documentos

Constitucionalidad

e institucionalidad

del SICA* ´ César Ernesto Salazar Grande**

ESTE TRABAJO SE CENTRA EN EL ANÁLISIS DEL SIGNIFICADO QUE DEBE TENER LA EXISTENCIA DE UNA COMUNIDAD DE DERECHO, PARA ELLO SE ANALIZA LA CONSTRUCCIÓN INSTITUCIONAL ACTUAL DEL SICA, DESDE EL PATRIMONIO CONSTITUCIONAL CENTROAMERICANO HASTA EL FUNCIONAMIENTO DE LOS ÓRGANOS CREADOS POR EL PROTOCOLO DE TEGUCIGALPA Y SUS INSTRUMENTOS COMPLEMENTARIOS Y ACTOS DERIVADOS, CON EL OBJETO DE CREAR UN ESPACIO DE REFLEXIÓN EN LA COMUNIDAD ACADÉMICA RELATIVA A SI ÉSTA ORGANIZACIÓN CUENTA CON CARACTERÍSTICAS FUNDAMENTALES PARA ESA CATEGORIZACIÓN.

PALABRAS CLAVES: RELACIONES INTERNACIONALES; SICA; JURISPRUDENCIA; INTEGRACION ECONOMICA

KEY WORDSINTERNATIONAL RELATIONS; SICA; JURISPRUDENCE; ECONOMIC INTEGRATION

1Introducción

En la Declaración de Teguci-galpa de 1991 se reitera que para alcanzar la paz firme y duradera es indispensable asegurar las condicio-

nes de vida adecuada para los pue-blos de la región y que el desarrollo humano y la superación de las desigualdades sociales son retos fundamentales para la consolidación de Centroamérica como una región de paz, libertad, democracia y desarrollo.

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** Licenciado en Derecho. Asesor Legal de la Secretaría General del Sistema de la Integración Centroamericana, SG-SICA.

Correo electrónico: csalazar@sica.int

Recibido: 13 de junio del 2014.

Aceptado: 20 de agosto del 2014.

En la misma Declaración de Presidentes se hace referencia a la adopción del Protocolo de Teguci-galpa mediante el cual se constituyó el Sistema de la Integración Cen-troamericana, SICA, que enmarca a toda la estructura orgánica de la región para realizar la integración en todos sus ámbitos, asegurando con ello el cumplimiento de los principios y propósitos del Protocolo de Tegu-cigalpa, así como el cumplimiento de las decisiones de la Reunión de Presidentes.

De acuerdo al Artículo 8 del Protocolo de Tegucigalpa la estruc-tura institucional regulada anterior-mente estará vinculada al SICA, y en el Artículo 9 se establece que todos deben guiarse por los pro-pósitos y principios del Protocolo. Además, impone al SICA la obliga-ción de velar por la eficiencia y efi-cacia del funcionamiento de sus órganos e instituciones asegurando la unidad y la coherencia de su ac-ción intrarregional.

En la XIII Reunión de Presi-dentes se establecen las bases de la coordinación interinstitucional en la que figuraban todas las instancias creadas antes del Protocolo de Te-gucigalpa, las cuales junto a la Se-cretaría General, estarían llamadas a conformar la organización central del SICA.

El presente artículo analizará si la institucionalidad efectivamente funciona bajo el concepto de comu-nidad e integralidad del proceso, haciendo un esfuerzo de resumen

analítico sobre aspectos dogmáticos de toda organización comunitaria con el propósito de generar el deba-te entre todos los sujetos involucra-dos en este proceso.

Patrimonio constitucional

de los Estados parte

Cualquier análisis institucional del SICA debe realizarse a partir del estudio de la aspiración constitucio-nal de los Estados parte, con el obje-to de cumplir a cabalidad el mandato constitucional y no tener otra aspira-ción que no sea la de cumplir su Carta Magna. Este aspecto constitu-ye uno de los temas de fondo a la hora de realizar cualquier plantea-miento institucional, ya sea que se quiera una nueva estructura, para saber hasta dónde se puede llegar y cuál es el límite de esa aspiración, o sea que se quiera enmendar la es-tructura actual, a la hora de analizar el Tratado Marco que da vida al SICA, para interpretarlo en su co-rrecta dimensión y hacer una pro-puesta mucho más funcional.

En este artículo se partirá con una afirmación: "El SICA ES UNA COMUNIDAD ECONÓMICA Y POLÍTICA” a partir de lo dispuesto en el Artículo 1° del Protocolo de Tegucigalpa. Esta afirmación es la aspiración constitucional de nuestros países de conformidad al análisis que se realiza a continuación.

El Artículo 171 numeral 2 de la Constitución de la República de

Guatemala establece que corres-ponde también al Congreso: "Apro-bar, antes de su ratificación los tra-tados, convenios o cualquier arreglo internacional cuando: 2. Afecten el dominio de la Nación, establezcan la unión económica o política de Centroamérica, ya sea parcial o total, o atribuyan o transfieran competencias a organismos, institu-ciones o mecanismos creados den-tro de un ordenamiento jurídico co-munitario concentrado para realizar objetivos regionales y comunes en el ámbito centroamericano."

En la Constitución de la Re-pública de Costa Rica, el Capítulo II de las atribuciones de la Asamblea, en el Artículo 121 establece:

“Además de las otras atribu-ciones que le confiere esta Constitución, corresponde ex-clusivamente a la Asamblea Legislativa: 4) Aprobar o im-probar los convenios interna-cionales, tratados públicos y concordatos. Los tratados pú-blicos y convenios interna-cionales, que atribuyan o transfieran determinadas com-petencias a un ordenamiento jurídico con el propósito de realizar objetivos regionales y comunes, requerirán la apro-bación de la Asamblea Legis-lativa, por votación no menor de los dos tercios de la totali-dad de sus miembros”.

Por su parte, el Artículo 89 pá-rrafo segundo de la Constitución de

la República de El Salvador estable-ce que:

“El Salvador alentará y pro-moverá la integración huma-na, económica, social y cul-tural con las repúblicas americanas y especialmente con las del Istmo Centroame-ricano. La integración podrá efectuarse mediante tratados o convenios con las repúblicas interesadas, los cuales podrán contemplar la creación de or-ganismos con funciones su-pranacionales”

República Dominicana incluye en la Constitución del 2010 el Artículo 26 numeral 5:

“…La República Dominicana promoverá y favorecerá la in-tegración con las naciones de América, a fin de fortalecer una comunidad de naciones que defienda los intereses de la región. El Estado podrá suscribir tratados internaciona-les para promover el desarro-llo común de las naciones, que aseguren el bienestar de los pueblos y la seguridad colectiva de sus habitantes, y para atribuir a organizaciones supranacionales las compe-tencias requeridas para parti-cipar en procesos de integra-ción”

La Constitución de la Repúbli-ca de Nicaragua privilegia la integra-ción regional y propugna por la re-construcción de la Gran Patria

Centroamericana, disponiendo ade-más que el pueblo de Nicaragua es parte integrante de la nación cen-troamericana. Nicaragua no se ajus-ta a un sistema comunitario, pero lo hace a cualquier sistema que sea necesario para conseguir el bien común de los nicaragüenses en el estadio internacional; entonces, esta disposición no nos ata a un sistema comunitario supranacional, es pro-gresista, es abierta, pero permite el sistema supranacional, porque si se necesita, puede haber suscripción de tratados que contemplen la crea-ción de un ordenamiento jurídico comunitario.

Asimismo, la Constitución de la República de Honduras establece que su parlamento puede aprobar tratados que cedan soberanía, que es mucho más amplio.

La Constitución de la Repúbli-ca de Panamá y Belice no tienen una norma expresa sobre la posibili-dad de suscribir tratados que creen un ordenamiento jurídico comunita-rio, pero hay disposiciones en el preámbulo de la Constitución de Panamá, que prevé la integración regional. En relación a la pertinencia de vincularse a un ordenamiento jurídico del Sistema, Belice y Pana-má han sido muy claros y rigurosos de respetar el Derecho Internacional Público y ellos saben que los pactos se cumplen de buena fe y que el principio universalmente reconocido en el campo internacional como pac-ta sunt servanda, que sí está prescri-

to en sus Constituciones, al firmar el Protocolo de Tegucigalpa y al crear esa organización institucional, Pa-namá y Belice están comprometidos a reconocerla, aplicarla y defenderla con fines del bien común de todos los centroamericanos, y en ese sen-tido, ellos van a cumplir sus com-promisos ante su Constitución de la forma en que lo deban hacer, que es a través de un sistema comunitario.

En definitiva este pequeño pe-ro útil análisis de las constituciones, en lo que se refiere a las disposicio-nes que permiten la construcción de un ordenamiento jurídico comunita-rio, demuestran que las constitu-ciones de Guatemala, El Salvador, Costa Rica, Honduras, Nicaragua y República Dominicana preceptúan de forma expresa que pueden sus-cribirse y ratificarse tratados que permitan la construcción de un orde-namiento jurídico comunitario y que los otros Estados se vinculan de buena fe, por lo que hablar de dicho ordenamiento, de dichos conceptos, no puede ser inconstitucional, más bien el Estado en su conjunto (Eje-cutivo, Legislativo y Judicial) están obligados a cumplir la Constitución mediante la creación, aplicación y defensa de ese comunidad econó-mica y política.

Por tanto, se puede asegurar que existe una obligación de los Estados de crear un sistema institu-cional que construya una comunidad jurídica comunitaria con fines del bien común.

El ordenamiento jurídico

De acuerdo al Protocolo de Tegucigalpa, el SICA es una perso-na jurídica distinta a la de los Esta-dos Miembros, como se concluye en este acápite se verá que la afirma-ción es correcta. Esto obliga a anali-zar en los siguientes contenidos de este artículo si efectivamente el SICA cumple con las siguientes con-diciones: si tiene un ordenamiento jurídico propio; si es así, si a sus órganos se les delega competencias; si cuentan con poder para poder cumplirlas; si estos tienen un siste-ma de toma de decisiones efectivo y democrático, y por último, si convive actualmente en una Comunidad de Derecho.

Existencia de una persona

jurídica distinta

a la de los Estados

En el Protocolo de Tegucigal-pa existen suficientes disposiciones mediante las cuales se puede ase-gurar que el SICA nace como una persona jurídica distinta a la de los Estados Miembros.

Como característica de su existencia propia se le otorgan obje-tivos fundamentales (Artículo 3 del Protocolo), propósitos y principios (Artículos 3 y 4 del Protocolo), se crean órganos de decisión y de eje-cución (Artículos 12 y siguientes del Protocolo) se establece una clara correspondencia de los órganos e instituciones de integración creados

a partir de la Organización de Esta-dos Centroamericanos, ODECA, con una acertada autonomía funcional respecto de los órganos creados en el Protocolo, y se condiciona, a to-dos por igual, al mismo fin: el de garantizar el desarrollo equilibrado y armónico de los sectores económico, social, cultural y político, así como guiarse por los principios y propósi-tos del Protocolo (Artículos 8, 9, 10 y 11 del Protocolo).

Como característica de su personalidad se establece el repre-sentante legal que es la persona natural que simboliza a la persona jurídica (Artículo 25 del Protocolo) se le otorga un domicilio (Artículo 29 del Protocolo) se le concede capacidad jurídica para el ejercicio de sus fun-ciones en todos los Estados parte (Artículo 30 del Protocolo) y en el marco de sus competencias se le otorga capacidad para celebrar con terceros Estados u organismos, tra-tados o acuerdos, así como concluir acuerdos de asociación (Artículo 31 del Protocolo) reafirmando su capacidad jurídica de Derecho Inter-nacional.

Como queda demostrado, el SICA es una organización interna-cional, una persona jurídica ficta que nace, sí y solo sí, es independiente de los Estados que la constituyeron, que nace para ser un sujeto de de-rechos y obligaciones, para tener metas, que nace como una amplia-ción a las obligaciones constituciona-les de cada uno de los Estados que la constituyeron, para conseguir fines, para alcanzar lo que uno o

varios Estados no pueden imponer a otros Estados.

La persona jurídica cuyo nom-bre propio es Sistema de la Integra-ción Centroamericana emerge con fines propios y con aspiraciones comunes: cuidar nuestra salud, nuestro medio ambiente, nuestros recursos finitos y de hacerlo con seguridad jurídica y mediante un engranaje político institucional que funcione.

El SICA tiene personalidad ju-rídica distinta a la de los Estados, los que deben reconocer al SICA, la calidad de sus funcionarios en su función comunitaria, facilitar el desempeño en su territorio, a consi-derar que esa persona jurídica ficta es una ampliación a sus propias competencias constitucionales y que cada uno de los tratados suscritos y ratificados se convierte en derecho interno en cada uno de los Estados.

La persona jurídica tiene que ser distinta a la de los Estados por-que estos tienen sus propias preo-cupaciones, porque debido al princi-pio de territorialidad no habría forma de formular una política para todos los Estados desde Costa Rica o El Salvador, porque desde Panamá no se puede obligar a hacer o no hacer algo a los Estados centroamerica-nos, porque tiene que venir de una persona jurídicamente distinta para poder realizar acciones iguales y en el mismo tiempo en cada uno de los Estados, para que haya igualdad de aplicación en aras del bien común.

Los Estados ejercieron su li-bertad soberana de elegir el modelo de persona jurídica que querían y lo decidieron con igualdad soberana, pero una vez creada dicha organiza-ción y dentro de ella, los órganos de decisión y de ejecución, se debe respetar su existencia.

Existencia de un ordenamiento

jurídico comunitario

El documento que le da origen al SICA es el Protocolo de Teguci-galpa, el cual causa efecto derogato-rio tácito o implícito de casi todas las disposiciones de la Carta de la ODECA.

Para comprender si se está en la presencia de un ordenamiento jurídico propio cabe preguntarse: ¿Es el Protocolo de Tegucigalpa una fuente de Derecho en sí misma? ¿Es una fuente de Derecho la producción normativa que adoptan los órganos creados en dicho Protocolo? Las respuestas son afirmativas: El Proto-colo de Tegucigalpa constituye fuen-te de Derecho en sí misma y las decisiones de los órganos creados son fuente de Derecho derivado (Salazar – Ulate 2009).

Las respuestas se encuentran en las mismas disposiciones del Protocolo de Tegucigalpa, en su Artículo 35 puede desglosarse e interpretarse de la siguiente forma: “Este protocolo y sus instrumentos complementarios y derivados…” aquí se encuentran algunas respues-tas: la primera, es que el Protocolo

es fuente de derecho en sí mismo; la segunda, es que hay fuentes deriva-das y complementarias, y si se sigue leyendo “…prevalecerán sobre cual-quier Convenio, Acuerdo o Protocolo suscrito entre los Estados miembros bilateral o multilateralmente, sobre materias relacionadas con la inte-gración regional…” indica una terce-ra respuesta, que este Protocolo, junto con sus normas derivadas y complementarias, es superior a to-dos los Tratados anteriores o poste-riores en materia de integración regional.

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El Artículo 2 del Protocolo de Tegucigalpa establece que: “El Sis-tema de la Integración Centroameri-cana es el marco institucional de la integración regional de Centroaméri-ca” lo que nos define al Tratado co-mo el Tratado constitutivo del SICA y que constituye el origen de su orde-namiento jurídico actual.

El Artículo 15 del Protocolo de Tegucigalpa establece que corres-ponde particularmente a la Reunión de Presidentes: letra e “asegurar el cumplimiento de las obligaciones contenidas en el presente instrumen-to y en los demás Acuerdos, Conve- nios, Protocolos que constituyen el ordenamiento jurídico del Sistema de la Integración Centroamericana” (el subrayado es nuestro) como se lee, aquí se reconoce la existencia de un ordenamiento jurídico del SICA, estableciendo una competen-cia de resguardo de ese ordena-

miento a nivel del órgano supremo del Sistema.

No hay que dudarlo, el Proto-colo de Tegucigalpa y sus instru-mentos complementarios y deriva-dos constituyen el ordenamiento jurídico del SICA. Un ordenamiento jurídico implica que hay principios y propósitos propios; que dichas nor-mas determinan la organización, las competencias y el funcionamiento de una comunidad de Estados; que constituyen un ordenamiento jurídico autónomo consentido por los Esta-dos miembros; que las mismas se imponen a los Estados, órganos de Estado, administraciones nacionales, personas naturales y jurídicas; que tienen características distintas a las normas del ordenamiento jurídico internacional y al derecho conven-cional de los Estados y que tienen como propósito el bien común de todos los habitantes de los países parte y ya no el de un solo Estado.

Un ordenamiento jurídico tam-bién implica la existencia de órganos políticos de decisión y ejecución, así como de control e interpretación uniforme del Derecho.

Como se comprobó, el Artícu-lo 35 establece que el Protocolo de Tegucigalpa, además de constituir una fuente de Derecho en sí mismo, tiene una jerarquía superior a su derecho complementario y derivado, y este junto con los otros,1 una jerar-quía superior a cualquier otro tratado bilateral o multilateral anterior o pos-terior al SICA en materia de integra-ción regional. El SICA se constituye

así en una institución independiente y autónoma que nació para ser una persona distinta a la de los Estados asociados, para cumplir objetivos y fines.

Al leer los primeros artículos del Protocolo de Tegucigalpa se puede comprobar que este crea una organización internacional de inte-gración y que cuando se funda se estaba pensando en la construcción de una sola organización jurídica institucional, buscando la correspon-dencia de aquellas instituciones creadas con anterioridad a dicho Protocolo. 3

Esta falta de derogatoria de tratados anteriores y la absorción o correspondencia que se quiso reali-zar mediante el Artículo 35 del Pro-tocolo ha generado conflictos de interpretación con organizaciones que expresan que tienen su propio tratado que fue suscrito y ratificado por los parlamentos nacionales y que para reformar ese tratado se

necesita un acto que reforme su tratado originario.2

Competencias de los Órganos

La obligación originaria de buscar el bien común de sus ciudadanos es del Estado, pero si individualmente el Estado se ve imposibilitado de conseguirlo entonces subsidiariamente lo puede buscar en el ámbito internacional mediante tratados de cooperación o tratados que conlleven la creación de ciertas estructuras políticas que sí logren ese objetivo, aquí nace el Principio de Subsidiariedad (Isaac G. 2000); (Louis J.V.1995); (López Escudero M. 2000); (Molina del Pozo 2004), el cual los europeos evocan porque de alguna forma quieren delimitar la acción regional de la nacional. Si el Estado individualmente concebido puede garantizar el bien común y no se lo concede a una organización de carácter internacional, entonces se le advierte a esta última que esa es una competencia que el Estado no ha transferido, que no se ha delegado a esa organización y que todavía la tiene reservada.

Cuando los Estados centroa-mericanos construyen una organiza-ción política-jurídica es para buscar el bien común de los centroamerica-nos, se edifica para y por la conse-cución de fines que individualmente no se pueden conseguir, eso delimi-ta qué es lo que puede y lo que no puede hacer la persona jurídica creada, porque aquí en este ámbito

el interés nacional prevalece sobre el regional, en el sentido que la obliga-ción originaria es de los Estados. Por esta razón es que en la estructura institucional europea todavía existen órganos de carácter interguberna-mental, donde los Estados se reser-van la facultad de vigilar el interés nacional dentro del sistema político regional. Esto es muy natural y exis-te -aunque con menor participación en la Unión Europea, UE,- en el SICA, donde la participación de los Estados es mucho más frecuente con el objeto de vigilar de que la organización consiga el bien común y probablemente porque aún no se tiene madurez política para delegar totalmente competencias.

Bajo estas perspectivas, es importantísimo definir las competen-cias subsidiarias que tiene el SICA sobre las nacionales que los Estados están buscando para sus ciudada-nos. Entendido el principio de subsi-diariedad SW puede entrar al estudio del Principio de Atribución Expresa de Competencias (Isaac G. 2000); (Louis J.V.1995); (López Escudero M. 2000); (Molina del Pozo 2004) porque si no se le otorga a esta or-ganización, competencias expresas, se caería en una inseguridad jurídica de lo que puede hacer o no el Esta-do nacional y lo que puede hacer o no la organización política regional. En una construcción institucional es importante definir expresamente qué competencias puede realizar la or-ganización política que se crea de manera paralela a los Estados, por-que de lo contrario, día a día, se tendrá problema entre las compe-

tencias nacionales con las de la or-ganización comunitaria.

La acción regional persigue el bien común de todos los ciudadanos, de todos los países de Centroaméri-ca. Esta competencia, si no se ha trasladado y si no se ha especificado en una organización de manera se-gura y eficaz, difícilmente se podrá tener una organización o construc-ción institucional sólida.

En el SICA es importante pre-guntarse ¿Qué competencias se le otorgarían a la institucionalidad en una construcción jurídica comunita-ria? La respuesta conforme a la aspi-ración constitucional debería ser: de competencias funcionales y materia-les (Diez Moreno F. 2009) de carác-ter comunitario, donde la acción regional sea la única que se le otor-gue a la organización para que pueda cumplirlas con seguridad y eficacia.

Los Tratados complementa-rios de la integración han establecido el marco competencial material de los distintos sectores de la integra-ción. Con excepción del sector eco-nómico, en los demás sectores, las competencias se han constituido por objetivos, lo cual es sumamente difícil cumplir, ya que es complicado diferenciar entre la competencia regional y las nacionales y, por lo tanto, el principio de subsidiariedad y el de atribución expresa de compe-tencias de la que se auxilia la UE para definir su límite competencial y justificar la acción regional es fran-camente imposible, lo cual afecta la

seguridad jurídica de la acción re-gional y la efectividad.

Si un órgano no tiene bien de-finidas sus competencias materiales será difícil la toma de decisiones, pues las competencias materiales delimitan el área o materia sobre la cual recaerá la acción comunitaria. Si no están definidas, no se sabrá específicamente sobre qué ámbito se quiere actuar. En el SICA, el ca-rácter general y el nivel de discreción a la hora de determinar las compe-tencias de cada órgano sigue pre-sente, sobre todo en áreas como la social y la de seguridad.

Como se dijo, la falta de preci-sión de las competencias materiales en los distintos sectores de la inte-gración puede implicar una falta de cumplimiento de la acción comunita-ria por parte del SICA, lo cual habili-taría de forma implícita la responsa-bilidad originaria que tiene el Estado de conseguir el bien común de sus habitantes, cuando menos, de forma temporal mientras no haya acción del SICA. En otras palabras, la falta de definición explícita de competen-cias para la comunidad, implica la concurrencia de competencias na-cionales como de la comunidad, lo que necesariamente redunda en la falta de seguridad jurídica a la hora de exigir el accionar comunitario por sobre la responsabilidad del Estado nacional.

La problemática que se da cuando se establecen competencias por objetivos es que estas se definen de una forma muy general, dejando

la casa abierta para cualquiera que quiera integrar un derecho no explí-cito. En contraposición con el siste-ma europeo, el nuestro no determina de forma precisa los ámbitos de competencia material de la comuni-dad en relación a las de los Estados, lo que trae como resultado un amplio margen o poder de apreciación de los órganos e instituciones del SICA para determinar las materias sobre las cuales va a dirigir sus acciones, lo cual es positivo en relación al ob-jetivo de lograr una integración glo-bal, pero es negativo en el sentido que difícilmente las instituciones de la comunidad pueden perseguir o cumplir simultáneamente y con igual eficacia, todos esos objetivos de integración, dificultando, además, la posibilidad de acción de los Estados de reclamar reserva de competencia o invocar el principio de subsidiarie-dad frente al accionar comunitario.

Sin embargo, la integración del derecho disperso es tarea de especialistas y de verdaderos inge-nieros jurídicos. Incluso el panorama se vuelve más complejo cuando se estructuran sendos planes estratégi-cos, planes anuales y plurianuales que no devienen del mandato de los Tratados y muchas veces pla-nean asuntos con total inseguridad jurídica.

Poderes de los Órganos

para cumplir sus competencias

Para realizar las competencias se debe conceder un poder a los órganos con la finalidad de dar efi-

cacia real a las decisiones que se adopten. Ese poder -que algunos le llaman poder supranacional (Isaac G.2000); (Louis 1995); (Molina del Pozo, F. 2004); (Diez Moreno 2009)- no es nada sobrenatural, simplemen-te el poder supranacional es lo que la soberanía es para los Estados. Otros equivocadamente argumentan que las normas de derecho comuni-tario son supranacionales, no, ese es un concepto que está mal utiliza-do. La supranacionalidad es un pen-samiento jurídico para los órganos, no para las normas; las normas tie-nen característica de primacía sobre el derecho nacional y no suprana-cional.

La supranacionalidad es un poder real y efectivo de un órgano comunitario (Pescatore P. 1973).

En cuanto al poder de los ór-ganos del SICA para poder adoptar decisiones y hacerlas cumplir o para ejercer con eficacia su función legis-lativa, judicial y administrativa, tam-poco está muy claro, pues este debe ser un poder real y efectivo con obje-tivos del bien común.

La obligatoriedad de las deci-siones de los Consejos de Ministros para los Estados, para las adminis-traciones nacionales, para los órga-nos comunitarios, para las personas naturales y jurídicas de todos los Estados se da cuando este se vuel-ve parte del régimen jurídico interno con las mismas consecuencias de eficacia que la ley nacional, las cua-les se insertan de manera directa a su ordenamiento jurídico, sin ratifica-

ción del legislativo, sin necesidad de que se adopten normas que las desarrollen y cuando estas se cum-plan, con igual responsabilidad en cada uno de los Estados y que de ser necesario, sean coercibles.

Sin embargo, se carece de es-tas características -por lo menos no están definidas en el Tratado marco- o se definen temerosamente en los Tratados, como quien oculta la ver-dad de lo que se firma dentro de una palabra abstracta. Eso causa pro-blemas a la hora de dilucidar las facultades que tienen los órganos del SICA y la distribución del poder entre los mismos. Sin perturbar a los políticos, el presidencialismo mani-fiesto, las competencias difusas de las mismas estructuras ministeriales al interior de los Estados, la imposi-bilidad de adoptar decisiones en contra del interés particular de un Estado, el intergubernamentalismo de conveniencia como pretexto de no tomar decisiones, y por último, las claras contradicciones y vacíos del mismo Protocolo de Tegucigalpa y sus instrumentos complementarios y derivados, así como la falta de ór-gano jurisdiccional integrado por todos los Estados miembros, hacen nulo el poder de sus órganos.

Sistema democrático

y efectivo para la toma

de decisiones

El poder de decisión es un ac-to de autoridad que tiene como pro-pósito producir efectos jurídicos, siempre y cuando este sea utilizado

en la esfera de competencia definida en un Tratado.

Los órganos políticos a los que se les determinan competencias funcionales deberían tener un poder real y efectivo. En una comunidad de Estados no se garantiza la toma de decisiones basada en la igualdad soberana, porque los Estados ejer-cieron esa libertad a la hora de elegir el modelo de persona jurídica que querían; pero una vez nace la orga-nización y dentro de ella los órganos, estos no se deben a los intereses nacionales de algún o algunos Esta-dos, sino a los propios, al interés común, al bien común.

El SICA crea un sistema polí-tico formado por órganos políticos y técnicos que deben ser capaces de tomar decisiones por interés común. Este debe ser creado con capacidad de representar al conjunto de Esta-dos partícipes de una comunidad, pues de lo contrario existiría una inseguridad jurídica en cuanto a ese consentimiento necesario de la vo-luntad soberana de crearlo y de otorgarle facultades. El poder que reviste a un órgano comunitario es el supranacional, que así como la so-beranía, es el poder que se otorga a los órganos de los Estados para ejercer con eficacia su función legislativa, judicial y administrativa. Los órganos del SICA también nece-sitan de un poder, llámese supra estatal, supranacional, centroameri-cano, comunitario, como sea, lo im-portante es que a los órganos que se les otorgan competencias sean con poder real y efectivo.

Los órganos de decisión del ordenamiento jurídico del SICA es-tán contemplados en el Protocolo de Tegucigalpa. En un eje horizontal se tiene dos poderes fundamentales, el legislativo en manos de los Consejos de Ministros, y el judicial en manos de la Corte Centroamericana de Justicia, CCJ. En el eje vertical se puede advertir la participación pluri-orgánica de los Consejos de Minis-tros y del Comité Ejecutivo, en algu-nas de las funciones legislativas.

Pero se vuelve a caer en la imprecisión cuando no se definen cuáles son los Consejos de Ministros teniendo a la fecha que los que siendo Consejo de Ministros no sa-ben que tienen una obligación de integrase y de adoptar decisiones vinculantes para sus administracio-nes nacionales, y otros que no sien-do Ministros, se hacen llamar Conse-jos, tomando decisiones con total inseguridad jurídica de sus actos.

La falta de eficacia en la toma de decisiones tiene su origen en: la carencia de definición expresa de los Consejos de Ministros; la estrecha integración de los Consejos por Mi-nistros y su acreditación para com-probar su capacidad jurídica; la realidad competencial de las mismas estructuras ministeriales al interior de los Estados; la escasez de meca-nismos de adopción de decisiones que permitan la actuación por mayo-ría o con participación mínima de Estados; las competencias materia-les y funcionales difusas en los tra-tados; la falta de efecto derogatorio de los tratados anteriores y la dificul-

tad de interpretación sustantiva para encontrar el derecho concreto; el irrespeto al nombre jurídico de las normas y sus efectos o característi-cas especiales; la problemática que existe de diferenciar entre una acción nacional de una regional; y las contradicciones y vacíos del mismo Protocolo de Tegucigalpa y sus instrumentos complementarios y derivados.

Un mecanismo de toma de decisiones tiene que ser eficaz y democrático, pues el sistema de consenso basado en la igualdad soberana, puede ser un mecanismo democrático pero no efectivo, pues la minoría de bloqueo está a la orden del día en los distintos órganos de decisión del SICA.

Un sistema de conformación de voluntad debe ser democrático, en el sentido de que la representa-ción de los países sea reconsiderada por razón de su población, territorio y por el Producto Interno Bruto, PIB, de cada país, no es posible que la decisión de un país de catorce millo-nes de habitantes tenga el mismo valor de otro con solo trescientos mil habitantes, es decir, que una pobla-ción de trescientos mil habitantes pueda oponerse al interés de catorce millones de habitantes, lo que no quiere decir que un país con más habitantes decida por sobre los otros, sino simplemente que debe buscarse un mecanismo mucho más democrático en la adopción de deci-siones, en las que se defina en qué tipo de decisiones se necesitará la unanimidad, en qué otros una parti-

cipación mínima de Estados, en cuáles una mayoría simple, y como, mediante la acción pluri-orgánica (participación de varios órganos en la adopción de decisiones y con sistema distinto de toma de decisio-nes) se ejercerá un control de las mismas para que estas representen el bien común y no el interés particu-lar de uno o dos Estados.

Un sistema será efectivo cuando se puedan adoptar decisio-nes por el interés del bien común aún y cuando esté en contra de uno o varios Estados, y que esta podrá hacerse efectiva o ser coercible para ser cumplida. Hasta entonces se complementaría una organización comunitaria, de carácter supranacio-nal, en tanto esto no suceda, la or-ganización puede ser comunitaria pero le faltará el elemento suprana-cional, el cual en el SICA aún está ausente.

Comunidad de Derecho

La Comunidad no solo es la creación del Derecho mediante la suscripción del Protocolo de Teguci-galpa y sus Instrumentos comple-mentarios y derivados, sino implica también que los órganos de poder creados dependan del Derecho para desempeñar sus funciones.

Si queremos una Comunidad de Derecho se debe contar con un ordenamiento jurídico como medio para llevar acabo los fines y propósi-tos del Sistema, para darle el carác-ter obligatorio y uniforme en todos

los Estados miembros. Por ello es consustancial de esta Comunidad de que a dicho ordenamiento jurídico se le reconozca primacía sobre los or-denamientos jurídicos nacionales.

Los tratados de integración regional regulan las relaciones de los Estados de forma colectiva hacia un objetivo común: crear una entidad común con fines del bien común. La igualdad entre los Estados miembros implica la semejanza de sus dere-chos y sus obligaciones; así como su cooperación igual y responsabilidad común. Esta condición de igualdad nos proporciona un elemento clave para entender la Comunidad de De-recho, pues no se puede concebir que en el SICA existan siete relacio-nes bilaterales separadas unas de otras, sino que existen como relacio-nes colectivas e interdependientes, donde los efectos del Derecho Co-munitario dentro de los ordenamien-tos jurídicos nacionales tienen que tener la misma fuerza obligatoria y los Estados deben tener la misma responsabilidad de cumplimiento, de lo contrario, si variasen en cualquie-ra de estas condiciones de un Estado a otro, se afectaría la unifor-midad en la aplicación del derecho (Salazar-Ulate 2013) .

La búsqueda del bien común de las personas en esta Comunidad de Derecho no atañe solamente a los gobiernos sino también a las personas naturales y jurídicas. La actividad jurídica no se detiene con el simple hecho de aprobar una re-glamentación comunitaria, sino que surgen necesidades jurídicas regla-

mentadas en el derecho privado: contratos, constituciones de empre-sas mercantiles, rendimiento de fianzas y garantías, alquiler de bar-cos industriales, aeronaves, etc. Por ello el ordenamiento jurídico comuni-tario es autónomo porque tiene re-laciones jurídicas propias que no nacen de decisiones nacionales sino de decisiones regionales, por lo que con esto se comprueba que las relaciones jurídicas no solo son intergubernamentales, no se puede negar la existencia de un derecho que va más allá de la relación intergubernamental.

El SICA no tiene poder directo de coerción y dispone de una estruc-tura administrativa limitada, en este sentido los Estados son parte de la Comunidad de Derecho, pues de estos depende que el Derecho de la Comunidad sea coercible (Louis J.V. 1995). Sin embargo, es de asegurar que, por la misma naturaleza de las normas comunitarias, estas deberían poder ser coercibles como una expresión de la voluntad delegada de los Estados, legítimamente ejercitada y manifestada en Tratados fundamentales, complementarios y derivados. Asimismo, es responsabi-lidad de los Estados reparar los da-ños a los particulares, como conse-cuencia de la violación de las normas comunitarias, pues estos son sujetos del derecho comunitario y se debe asegurar la plena eficacia de estas.

En una Comunidad de Dere-cho los Estados, las administracio-nes nacionales, las personas natura-

les y jurídicas pueden acceder a la justicia comunitaria, que les permita una tutela judicial efectiva.

Por último, la subordinación de las personas a las normas comu-nes implica que se mantiene la uni-formidad de su aplicación a todos los sujetos y a todas las relaciones jurídicas en esa Comunidad de Derecho.

Funcionamiento institucional

del SICA

Esta parte del ensayo tiene por objeto enunciar algunas contra-dicciones que nos confirman la falta de funcionalidad del SICA, en una Comunidad de Derecho basada en un ordenamiento jurídico comunita-rio, con el objetivo de proporcionar a la comunidad académica y funciona-rial un enfoque jurídico que constitu-ya punta de lanza para una reforma estructural del SICA.3 4

El esquema institucional

del SICA

Bajo la estricta interpretación del Protocolo de Tegucigalpa se genera un esquema de carácter horizontal concéntrico donde existe una estructura política de nivel supe-rior debido a la existencia de un tra-tado jerárquicamente superior a cualquier otro tratado de cualquier sector de la integración regional.

El Sistema Político creado por el Protocolo de Tegucigalpa, es de-cir, la estructura orgánica que se crea a partir del Artículo 12 de dicho Tratado Marco, es una estructura política superior a toda la institucio-nalidad, en la que la Reunión de Presidentes, los Consejos de Minis-tros, el Comité Ejecutivo y la Secre-taría General, tienen sus propias competencias funcionales y que de conformidad a la autonomía funcio-nal prescrita en el Artículo 8 del Pro-tocolo se ubican de forma horizontal, y no piramidal ni vertical, porque a pesar que la Reunión de Presidentes da mandatos a los Consejos de Mi-nistros y a la institucionalidad, solo puede hacerlo en relación al Proto-colo de Tegucigalpa y a los instru-mentos que han sido ratificados por los parlamentos nacionales, las cua-les ya constituyen competencias materiales de los diferentes Conse-jos de Ministros y órganos del SICA.

El Consejo de Ministros des-pliega sus competencias en diecisie-te Consejos, incluido el de Relacio-nes Exteriores, quien tiene sus propias competencias materiales en

el Artículo 17 del Protocolo y que la competencia funcional de coordina-ción está referida a la lógica intergu-bernamental de aprobar los manda-tos que los distintos sectores elevaran a la Reunión de Presiden-tes. Cada Consejo de Ministros tiene autonomía funcional de conformidad al Artículo 8 del Protocolo.

Hay Consejos de Ministros que se han creado que no lo son porque sus titulares en su Estado no tienen tal calidad ni la capacidad de decidir sobre la base de una compe-tencia dada por Constitución.

Al establecer los Consejos de Ministros por sectores y al no enu-merarlos expresamente en el Trata-do ha dado la posibilidad de la crea-ción de más de ellos que no existen.

La estructura se complica aún más, porque si se analizan los ins-trumentos jurídicos podemos deter-minar que el Instituto de Nutrición de Centroamérica y Panamá, INCAP tiene una Junta Directiva con los Ministros de Salud y no por ello ha-brá un Consejo de Ministros de Nu-trición; el Instituto Centroamericano de Administración Pública ICAP, tiene como Junta Directiva a los Ministros de Economía y no por ello hay un Consejo de Ministros de Ad-ministración Pública; la Corporación Centroamericana de Servicios de Navegación Aérea, COCESNA, tiene una junta directiva conformada por Ministros o Viceministros de Trans-porte y no por ello hay un Consejo de Ministros de Transporte Aéreo; en el Centro para la Promoción de la Micro y Pequeña Empresa de Cen-troamérica, CEMPROMYPE, hay una Junta Directiva conformada por Ministros de Economía y no por ello hay un Consejo de Ministros de la Micro, Pequeña y Mediana Empresa, lo mismo se podría decir de la Orga-nización del Sector de la Pesca y la Acuicultura del Istmo Centroameri-cano, OSPESCA, y el Centro de Coordinación para la Prevención de los Desastres Naturales en Cen-troamérica , CEPREDENAC; y sin embargo, en un determinado mo-mento estas instancias pueden llegar a argüir que también son Consejos de Ministros, lo cual nos generaría un total de veintitrés de ellos, esto es una interpretación incorrecta, ya que estas organizaciones regulan espe-cialmente una junta directiva que decide los planes de la organización o institución especializada.

Estas estructuras ya no nos funcionan, sobre la base de que estos niveles de junta directiva no cumplen su función de integración en los mismos y mandan represen-tantes con vulneración a la confor-mación de estos órganos de go-bierno. Sin embargo, hay una tendencia de pensar que una institu-cionalidad no puede funcionar si no tiene a los mandadores del Estado y se están cometiendo los mismos errores del pasado, por ejemplo al sugerir una reforma del ICAP pre-viendo el mismo tipo de organizacio-nes complejas y no funcionales.

Si se sigue la interpretación del esquema y se analiza cómo es que se toman las decisiones en el

SICA y cómo las instancias y los órganos intergubernamentales inter-vienen en ese proceso lógico que responde a la misma estructura gu-bernamental de cada Estado, 5se puede explicar dicho funcionamiento desde el caso de transporte, por ejemplo, mediante el Tratado de la COCESNA, se crea la Agencia Cen-troamericana de Navegación Aérea, ACNA, y la Agencia Centroamerica-na de Seguridad Aérea, ACSA, co-mo instancias del transporte aéreo, en un caso muy similar mediante el Convenio de la Corporación Cen-troamericana de Transporte Maríti-mo, COCATRAM, funciona la Reunión Portuaria del Istmo Cen-troamericano, REPICA, que son los veintidós puertos de Centroamérica y la Red Operativa de Cooperación Regional de Autoridades Marítimas, ROCRAM, como instancias del transporte marítimo, en el sistema institucional y de decisión creado por el Protocolo de Tegucigalpa ninguna de estas agencias especializadas pueden adoptar decisiones vinculan-

tes al interior de los Estados y sus administraciones nacionales, de acuerdo al Protocolo corresponde al Consejo Sectorial de Ministros de Transporte de Centroamérica, COMITRAN, tomar estas decisiones y en ese sentido las organizaciones como COCESNA y COCATRAM tienen obligación de proponer para su adopción las decisiones al COMITRAN, porque quienes pueden hacerlo son los Consejos de Minis-tros, lo cual ya se está realizando, ambos firmaron un acta de compro-miso4 en la que se responsabilizan a pasar cada decisión a aprobación de COMITRAN.

En el penúltimo círculo sin de-finir algún sector se colocan las insti-tuciones comunes y en uno final todas las instancias, foros, meca-nismos, redes de carácter intergu-bernamental que se reúnen pero que no tienen existencia jurídica propia o reglamentación que genere alguna capacidad o competencia clara den-tro del SICA, pero que por una voca-ción o función de integración son parte del SICA, no pudiéndose dejar afuera a ninguna de ellas.

Fuera del esquema se en-cuentran organismos especializados internacionales como la Organiza-ción Panamericana de la Salud, OPS, la Organización Internacional para las Migraciones, OIM, la Orga-nización Internacional del Trabajo, OIT, la Organización Centroameri-cana de Entidades Fiscalizadoras Superiores, OCEFS, el Centro del Agua del Trópico Húmedo para América Latina y el Caribe

CATHALAC, entre otros, los cuales a pesar de no ser parte del SICA cumplen alguna función para el SICA por convenios de cooperación fun-cional firmados entre alguna institu-ción del SICA y estos organismos internacionales.

La Reunión de Presidentes

En cuanto a la Reunión de Presidentes, se puede concluir, que este es un órgano cuya competencia se limita a la adopción de las gran-des políticas de la integración regio-nal y a dar el impulso necesario para el cumplimiento de los objetivos y propósitos del SICA. No le corres-ponde concretar dichas políticas ni cumplir o realizar las competencias ya establecidas en los Tratados ori-ginarios o instrumentos derivados y complementarios al Protocolo de Tegucigalpa, lo cual corresponde únicamente al Consejo de Ministros en su Ramo.

El Consejo de Ministros

En la conformación de los Consejos de Ministros no existe una claridad de cuáles son los Consejos, por no existir una enumeración ex-presa de los mismos, por lo que, los Consejos, aunque jurídicamente esté claro, a veces no saben o no cono-cen que pueden adoptar decisiones en su ramo. Por otro lado, esta inde-finición ha permitido que surjan otros, que bajo la denominación de Consejos ostentan la categoría de Consejos de Ministros no siendo Ministros los que los conforman, lo cual complica el funcionamiento de la institucionalidad.

De acuerdo al análisis consti-tucional solamente existen dieciséis Consejos de Ministros: 1. Relaciones Exteriores; 2. Agropecuario; 3. Eco-nomía; 4. Turismo; 5. Transporte; 6. Monetario; 7. Finanzas; 8. Planifi-cación; 9. Energía; 10. Educación; 11. Cultura; 12. Salud; 13. Trabajo; 14. Seguridad; 15. Ambiente y Desa-rrollo y 16. Vivienda y Asentamiento Humanos.

El Consejo de Ministros de In-tegración Social es creado por el Tratado de San Salvador; sin em-bargo, los Estados han incumplido con la conformación de los gabinetes sociales y el nombramiento y acredi-tación de sus ministros sociales.

A continuación se pueden ha-cer los siguientes cuestionamientos, sin ser totalmente exhaustivos, pero nos dan una idea, de la problemática existente: ¿Hay Consejos de Minis-tros sin Ministros o sin Viceministros debidamente facultados? De esta interrogante se derivan otras, como sigue: a) ¿El Consejo de Ministras de la Mujer es un Consejo de con-formidad al Protocolo de Tegucigal-pa?; b) ¿Qué relación existe entre la Comisión de Seguridad que no toma decisiones (formada por Ministros sino Viceministros) y los Consejos de Ministros de Gobernación, Justi-cia y/o Seguridad, que si toma deci-siones y si es un Consejo de Minis-tros de acuerdo al Protocolo de Tegucigalpa?; c) ¿Es un Consejo de

Ministros el Consejo de Ministros encargados de la Pesca y Acuicultu-ra que no son los Ministros de Agri-cultura?; d) ¿Cuál es la relación de la Comisión Regional de Intercone-xión Eléctrica, CRIE, del Ente Ope-rador Regional, EOR, y de la Empre-sa Propietaria de la Red, EPR, con el Consejo de Ministros de Energía y el Consejo de Electrificación de América Central, CEAC?; e) ¿Los Consejos de Ministros relacionados con el sector económico pierden su autonomía frente al Consejo de Mi-nistros de Integración Económica de Centroamérica, COMIECO, cuál es la relación entre ellos?; f) ¿Qué sec-tor incluye a CEPREDENAC, am-biente o seguridad, puede conside-rarse un Consejo de Ministros?; y, g) ¿El Consejo de Ministros de Trans-porte puede adoptar decisiones en materia de navegación y seguridad aérea?

Conformación y reglamentación

de los Consejos de Ministros

No obstante que todos los Consejos de Ministros enumerados anteriormente sean del mismo nivel y función, todos cuentan con distin-tos Reglamentos de Organización y Funcionamiento, lo que hace que sea difícil que operen de la misma forma y con los mismos procedi-mientos. También no todos están configurados por los siete países, lo cual es un error de interpretación, pues el Protocolo de Tegucigalpa fue suscrito por los siete y no por cuatro, cinco o seis, y como se afirmó, el Consejo de Ministros es creado por el Artículo 12 de dicho instrumento y no por el Protocolo de Guatemala o por el Tratado de Integración Social.

Reuniones intersectoriales

de los Consejos de Ministros

En la conformación de los Consejos de Ministros de forma sec-torial e intersectorial, no hay claridad sobre el elemento o elementos fun-damentales para determinar su con-formación e integración; tampoco la hay en las formas de toma de deci-siones según las competencias de cada conformación del Consejo de Ministros. Además, en la regulación de dichos Consejos, solo tiene algún nivel de regulación jurídica las dife-rentes conformaciones del Consejo de Ministros en el sector económico, no así para las demás conformacio-nes intersectoriales de los Consejos de Ministros en los demás sectores de la integración.

El Comité Ejecutivo

El Comité Ejecutivo, de con-formidad al Protocolo de Tegucigal-pa, es un órgano permanente, sus competencias, integración y su sis-tema de decisión se determina cla-ramente que debe ser un órgano con total independencia y que sus fun-cionarios, aun cuando provengan de cada uno de los Estados miembros estos no deben ejercer el doble rol de funcionarios estatales y de miem-bros del Comité Ejecutivo, pues su misma naturaleza demanda que sus funcionarios sean de tiempo comple-

to, con plenas garantías de indepen-dencia y competencia comprobadas para cumplir con su rol de contralor e impulsor del proceso de integración regional.

El carácter intergubernamental

de los Órganos

En lo relativo a la naturaleza, integración y funcionamiento de los Órganos, Secretarías e Instituciones, la mayoría siguen actuando bajo un sistema de carácter interguberna-mental, aun cuando su origen, com-posición y competencias atribuidas son de carácter eminentemente co-munitarias. Aun cuando los funciona-rios que los integran tengan el rango de funcionarios estatales; tal como, la Reunión de Presidentes y el Con-sejo de Ministros, quienes deben tener bien claro cuando actúan y deciden como órgano comunitario regional en cumplimiento de los pro-pósitos y principios establecidos en el Protocolo de Tegucigalpa y sus Instrumentos complementarios y derivados.

Los actos normativos

Entre los órganos con poder de decisión (Reunión de Presiden-tes, Comité Ejecutivo y Consejos de Ministros) las competencias no están claramente definidas y los tipos de actos normativos que emite cada uno, no están acordes con lo esta-blecido en el Protocolo de Teguci-galpa; se han regulado las normas derivadas, otorgando las competen-cias para aprobarlas y definiendo la naturaleza de cada una de ellas; en un primer momento se regularon en el Protocolo de Guatemala y el Tra-tado de Integración Social (para los sectores económico y social). Pos-teriormente se regularon de forma general para todo el SICA, a través de un Reglamento, cuya naturaleza a su vez es de norma derivada, otor-gándoles en dicha norma, potesta-des de dictar normas derivadas a la Reunión de Presidentes, cuando sus facultades son de impulso del proce-so en lo que se haya regulado y ratificado por los parlamentos nacio-nales. Por otra parte, cada una de esas normas derivadas, la determi-nación de su naturaleza, sus princi-pales elementos y su alcance no están claramente definidas, dando lugar a equívocos e imprecisiones al momento de utilizar dichas normas, interpretar sus efectos y para qué casos concretos se utiliza cada una de ellas.

Sistema de adopción

de decisiones

Las formas o métodos de de-cisión de los órganos e instituciones, están basadas de forma general en el consenso; sin embargo, no se determina cómo se conformará y logrará ese consenso, dando lugar a cuestionamientos legales contra determinadas decisiones o que el proceso se estanque por la falta de consenso, privilegiando que preva-lezca la voluntad política de una minoría de bloqueo. No se establece un modo efectivo y democrático de toma de decisiones.

La Secretaría General

y las demás Secretarías

La Secretaría General del SICA es la única Secretaría que ostenta la categoría de Órgano, es decir que todas las demás Secreta-rías de los Consejos de Ministros, aunque se constituyan como coordi-nadoras de su Sub-sistema y aun-que su Tratado diga que son Gene-rales; son Secretarías Técnicas pero no órganos a los que se refiere el Artículo 12 del Protocolo de Tegucigalpa.

Lo anterior confirma que la Secretaría General pertenece al ámbito político y general del SICA formado por la Reunión de Presiden-tes, el Comité Ejecutivo, el Consejo de Ministros, el Parlamento Cen-troamericano, PARLACEN, y la CCJ.

Además, es importante desta-car que la composición orgánica de los Consejos y las Secretarías es más funcional, pues no es lo mismo la Secretaría General, que tiene funciones con el sistema político de primer nivel, que las otras Secreta-rías que funcionan para y por sus Consejos y las competencias defini-das en sus documentos originarios o complementarios.

Competencias

en la institucionalidad

Existen una serie de proyec-tos, mecanismos, programas y otros, que bajo la denominación de Comi-tés, Comisiones, incluso Consejos, realizan funciones o competencias no expresamente definidas en los Tratados de Integración Regional y aun cuando realizan competencias establecidas en los Tratados, Proto-colos y otros Convenios de Integra-ción Centroamericana, no tienen delegada dicha función o si bien les fueron delegadas o atribuidas se hizo por actos que se pueden objetar de legalidad por el órgano o titular que las adoptó. Esto ha traído como consecuencia que entre estas enti-dades y los órganos, secretarías e instituciones legalmente establecidos no guarden una relación sistémica entre sí. Por ello hay entidades que aunque funcionen en el SICA no tienen el carácter de Órganos, ni de Secretarías Técnicas, ni de institu-ciones del SICA; pues, su existencia jurídica, su representación legal, su naturaleza, su presupuesto y su relación sistémica no están legal-mente definidas, situación que gene-ra una dispersión de la relación y coherencia que debe guardarse en-tre las competencias de dichas ins-tancias y las establecidas por los documentos legales que rigen al SICA.

En la creación de los órganos, secretarías e instituciones se han aprobado instrumentos jurídicos de creación que contienen disposicio-nes legales que no están conformes con la normativa originaria, lo cual jurídicamente puede ser motivo para que esa norma, el ejercicio de las competencias y las atribuciones contenidas en dichos instrumentos estén viciadas de nulidad.

Los instrumentos jurídicos

de creación

Los instrumentos jurídicos a través de los cuales se han creado los diferentes Órganos, Secretarías e Instituciones del SICA, no tienen una misma naturaleza jurídica, pues unos han sido creados por medio de Tratados Internacionales suscritos por plenipotenciarios y otros por funcionarios de los Estados que no tienen la capacidad jurídica para suscribirlos. Otros han sido creados por Actas constitutivas entre funcio-narios que se pueden definir como de tercer o cuarto nivel dentro de la estructura vertical de los Estados, es decir por Directores, Secretarios Técnicos, Directores de Instituciones autónomas, Rectores, Presidentes de Junta Directiva entre otros. Lo que significa que los instrumentos jurídicos de creación, en el cual se le otorgan sus competencias, no son documentos adecuados para dar seguridad jurídica y no guardan un mismo orden jerárquico; lo que ge-nera que exista una desigualdad jurídica, a veces entre entes de la misma naturaleza y del mismo rango, en consecuencia, se generan diferencias entre órganos, secreta-rías e instituciones, en cuanto a su integración, representación, perso-nería, autonomía y competencias.

La existencia de sectores

y subsistemas

El funcionamiento de la es-tructura institucional del SICA debe garantizar el desarrollo, equilibrado y

armónico de los sectores económico, social, cultural y político, de confor-midad a lo establecido en el Artículo 8 del Protocolo de Tegucigalpa, sec-tores que no son los únicos, ya que de acuerdo al principio de universali-dad del proceso, esta es una enume-ración de carácter enunciativo y de ninguna manera puede ser interpre-tada de forma exhaustiva, ya que se dejaría fuera sectores como el am-biental y el de seguridad, entre otros.

Esta disposición ha sido la ba-se de interpretaciones equivocadas en cuanto a la existencia de subsis-temas, concepto que aparece en Tratados complementarios al Proto-colo de Tegucigalpa con posteriori-dad; sin embargo, esto trajo consigo innumerables problemas de interpre-tación sobre la organización creada por el Protocolo de Tegucigalpa pues ahora se interpreta que hay cuatro subsistemas: político, social, económico y cultural, el subsistema político formado por la Reunión de Ministros de Relaciones Exteriores y la Secretaría General y el Económi-co por el COMIECO y la Secretaría de Integración Económica centroa-mericana, SIECA. SIECA publica un organigrama en la que establecen que SIECA es la Secretaria General del subsistema económico y la Se-cretaria General del SICA es la Se-cretaria General del subsistema polí-tico, cuando es claro que la Secretaría General es un órgano creado por el Artículo 12 del Proto-colo de Tegucigalpa y no una Secre-taria del Consejo de Ministros de Relaciones Exteriores. EL esquema vertical en la que definen cuatro

subsistemas dejando fuera todos los otros sectores de la integración y en la que se define una relación de carácter vertical de sus órganos. De acuerdo a los Artículos 12 y siguien-tes del Protocolo todos los órganos tienen asignadas competencias y el Artículo 8 prescribe la autonomía funcional, lo que nos da una estruc-tura horizontal y no vertical.

La pertenencia sectorial

y coordinación institucional

Debido a la falta de motivación y la base jurídica de la norma de creación de los entes (requisito para la adopción de actos normativos como regla universal del Derecho) existe una cantidad considerable de secretarías e instituciones, foros, programas, mecanismos y proyec-tos, que no se les logra determinar el sector de la integración en el cual deben ejercer sus competencias y en las áreas con las que debe coor-dinar sus diferentes actividades.

Control administrativo

y oficioso

No existe en el SICA un con-trol vertical-administrativo de los actos, que realice la función de fis-cal, de intendente, de auditor del cumplimiento de competencias de los órganos e instituciones del SICA (Salazar C. 2007).

Aunque El PARLACEN tiene ya un control político, el Comité Eje-

cutivo un control normativo y el Ór-gano Fiscalizador (CFR-SICA) un control de auditoría financiera, no se les otorga poder, tampoco se esta-blecen infracciones de tipo adminis-trativa y patrimonial, ni se decretan sanciones (Sánchez C. 2008).

Órgano jurisdiccional

y tutela judicial efectiva

La falta de integración de to-dos los Estados en la CCJ hace imposible el resguardo de la legali-dad en el SICA. Los ciudadanos de los países que no han nombrado a sus Magistrados en dicha Corte no tienen una tutela judicial efectiva, ya que la vía de la jurisdicción nacional no es suficiente para resguardar la seguridad de todas las relaciones jurídicas que nacen a partir de las decisiones de los órganos del SICA. Una Comunidad de Derecho des-cansa en la existencia de un órgano jurisdiccional que asegure la inter-pretación y aplicación uniforme del ordenamiento jurídico comunitario en cada uno de los Estados miembros.

La tutela judicial efectiva tam-bién implica que la CCJ tenga una competencia oficiosa de pleno dere-cho; disponga y garantice la doble instancia y la posibilidad de recurrir ante los fallos, como parte del debi-do proceso, pero por sobre todo, que sea capaz de auto limitar su propia competencia para no conver-tirse en instrumento de las políticas nacionales.

Conclusión

En base a los criterios antes desarrollados, se puede concluir que el SICA debe funcionar bajo el con-cepto de Comunidad de Derecho, reconociéndole su calidad de per-sona jurídica distinta a la de los Es-tados miembros; de un ordenamien-to jurídico comunitario que determine expresamente las competencias de sus órganos; proveído de un poder real y efectivo para poder cumplirlas y disponer de un sistema de toma de decisiones que sea eficaz y demo-crático, características que si bien existen, están mal reguladas y se ven disminuidas, incluso a veces anuladas por las decisiones políti-cas, lo que sin duda hace mucho más necesaria la existencia de un órgano jurisdiccional que provea de seguridad jurídica y restablezca la Comunidad de Derecho. Por supues-to, sin dejar de proponer que lo ideal sería tener un Tratado Único que cuente con una reforma estructural y garantice una Comunidad de Dere-cho a través de un ordenamiento jurídico comunitario.

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