan Puebla Panamá, en una nueva muestra de falta de confianza en el SICA como marco para solventar los problemas del desarrollo de la región.

Poco después, la implementa-ción de las primeras reformas, la aparición de los fondos de la coope-ración internacional y el impulso de la agenda económica permitió un período de cierta recuperación (2002-2008), pese a que ya se em-pezaba a advertir la fragilidad de la construcción política de Esquipulas. El plano económico y comercial es el protagonista de las buenas noticias, el artífice de la recuperación a lo largo de estos años. Aunque el cre-cimiento del Producto Interno Bruto, PIB, no registraba ni el dinamismo del resto de América Latina, ni el ahorro necesario para afrontar las importantes brechas en materia so-cial, sí es posible encontrar avances en materia comercial. La consolida-ción del mercado regional es lo más destacado, confirmándose como el segundo socio comercial de la re-gión. La confianza que transmite permitió alcanzar la firma del “Con-venio marco para el establecimiento de la unión aduanera centroameri-cana”, en el 2007, el principal objeti-vo en materia comercial de la inte-gración. Será un acuerdo incompleto todavía hoy en construcción, pero constituye un hito indudable. Antes, en el 2004, se completaron las ne-gociaciones para la firma del Tratado de Libre Comercio entre Estados Unidos, Centroamérica y República Dominicana, DR-CAFTA, el instru-mento comercial más importante negociado por la región, aunque terminaron siendo concluidas en la práctica de forma bilateral. Todavía, en mayo de 2006, se iniciaron las negociaciones para el establecimien-to de un acuerdo de asociación Centroamérica-Unión Europea, en el marco de la II Cumbre Centroaméri-ca-Unión Europea celebrada en Vie-na ese mismo año. Como es sabido, se trata de un convenio basado en tres pilares: un acuerdo de libre co-mercio, el mantenimiento del diálogo político que da continuidad al proce-so de San José y un tercer eje de cooperación basado en el enfoque regional. Ya hoy finalizado, viene a confirmar la adopción de la vía “re-gional” como estrategia de desarrollo para Centroamérica.

En materia de relaciones in-ternacionales, la irrupción de nuevas alianzas, en gran medida debido a la

influencia y a los cambios de ten-dencia registrados en América del Sur, constituyó la mayor novedad. El fracaso de las políticas neoliberales del Consenso de Washington había llevado a la búsqueda de nuevos paradigmas en materia de políticas económicas y de desarrollo. Esto afectó también al proceso de inte-gración, como ya se ha indicado anteriormente, registrándose reequi-librios en las alianzas de los noventa que fueron determinantes para la evolución del Mercado Común del Sur, MERCOSUR, y la Comunidad Andina, de los que esta última sale muy perjudicada. Centroamérica también será un escenario de este realineamiento, reviviendo pequeños conflictos de carácter fronterizo so-bre todo, cuyas negociaciones vuel-ven a quedarse fuera del marco de la integración. En este período, es notoria la aparición de la Alianza Bolivariana para los Pueblos de Nuestra América, Tratado de Co-mercio de los Pueblos, ALBA-TCP, en prácticamente toda la región, contando con mayor presencia en Nicaragua y Honduras. Pero también es necesario destacar el comienzo de la irrupción de capitales proce-dentes de Colombia y de la influen-cia política de Brasil, sobre todo en El Salvador. EE.UU y México man-tienen intacta su hegemonía, aunque ciertamente con menor protagonis-mo político. La Unión Europea, UE, y la República Popular China son los otros actores que han incrementado la presencia en la región, si bien con un perfil más atenuado.

En medio de este escenario de realineamiento se producen dos hechos que vuelven a cuestionar las democracias centroamericanas, el segundo de ellos de extrema grave-dad. En Guatemala, la escalada de inseguridad y violencia civil alcanza cotas máximas, hasta llegar a colo-car bajo sospecha al mismísimo gobierno. Por su parte, en Honduras se produce un golpe de Estado que acaba desalojando al presidente Zelaya del gobierno. La crisis se extiende al SICA, que suspende la participación de Honduras como Estado miembro apoyando la resolu-ción de la Organización de Estados Americanos, OEA, al tiempo que los países del CA-4 proceden a la sus-pensión del comercio con Honduras. En esos momentos, la región se encontraba en pleno proceso de negociación del marco financiero para el acuerdo de asociación con la UE, al tiempo que estaba definiendo un Plan Plurianual como marco es-tratégico de actuación del SICA, que seguía sin más orientación de políti-cas públicas regionales que las man-tenidas por la inercia de cada secre-taría sectorial.

La otra crisis, la económica que azotaba a la práctica totalidad de las economías desarrolladas, causaba igualmente preocupación, especialmente en un momento en el que los fondos de la cooperación internacional estaban dando ya un impulso significativo en el diseño de las distintas estrategias sectoriales del SICA, mientras que, por el con-trario, estaban desapareciendo de

los espacios bilaterales. Es probable que lo anterior se encuentre en el origen del cuestionamiento de los países a la gestión de los fondos de la cooperación por parte de la SG-SICA, especialmente. Y como ocurre en cada crisis, también en esta oca-sión nos encontramos con la corres-pondiente declaración de los presi-dentes llamando a la reforma institucional. Se produce en el 2009, emanada de la XXXIV Cumbre de Presidentes celebrada en Managua. En este caso, se vuelve a reconocer la debilidad del Sistema para dar respuesta a las necesidades del mismo, acogiendo otra propuesta más de Acciones y Reformas para garantizar la Modernización del SICA, instruyendo al Secretario Ge-neral a la conclusión de este docu-mento previa consulta con los Esta-dos miembros.7 6

Esta situación se mantiene hasta la Cumbre Extraordinaria de Jefes de Estado y de Gobierno de países del SICA, celebrada en San Salvador, el 20 de julio de 2010. En ella, los presidentes acuerdan adop-tar el marco denominado Relanza-miento de la Integración, que consi-gue dotar al SICA de una agenda con alto nivel de consenso en torno a cinco ejes de acción: seguridad democrática, integración económica, integración social, prevención y miti-gación de desastres naturales y de los efectos del cambio climático y

fortalecimiento institucional. Lo que en el 2010 se veía con cierto recelo, teniendo en cuenta los anteceden-tes, hoy se constituye por fin como una estrategia que articula con ra-cionalidad la agenda de la integra-ción. En los últimos años, empujados por el Plan de Acción del Relanza-miento de la Integración Centroame-ricana, se han producido avances en estos cinco ejes. Con un importante protagonismo de los fondos proce-dentes de la cooperación internacio-nal, fundamentalmente europea y española, se impulsaron algunos procesos decisivos en materia de fortalecimiento institucional y defini-ción de políticas públicas regionales, entre las que merece la pena desta-car, por su relevancia para la región, el impulso a la Unión Aduanera o la Estrategia de Seguridad Centroame-ricana, ESCA.

Con todo, lo más importante es que, al parecer, los países co-mienzan a situar la integración entre sus prioridades. El actual proceso de reforma es una muestra de ello. El protagonismo de Guatemala y El Salvador en el Relanzamiento, el de Costa Rica y Panamá en la reforma de algunos órganos o el de Nicara-gua en el Reglamento de nombra-mientos, así lo dan a entender. Otros aspectos, como la plena incorpora-ción de la República Dominicana como miembro del SICA, la incorpo-ración de Panamá a la integración económica, una mayor atención en el ejercicio de las presidencias pro-témpore, el seguimiento a las activi-dades del Comité Ejecutivo o a la evolución de los programas de

cooperación que se ejecutan en el Sistema, son también significativos de este interés. También la comuni-dad internacional se muestra intere-sada en la integración centroameri-cana, espacio donde cada vez aparecen más asuntos de interés. Solo en los últimos tres años se han incorporado hasta diez nuevos esta-dos observadores, elevándose al número de diecinueve.8 7

En realidad, la integración centroamericana merece ponderar otros aspectos mucho más positivos que se vienen evidenciando. La inte-gración viene demostrando ser el proceso de integración que mejor funciona, el más dinámico y saluda-ble de América Latina. Es, sin duda, el que más acuerdos y de carácter más profundo está consiguiendo poner en marcha en los últimos años, estando en disposición de presentar algunos resultados. Una muestra de ello es que ha consegui-do reunir en torno suyo el interés de todos los actores de la región, que lo ven como un proceso irreversible.

Las razones que han permitido al-canzar dicho “consenso” en la región sitúa a la integración regional como un marco complementario a las polí-ticas nacionales, más adecuado que otros para apoyar el combate a al-gunos de los problemas estructura-les del desarrollo en Centroamérica (lucha contra la pobreza y la exclu-sión, dualismo estructural, falta de diversificación y desarticulación pro-ductiva, gobernabilidad y democra-cia, destrucción de los recursos na-turales, etc.). Buena parte de los actores entienden que la integración ofrece: a) mayor capacidad de inter-vención que los Estados nacionales en ámbitos limitados para estos; b) un conjunto de propuestas en políti-cas públicas de carácter multisecto-rial (bienes públicos regionales); c) marcos de negociación conjuntos y enraizados en la cultura política cen-troamericana; d) evidencias de algu-nas ventajas dinámicas clásicas de la integración (ampliación de merca-dos, desviación “positiva” de comer-cio, economías de escala, etc.).9

Paralelamente, si bien de ma-nera un tanto fortuita, se ha ido construyendo una compleja coordi-nación de la política exterior en torno al SICA, que convocó, tanto a los socios tradicionales como a los emergentes de la región, dando lu-gar a la construcción de una diplo-macia de cumbres que apunta hacia cierta regionalización de la política exterior. A ello habría que añadir los significativos avances registrados en los procesos de fortalecimiento insti-tucional, mediante la consolidación de algunos instrumentos de progra-

mación, coordinación y ejecución. Todos requieren aún mayores es-fuerzos, por lo que un programa efectivo de reformas que insistiera en este enfoque podría convertirse en un factor determinante para el éxito de las mismas. Sin embargo, en el horizonte reciente de la inte-gración latinoamericana aparecen una serie de condicionantes que ponen en riesgo el desarrollo de un escenario de continuidad al que vie-ne teniendo lugar en Centroamérica.

La nueva iniciativa de reforma llega en un momento oportuno al coincidir con una coyuntura favora-ble, tanto en el seno del SICA como en la propia naturaleza de la integra-ción latinoamericana. Esta coyuntura está marcada por el cierre o finaliza-ción de distintos procesos y, por consiguiente, por la definición de un nuevo horizonte estratégico. En pri-mer lugar, en el seno del Sistema, nos encontramos con la culminación de la agenda de la SG-SICA, marca-da por la finalización del mandato del anterior secretario y por la recta final de los dos principales programas de la cooperación internacional que estaban financiando una parte im-portante de las actividades del Sis-tema: el Programa PAIRCA II y el Fondo España SICA 2010-2013. De cara a una hipotética renovación de ambos, de gran importancia debido a que financian una parte importante del fortalecimiento institucional y de las políticas y agendas sectoriales, parece razonable pensar que la ne-gociación sea emprendida por la nueva cabeza visible de la SG-SICA. No hay que olvidar que la dinámica creciente que se viene registrando en el diseño e implementación de esta primera generación de políticas públicas regionales es, ciertamente, positiva (Santos y Pozo, 2013). El liderazgo de la SG-SICA es crucial para la continuidad y la coordinación de estos programas con los cinco ejes de la agenda de relanzamiento de la integración.

En segundo lugar, nos halla-mos ante la aparición de nuevos paradigmas en torno a la integración latinoamericana, en una nueva “vuel-ta de tuerca” acerca del relato inte-gracionista. Las tendencias que han llegado estos últimos años desde Suramérica dan por fenecido el mo-delo del regionalismo abierto que había dado lugar a la reactivación de los proyectos integracionistas en Centroamérica y la Comunidad An-dina, así como a la creación del MERCOSUR (Santos, 2013). De la propuesta suramericana, gestada al amparo de procesos como la Unión de Naciones Suramericanas, UNASUR, o al proyecto de la ALBA-TCP, emerge la idea de un nuevo paradigma más centrado en la políti-ca que representaría mejor las aspi-raciones de la mayoría de los nue-vos gobiernos suramericanos, denominado por algunos autores como “regionalismo postliberal” (Mot-ta Veiga y Ríos, 2007; Sanahuja, 2010, 2012), pero también “posthe-gemónico” (Riggirozzi, 2012), e in-cluso “postneoliberal” (CRIES, 2012). La emergencia de la Alianza del Pacífico, por otro lado, pone de relieve la vigencia de la apuesta por el libre comercio en América Latina y

por un regionalismo de múltiples facetas e interpretaciones, menos institucionalizado y comprometido.

Por último, dentro de esta misma lógica, todo parece indicar que la región se enfrenta al agota-miento del modelo de desarrollo surgido de Esquipulas, del que la propia reactivación de la integración centroamericana forma una parte sustantiva. A diferencia de lo ocurri-do en los últimos años en el sur del continente, y tras la desigual culmi-nación de una serie de procesos estratégicos de relieve, tanto en lo político como en lo económico y comercial (pacificación, democrati-zación, firma del DR-CAFTA, del Acuerdo de Unión Aduanera y del Acuerdo de Asociación con la Unión Europea), la región sigue siendo muy vulnerable y dependiente, regis-trando todavía importantes índices de desigualdad, pobreza e inseguri-dad ciudadana (Martí i Puig y Sán-chez Ancochea, 2014).8En una Amé-rica Latina cada vez más heterogénea, ya no es posible equi-parar las necesidades e intereses de Centroamérica con las estrategias ni los paradigmas del resto de la región latinoamericana, incluido México. El modelo de desarrollo de Centroamé-rica se aleja ostensiblemente de este entorno, debido sobre todo a sus condicionamientos geoeconómicos. En este sentido, el ámbito regional ha tomado cada vez mayor protago-

nismo para la mayoría de los países, como ya había vaticinado Esquipu-las, convirtiéndose en un eje clave a la hora de identificar sus ventajas y desventajas (Rojas y Caldentey del Pozo, 2014). El buen funcionamiento del mercado intrarregional y las ex-pectativas de las incipientes políticas públicas regionales hacen pensar en la idoneidad de la integración como espacio de definición de un modelo de desarrollo para Centroamérica, a diferencia de lo ocurrido en MERCOSUR o en la Comunidad Andina.

Se podría decir, tras este re-sumido viaje a lo largo del tiempo, que la trayectoria de la integración centroamericana en todos estos años se caracteriza por su inestabili-dad y por su convicción a la vez. La inestabilidad puede deberse a las dos lógicas que estamos barajando, pero también a la desconfianza entre los países miembros,10 a las dificul-tades para la construcción de un Estado de derecho, al mantenimien-to de litigios fronterizos, a las dudas sobre el modelo de integración, a la intervención de actores externos desestabilizadores (Sanahuja, 2012), etc. Esto es, en realidad, la interpre-tación de los aspectos que nos en-contramos al analizar los distintos períodos por los que ha atravesado el SICA. Mientras tanto, la convic-ción sobre la necesidad de contar con un espacio regional de acciona-miento se va haciendo, curiosamen-te, más firme, como se evidencia en algunas de las decisiones de los países miembros y aliados en los últimos años. La utilidad de la inte-

gración como marco complementario a las políticas nacionales, más ade-cuado que otros, para apoyar el combate a algunos de los problemas estructurales del desarrollo en Cen-troamérica (Caldentey del Pozo, 2010) no ha dejado de ganar te-rreno. Pero es cierto que se trata de un hecho relativamente reciente. En realidad, la reputación de la integra-ción se fragua a lo largo de otros períodos más prolongados.

Las reformas del SICA:

1996-2013

Para completar el estudio, una vez revisadas las razones de las reformas y los condicionantes del proceso, nos queda por repasar el catálogo de reformas que fueron implementadas a lo largo de todos estos años. Como ya señalábamos en la introducción, la agenda de reformas tendió a incorporarse en la agenda del SICA de manera perma-nente con naturalidad, sin que pueda relacionarse con períodos de crisis o situaciones extraordinarias. Este hecho dificulta en cierto modo la diferenciación de las acciones que corresponden a una u otra etapa, aunque es posible identificar el ele-mento diferenciador o articulador. Por tanto, a efectos de facilitar el análisis, se han delimitado cuatro períodos o procesos de reformas. Son los siguientes:

a) En 1997, una reforma basada en el informe “Lineamientos para el fortalecimiento y racio-

nalización de la institucionali-dad regional” (BID-CEPAL, 1997), cuyos objetivos se cen-traron en la unificación y la racionalización del Sistema en su totalidad. Los resultados fueron decepcionantes, limi-tándose finalmente a las dis-posiciones de reforma del Par-lamento Centroamericano, PARLACEN, y de la Corte de Justicia, las cuales no fructificaron.

b) En el 2004, basada en el in-forme de “Replanteamiento In-tegral de la Institucionalidad Regional”, de la Comisión ad hoc. En realidad, es producto de la incapacidad de la refor-ma anterior para cerrar el pro-ceso abierto con la Corte y con el PARLACEN. Puede de-cirse que se centró en los as-pectos de coordinación del documento de Lineamientos, aunque sus objetivos fueron imprecisos. Lo más destacado fue el cierre de la reforma del PARLACEN, pendiente desde el proceso anterior.

c) En el 2009, encargada a la Secretaría General del SICA en la XXXIV Cumbre de Pre-sidentes. Es un intento de re-abrir de nuevo la agenda re-formista para impulsar la integración ante el cambio de administración en la SG-SICA. Reconoce la necesidad de modernizar el Sistema para dar respuesta a las necesida-des del mismo. Se ha prolon-

gado a lo largo de varios años sin una agenda muy definida, aunque la incorporación del eje de Fortalecimiento Institu-cional en la Agenda de Relan-zamiento de la Integración, en el 2010, convierte al proceso en parte de la Agenda del SICA.

d) En el 2012, emanada de las XL y XLI Cumbres de Presi-dentes, es en realidad una continuidad al proceso de mo-dernización abierto en el 2009. El énfasis se coloca, en esta ocasión, en la necesidad de alcanzar mayores cotas de eficiencia, transparencia y par-ticipación.

En todos ellos se observan continuidades y objetivos similares, de hecho lo que destaca es la estre-cha conexión existente entre cada uno de ellos: fortalecimiento, coordi-nación, racionalización y moderniza-ción de las instituciones, son con-ceptos que se utilizan por todos ellos con significados similares. En ningún momento alcanzaron relevancia otro tipo de reformas también muy de-mandadas, como por ejemplo la de los tratados, pese a que el proyecto de Tratado Único ha aparecido de forma recurrente y contó con fondos de la cooperación europea para es-tudiar su viabilidad y conveniencia. Ha tenido importantes valedores dentro del Sistema, pero ninguno de ellos pertenecía al entorno de los Estados miembros, que son quienes gestionan los órganos decisores.

Otros elementos que merecen la pena ser destacados son los gru-pos u órganos ejecutores, los docu-mentos que los sustentaron o los plazos en los que se ejecutaron. En estos casos no encontramos la con-tinuidad que sí encontrábamos en el objeto de las reformas. En las dos primeras ocasiones las reformas se encargaron a sendos grupos vincu-lados con los Estados, el de Repre-sentantes de Alto Nivel de los go-biernos centroamericanos y el Grupo ad hoc. Los expedientes infructuosos presentados por estos llevaron en la tercera etapa a elevar el encargo a la SG-SICA, un órgano sistémico. Los resultados obtenidos son mucho más satisfactorios, aunque los Esta-dos miembros dieron muestras de su disconformidad en la etapa final de los mismos. En esta última etapa, el encargo recae nuevamente sobre las Cancillerías, quienes ya se encon-traban tras los grupos específicos de las primeras fases.

En cuanto a las evidencias técnicas que las sustentan, se puede decir que el documento de Linea-mientos, del BID-CEPAL, ha sido el único encargado a tal efecto. El do-cumento de la Comisión ad hoc de la segunda etapa del proceso es más político que técnico, y no circuló públicamente fuera del Sistema. En el entorno de la integración se han publicado otros documentos relacio-nados, entre los que destaca el de Beneficios y Costos (CEPAL, 2004) y los tres informes del Estado de la Región (2003, 2008, 2011), espe-cialmente los de 2004 y 2011, que tocaban con mayor intensidad el

tema de la integración. Pero, en general, las razones técnicas que justificaban emprender un proceso de reformas no se abrieron al debate público hasta el período de 2009 en adelante. Hasta ese momento, se podría decir que estaban basadas en la percepción del mal funcionamiento por parte de los representantes de turno de los Estados miembros y de sus asesores.

Los plazos para la ejecución son otro elemento distintivo. Por lo general, se han demorado en el tiempo, lo cual es lógico en una di-námica como la del SICA, pero pue-de haber sido un factor que haya influido en su ineficacia. Esto ha ocurrido en las tres primeras etapas, estando por ver el plazo de ejecu-ción de la reforma actual, que data de poco más de un año del acuerdo de lanzamiento. Todos estos ele-mentos, en su conjunto, han contri-buido a la creación de una agenda paralela de reformas y a su normali-zación, lo cual ha desactivado los posibles efectos positivos proceden-tes de la innovación, pues se ha convertido en una actividad regula-da. Sin embargo, del mismo modo, ha evitado los efectos negativos procedentes de la percepción de crisis en el sistema, que suelen acompañar a todo proceso de reforma.

La reforma de 1997 no tuvo éxito ni consiguió mejoras sustancia-les. Fue encargada a un grupo de-nominado “Representantes de Alto Nivel de los gobiernos centroameri-canos”, mientras que la parte técnica recayó en un grupo de análisis for-mado por el BID y la CEPAL. El do-cumento “Lineamientos para el forta-lecimiento y racionalización de la institucionalidad regional” (BID-CEPAL, 1997) recoge de manera exhaustiva la problemática observa-da, destacando la dispersión y hete-rogeneidad institucional, tanto en el origen como en los niveles de parti-cipación, el crecimiento en el número que se estaba produciendo y el cre-ciente coste en los niveles de finan-ciación que se estaban generando.

Los primeros años de reacti-vación evidenciaron problemas de coordinación sistémica y dispersión de funciones entre los órganos prin-cipales. Particularmente, la ineficien-cia a la hora de priorizar, dar segui-miento y ejecución a una creciente agenda de mandatos presidenciales e iniciativas estratégicas dejó paten-te las necesidades técnicas y de financiación del Sistema. También aparecen ya las primeras manifesta-ciones de distanciamiento y falta de armonización entre los niveles na-cional y regional. Aunque no hay un cuestionamiento explícito, detrás de todas las propuestas subyacen las incoherencias entre la aspiración comunitaria expuesta en el diseño del marco jurídico y la verdadera intención de los países por salva-guardar las prerrogativas interguber-namentales. Llama la atención, sin embargo, el escaso espacio de tiempo que había transcurrido desde la aprobación de los Tratados.

Algunos ejemplos ilustrativos de la propuesta son los casos de la

creación del Comité de Enlace y de la unificación de secretarías sectoria-les. En el primer caso, se trataba de sustituir un órgano comunitario deci-sorio, como eran los Comités Ejecu-tivos, por otro intergubernamental, cercenando de esta manera la re-presentación de intereses comunita-rios. En el caso de la creación de una Secretaría General unificada, cuestionaba de forma clara la multi-dimensionalidad del Sistema por una supuesta eficiencia sistémica, aun-que a la vista de la evolución actual del proceso, no es posible pensar cómo podrían gestionarse la multitud de agendas existentes desde un solo órgano. Ninguna de las dos propues-tas tuvo mayor repercusión.

La propuesta de la acción de reforma se situaba sobre la práctica total de órganos e instituciones del Sistema. Pero terminó reduciéndose a los dos órganos más costosos y con menos atribuciones en la agen-da: la CCJ y el PARLACEN. Ambas instituciones fueron muy controverti-das desde los inicios, debido a la incompatibilidad existente entre los países miembros a la hora de enten-der sus respectivas competencias, atribuciones y dimensión. Tanto las propuestas incluidas en el documen-to de Lineamientos como las final-mente promovidas por el SICA resul-taron infructuosas. Las primeras buscaban conjugar mayores dosis de racionalidad, eficacia y eficiencia. Por su parte, las propuestas que se intentaron poner en marcha parecie-ron responder, más bien, a un inten-to de reducir el coste de la estructura institucional del SICA, anticipando las dificultades de sostenibilidad que han caracterizado al proceso a lo largo de su existencia.

En diciembre de 2003, la XXIII Reunión de Presidentes decidió abrir un proceso de revisión de las deci-siones presidenciales de 1997 rela-cionadas con las reformas empren-didas. Poco después, en la Cumbre Extraordinaria de febrero de 2004, celebrada en Guatemala, se acordó la creación de una Comisión ad hoc encargada de elaborar una propues-ta para el “Replanteamiento Integral de la Institucionalidad Centroameri-cana”. Así, en la XXIV Reunión de Presidentes, celebrada en diciembre de 2004 en San Salvador, se aprobó un nuevo paquete de acuerdos de reforma que, en realidad, vienen a ser una continuación del proceso anterior.

En esta ocasión, se podrá fi-nalmente cerrar la reforma de la CCJ y del PARLACEN, si bien con un alcance mucho más modesto del que se aspiraba en primera instan-cia. El resto de acuerdos de refor-mas recogen una amplia gama de mejoras en torno a problemáticas ya identificadas anteriormente, pero indicando que no requerían la refor-ma de instrumentos. Entre ellas des-tacan la activación del Comité Ejecu-tivo -tras desterrar la idea del anteriormente propuesto Comité de Enlace-, la revisión de la participa-ción de los Estados en los distintos órganos del SICA, el inicio de un proceso de replanteamiento y orde-namiento institucional, la revisión del cumplimiento de los mandatos presi-

denciales, la reactivación de la comi-sión de secretarías, el impulso al fortalecimiento de la participación de la sociedad civil y particularmente del Comité Consultivo del SICA, la propuesta de creación de un órgano de contraloría del Sistema y la elabo-ración de una propuesta sobre la viabilidad de conformar un presu-puesto único para el financiamiento de la institucionalidad regional.

Las reformas venían a incidir en una mayor coordinación sistémi-ca. Tuvieron relativo éxito y largo aliento; en general, introdujeron me-joras en las capacidades del SICA: en la coordinación interinstitucional con la incorporación de la Comisión de Secretarías, sustitutivo de la idea inicial de unificación de instituciones; y en la constitución del Comité Eje-cutivo, hecha efectiva algún tiempo después. En cuanto a su impacto más visible, es necesario destacar que consiguió atemperar la polémica con la CCJ y el PARLACEN, aunque ninguna de estas dos instituciones ha conseguido superar los niveles de impopularidad alcanzados en esta época.

El tercer período de reformas tiene su inicio en el 2009 pero, a diferencia de las anteriores, no parte de un plan global ni va a surgir de un mandato específico recogido en la Reunión de Presidentes de turno. Se trata de un conjunto de propuestas recogidas en diversos mandatos presidenciales de modernización, centrados en el principio de la efica-cia. La responsabilidad recayó en la Secretaría General, impulsada por la nueva administración. Tuvo un im-portante apoyo en la regularidad que muestra el proceso y en el pragma-tismo desde el que se afrontó, ade-más del papel de coordinación del Comité Ejecutivo.

El programa de modernización de la Secretaría giraba en torno al Plan Plurianual 2009-2011. Dentro de este proceso, se pusieron en marcha otras dos propuestas com-plementarias con un claro afán re-formista: la propuesta de Tratado Único y el documento de “Linea-mientos para el establecimiento del mecanismo de financiamiento autó-nomo”. Unos y otros se vieron frus-trados por la aparición de la crisis de Honduras y la posterior aparición de la propuesta de relanzamiento de la integración centroamericana, que dará lugar al Plan de Acción del SICA, vigente actualmente.

De cualquier manera, generó avances importantes en la moderni-zación del Sistema, especialmente en el seno de la SG-SICA. En esta, se llevó a cabo una reforma del or-ganigrama y de las funciones de dirección; se crearon las direcciones de Planificación y de Seguridad De-mocrática; se revisaron los procesos administrativos en la Dirección de Finanzas; y se impulsó el trabajo de la Asesoría Jurídica, que ofreció muy buenos resultados. También se me-joró en la definición de normativas y en los mecanismos de seguimiento de mandatos presidenciales y en los de fiscalización, consiguiendo activar el Consejo Fiscalizador Regional, CFR. El apoyo de la cooperación

internacional, a través del Fondo España SICA y del Programa de Apoyo a la Integración Regional Centroamericana, PAIRCA, de la Unión Europea, fue determinante, ambos con un importante compo-nente de fortalecimiento institucional.

En la actualidad, nos encon-tramos ante un nuevo impulso re-formista que debe ejercer de cierre a esta larga etapa de ajuste institucio-nal. La inclusión del Fortalecimiento Institucional como un eje estratégico de la Agenda de Relanzamiento hace permanente la actuación sobre los distintos órganos e instituciones del Sistema, adaptándolas a la di-námica de la integración. Aunque un proceso de fortalecimiento institucio-nal regular no es excluyente de un proceso de reforma, sí se puede pensar que termina por normalizarla. No se puede hablar ya de las refor-mas del SICA como una agenda extraordinaria o representativa de una crisis sistémica, sino más bien de una permanente adaptación a las dinámicas institucionales del SICA, lo cual parece una acción bastante razonable. Pero esta normalización significa también que las actuacio-nes en el fortalecimiento institucional no pueden ya ser designadas como reformas, puesto que forman parte de la propia agenda. Además, la reciente coincidencia con la renova-ción de los cargos en un buen núme-ro de órganos contribuye a racionali-zar el proceso, puesto que delimita la responsabilidad y la sitúa tempo-ralmente en un período administrati-vo determinado, permitiendo una mayor capacidad de planificación.

La XL Cumbre de Presidentes celebrada en Managua a finales de 2012 instruía a los cancilleres a una profunda y exhaustiva evaluación de todos los órganos del SICA, y a pre-sentar en un plazo no mayor de cin-co meses las reformas correspon-dientes para garantizar la eficiencia, transparencia y participación equita-tiva en los mismos de todos los paí-ses del SICA, comenzando por una nueva revisión del estado de cum-plimiento de mandatos presidencia-les. Llama la atención este mandato, puesto que en esos momentos aún estaban siendo ejecutadas algunas de las acciones reformadoras co-rrespondientes a la etapa anterior. Y, lo que es más, existía ya un trabajo de fortalecimiento institucional que había sido incluido como eje de la Agenda de Relanzamiento. Solo cabe pensar que los Estados no mostraran su acuerdo con el proceso de reformas que se estaba llevando o que lo consideraran como una actividad propia del eje de fortaleci-miento. En todo caso, nos muestra la delgada línea existente entre uno y otro aspecto.

La pasada XLI Cumbre, cele-brada en junio de 2013, aprobó la correspondiente resolución sobre la reforma, en este caso mediante los nombramientos de los máximos diri-gentes de las secretarías por el sis-tema de rotación, la aprobación de la propuesta del Comité Ejecutivo de órganos que componen el SICA, el ordenamiento de los mandatos pre-sidenciales o el borrador de presu-puesto único equitativo con ajuste de cuotas.

La medida sobre la asignación de cargos dirigentes de los distintos órganos por rotación entre los países miembros tiene elementos positivos y otros no tanto. Mejora la participa-ción de los países, haciéndolos responsables de la gestión, pero eso no garantiza la idoneidad. De cualquier manera, no empeora el modelo anterior, exento de criterios de regulación.

La aprobación por parte del Comité Ejecutivo del plantel de ór-ganos que conforman el Sistema es una necesidad apremiante que por sí misma puede aportar una importante dosis de orden, coherencia y rigor al Sistema. Tras los avances realiza-dos desde la Asesoría Jurídica du-rante el pasado ejercicio, no debería demorarse en el tiempo, sobre todo porque está directamente relaciona-da con la elaboración del borrador de presupuesto único, otro reto de envergadura para los Estados miembros. Algo similar podría decir-se acerca del ordenamiento de los mandatos presidenciales, con el que se trabaja también sobre avances sustanciales.

En definitiva, el período 2013-2016 deber ofrecer resultados de forma inexcusable. Pero no está claro que ello vaya a ser posible. Sigue faltando un posicionamiento político público por parte de los Es-tados miembros sobre los verdade-ros objetivos de la integración y so-bre el funcionamiento de la gobernanza del SICA. Las últimas decisiones de los Presidentes pare-cen avanzar en este sentido. Su apuesta por una gobernanza de cooperación intergubernamental en una serie de temáticas donde se pueden alcanzar consensos a partir de intereses comunes parece más clara que nunca. La integración no debe girar sobre las instituciones sistémicas sino sobre las políticas.

Un autor como Caldentey del Pozo (2013 y 2014), buen conocedor del proceso, señala otra batería de problemas que debe resolver el Sis-tema con cierta urgencia para garan-tizar el éxito en este nuevo período, algunas de las cuales se contemplan ya en el horizonte del SICA. Un co-mentario sobre su diagnóstico que-daría como sigue:

 El funcionamiento de la CCJ, indispensable para garantizar la juridicidad del proceso. Es esencial que los Estados miembros respeten su rol pero también que sus responsables faciliten un proceso de auto-rreforma que elimine las com-petencias que no son indis-pensables para la integración y que ahuyentan a los estados miembros, así como que acepten medidas de racionali-zación de su estructura.

 Las instituciones del Sistema plantean problemas de gestión pública eficiente: administra-ción separada y heterogénea, ausencia de normativa del servicio civil centroamericano, gestión de recursos humanos, etc. La aprobación del catálo-go definitivo de órganos

del SICA debe garantizar que estas debilidades sean solventadas.

 La ausencia de un presupues-to único del Sistema y de mecanismos regulares y transparentes de elaboración, aprobación y seguimiento pre-supuestario son, en estos momentos, obstáculos insal-vables para normalizar el fun-cionamiento del SICA.

 Resulta, por tanto, imprescin-dible poder contar con un me-canismo de financiación esta-ble y suficiente del Sistema. Sin él no es posible plantear una gestión pública eficiente. El debate está más abierto que nunca, pues existen di-versas posibilidades más allá de las cuotas nacionales.

 La creación de un espacio de armonización y coordina-ción de socios y donantes del SICA puede ayudar a encon-trar dicho mecanismo de financiación.

 Se hace necesario, igualmen-te, garantizar el funcionamien-to regular de los mecanismos de fiscalización y rendición de cuentas. Solo de esta manera se alcanzará la legitimación y el grado de confianza necesa-ria sobre el proceso.

 Los aspectos anteriores deben culminar con una revisión efi-ciente de la asignación de

competencias que vayan más allá de la naturaleza de sus actos: revisar los reglamentos que definen la toma de deci-siones; los procesos de nego-ciación, ejecución y segui-miento; o la vinculación de la participación de las adminis-traciones nacionales en los proyectos de índole regional, tales como la puesta en mar-cha de políticas regionales o procesos similares.

Conclusiones

En el presente trabajo se ha estudiado el proceso de reformas institucionales que han tenido lugar en el SICA desde 1996. Se ha reali-zado desde un enfoque político e institucional, atendiendo a tres as-pectos: las razones que dieron lugar a las reformas, los condicionantes de la integración centroamericana como argumento explicativo y un breve recorrido por los distintos episodios de reforma que se han identificado.

La hipótesis que se plantea advierte la existencia de una doble lógica o realidad política que estaría incidiendo en el proceso sin cuya advertencia resulta difícil resolver los problemas estructurales que aquejan al Sistema por más que se introduz-can reformas. Una primera sería la incoherencia entre un marco jurídico de inspiración comunitaria y unas instituciones diseñadas para respon-der a una retórica intergubernamen-

tal. La segunda realidad es la inac-ción política a lo largo del proceso, debido a la inexistencia de una polí-tica de integración clara por parte de los Estados miembros.

Se ha pretendido evidenciar la existencia de un claro desarreglo entre la naturaleza jurídica y la insti-tucional del conjunto de instituciones del SICA, un desajuste entre lo jurí-dico y lo político, entre la aspiración ideal y el pragmatismo de la reali-dad. El Sistema cuenta con una es-tructura institucional compuesta por órganos comunitarios que no están integrados por funcionarios comuni-tarios y que, por consiguiente, no defienden los intereses comunita-rios.119 Esto significa que el poder real y efectivo se encuentra en ma-nos de los Estados, también la res-ponsabilidad sobre la integración centroamericana. Pero los Estados miembros, como rectores de los órganos comunitarios, no han sido capaces de crear un proyecto políti-co claro, como sí existió en la déca-da de los sesenta, ni tampoco supie-ron articular estrategias capaces de promover la integración positiva me-diante políticas públicas regionales que respondieran a las nuevas ne-cesidades de un mercado regional integrado y justificaran la creación del SICA. Sin políticas que la identi-ficaran, proyectó una imagen de ensimismamiento, de ser un fin en sí misma, y no ha sido reconocida co-mo un instrumento de desarrollo

complementario para los países de la región. De la misma manera, sin políticas que visibilizaran e identifica-ran los intereses del conjunto de actores afectados por la irrupción del mercado regional, se propició que la integración se viera como una cues-tión meramente intergubernamental, que afectaba únicamente a los in-tereses nacionales. Pero nada más lejos de la realidad, puesto que las regulaciones nacionales no pueden hacer frente a los problemas resul-tantes del libre movimiento transfron-terizo de capitales y mercancías.

Si bien parece posible hacer funcionar el Sistema manteniendo la incoherencia entre el marco jurídico y el institucional, no parece posible hacerlo sin la existencia de un con-junto de políticas regionales que lo justifiquen. De hecho, se argumenta que es el ejercicio de estas políticas el que ofrece la metodología que permite operar al Sistema a pesar de la existencia de dicha incoherencia, como se observa en los últimos años. Ello es debido a que las políti-cas públicas actúan como espacios donde se equilibran los distintos intereses de los actores, permitiendo definir las reglas de juego que están dispuestos a aceptar. Solo en los últimos años han empezado a surgir procesos de políticas públicas regio-nales o similares. Y ha sido este interés el que podría estar detrás de los avances registrados en el proce-so en dicho período.

A lo largo de la trayectoria del SICA existen razones que justifican la implementación de sendos proce-

sos de reforma, debido a que el funcionamiento de los órganos e instituciones del SICA registran debi-lidades objetivas. Sin embargo, du-rante buena parte del proceso, el Sistema no ha contado con los in-centivos ni con los instrumentos necesarios para implementar proce-sos de reforma eficaces.

También existen condicionan-tes de otra índole, ajenos o al menos no achacables directamente a la integración, que han afectado al funcionamiento óptimo de las institu-ciones del SICA. Aspectos como la desconfianza entre los países, los dispares niveles de desarrollo de los países miembros, el mal funciona-miento de las instituciones naciona-les, las dificultades en la reconstruc-ción del período post-Esquipulas, las catástrofes naturales o la injerencia de agentes externos, entre otros.

En cuanto a los distintos pro-cesos de reforma registrados desde la creación del SICA, destaca la notable uniformidad en su catálogo de propuestas, tanto en lo que se refiere a los órganos como en lo que se refiere a las medidas. Nos da una idea de la pervivencia de una pro-blemática que no termina de resol-verse, quizás por la ausencia de un diagnóstico más certero. El hilo con-ductor ha sido la irracionalidad del Sistema, el mal funcionamiento y el alto coste, en general. Pero las evi-dencias que respaldan con rigor dichos argumentos son escasas y desactualizadas en algunos casos. Esto hace pensar que el Sistema funciona peor y es menos eficiente.

El protagonismo a la hora de identificar la necesidad de reforma, implementarla, darle seguimiento y evaluarla ha corrido a cargo de los Estados miembros, con la excepción del período de 2009, que recayó en la SG-SICA. Por lo general, estos han confiado su definición a grupos específicos convocados ad hoc, pero no ha existido un debate público que valorara las intervenciones. La ex-cepción es la etapa bajo la respon-sabilidad de la SG-SICA, donde sí se consiguió abrir un debate que con-vocó a una parte de la comunidad de expertos y técnicos conocedores de la integración centroamericana. Los logros y avances de este período son reveladores.

Los procesos de reforma han dejado de ser una agenda específica sustantiva, incorporándose virtual-mente a la agenda estratégica del SICA. Las reformas no se asocian ya a una situación de crisis. La normali-zación de las acciones de interven-ción en los órganos y estructura del SICA a partir de la definición del Fortalecimiento Institucional como un eje de la Agenda de Relanzamiento la aleja de cualquier consideración de situación extraordinaria o crítica, como sí fue considerada en los pri-meros episodios. Esto es un hecho positivo, puesto que el cambio y la adaptación institucional es una cua-lidad exigida por la dinámica de fun-cionamiento del Sistema. Es también motivo de mejora en la imagen del SICA.

En el período 2009-2013 se han alcanzado mejoras en los pro-

cesos de fortalecimiento y reforma institucional. Pero todavía existen debilidades importantes y deficien-cias que corregir. La etapa que se ha abierto recientemente debe impulsar definitivamente las transformaciones necesarias. Entre las que deben enfrentarse de manera prioritaria estarían: a) el desequilibrio de poder entre lo nacional y lo regional, favo-rable al primero; b) la inexistencia de un conjunto de reglas claras en la toma de decisiones; c) la urgente definición del catálogo de institucio-nes y órganos pertenecientes al SICA; d) la dotación de un presu-puesto unificado para el Sistema; y e) la insuficiencia de capacidad en las instituciones regionales, espe-cialmente en lo referente a la gestión de los recursos humanos y a la ges-tión presupuestaria.

En definitiva, los dilemas que enfrenta la integración centroameri-cana de cara a este nuevo período son ahora más atenuados. Las re-formas experimentadas a lo largo de todos estos años nos permiten con-firmar la renovación de la apuesta por el intergubernamentalismo. Aun-que persisten los desajustes institu-cionales con algunos aspectos del marco jurídico vigente, no parece que sean un factor determinante para la obstaculización del proceso. En este sentido, la puesta en marcha de un conjunto de políticas públicas sectoriales de carácter regional -de las cuales la Unión Aduanera o la Estrategia de Seguridad Centroame-ricana podrían ser los ejemplos más ilustrativos, aunque no los únicos- es una condición indispensable, puesto que permite contar con instrumentos que intentan resolver el impacto propiciado por la implementación del mercado regional, dando contenido y sentido al SICA, al tiempo que ofre-cen beneficios tangibles a las socie-dades centroamericanas.

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