artículos

La evolución de los servicios

civiles centroamericanos y el

desarrollo de las capacidades

estratégicas para su Mercedes Iacoviello**

profesionalización* Luciano Strazza***

A PARTIR DE LOS RESULTADOS OBTENIDOS RECIENTEMENTE EN EL SEGUNDO BARÓMETRO DE LA PROFESIONALIZACIÓN DE LOS SERVICIOS CIVILES DE CENTROAMÉRICA Y REPÚBLICA DOMINICANA, SE ANALIZA LA EVOLUCIÓN DE LOS SERVICIOS CIVILES EN LOS SIETE PAÍSES EN EL PERÍODO 2004-2012, CARACTERIZADO EN LA SUBREGIÓN POR CONTAR CON POLÍTICAS MERITOCRÁTICAS Y FLEXIBLES. SE REVISAN LOS AVANCES LOGRADOS Y LOS DESAFÍOS TODAVÍA PENDIENTES EN LOS SERVICIOS CIVILES DE LOS SIETE PAÍSES.

PALABRAS CLAVES: ADMINISTRACIÓN PÚBLICA; FUNCIÓN PÚBLICA, RECURSOS HUMANOS; REFORMA DE LA FUNCIÓN PÚBLICA, CENTROAMÉRICA; REPÚBLICA DOMINICANA

KEY WORDS: PUBLIC ADMINISTRATION, CIVIL SERVICE; HUMAN RESOURCES; CIVIL SERVICE REFORM; CENTRAL AMERICA, DOMINICAN REPUBLIC

Introducción

Los desafíos para la profesio-nalización del servicio civil en los

países de Centroamérica son múlti-ples, pero la buena noticia es que el

_____________________________________

Correo electrónico:

mercedesiacoviello@gmail.com

*** Licenciado en Ciencia Política de la Universidad de Buenos Aires, Argenti-na. Consultor Internacional. Docente en la Universidad de Buenos Aires, Fa-cultad Latinoamericana de Ciencias Sociales, FLACSO y la Universidad de San Andrés, todas ellas de Argentina.

Correo electrónico:

lstrazza@gmail.com

Recbido: 4 de abril del 2013.

Aceptado: 26 de junio del 2013

tema está definitivamente instalado en la agenda gubernamental de la mayoría de los países de la región, que intentan poner en práctica el modelo propuesto por la Carta Ibe-roamericana de la Función Pública (CLAD-ONU, 2003).

A partir de los resultados ob-tenidos recientemente en el Segun-do Barómetro de la profesionaliza-ción de los servicios civiles de Centroamérica y la República Domi-nicana, y de las dos evaluaciones previas realizadas desde el mismo marco conceptual por nuestro equipo de trabajo, se puede establecer cuál ha sido la evolución de los servicios civiles de la región en el período 2004-2012.

Si bien perduran algunos ca-sos sujetos a la dinámica pendular que imprimen a esta política pública los sucesivos cambios de gestión, se van instalando normas y prácticas de gestión de las personas que buscan instalar los principios de mérito y flexibilidad. Esta tendencia se puede ver más tímidamente en algunos casos, donde recién comienzan a plantearse concursos públicos de ingreso y mecanismos meritocráticos de progresión en la carrera, y con mayor fuerza en aquellos que partie-ron de una línea de base más alta o que lograron sostener en el tiempo sus esfuerzos de profesionalización.

Entonces, a partir de la des-cripción de la situación actual, nos preguntaremos cuáles son las posi-bles estrategias para consolidar y profundizar el camino recorrido, así como también cuáles las prácticas de gestión y las capacidades funcio-nales a ese objetivo. Para ello, apro-vecharemos los aprendizajes que surgen de experiencias del mundo desarrollado y América Latina. Tres preguntas orientan este trabajo:

 ¿Cuál es la situación actual de los servicios civiles centroa-mericanos en cuanto a imple-mentación del modelo de ges-tión propuesto en la Carta Iberoamericana de la Función Pública?

 ¿Qué aprendizajes derivan de las experiencias de profesio-nalización de la función públi-ca en otros países latinoame-ricanos y del mundo desarrollado?

 ¿Cuáles son los desafíos a futuro para los servicios civiles centroamericanos?

Para responder estas interro-gantes, el artículo se organiza en dos apartados. El primero se inicia con un breve repaso del alcance de los diagnósticos regionales ya reali-zados y la metodología utilizada para llevarlo a cabo. A continuación se presentan los resultados principales de la última evaluación llevada a cabo en la subregión centroamerica-na (2012) desde una perspectiva comparada, es decir, observado la evolución lograda desde el 2004, fecha del primer diagnóstico

Para enriquecer la lectura de los resultados obtenidos se analiza la situación actual de estos servicios

civiles desde la perspectiva de un conjunto de lecciones valiosas (tanto de mecanismos de gestión de recur-sos humanos como de capacidades organizacionales) provenientes de otros países latinoamericanos y an-glosajones. Esto permitirá estable-cer con mayor precisión los avances logrados en Centroamérica y las asignaturas que aún se encuentran pendientes.

Servicios civiles

centroamericanos: los estudios

antecedentes y la metodología

de diagnóstico

Como se mencionó antes, pa-ra responder las interrogantes plan-

teadas nos apoyaremos en los resul-tados del proyecto Segundo Baró-metro de la Profesionalización de los Servicios Civiles en América Central y la República Dominicana.1 Tal co-mo se puede observar en el Informe Síntesis, contenido en dicho estudio (Longo y Iacoviello, 2012), se evalúa en términos comparados no solo la situación actual de la subregión, sino también la progresión de los resulta-dos a lo largo de las tres mediciones realizadas en los últimos ocho años.

La primera de ellas fue reali-zada en el 2004 por impulso del Diálogo Regional de Política del Banco Interamericano de Desarrollo, BID. Con un alcance de dieciocho países latinoamericanos, permitió acumular conocimiento estratégico sobre la gestión de recursos huma-nos y el grado de implantación de la Carta Iberoamericana de la Función Pública (CLAD-ONU, 2003). Esto hizo que resultara de alto interés, tanto para los organismos interna-cionales como para los gobiernos de la región, en especial en un contexto de carencia de estudios regionales comparativos sobre la situación del empleo público.2

El segundo diagnóstico, de-nominado Informe Barómetro sobre la profesionalización del empleo público en Centroamérica y la Repú-blica Dominicana, se llevó a cabo entre fines de 2008 y comienzos de 2009 y cubrió un total de siete paí-ses de la subregión.3 El estudio fue impulsado por la Agencia Española de Cooperación Internacional para el Desarrollo, AECID, la Facultad Lati-

noamericana de Ciencias Sociales, FLACSO, y el Sistema de la Integra-ción Centroamericana, SICA.

Tres años más tarde se reali-zó el Segundo Barómetro (AECID y SICA, 2012), en el que se basa el presente artículo, con la finalidad de evaluar los progresos y asignaturas pendientes del proceso de moderni-zación de los servicios civiles de la subregión.

Todas las evaluaciones siguie-ron el Marco Analítico para el Diagnóstico del Servicio Civil desarrollado por Longo (2002). Este marco tiene una directa correspon-dencia con los postulados de la Car-ta Iberoamericana de la Función Pública, CIFP, de manera tal que al evaluar la situación de los servicios civiles lo que se está mirando es su efectivo grado de implantación. El gráfico a continuación resume el enfoque adoptado.

GRÁFICO 1

MARCO ANALÍTICO PARA EL DIAGNÓSTICO DEL SERVICIO CIVIL

Basado en Longo (2002) y CIFP (CLAD-ONU 2003)

Se parte de la premisa de que la Gestión de los Recursos Huma-nos, GRH, es un modelo integrado cuya finalidad básica es la adecua-ción de las personas a la estrategia de una organización o sistema multi-organizativo para la producción acorde con las finalidades persegui-das. Esa búsqueda, naturalmente, no se produce en el vacío sino que está condicionada en forma perma-nente por el contexto interno de la organización (estructura, cultura entre otros) y el entorno (marco le-gal, mercado laboral, entre otros).

En el nivel superior del modelo conceptual se ubica la Planificación de RH, que constituye la puerta de entrada en todo sistema integrado de GRH y permite anticipar la defini-ción de políticas coherentes en todos los restantes subsistemas con los que aparece conectada. En el nivel intermedio se ubican cinco subsis-temas, ordenados en una secuencia lógica. En primer lugar, la Organiza-ción Internacional del Trabajo, OIT, que prefigura y concreta los conteni-dos de las tareas y las característi-cas de las personas llamadas a desempeñarlas. Luego la Gestión del Empleo, que comprende los flu-jos de entrada, movimiento y salida de las personas. En tercer lugar, la

Gestión del Rendimiento, que plani-fica, estimula y evalúa la contribu-ción de las personas. En el cuarto, por una parte, la Gestión de la Com-pensación, que retribuye esa contri-bución, y por otra la Gestión del Desarrollo, que se centra en el cre-cimiento individual y colectivo. Por último, la Gestión de las Relaciones Humanas y Sociales, que se conecta a su vez con todos los subsistemas mencionados anteriormente. A estos subsistemas se le añade la Función de Organización de los Recursos Humanos, que hace foco en las ca-racterísticas de la institucionalidad y autoridad del sistema, y la Función Directiva, cuya competencia e impli-cación en la gestión de los equipos a su cargo resulta central para la im-plantación de las políticas de recur-sos humanos.

El Marco Analítico, tanto en su versión original como en la calibrada que utilizamos en el Segundo Baró-metro (2012),4 propone una serie de puntos críticos que se distribuyen en los diferentes subsistemas referidos anteriormente. Del conjunto de pun-tos críticos se derivan cinco índices que permiten mensurar diferentes aspectos que hacen al desempeño general del sistema de servicio civil: (i) Mérito; (ii) Eficiencia; (iii) Capaci-dad Funcional; (iv) Capacidad Inte-gradora; y (v) Consistencia Estructu-ral. Del promedio lineal de estos cinco indicadores resulta una medida de síntesis denominada Índice de Desarrollo Burocrático, IDB, que cuantifica en forma agregada el gra-do de profesionalización del servicio civil de acuerdo a los postulados de

la CIFP. Todas estas medidas se mueven en un rango posible de 0 a 100 según el nivel de desarrollo e implantación de prácticas de gestión y de capacidades organizacionales.

El utilizar una misma metodo-logía a lo largo de las tres evaluacio-nes fue fundamental por al menos dos motivos. El primero es que ga-rantizó la comparabilidad de los re-sultados, atributo esencial para el análisis diacrónico y la acumulación de conocimiento. El segundo es que, por su propia naturaleza, la metodo-logía permitió analizar a los servicios civiles desde la óptica del horizonte a seguir trazado por la CIFP. De esta forma, se pudo ver la evolución de los servicios civiles según el consen-so regional de lo que es deseable lograr en el campo del empleo públi-co y consolida una base para conti-nuar desarrollando en el futuro esta línea de trabajo.

Dicho esto a continuación se verá cuál es la situación actual de los servicios civiles centroamerica-nos y cómo fue la evolución en los últimos años.

Resultados del Barómetro

centroamericano 2012

en perspectiva comparada

Una buena manera de co-menzar a analizar esto es observar la progresión de los cinco índices de calidad. El gráfico 2 brinda una pa-norámica de la situación subregional y presenta dicha evolución a lo largo de las tres mediciones realizadas.

GRÁFICO 2

ÍNDICES COMPARADOS 2004-2009-2012

Fuente: BID-DRP (2006); AECID, FLACSO y SICA (2009); AECID y SICA (2012).

Si se toma en cuenta la línea de base de 2004, se observa que tres de los cinco índices crecieron en cada una de las evaluaciones. La Consistencia Estructural es el indi-cador que muestra avances más significativos al aumentar un prome-dio de 7 puntos en las dos oportuni-dades. Le siguen la Capacidad Inte-gradora (+4,5) y la Capacidad Funcional (+4). Por su parte, el índi-ce de Eficiencia y el de Mérito pro-gresaron con mucha claridad del 2004 al 2009 (8 y 12 puntos respec-tivamente) pero se mantuvieron es-tables del 2009 al 2012.

Esta dinámica que presentan los índices de calidad del servicio civil, es el resultado de un conjunto de aspectos de carácter general en la subregión. A continuación se des-criben los más significativos:

 Área rectora. En varios paí-ses, la continuidad de las au-toridades gubernamentales y de los equipos de las entida-des rectoras resultó funcional a la construcción de capaci-dades organizacionales. Con-tar con un área rectora más sólida en lo político y consis-tente en lo técnico es condi-

ción esencial para construir un sistema de servicio civil sólido y coherente. Por el contrario, en aquellos casos donde la entidad rectora no contó con aval político y/o capacidad técnica adecuada, el sistema en su conjunto resultó afecta-do. Se retomará este tema en el próximo apartado.

 Planificación. En varios países se destacan mejoras en la planificación de los recursos humanos, sobresalen tres progresos puntuales. Uno es la mejor alineación entre la programación de las políticas de recursos humanos y las planificaciones estratégicas del Estado y las instituciones, con el objetivo de fortalecer la coherencia entre los diferentes niveles.5 Luego, se constata una mayor conexión entre las políticas de recursos humanos y la política fiscal, con la finali-dad de no desvirtuar la estruc-tura del gasto público. En ter-cer lugar, se incrementó el desarrollo e implantación de sistemas de información, los cuales sirven de base esencial para la toma de decisiones sobre políticas de recursos humanos. En conjunto, todos estos aspectos explican el in-cremento de la Consistencia Estructural.

 Relaciones laborales. En para-lelo se lograron mejoras en el subsistema de relaciones la-borales, gracias a la constitu-

ción de instancias de diálogo y resolución de conflictos (ej. Comités de Apelaciones), la creación de Asociaciones Pro-fesionales y, en algunos ca-sos, la cooperación sostenida entre el gobierno y los actores sindicales.6 Estos aspectos son la base de la evolución de la Capacidad Integradora.

Las mejoras en el campo de la planificación y de las relacio-nes laborales no solo son im-portantes en sí mismas sino, además, porque benefician al conjunto del sistema. Como muestra el gráfico 1, se trata de procesos transversales a todos los subsistemas, y eso hace que su mejora genere un campo fértil para una mayor coherencia estrategia y soste-nibilidad del sistema, ya que, en ocasiones, las deficiencias puntuales de los servicios civi-les se explican por la preca-riedad de la planificación y de las relaciones laborales.

 Mérito. La gestión del empleo ha mejorado levemente, pero la instalación de criterios de acceso transparentes y meri-tocráticos sigue pendiente en la mayoría de los países. Algo

similar ocurre con la utilización eficiente de los recursos dis-ponibles. La conjunción de to-dos estos factores explica por qué los índices de Mérito y de Eficiencia no presentan modi-ficación respecto de la medi-ción anterior (2009).

 Incentivos. Al igual que en el 2009, se presentan debilida-des en los subsistemas de gestión de la compensación y del rendimiento, y gestión del desarrollo. Todos ellos son el corazón de la estructura de in-centivos del sistema (salaria-les, de premios y bonificacio-nes, y de capacitación y progreso en el escalafón). Su actual debilidad explica por qué, aún cuando experimentó un leve progreso desde el 2009 como resultado de dife-rentes iniciativas, el índice de Capacidad Funcional sigue siendo el indicador más bajo en la subregión. Varios de los países evaluados se encuen-tran en proceso de elabora-ción de reformas del sistema salarial y de constitución de la carrera administrativa. Y si bien son medidas auspiciosas que representan una mejoría respecto a la situación de 2009, su efecto pleno tiene como condición la implemen-tación, maduración y sosteni-bilidad de dichas refor-mas/innovaciones.

 Alta dirección pública. No se registran mayores avances en

Como se puede observar en el gráfico, el IDB muestra cambios en la mayoría de los casos. Es posible identificar tres situaciones respecto a la línea de base del 2009:

 Mejoran. Aquí se ubican cinco de los siete países. Ellos son: la República Dominicana (+7), El Salvador (+5), Costa Rica (+4) y Honduras (+4). Algunos de esos países (Costa Rica, República Dominicana) desde una línea de base más alta, mientras que otros (El Salva-dor y, especialmente, Hondu-ras), desde posiciones más bajas. El progreso en estos casos responde, en general, a la dinámica de los aspectos descriptos arriba (mejora de la planificación y las relaciones laboral, iniciativas incipientes en la gestión del mérito, y de-bilidades en los mecanismos de incentivación de los servi-dores públicos).

 Se mantiene. Guatemala fue el único caso de estabilidad absoluta del indicador agrega-do (24 puntos), que se mantu-vo en el mismo valor a lo largo de las tres mediciones como resultado de debilidades que no han podido revertirse y fuertes influencias de la diná-mica político-institucional. Ni-caragua (+1) se mantiene prácticamente en el mismo ni-vel que en el 2009.

 Retrocede. Panamá, por su parte, sufrió un retroceso de 4 puntos en su IDB como con-

secuencia de la reversión de ciertos procesos vinculados a la gestión del mérito, la debili-dad en el sistema de incenti-vos y algunas dificultades en el campo de las relaciones laborales.

El ritmo de evolución de los distintos países ha resultado varia-ble. Por un lado, hay que mencionar que en las tres evaluaciones realiza-das (2004, 2009 y 2012), Costa Rica y Honduras son los países que en-cabezan y cierran la escala. El rango de dispersión entre estos dos extre-mos creció del 2004 al 2009 (pasan-do de 36 puntos a 42), pero se man-tuvo estable de 2009 al 2012. Por el otro, cabe señalar que República Dominicana y El Salvador son los únicos dos países que lograron una evolución significativa del IDB en los dos períodos evaluados (2004-2009 y 2009-2012). También es necesario mencionar a Costa Rica, que si bien tuvo un incremento más suave en cada período, consiguió hacerlo partiendo de un piso más elevado (47 puntos en 2004) y, por lo tanto, más exigente.

Como resultado de esta diná-mica de progresos, estabilidad y retrocesos, el IDB subregional (el promedio de los IDB de los siete países) se incrementó en aproxima-damente un 10% de 2009 al 2012, escalando de 30 a 32 puntos. Esta medida, que equivale a un tercio del puntaje total posible, expresa una evolución continua en los países centroamericanos, ya que el IDB de 2004 era apenas de 22 puntos.

GRÁFICO 4:

ÍNDICE DE DESARROLLO BUROCRÁTICO DE CADA PAÍS

EN RELACIÓN AL PROMEDIO REGIONAL

Fuente: BID-DRP (2006); AECID, FLACSO y SICA (2009); AECID y SICA (2012).

Como muestra el gráfico ante-rior, cuatro de los siete países se encuentran por encima del actual promedio del IDB subregional: Costa Rica (+22), República Dominicana (+7), Nicaragua (+3) y El Salvador (+2); en tanto que los tres restantes se ubican por debajo: Panamá (-3), Guatemala (-8) y Honduras (-20).

La distribución de los resulta-dos que muestra el gráfico pone de manifiesto las grandes diferencias intrarregionales que existen en la profesionalización de los servicios civiles. Dichas diferencias resultan evidentes cuando se compara el grado de profesionalización de, por ejemplo, Costa Rica y Honduras, esto es, entre un país con elevado grado de institucionalización del servicio civil y otro que intenta rever-tir debilidades de base e inercias nocivas de larga data.

Para finalizar, cabe señalar que los progresos mayores se han logrado en aquellos países que tu-vieron una situación político-institucional de mayor continuidad. De hecho, los países mejor posicio-nados en el Segundo Barómetro y que registran mayor crecimiento de su IDB, desde el 2004 son Costa Rica, República Dominicana y Nica-ragua. En Nicaragua la mejora fue pronunciada en el período 2004-2009, pero se quedó prácticamente igual desde entonces. En El Salva-dor, en cambio, la mejora fue soste-nida en ambos períodos desde la reforma de 2008. Esto les permitió dar mayor estabilidad a las políticas de recursos humanos y mejorar los índices de calidad de sus servicios civiles. Por el contrario, en aquellos países donde cambios en la institu-cionalidad implicaron la discontinui-dad de las políticas (algo usual en la región), los resultados se vieron afectados, tal como lo muestran los casos de Guatemala y, en especial, Panamá. Y si bien existen casos de resultados levemente positivos en un contexto institucional cambiante, como es el caso de Honduras, esto se ha dado partiendo de una línea de base muy inferior, más sensible a iniciativas de mejora. En el próximo apartado se volverá a tratar este tema.

En síntesis, se puede ver a través de este Segundo Barómetro que:

 Los países en su gran ma-yoría mejoraron o sostuvieron su posición respecto a las

mediciones previas (2004 y 2009).

 Los progresos se concentran en los aspectos más opera-bles desde las áreas centra-les: la propia organización de la función de recursos huma-nos (en su dimensión central o rectora), la planificación y, en menor medida, la organización del trabajo.

 El fortalecimiento de las áreas centrales que se dio en algu-nos países es un paso adelan-te que debe ser tomado como condición necesaria, aunque no suficiente, para avanzar en la profesionalización.

 Sin embargo, hay menos avances en aquellas funciones que pueden ser descentraliza-das en las oficinas de recur-sos humanos de las organiza-ciones y que demandan un rol activo de los funcionarios de línea.

 Se registran importantes debi-lidades en la estructura de in-centivos generales (salarios, desarrollo de carrera y capaci-tación). Esto es un punto críti-co a tener en cuenta.

 Tampoco se perciben progre-sos en el desarrollo de un segmento directivo altamente profesionalizado e incentiva-do, que esté en mejor posición para conducir organizaciones

públicas y obtener los resulta-dos buscados.

En este contexto de logros y asignaturas pendientes, a continua-ción se analiza cuáles son los recur-sos estratégicos en los que se recos-taron un conjunto de países para profesionalizar sus propios servicios civiles.

Los servicios civiles

centroamericanos desde la

perspectiva de las capacidades

estratégicas

El desarrollo de capacidades es el eje central de los procesos de fortalecimiento de los servicios civi-les. En un reciente estudio (Iacovie-llo, Llano y Strazza, 2012), que ana-liza experiencias del mundo desarrollado y de América Latina, se identifican las capacidades estraté-gicas que funcionan como pilares esenciales de mejores servicios civi-les. Ellas resultaron determinantes en la consolidación de sistemas de avanzada tales como Nueva Zelanda y Australia, y están siendo incorpo-radas en forma creciente por algu-nos de los países de nuestra región, como Chile, México, Argentina y Perú, entre otros. .Según este estu-dio, se deben desarrollar dos gran-des capacidades estratégicas: (i) un área rectora con capacidad política y solidez técnica; (ii) un segmento directivo profesionalizado y motiva-do. La experiencia internacional comparada muestra que, aunque no resultan suficientes en sí mismos, el desarrollo de estas capacidades es esencial y prioritaria para la cons-trucción de servicios civiles más fuertes.

Las capacidades reconocen factores que los potencian. En el caso del área rectora, éstos son la adecuación de la misión organiza-cional al marco normativo del em-pleo público, la articulación de pla-nes estratégicos y la incorporación de recursos humanos calificados. Los resultados tienden a ser mejores si estos elementos gozan de estabi-lidad en el tiempo. Por su parte, la potencialidad de la alta dirección pública aumenta al incorporar profe-sionales sólidos, favorecer la movili-dad, evaluar adecuadamente su desempeño y retribuirlos en niveles competitivos.

Desde ya, estas capacidades no son excluyentes con otras aso-ciadas a los diferentes subsistemas. De hecho, su importancia radica en que su desarrollo favorece un “efecto dominó” sobre el conjunto del servi-cio civil. En este sentido, contar con un área rectora sólida propicia la estructuración de mejores políticas de recursos humanos, las que, a su vez, son esenciales para incorporar y retener gerentes públicos compe-tentes que, a su turno, serán más capaces de obtener resultados posi-tivos en las organizaciones públicas que conducen.

Por ello, resulta útil hacer un breve repaso del estado de situación de estos aspectos en la subregión que nos ocupa. Realizar el análisis según las lecciones aprendidas de

los países anglosajones y algunas experiencias latinoamericanas, per-mitirá detectar cómo se encuentra Centroamérica en cada uno de estos parámetros. Por supuesto, el ejerci-cio no tiene por objeto plantear una receta aplicable a todo tiempo y lu-gar, pero sí llamar la atención sobre prácticas que, con los matices co-rrespondientes, pueden ser de pro-vecho para la subregión.

La entidad rectora

como generadora coherencia

estratégica del servicio civil

No existe un servicio civil desarrollado que carezca de una entidad rectora fuerte. Por “fuerte” entendemos dos cosas. Primero, que cuenta con un stock adecuado de capacidad política; es decir, que goza de respaldo de las autoridades gubernamentales, que es reconocida por las organizaciones públicas que son alcanzadas por sus políticas y, en especial, que su área de compe-tencia (las políticas de recursos hu-manos) ocupan un lugar relevante en la agenda de gobierno. Segundo, que la entidad rectora dispone de capacidad técnica; es decir, que cuenta con recursos humanos ade-cuados en cantidad y calidad, y que su acción se apoya en una pla-nificación estratégica racionalmente articulada.

Ambas dimensiones de la for-taleza de la entidad rectora son im-portantes. Una entidad rectora que cuente con capacidad política pero no técnica será incapaz de obtener resultados. Por el contrario, una que tenga la segunda pero no la primera resultará impotente para llevar a cabo todo aquello que fue capaz de producir internamente.

En este plano, ambas dimen-siones aparecen interrelacionadas, ya que la entidad rectora es el centro de la planificación estratégica de políticas de recursos humanos. Para ello se apoya en la misión organiza-cional y en los mandatos legales vigentes, de los cuales se derivan sus objetivos y actividades, tanto de diseño como de implementación. Es así que:

“… surge como una lección valiosa para la región el forta-lecimiento de este esquema de elaboración de políticas. Eso requeriría, en principio, alinear con la mayor precisión posible la misión organizacio-nal con los postulados norma-tivos correspondientes a las funciones de las respectivas áreas rectoras. Luego, ello debería dar lugar a planes es-tratégicos que contengan ob-jetivos tanto de diseño como de implementación de políti-cas. Son esas políticas las que, canalizadas a través de los diferentes subsistemas, moldearán el sistema de ser-vicio civil” (Iacoviello, Llano y Strazza: 2012: 11).

La diferenciación entre tareas de diseño y tareas de implementa-ción no es vana. Si bien es frecuente asociar al área rectora en forma

exclusiva con funciones de diseño, en la práctica ocurre que ella tam-bién cumple un rol central en la im-plementación de políticas. En los países donde las oficinas de recur-sos humanos de las organizaciones públicas se caracterizan, paradóji-camente, por la precariedad cuanti-tativa y/o cualitativa de personal, las entidades rectoras emergen como referentes de implementación de procesos complejos tales como por ejemplo el reclutamiento y selección de servidores, la evaluación de desempeño o la formación y desa-rrollo de competencias.

Contar con un área rectora fuerte es tan importante que aun en aquellos países donde existe una alta descentralización, las funciones estratégicas se han conservado con-centradas en la entidad central. Este es el caso, por ejemplo, de Australia (Australian Public Service Commis-sion) y Nueva Zelandia (State Servi-ce Commission), quienes dejaron en manos del área rectora la tarea de diseño de políticas de recursos hu-manos y la gestión de la alta direc-ción pública. En ambos casos, las áreas rectoras funcionan siguiendo una planificación estratégica que es coherente, tanto con su misión orga-nizacional como con los grandes

lineamientos de gobierno (Iacoviello, Llano y Strazza, 2012).

En América Latina, por su par-te, una porción considerable de las mejoras sostenidas en el servicio civil de Chile, Brasil, Colombia y, en forma más reciente, Perú, se pudie-ron concretar gracias al fortaleci-miento institucional de la respectiva área rectora. En los primeros tres casos la entidad cuenta ya con gra-dos considerables de institucionali-zación, que se traduce en altas dosis de capacidad política y técnica y, también, en un alto IDB. Por su par-te, Perú dio, a partir de 2008, con la creación de la agencia SERVIR, importantes pasos en la rectoría del sistema, permitiéndole esto, co-menzar a mejorar su desarrollo burocrático.7

Ahora bien, ¿cuál es la situa-ción de los países centroamericanos en este aspecto? La respuesta que surge de los resultados de las tres mediciones realizadas arroja que desde el 2004 las áreas rectoras de algunos países se han fortalecido. La evolución puede verse, en princi-pio, en las puntuaciones del subsis-tema de organización de la función de recursos humanos. Si bien este subsistema mide el desarrollo, tanto del área rectora como de la función directiva, como se muestra más ade-lante, en los países centroamerica-nos actualmente la primera tiene mucho más peso que la segunda en el valor de este subsistema.

TABLA 1

PUNTUACIÓN DEL SUBSISTEMA DE ORGANIZACIÓN

DE LA FUNCIÓN DE RECURSOS HUMANOS

Subsistema ORH	CR	RD	ES	GUA	HON	NIC	PAN	Prom
2004	60	50	0	30	10	30	0	26
2009	60	50	10	30	10	50	30	36
2012	70	60	30	30	13	50	30	40
Estabilidad ER*	Sí	Sí	No	No	No	Sí	No
IDB 09-12	+4	+7	+5	0	+4	+1	-4	+2
Puesto IDB 2012	1ero	2do	4to	6to	7mo	3ero	5to

* Por “estabilidad” se entiende la permanencia de las autoridades de la entidad rectora y su entorno de confianza durante, al menos, todo el período presidencial.

Fuente: BID-DRP (2006); AECID, FLACSO y SICA (2009); AECID y SICA (2012).

Como se observa, el promedio regional de esta función obtuvo su-cesivas e importantes subas. Desde un nivel relativamente bajo en el 2004 (26 puntos), escaló en el 2009 a 36 puntos y otros 4 puntos (hasta llegar a los 40 actuales) en tan solo tres años. Se trata, junto con el de planificación, del subsistema que mayor crecimiento mostró en cada evaluación.

Como se señaló anteriormen-te, la evolución de la función de or-ganización de recursos humanos se explica mucho más por el fortaleci-miento del área rectora que por una mejora en la función directiva.

El gráfico anterior muestra en una escala de 0 a 100, el nivel de reconocimiento del área rectora, y el grado de involucramiento de los directivos en la gestión de los grupos a su cargo cómo en los siete países el área rectora muestra desde el 2004 un mayor desarrollo que la función directiva. Solo en el caso de Costa Rica, en gran parte como re-sultado de la estabilidad de sus fun-cionarios, la alta dirección supera el umbral de los 40 puntos que ninguno de los demás casos logra.

Ahora bien, si se miran los ca-sos en particular, se pueden apreciar dos correlaciones significativas:

 Organización de la función de recursos humanos – magnitud del IDB. Los países con mejo-res puntuaciones globales (o sea, con IDB más alto) son justamente aquellos que muestran una organización de la función de recursos huma-nos más fuerte. Es el caso de Costa Rica, República Domi-nicana, los dos países con mejor IDB individual (59, 39 puntos respectivamente en

ORH). Nicaragua tiene un puntaje intermedio (50), pero que no se modificó en absolu-to desde el 2009, y es la des-aceleración del proceso de profesionalización la que ex-plica su poca incidencia ac-tual. Por su parte, Guatemala, Panamá y Honduras se en-cuentran por debajo de la ter-cera parte (33 puntos), al igual que El Salvador, pero cabe señalar que este último caso se trata de un área muy nue-va, con la que se revierte una historia previa de inexistencia de una institución a cargo de la política de GRH en el esta-do salvadoreño. Esto explica que a pesar de su bajo punta-je relativo haya logrado, por el apoyo político y alto nivel téc-nico, el impacto en la mejora del IDB desde la medición an-terior.

 Estabilidad de la entidad rec-tora-magnitud del IDB. Los tres países con IDB más alto son aquellos que han conse-guido estabilidad en la con-ducción del área rectora. En ellos, las autoridades de la en-tidad llevan ya más de un pe-ríodo presidencial.8 Por un la-do, esto es reflejo de un importante capital político re-cibido por parte de las autori-dades gubernamentales. Por otro lado, la continuidad les permitió acumular un stock de capacidades técnicas acordes a los desafíos planteados, y les ofreció el tiempo para di-

señar e implementar un plan estratégico conectado a las prioridades de gobierno. Por el contrario, aquellos países con IDB más bajo, (Honduras, Pa-namá y Guatemala), las áreas rectoras han tenido menos es-tabilidad a la de los otros tres casos. Ya se mencionó la par-ticularidad del caso salvado-reño, con gran progreso desde la reforma de 2008, y todavía en su primer período de gestión.

De esta forma, parece existir conexión entre la estabilidad de las áreas rectoras, su “fortaleza” política y técnica, y los resultados obtenidos. El razonamiento indica que áreas rectoras más estables tienen mayo-res posibilidades de aprender y acumular capital técnico. Si esto, además, se combina con el capital político (pues puede ocurrir que haya estabilidad del área rectora pero los recursos humanos no tengan priori-dad política), hay mayores probabili-dades de elaborar políticas más estables, adaptables, coherentes y eficientes, atributos claves de su calidad (BID, 2006).

En síntesis, como lo muestran los casos anglosajones y determina-das experiencias latinoamericanas, la presencia de un área rectora con respaldo político y capacidad técnica es requisito ineludible para sostener la profesionalización del empleo público. Sin embargo, como se verá a continuación, no es el único.

La alta dirección pública

como líder de las organizaciones

públicas para la obtención

de resultados

El otro pilar estratégico para la profesionalización del servicio civil es el segmento de los altos directi-vos públicos. Dado que el diseño e implementación de políticas no se da en el vacío y que existen organiza-ciones públicas que deben procesar-las, contar con gerentes públicos profesionales e incentivados se vuelve un objetivo central. Son estos altos directivos los encargados de liderar a las organizaciones públicas hacia la consecución de resultados sustantivos de políticas.

El objetivo de incorporar y re-tener a este tipo de profesionales de alta calificación dista mucho de ser automático. Si bien siempre ocurre que dentro de una administración pública existen personas con este tipo de perfil, articular una política específica para captarlos, motivarlos y retenerlos es una tarea compleja que no puede ser atribución de las propias organizaciones públicas sino que debe quedar en manos de la entidad rectora. Esto es coherente con las recomendaciones de la pro-pia CIFP, que señalan la importancia del fortalecimiento, tanto de la rectoría del sistema como de los altos directivos (Iacoviello y Essayag, 2009).

Las políticas de desarrollo de la alta dirección pública han probado dar muy buenos frutos en el mundo anglosajón. Nueva Zelanda y Austra-lia fueron países pioneros en el desarrollo de este segmento (Chief Executives y Senior Executive Servi-ce respectivamente). En ambos ca-sos se generaron políticas específi-cas de reclutamiento y selección, de formación, de evaluación del rendi-miento y de compensaciones, con la finalidad de atraer y retener a los mejores profesionales para la con-ducción de las organizaciones públi-cas. Las sucesivas evaluaciones realizadas por los organismos recto-res recalcaron la importancia del segmento directivo y su contribución a la obtención de resultados de ges-tión (Iacoviello, Llano y Strazza, 2012).9

En nuestra región, esta políti-ca tiene varios exponentes. Con sus matices y en entornos políticos insti-tucionales también diversos, Chile, México, Argentina y Perú llevaron adelante iniciativas específicas de fortalecimiento de la alta dirección pública. Tal vez el país que llegó más lejos fue Chile, quien desde el 2003 (con la sanción de la Ley de Nuevo Trato Laboral) priorizó como línea de reforma la construcción del Sistema de Alta Dirección Pública, SADP. El cuerpo comparte muchas de las características de sus equiva-lentes anglosajones, entre ellas, los mecanismos de selección meritocrá-ticos, la orientación a resultados, las competencias de gestión y los incen-tivos. En esta línea también fue creado, en el 2008, el Cuerpo de Gerentes Públicos, CAG, de Perú. Si bien el diseño tiene muchos denomi-nadores en común con las experien-cias ya mencionadas, en especial la chilena, no ha descuidado las espe-cificidades del país ni el marco de posibilidades y restricciones para su implementación.10

Otras dos experiencias rele-vantes, aunque absolutamente opuestas en términos de enfoque y alcance, son el Servicio Profesional de Carrera, creado en el gobierno federal mexicano, y el cuerpo de Administradores Gubernamentales del gobierno nacional argentino, que data de 1984. El primero es un sis-tema de concursabilidad general

para todos los cargos gerenciales del Estado federal a través de prue-bas estandarizadas, mientras que el segundo es un cuerpo transversal de profesionales de alto nivel técnico que se desempeñan de manera rota-tiva en diferentes ámbitos de la ad-ministración pública. (Iacoviello, Llano, Strazza, 2012)

Como se puede ver en Iacoviello, Llano y Strazza (2012), cada una de estas experiencias, tanto las anglosajonas como las latinoamericanas, surgen en entor-nos institucionales y contextos distin-tos. Y si bien sus diseños pueden presentar matices y particularidades, en general por efecto de la cultura política, las tradiciones instituciona-les y los intereses de los actores, nos importa aquí recalcar dos cosas. En primer lugar, que todas ellas des-cansan sobre el denominador común de requerir gestores más capaces y motivados para liderar a sus organi-zaciones públicas hacia los objetivos trazados (cualquiera sea la forma que éstos tomen). En segundo lugar, que aquellos países que han logrado darle consistencia y sostenibilidad a la política de alta dirección pública, por ejemplo los anglosajones, Chile y en forma incipiente Perú, recono-cen el rol clave que ella juega en la construcción de un servicio civil más fuerte.

Los resultados del Segundo Barómetro señalan, en cambio, que la función directiva tiene en Cen-troamérica un desarrollo bajo. Si bien, como se repasó en el apartado anterior, se lograron progresos en varios subsistemas, no se constatan políticas específicas de reclutamien-to y selección, formación y segui-miento del desempeño, particular-mente aplicados a este segmento. Es cierto que algunos países cuen-tan con una franja gerencial más consolidada (el caso típico es Costa Rica), pero por lo general ello pro-ducto de la estabilidad general del sistema antes que el resultado de políticas particulares. Prima, enton-ces, un bajo desarrollo general del segmento y una gran heterogenei-dad de tecnificación, ya que convi-ven gerentes de diverso nivel y for-mación profesional. Uno de los principales obstáculos para la capta-ción y retención de personal califica-do es la baja competitividad salarial externa que presenta el sector públi-co en relación al sector privado. Y si bien en varios países existen organi-zaciones públicas (por ejemplo las entidades descentralizadas) con una mayor capacidad presupuestaria que les permite competir mejor con las empresas privadas, ello no alcanza para compensar el problema general del sistema.

A pesar de ello, el progresivo desarrollo de los servicios civiles subregionales abre una ventana de oportunidad para el fortalecimiento de la función directiva. En este punto resulta útil seguir las lecciones de las experiencias anglosajonas y latinoamericanas analizadas en Iacoviello, Llano y Strazza (2012). Se trata de líneas de acción orienta-das a aspectos básicos tales como el mérito, las competencias y los diversos incentivos (evaluación del

rendimiento, formación y salarios competitivos) para un mejor aprove-chamiento del potencial de los ge-rentes públicos.

Para terminar, cabe aclarar que este conjunto de lecciones no pretende operar como una receta de aplicación acrítica para todo tiempo y lugar. Como hemos visto, las leccio-nes se presentan con matices en cada uno de los países según su propio marco de posibilidades y res-tricciones. En algunos casos dicho marco permite la aplicación más plena de los mecanismos y en otros se ha debido optar por una imple-mentación más gradual o por la in-troducción de ciertos ajustes. Sin embargo, de las diferentes experien-cias de fortalecimiento de la alta dirección pública surge la importan-cia de considerar el mérito, las com-petencias, la movilidad y la evalua-ción de rendimiento, la formación y, en especial, la competitividad sala-rial). Por lo tanto, estas recomenda-ciones deben considerarse una guía orientativa y constructiva que, inserta en el entorno institucional de cada país, puede impulsar a la subregión hacia una gerencia pública más fuerte.

Conclusiones

Los resultados contenidos en el Segundo Barómetro reflejan un conjunto de mejoras generales en Centroamérica y la República Domi-nicana en los últimos tres años. En-tre ellas se destacan el fortalecimien-to del área rectora, mejores prácticas de planificación, mayor fluidez en las relaciones laborales y, en menor medida, la progresiva instalación del mérito en el acceso al empleo público.

No obstante, perduran asigna-turas pendientes que vienen de larga data. Aquí deben mencionarse, prin-cipalmente, problemas de inequidad interna y falta de competitividad ex-terna de los salarios, así como tam-bién debilidades en la gestión del desarrollo (carrera y formación) y la gestión del rendimiento. Es decir, la subregión todavía reconoce deudas en un aspecto esencial del sistema: los incentivos.

Preguntarse por cuáles son las posibilidades que tiene la subre-gión de avanzar y consolidar la pro-fesionalización, implica considerar el desarrollo de dos capacidades clave: el área rectora y la función directiva. Según lo enseñan experiencias, tanto del mundo desarrollado como de nuestra propia región, el sistema en su conjunto se ve potenciado cuando estas capacidades están presentes.

El área rectora es esencial porque es quien da coherencia es-tratégica al sistema. Como lo consta-tan los resultados de las sucesivas mediciones realizadas en la región (BID-DRP, 2006; AECID, FLACSO y SICA, 2009; AECID y SICA, 2012), la profesionalización del servicio civil se beneficia de áreas rectoras fuer-tes y estables. Ambos atributos se retroalimentan: la estabilidad brinda

la posibilidad de aprender y acumu-lar capacidades que, a su turno, desincentivan (aunque ciertamente no suprimen) la posibilidad de cam-bios drásticos en la institucionalidad del sistema.

Por su parte, la función direc-tiva es una capacidad trascendente porque es quien tiene a su cargo el liderazgo de las organizaciones pú-blicas hacia los resultados buscados. Aquí la situación de la subregión es más precaria, en todos los países hay mayor énfasis en desarrollo de capacidades en las áreas rectoras centrales, y en todo caso en las ofi-cinas institucionales, pero no en relación al fortalecimiento de la fun-ción directiva.

Justamente por esta debilidad relativa, resulta útil seguir las leccio-nes de países que han transitado ese camino. Las enseñanzas se pueden resumir en los siguientes objetivos:

 Asegurar un acceso transpa-rente y que combine mérito y flexibilidad (competencias ge-néricas).

 Favorecer la movilidad entre el sector privado y público (para captar los mejores profesiona-les) y al interior de las organi-zaciones públicas (para que los directivos adquieran expe-riencias diversas y para desin-centivar situaciones de captu-ra institucional).

 Realizar evaluaciones de desempeño amplias e inclusi-

vas (con la participación de di-ferentes actores).

 Proporcionar formación estra-tégica y especializada.

 Asegurar la competitividad salarial (Iacoviello, Llano y Strazza, 2012).

Por supuesto, cada uno de ellos reconocerá marcos de factibili-dad diversos según el país en cues-tión, pero aun así son una guía útil para el desarrollo de la función directiva.

En suma, a pesar del desarro-llo desigual y de los desafíos todavía pendientes en América Latina, se pueden encontrar iniciativas alinea-das con los preceptos de la CIFP. El valor agregado está en que son in-novaciones que van más allá del establecimiento de criterios mera-mente normativos, pues se trata de experiencias de aplicación de prácti-cas y de desarrollo de capacidades clave en la gestión de las personas.

Sin embargo, el desarrollo ac-tual de los servicios civiles de Cen-troamérica y la República Dominica-na se puede ver aún más potenciado a través del fortalecimiento de dos aspectos estratégicos del sistema: (i) el vértice superior para su gestión (el área rectora y la función de alta di-rección); y (ii) la base procesal (la planificación, la selección por mérito y el set de incentivos). Fortalecer lo primero es clave para avanzar de forma coherente y sostenida sobre lo segundo.

Referencias

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Iacoviello, Mercedes y Pulido Noemí (2012): “Representatividad, participación y política: nuevo foco para el viejo debate sobre la función pública en América Latina”. En: Revista Buen Go-bierno No. 12, semestre enero-junio de 2012. Publica-do en México D.F. Presentado en el Congreso Internacional del CLAD sobre Reforma del Estado y de la Administración Pública. Asunción, Paraguay, 8 - 11 de noviembre.

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OCDE (1997): La transformación de la gestión pública. Las refor-mas en los países de la OCDE, España ◊

lo referido al desarrollo de un segmento gerencial. No se perciben políticas activas de reclutamiento y selección de profesionales (ya sea al interior del sector público co-mo fuera de él), programas de formación especiales para los líderes actuales de las organi-zaciones públicas y una políti-ca de incentivos salariales y no salariales. Como se verá en el siguiente apartado, la al-

ta dirección pública es un re-curso estratégico para la pro-fesionalización del servicio ci-vil además del fortalecimiento del área rectora) que debe ser considerado en forma especial por las autoridades guberna-mentales.

Otra forma de analizar los re-sultados es a partir de la evolución del IDB en cada uno de los países diagnosticados.

GRÁFICO 3

RESULTADOS POR PAÍSES: EVOLUCIÓN 2004-2012

Fuente: Barómetros centroamericanos (AECID-SICA 2009 y 2012) y Diagnóstico de los servi-cios civiles latinoamericanos (BID 2006).

GRÁFICO 5

EVOLUCIÓN DEL ÁREA RECTORA Y DE LA FUNCIÓN DIRECTIVA

(2004-2009-2012)

El indicador de desarrollo de la función directiva surge del puntaje obtenido por el punto crítico: “Los servicios centrales responsables del sistema de SC son percibidos por el resto de la organi-zación como una instancia que aporta valor al logro de los objetivos comunes”, llevado a escala 0-100.

El indicador de desarrollo de la función directiva surge del puntaje obtenido por el punto crítico: “Los directivos se responsabilizan y ejercen adecuadamente sus responsabilidades como gesto-res de las personas adscritas a su esfera de autoridad formal”, llevado a escala 0-100.

Fuente: BID-DRP (2006); AECID, FLACSO y SICA (2009); AECID y SICA (2012).