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Gobernanza y Administración

Pública Inteligente: un enfoque

novedoso para una gestión

revitalizada* Laura Varela Arévalo**

ESTRATEGIAS E INICIATIVAS PARA IMPULSAR LA CALIDAD Y LA MEJORA CONTINUA SON INDISPENSABLES PARA CUMPLIR EL ROL FUNDAMENTAL DEL ESTADO DE SERVIR AL CIUDADANO Y LOGRAR RESULTADOS QUE PERMITAN SATISFACER SUS NECESIDADES, PARA LO CUAL ES INDISPENSABLE EL FORTALECIMIENTO DE LAS CAPACIDADES DE LOS FUNCIONARIOS PÚBLICOS LLAMADOS A SER NO SOLAMENTE LOS ACTORES CLAVE EN LOS PROCESOS DE IMPLANTACIÓN DE SISTEMAS DE CALIDAD, SINO TAMBIÉN IMPULSORES DEL CAMBIO A LA INNOVACIÓN Y LA MEJORA SI SE CREAN LAS CONDICIONES QUE LO PERMITAN.

PALABRAS CLAVES: ADMINISTRACIÓN PUBLICA; GESTION; GOBERNANCIA

KEY WORDS: PUBLIC ADMINISTRATION: MANAGEMENT, GOVERNANCE

Introducción

La época actual, caracterizada por un proceso de globalización que avanza a pasos agigantados, es

observada desde la Administración Pública con dosis de preocupación, propios de una institución social que

_____________________________

** Máster en Administración de Recursos Humanos, Licenciada en Psicología, Profesora en Educación Especial de la Universidad San Carlos de Guatemala. Asesor Profesional Especializado I en Gestión de Recursos Humanos de la Oficina Nacional de Servicio Civil, ONSEC, de Guatemala.

Correo electrónico: lauvervar@yahoo.es

laura.varela@onsec.gob.gt

Recbido: 24 de marzo del 2014.

Aceptado: 24 de octubre del 2014.

se ve impulsada a realizar cambios que le permitan abordar las compli-caciones que genera el nuevo con-texto. Sin embargo, esta nueva eta-pa está suponiendo una oportunidad para la revalorización del papel del Estado y la Administración Pública, precisamente como un instrumento necesario y de gran utilidad para unas sociedades inmersas en una cierta incertidumbre. De la capacidad de la Administración Pública para adoptar un planteamiento inteligente en esta nueva etapa, dependerá la revalidación de su legitimidad en nuestras sociedades.

El proceso de modernización que viene pregonándose desde hace décadas, propone un cambio de perspectiva: la Administración Públi-ca está siendo capaz de adaptarse al entorno ofreciendo respuestas a las grandes dificultades y retos que se plantean las sociedades actuales. A lo anterior se añade que el ciuda-dano del siglo XXI cuenta con mayo-res recursos a la hora de manifestar sus demandas: existe un mayor ac-ceso a los medios de comunicación y estos a su vez ejercen una mayor presión sobre los gobiernos.

El estudio realizado, mediante la literatura relevante publicada en los últimos años, ha permitido cum-plir con el objetivo de la presente investigación monográfica que con-siste en plantear una visión de la incorporación de la calidad en la gestión pública, a partir del proceso de cambio que experimenta la Fun-ción Pública y frente a la emergencia de la nueva gobernanza.

De esta forma se demuestra que las transformaciones globales, que se han producido en el plano económico y social, han obligado a los diferentes países a impulsar una serie de cambios institucionales, para mejorar el desempeño eco-nómico de los gobiernos y de sus servicios civiles o función pública, a partir del cambio en la cultura buro-crática y la incorporación de nuevas herramientas de gestión, con énfasis en los resultados y en la calidad de los servicios que se brindan a la ciudadanía.

Es importante mencionar que a los países altamente desarrolla-dos, les ha tomado por lo menos un par de décadas, introducir ese tipo de herramientas, lo cual no ha sido una tarea fácil, pues les ha significa-do transformar a fondo el marco institucional y adaptarlo a la serie de cambios en el sector público, para responder fundamentalmente a las exigencias de un entorno social cada vez más diverso y desigual, pero altamente demandante.

En los países de América La-tina, después de la etapa de refor-mas económicas, que permitieron re-dimensionar las funciones del Estado y abrir los mercados; el si-guiente paso consistió en impulsar una reforma de carácter gerencial, para hacer más eficiente el funcio-namiento de la función pública. Fue así como se retomó la Nueva Ges-tión Pública, NGP, adaptándola a los retos de la reforma administrativa y gubernamental.

La reforma gerencial com-prendió también iniciativas de profe-sionalización de los servidores públi-cos; procesos de descentralización de funciones, desde los gobiernos centrales hacia gobiernos regionales y locales; simplificación y mejora del marco regulatorio público; incorpora-ción de la transparencia institucional y fortalecimiento de los sistemas de rendición de cuentas.

En conclusión, la calidad se está convirtiendo en un instrumento fundamental para fortalecer la efi-ciencia de los procesos internos y la prestación de los servicios públicos. Junto con la aplicación de modelos como en el que se expone en este trabajo investigativo: “Administración Pública Inteligente”, permitirán a los gobiernos y a sus servicios civiles o función pública, recuperar la con-fianza ciudadana y hacer frente a las presiones para mejorar sus rendi-mientos, en un contexto de austeri-dad continua.

¿Qué es el Servicio Civil

o Función Pública?

La expresión se utiliza fre-cuentemente con significados dife-rentes. En concordancia con “Longo” creemos que nuestro propósito nos exige partir de una noción de función pública que se extienda a la totalidad del empleo público, aun cuando no toda clase de empleo público es servicio civil, sino solo cuando este se da en determinados contextos institucionales: los que hacen posible la existencia y la protección de una administración profesional.

Consideraremos que esta existe cuando las instituciones públi-cas disponen de una serie de atribu-tos que les permiten ubicar personal con las aptitudes, actitudes y valores requeridos para el desempeño efi-ciente y eficaz de sus actividades. Entre otras cosas, esto incluye poder garantizar a la ciudadanía la profe-sionalidad y la objetividad de los servidores públicos y su conducta respetuosa con la institucionalidad democrática y obligada a respetar en su gestión los principios de igualdad, mérito y capacidad.

Dado que este propósito no se impone espontáneamente, son ne-cesarias un conjunto de reglas de juego formales e informales que lo garanticen. Será la eficacia práctica de esas reglas la que determine la existencia efectiva de un régimen de función pública. Solo en los contex-tos institucionales, nacionales o subnacionales, en los que esa efec-tividad sea constatable, estaremos ante modelos de gestión de empleo público a los que quepa atribuir la naturaleza de función pública.

Proponemos, por lo tanto, una noción de servicio civil (Longo, 2004: 68) que la define como:

“el sistema de articulación de empleo público mediante el que determinados países ga-rantizan, con enfoques, siste-mas e instrumentos diversos, ciertos elementos básicos pa-

ra la existencia de administra-ciones públicas profesionales”.

¿Por qué y para qué nace

el servicio civil?

¿Cuál es la razón de ser del servicio civil en el Estado contempo-ráneo? ¿A qué propósito sustantivo obedece la necesidad de un marco constitucional propio del empleo público, relacionado, como dijimos, con la protección de una administra-ción profesional?

Para Prats, este aparece co-mo una creación evolutiva del consti-tucionalismo moderno, fuertemente asociado al orden liberal del merca-do, ya que se trata de una institución clave del valor económico y social fundamental que es la seguridad jurídica, por lo que:

“es un dato observable en to-das las economías de merca-do exitosas, y en ninguna de las economías planificadas o de sustitución de importacio-nes, con independencia de la naturaleza autoritaria o demo-crática de unas u otras”. (Prats, 2002: 32-34)

En la misma línea de pensa-miento, se aduce que la sustitución de un sistema de padrinazgo por una burocracia pública profesional es una condición, no suficiente pero sí necesaria, para el desarrollo de los países. Esta burocracia “weberiana” exigiría la concurrencia de tres ca-racterísticas institucionales clave:

 Reclutamiento por mérito me-diante pruebas competitivas.

 Procedimientos específicos -no políticos- para contratar y despedir.

 Carrera profesional basada en la promoción interna.

Se trata de argumentaciones en cierto modo próximas a otras que han puesto el acento en la profesio-nalidad del empleo público como la variable más importante para la re-ducción de la corrupción. Etzioni y Halevy, explican la corrupción sobre todo en función de las relaciones entre las élites política y burocrática y la cultura política que las gobierna. (Longo, 2004: 72).

Donde las reglas de juego se-paran a la burocracia de la élite polí-tica y le confieren un poder que le permite neutralidad política, la co-rrupción declina, y los procesos de-mocráticos son más puros.

Seguridad jurídica y eficacia de la Administración son, por lo tan-to, los principios que se hallan en la base de los sistemas de función pública. Hacerlos operativos ha obli-gado a los países a articular un con-junto de arreglos institucionales, cuyo objetivo es garantizar que el comportamiento de los empleados públicos se ciña a ciertos patrones. Si para enunciarlos tomamos como referencia el Civil Service británico, hallaríamos los siguientes cuatro principios básicos fundacionales:

 acceso abierto y transparente;

 promoción según el mérito;

 integridad, objetividad e im-parcialidad; y

 no politización.

El reto de nuestros días es, precisamente (World Bank, 2000), conseguir una base robusta para que esos principios sean trasladados a la práctica, pero sin una rigidez excesiva.

Los Servicios Civiles ante

un entorno globalizado

Globalización, Estado

y Gobernanza

Desde una perspectiva institu-cional, la globalización ha planteado la necesidad de reorganizar y rees-tructurar los gobiernos, las adminis-traciones públicas y los servicios civiles para permitir un mayor y más ágil flujo de capitales, mercancías y personas entre las diversas regiones del mundo. En este sentido, es claro que, desde los primeros años, los

imperativos de la globalización obli-garon a muchos Estados a modi-ficar legislaciones, transformar sus instituciones y ajustar las burocra-cias, enfrentando con ello nuevos retos para la gobernanza1 de sus sociedades.

Riesgos de la globalización

La globalización ha provocado una serie de impactos de carácter económico, político e incluso territo-rial, que influyen en la propia estruc-tura y configuración de los Estados nacionales y su interrelación. Los impactos a que se hace referencia se han caracterizado de diversas maneras. Por un lado se habla de transformaciones globales, en un sentido positivo, y por otra parte, se habla cada vez más de los efectos negativos de la globalización, defi-niéndolos como nuevos riesgos glo-bales o nuevos miedos globales (Bauman 2008). Al respecto Inneraty (2010), sostiene que:

“El actual incremento del mie-do no se debe solo a que ha-yan aumentado ciertos riesgos que amenazan a la sociedad, sino a que han aumentado las condiciones de incertidumbre en las que discurre la vida de las personas”. (p. 57)

Para este autor, el miedo en las circunstancias actuales se tradu-ce en parálisis e incapacidad para reaccionar de forma productiva y racional, para edificar un marco insti-tucional que afronte las consecuen-cias más negativas de la globalidad.

Por tanto, para dimensionar las consecuencias de la globaliza-ción y relacionarles con las transfor-maciones que sufre el Estado,2se debe subrayar que en poco tiempo se ha pasado de un conjunto de ideas hipotéticas a claras expresio-nes del curso que han tomado esas transformaciones; las cuales mues-tran hoy Estados mucho más com-pactos, en términos institucionales, con servicios civiles en búsqueda de la eficiencia y la eficacia en la pres-tación de los servicios y con mayor impulso dentro de la sociedad.

En suma, la globalización trajo consigo nuevas realidades y retos, en los diferentes planos del desarro-llo, para los cuales los Estados y sus gobiernos no estaban preparados. Ello mostró cómo las empresas y grandes emporios económicos rápi-damente se fortalecieron, y adquirie-ron paulatinamente un creciente poderío y una mayor autonomía del alcance regulativo público, en grado tal que sería imposible anticipar al-gunos de los efectos más nocivos en el sector financiero y cuando los Estados reaccionaron, para imponer un nuevo marco de orden y coordi-nación, el contexto era ya amplia-mente desfavorable a la intervención estatal.

Transformaciones

del Estado contemporáneo

Pero si bien el contexto eco-nómico y político no favorece una intervención más vigorosa por parte del Estado, hay una creciente preo-cupación por recuperar algunas ca-pacidades que, en medio de este proceso, se fueron diluyendo y que hoy se muestran como una necesi-dad para ordenar el funcionamiento económico y fortalecer la cohesión social. Como señala Thwaites (2002):

El Estado democráticamente conducido tiene que cumplir funciones rectoras en la vida económica y social… Pero el Estado que tiene que asumir esas tareas debe ser profun-damente reformado. Para ello, debe partirse de un compro-miso político serio sometido al control de la sociedad. (p. 4).

En esta tendencia, los gobier-nos y la función pública sufren tam-bién diferentes transformaciones, como consecuencia de un conjunto de reformas que sin duda siguen en curso y que fundamentalmente “han abierto un camino que hay que se-guir explorando” (Olias, 2001, p. 9). Principalmente, para identificar los aspectos que se deben apuntalar para reformar los Estados y sus insti-tuciones, permitiendo que se adap-ten mejor a los retos de la moderni-dad global, misma que ha trastocado algunos principios esenciales que le definían anteriormente.

Como se puede apreciar, la capacidad de los Estados y de los servicios civiles (función pública) para ofrecer respuestas efectivas a los problemas sociales se ha visto afectada por un conjunto de trans-formaciones de diversa índole (Blan-co y Gomá, 2003). Por tanto, es necesario recalcar que no se trata de un simple cambio en la dimensión operativa del Estado, sino de una transformación que afecta al núcleo de las relaciones entre la política y la sociedad. Pero en atención al tema que ocupa esta investigación, es importante dimensionar cómo es que se afectan los procesos de gobierno.

Crisis de la capacidad

directiva del gobierno

Las estructuras organizativas del gobierno3y la administración pública, también han experimentado diversas transformaciones, producto de la dinámica internacional y la agenda político-institucional de cada

país. La nueva complejidad que en-frentan los Estados se traduce en dos problemas concretos, desde la óptica de la gobernación, uno se refiere a la capacidad directiva de los gobiernos para dirigir a sus socieda-des, impulsar acciones y traducirlas en resultados; y la otra se ocupa de la legitimidad política, que se ha visto erosionada como consecuencia de los problemas para ofrecer res-puestas oportunas y atingentes a las necesidades y demandas de los ciudadanos.

De manera específica, Aguilar (2010) enmarca esta complejidad como un problema de validez directi-va del gobierno (y no de validez insti-tucional o legal) que se relaciona con su capacidad de previsión y sus competencias técnicas, gerenciales y políticas. Para el autor, la proble-mática que enfrentan los aparatos públicos demuestra que la compleji-dad se ha trasladado del suje-to/institución gobierno, a la acción del gobierno, es decir, al proceso de gobernación o gobernanza (Aguilar, 2010). Siendo ahí, precisamente, donde se manifiestan nuevos retos para un proceso de gobierno exitoso, pues es evidente la emergencia de nuevos y múltiples actores que plan-tean demandas y asuntos, que po-nen a prueba la capacidad directiva y de coordinación gubernamental.

Por ello, junto a la nueva go-bernanza4 la calidad se revela en instrumento básico para promover una regulación económica de calidad y dar cauce a la diversidad de polos de poder económico; un marco insti-

tucional de calidad, para mejorar la percepción social sobre la gestión y los servicios públicos que se brin-dan, así como una participación ciu-dadana de calidad, para fortalecer la transparencia, la rendición de cuen-tas y la misma democracia.

El papel del sector público

y dos modelos

de Administración Pública

Europa y América del Norte durante el siglo XIX, y algunos paí-ses de Asia Oriental durante el siglo XX, han progresado económicamen-te como resultado de un sector pú-blico eficaz. Es un hecho cada vez más aceptado la necesidad de un Estado eficaz como condición fun-damental para promover el creci-miento y reducir la pobreza de los países.

En un mundo caracterizado por vertiginosas transformaciones de los mercados, las sociedades civiles y las fuerzas mundiales, el Estado se ve obligado a ser más eficaz. Sin esta condición es imposible alcanzar un desarrollo sostenible, ni en el plano económico ni en el social.

Para que el Estado pueda ha-cer una mejor aportación al proceso de desarrollo es esencial compren-der la función que cumple en el en-torno institucional (por ejemplo, su

capacidad de imponer el cumpli-miento de la ley) y, de esa manera, facilitar las transacciones.

Países y regiones atrapados en el círculo vicioso de la pobreza y el subdesarrollo, producto de la cró-nica ineficiencia del Estado, pueden desencadenar con demasiada facili-dad en la violencia social, la delin-cuencia, la corrupción y la inestabili-dad, problemas todos que socavan la capacidad del Estado y la función pública para impulsar el desarrollo económico y social.

El modelo Jerárquico

La Administración Pública ha surgido como entidad distinta a las empresas privadas. El primer mode-lo moderno de administración públi-ca surgió en los países del Atlántico Norte, que se modernizaron en el siglo XIX. Este modelo utiliza dos “técnicas” para mejorar la relación mandante-mandatario, y por lo tanto para fomentar el gobierno más efi-ciente y honesto a favor del interés público: controles y equilibrios entre los diversos poderes políticos y una forma jerárquica de organizar la ad-ministración pública sobre la base de un control centralizado. Aunque ha desempeñado un buen papel en los países más avanzados, el modelo jerárquico se ha mantenido bajo presión. Se originó cuando el go-bierno era pequeño. Pero la función del Estado se expandió enormemen-te (al menos hasta la década de los ochenta), y en 1995 esta proporción creció hasta casi el 50%.5 Este cre-

cimiento ha producido grandes orga-nizaciones públicas difíciles de con-trolar y más fáciles de ser “captura-das” por intereses especiales. Ello ha conducido a la ineficiencia y la inflexibilidad, en tanto que los ciuda-danos, han expresado su creciente insatisfacción.

La Nueva Administración

Pública

Las debilidades del sistema je-rárquico han obligado a los países avanzados a experimentar con las modificaciones de este modelo; sin embargo, es difícil hablar de un pa-trón único. El modelo emergente se caracterizó por cuatro lineamientos cuyo punto común es lo que toman prestado de los métodos de gestión del sector privado:6

1. Delegación de la toma de decisiones: reduce la carga de las reglas jerárquicas y la promoción de una mayor de-legación en los niveles inferio-res de jerarquía, lo que permi-te la toma de decisiones adecuadas, ya que los res-ponsables de ellas están pró-ximos al problema y tienen los objetivos más claros.

2. Orientación hacia el desem-peño: el énfasis en la respon-sabilidad de los productos provee incentivos que condu-cen a una mayor efectividad.

3. Orientación hacia el ciuda-dano-cliente: informar y escu-char a los ciudadanos, permite responderles con servicios más apropiados.

4. Orientación de mercado: el mayor aprovechamiento de los mercados o cuasi mercados, a través de contratos de gestión y personal, la competencia en-tre las instituciones públicas y la desconcentración de servi-cios, mejoran los incentivos orientados al desempeño.

Un breve recorrido

por la modernización e

innovación del Estado

de Guatemala y la

contribución del servicio civil

al fortalecimiento

de la Administración Pública

Modernización se define como la acción y el efecto de dar forma o aspecto moderno a algo. Moderno significa que pertenece a la época actual o existe desde hace poco tiempo. Por su lado la modernización del Estado implica cambiar su fun-ción, lo que hace y la forma de ha-cerlo. De un Estado benefactor, paternalista y centralizado debe in-novarse a uno que complemente las acciones de las personas. La Consti-tución Política de la República de Guatemala, contiene principios cla-ros para impulsar los cambios. El más importante, lo encontramos en el Artículo 118: “Cuando fuere nece-

sario, el Estado actuará complemen-tando la iniciativa y la actividad pri-vada…”7

Sin perder de vista el objetivo principal de la modernización e inno-vación del Estado, el cual se orienta en coadyuvar a mejorar el nivel de vida de los guatemaltecos. Se supo-ne que esto puede lograrse en parte transformando al gobierno en un buen gobierno, congruente con un entorno político, económico y social que conduzca al desarrollo. Sin em-bargo, este proceso también debe incluir la institucionalidad necesaria para que el Estado no vuelva a desactualizarse y tenga la capaci-dad necesaria para adaptarse conti-nuamente a las necesidades de una sociedad que constantemente ha venido evolucionando.

La Administración Pública y el Servicio Civil de Guatemala, han experimentado cambios fundamenta-les en las últimas décadas. Al hacer una revisión histórica del Estado de Guatemala, se puede concluir que se ha inclinado más hacia un modelo jerárquico centralizado, lo cual se reflejó en que las instituciones se caracterizaron por ser centralistas, mercantilistas y excluyentes.8 Des-pués de la independencia (15 de septiembre de 1821) los gobiernos continuaron con la estructura centra-lizada de corte colonial. Durante la

década de los sesenta y setenta, la idea de que el mercado era incapaz de generar mejoras y de eliminar la desigual estructura social, dio lugar al surgimiento de estrategias de desarrollo dirigidas por el Estado.

En la década de los ochenta, después años de dictadura militar, dos golpes de Estado y casi treinta y seis años de guerra interna, se res-tableció la democracia en Guatemala y se promulgó una nueva Constitu-ción. Transcurrieron tres gobiernos sin que se presentara una iniciativa capaz de cambiar radicalmente la estructura estatal. La década de los noventa, referida a los latinoameri-canos, se podría denominar la “Dé-cada de la Modernización”. Sin em-bargo, el rol del Estado debió cambiar, no porque estuviese de moda hacerlo, sino por principio y por la capacidad de tomar decisio-nes. El resultado más importante de todo el proceso sociopolítico con-temporáneo de Guatemala (1986-2000) es que la descentralización y desconcentración del Estado así como la modernización de la socie-dad son, necesidades nacionales sentidas y planteadas por la diversi-dad de sectores y actores. Este plan-teamiento se concreta en la Consti-tución de 1985 y la reforma constitucional de 1994 y, sobre todo, en los Acuerdos de Paz de 1996 que contienen la aspiración de una na-ción multiétnica, pluricultural y multi-bilingue. Es de gran relevancia men-cionar que en 1969 se anuncia la Ley de Servicio Civil y veintinueve años más tarde nace el Reglamento a la Ley.

Un nuevo paradigma

Desde la década de los no-venta se da en los países de Ibe-roamérica un movimiento vigoroso hacia la modernización del Estado, así como para la profesionalización de su función pública. El desencanto con la implantación de políticas neo-liberales y sus resultados en nues-tras economías, ha hecho que vol-vamos a ver al Estado, a los servicios civiles y a sus funcionarios como los motores impulsadores de la modernización, el desarrollo y los procesos democráticos de nuestros países. Afortunadamente para los entusiastas del servicio público, pa-recen haber quedado atrás los tiem-pos en los que se creía como dogma de fe que la empresa privada era más eficiente que el sector guber-namental, y que por tanto, podía generar los cambios que nuestras sociedades buscaban y deseaban.

En este nuevo paradigma, los servicios civiles y los sistemas de función pública deberán perseguir, además de los valores tradicionales de la eficiencia y eficacia administra-tiva, el mérito, la protección de los derechos de los empleados y la equidad social,9valores tales como la transparencia gubernamental, la capacidad para rendir cuentas, la inclusión y la no-discriminación, la bilateralidad o multilateralidad de los procesos administrativos, la flexibili-dad administrativa, la profesionaliza-ción, el mejoramiento continuo, y la

promoción de la democracia como algunos de los “nuevos valores” de la función pública.

Como se desprende de la po-nencia anteriormente presentada, desde fines de los noventa se viene estableciendo la normativa para poder impulsar en Iberoamérica, unos servicios civiles y sistemas de función pública profesionales y ca-paces de sustentar procesos de modernización y redemocratización, así como la competencia económica a nivel global.

Actualmente, la Administra-ción Pública, como principal instru-mento de gobierno al servicio de la sociedad, con un gran peso en la economía, debe asumir la responsa-bilidad de actuar como impulsora y generadora de proyectos innovado-res. La visión de la modernización e innovación de la Administración Pública bajo los principios de auto-nomía, control y gestión por resulta-dos; eficacia, calidad en la acción de gobierno, rendición de cuentas y la transparencia, para lograr el objetivo: “satisfacer las necesidades y de-mandas ciudadanas con el nivel de calidad que la sociedad exige”.

En la época actual, no se habla únicamente de modernización. La innovación se transforma en una necesidad cuando una institución se plantea hacer las cosas de manera diferente: crear valor, modificando la manera de hacer las cosas, replan-tear los procesos internos de la insti-tución e innovando la calidad en la prestación de los servicios.

Sin embargo, no será posible la innovación si el conocimiento no fluye en las instituciones. El conoci-miento y la información son actual-mente las bases de la producción, la productividad y la competitividad, tanto para empresas como para las propias Administraciones Públicas. Las organizaciones funcionan en redes en las que se comparte el conocimiento: para empezar dentro de la organización, pero también redes entre organizaciones y redes entre las organizaciones y sus uni-dades desconcentradas.

Cada vez es más apremiante la adaptación al cambio, lo que re-dunda en que los servicios civiles adopten estrategias que proporcio-nen herramientas de análisis y ac-tuación, integradas y flexibles. La evaluación de políticas públicas y la gestión de calidad en los servicios proporcionan un marco adecuado.

Algunas propuestas

en el ámbito público

 Herramientas para la mejora de la productividad; producti-vidad por resultados.

 Generación de códigos éticos.

 Manuales del empleado.

 Formación.

 Participación en grupos de trabajo externos.

 Colaboración en grupos de mejora internos.

 Espacios para la innovación

Las Administraciones Públicas iberoamericanas están adoptando “modelos de excelencia, integrales u holísticos, que facilitan la compren-sión de las dimensiones más rele-vantes de la realidad de los órganos y entes públicos y permiten estable-cer criterios orientadores, homogé-neos, tanto para el análisis sistemá-tico y riguroso como para lograr la acción coherente, según la Carta Iberoamericana de Calidad en la Gestión Pública.

Profesionalización

de la función pública

y una mejora en la gestión

La profesionalización permite un desempeño eficaz del Estado para construir la gobernanza nece-saria y además lo dotan de instru-mentos efectivos para el cumplimien-to de sus responsabilidades propias, incidiendo de manera positiva sobre el proceso de desarrollo y el desem-peño global de la gestión pública. La reflexión sobre los alcances de esta afirmación, tomará en consideración el significado de las siguientes proposiciones:

 La conformación de una fun-ción pública profesional, im-pacta positivamente en el desarrollo de las capacidades institucionales del Estado.

 La existencia de una función pública profesional, es un fac-

tor relevante en el desarrollo económico y social.

 La profesionalización de la función pública es condición necesaria para implementar cambios en la gestión asocia-das al desarrollo de las ca-pacidades institucionales del Estado.

 Una función pública profesio-nal, contribuye a un mejor desempeño del sector público.

 El establecimiento de reglas de profesionalización en la función pública introduce in-centivos que impactan positi-vamente sobre el desempeño del servicio público.

Todas estas cuestiones están relacionadas, pero analíticamente es pertinente abordarlas como si fueran singulares, lo que a su vez resultará funcional para exponer distintas fa-cetas que pueden dar lugar a inter-venciones de reforma cuyo potencial impacto puede ser apreciado con mayor claridad.

Función pública y cambios

en el modelo de gestión

Existen sólidos argumentos para sostener que la profesionaliza-ción de la función pública, es condi-ción necesaria para implementar cambios en la gestión, asociados con un mejor desempeño del sector público, indispensable a su vez para el desarrollo de las capacidades estatales. Existe evidencia suficiente para establecer la existencia de un grado significativo de vinculación entre los objetivos de profesionalizar la función pública y la incorporación de innovaciones en la gestión, en particular, la gestión por resultados.

Conforme con el criterio que se presenta, la consolidación de una función pública profesional es una condición necesaria para promover innovaciones en consonancia con la calidad institucional que requiere la gobernanza democrática, porque detenta la capacidad de hacer sus-tentable y previsible el modelo de gestión. Además contribuye al forta-lecimiento de la calidad institucional pública, por la valoración positiva que puede esperarse en la sociedad si el principio de mérito alcanza vi-gencia efectiva. Se puede especular que si la sociedad demanda mayor calidad institucional de la democra-cia, las condiciones para que el prin-cipio de mérito impregne la vida de las instituciones públicas podrían estar dadas.

Finalmente una función públi-ca profesional es decisiva para su-perar el clientelismo, la falta de in-centivos o su asignación arbitraria o indiscriminada, la dificultad de cons-tituir equipos de trabajo sustenta-bles, la ausencia de una ética públi-ca orientadora del desempeño, entre otros obstáculos para una gestión efectiva de los asuntos públicos.

Función pública y desempeño

Existen argumentos para sos-tener que la profesionalización del servicio civil, permite el desarrollo más efectivo de innovaciones orien-tadas a mejorar el desempeño de la gestión pública.

Es importante destacar que las implicaciones de la profesionali-zación de la función pública sobre la mejora del desempeño gubernamen-tal tiene una proyección más amplia. La Carta Iberoamericana de la Fun-ción Pública, que concibe a la Fun-ción Pública en el marco de una Administración Pública profesional y eficaz al servicio del interés general, destaca como principios rectores el mérito, el desempeño y la capacidad como criterios orientadores del ac-ceso, la carrera y las restantes políti-cas de recursos humanos. Así mis-mo incluye los principios de la eficacia, efectividad y eficiencia de la acción pública y de las políticas, procesos de gestión del empleo y las personas, la transparencia, objetivi-dad e imparcialidad, el pleno some-timiento a la ley y al derecho, como condiciones bajo las cuales los prin-cipios anteriores tiene sentido. Los postulados de la Carta, sugieren instrumentos eficaces para mejorar el desempeño de la función pública y dotar de recursos calificados a las instituciones del Estado en conso-nancia con la complejidad de los desafíos que afronta.

De esta manera la función pú-blica se conecta con el desarrollo de capacidades institucionales que permitan al Estado orientar la acción colectiva de la sociedad. En otro plano también corresponde destacar el impacto que sobre el desempeño puede tener la moral que desarrolla una organización, ya sea por la in-ternalización del valor que se le re-conoce a la misión asignada, así como por el reconocimiento de la calidad de los servicios percibidos por el público.

Prioridades en la agenda

de innovación

En la agenda de la innovación en distintos países latinoamericanos puede reconocerse la influencia de la NGP. Tomando como referencia un conjunto de temas comunes a la reforma de la gerencia pública identi-ficados por la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Econó-mico, OCDE, (1995) para los países que la componen, formulados para lograr administraciones orientadas a resultados, se aprecia que los mis-mos están presentes en las reformas de la región latinoamericana; devol-ver autoridad, otorgar flexibilidad; asegurar el desempeño, el control y la responsabilidad; desarrollar la competencia y la elección; proveer servicios adecuados y amigables a los ciudadanos; mejorar la gerencia de los recursos humanos; explotar la tecnología de la información; mejorar la calidad de la regulación; fortalecer las funciones de gobierno en el cen-tro (Ormond y Löefler, 1999: 147s).

La influencia de la NGP es heterogénea, y si bien para algunos constituye un nuevo paradigma den-tro de las ciencias de la administra-ción, otros aprecian en ella solo un conjunto de esfuerzos de mejora en respuesta a las demandas ciudada-nas, y otros incluso la rechazan atri-buyéndole un sesgo “privatista”.

En 1997 el Centro Latinoame-ricano de Administración para el Desarrollo, CLAD, propuso una agenda para mejorar la capacidad de gestión del Estado y aumentar la gobernabilidad democrática, que incluía la profesionalización de la alta burocracia, la transparencia, la descentralización de la ejecución de servicios, la desconcentración orga-nizacional de actividades exclusivas del Estado, la administración orien-tada a resultados, una mayor auto-nomía gerencial y nuevas formas de control (de resultados, por compe-tencia administrada, social y por los ciudadanos), agencias descentrali-zadas y desarrollo del sector público no estatal, orientación de servicios al ciudadano, democratización del poder y responsabilización de los funcionarios.

Posteriormente, los acuerdos de las reuniones ministeriales ibe-

roamericanas propiciadas por el mismo CLAD produjeron consensos regionales sobre la función pública, el buen gobierno, el gobierno elec-trónico y la calidad, sustentando la perspectiva de análisis que se pre-senta.10 Cabe destacar además que el CLAD identifica, en el seguimiento de las innovaciones y tendencias en la gestión pública, los siguientes núcleos temáticos:

 La evaluación como una he-rramienta de la gestión pública orientada a resultados.

 Gobierno electrónico y socie-dad de la información.

 El control social y la transpa-rencia de la gestión pública.

La profesionalización de la función pública. 11

Vista la agenda desde este fo-co, se presentan como temas domi-nantes el desarrollo de iniciativas vinculadas al establecimiento y desarrollo de la gestión orientada a resultados, el gobierno electrónico, la profesionalización de la función pública, la transparencia y la partici-pación ciudadana en la gestión pú-blica y la evaluación de políticas.

Por su parte, la agenda de po-líticas prioritarias promovidas por las instituciones responsabilizadas de la modernización de la gestión pública en los países de la región latinoame-ricana, muestra orientaciones coinci-dentes con las descritas en los pá-rrafos anteriores.

De este conjunto de cuestio-nes, sin desmerecer la importancia de otras, interesa a esta investiga-ción profundizar en dos de ellas: la Nueva Gestión Pública de Calidad y la Administración Pública Inteligente que enmarca la profesionalización de la Función Pública. El interés se basa en la relevancia que se asigna a ambas cuestiones en el desarrollo de las capacidades institucionales del Estado, lo extendidas que se encuentran las políticas orientadas a su consolidación, el significativo cambio cultural que representa su implantación y la dependencia de una respecto de la otra para asegurar su consolidación. Para ello se profundiza en los temas a continuación:

Nueva gestión pública

y gestión de calidad

La mayor complejidad social y política ha obligado a los gobiernos de diferente signo y a sus servicios civiles a buscar nuevas herramientas para conseguir sus objetivos y reali-zar eficazmente sus tareas. Por ello, han implantado tecnologías y siste-mas de operación para reactivar una maquinaria aletargada que requiere ofrecer respuestas innovadoras ante una ciudadanía que cada vez más demanda servicios con calidad y eficiencia. Es así como se ha venido articulando un nuevo modelo que se ha dado en llamar nueva gestión pública, cuya implementación exige asumir una serie de principios que implican una forma diferente de vi-sualizar la gestión gubernamental y la función pública.

Surgimiento de la Nueva

Gestión Pública, NGP

En 1997, una excelente com-pilación de textos anglosajones, realizada por Brugué y Subirats, presentaba a la NGP como un enfo-que de transición de la vieja adminis-tración pública hacia la importancia en los resultados y en la responsabi-lidad, en organizaciones, recursos y condiciones contractuales más flexi-bles y en técnicas de evaluación del rendimiento de los recursos huma-nos (Brugué y Subirats, 1997).12

En efecto, la NGP significó un cambio trascendental de la perspec-

tiva tradicional de la administración pública13hacia un modelo que pone énfasis en los resultados y que re-clama mayor responsabilidad y flexi-bilidad institucional. Este cambio, si bien –hasta ahora– no ha estado exento de controversias, obliga a asumir una posición en torno al futu-ro del sector público y al respecto, como sostiene Hughes, no cabe duda que este será inevitablemente gerencial; tanto en la teoría como en la práctica (Hughes, 1996).

La reforma gerencial

en América Latina

Ahora bien, en América Lati-na, el arranque de todo el proceso de transición hacia la NGP, se debe ubicar en el inicio de la ola de refor-mas económicas que buscaban transformar las relaciones entre el Estado, la economía y la sociedad; además de incorporar a la región a los mercados internacionales. Brasil, Argentina, Chile, México, Colombia y Venezuela, entre otros, a lo largo de los años ochenta impulsaron progra-mas de ajuste estructural (reformas de primera generación), a los que siguieron otra serie de reformas institucionales enfocadas a la mo-

dernización de las administraciones públicas (reformas de segunda ge-neración) (Moyado, 2006).

La primera ola de reformas redefinió el núcleo de funciones es-tratégicas del Estado y sentó las bases para nuevas reformas incre-mentales en los sistemas de gestión pública, se desarrollaron procesos de ajuste para redefinir el papel del Estado y se realizaron reformas económicas para reestructurar las finanzas públicas, reducir el déficit fiscal y reorientar el gasto público. Paralelamente, se impulsaron pro-gramas de privatización de empre-sas públicas y se establecieron las bases para la apertura e integración comercial.

No obstante, al reconocer que esta serie de reformas fueron insufi-cientes para resolver los problemas sociales de los países de la región, se propuso iniciar una nueva gene-ración de reformas que permitieran la reconstrucción del Estado lati-noamericano. En este marco, se impulsó un programa de reformas gerenciales que constituyen a su vez iniciativas de cambio institucional, para adaptar a las administraciones públicas a ese nuevo contexto y a un Estado con nuevo rostro y nuevas capacidades, en principio más redu-cidas debido al adelgazamiento y reducción de su aparato que se pro-dujo en las últimas décadas.

En este sentido, en 1998 los veinticinco países miembros del CLAD suscribieron el documento Una nueva gestión pública para

América Latina, en donde se definió la agenda de la reforma gerencial para los países de la región, enten-dida como “un componente de la reforma de las instituciones políticas y (que) es interdependiente con la redemocratización y la consolidación de la democracia en nuestros paí-ses” (Aguilar, 2009, p. 201).

En este documento se afirma-ba: América Latina pasó por una gran crisis en la década de los ochenta y está buscando la supera-ción de la misma a lo largo de los años noventa. Ya existe una con-ciencia de los errores cometidos por las reformas anteriores, y por eso es preciso asumir la Reforma Gerencial, para la cual América Latina ya está preparada, como el instrumento fun-damental para hacer al Estado ca-paz de actuar positivamente en pro del desarrollo económico sustenta-do, en la mejor distribución de la renta y en la consolidación de la democracia. (CLAD, 1998, p. 22).

La “Agenda de la Reforma Ge-rencial en América Latina”, según el mismo documento del CLAD8 sería la siguiente:

a. Profesionalización del servicio público como punto de partida para constituir un núcleo esta-tal estratégico, es decir, contar con una elite burocrática de tomadores de decisión, con gran capacidad técnica encar-gada de la formulación y seguimiento de las políticas públicas.

b. Transparencia de la gestión pública y responsabilidad de los funcionarios públicos ante la sociedad, combatir las poli-tizaciones clientelares y la corrupción.

c. Descentralización de la ejecu-ción de servicios públicos. Es-to favorece la eficiencia y efectividad y aumenta la fisca-lización y el control social de los ciudadanos sobre las polí-ticas públicas.

d. Desconcentración organiza-cional, delegando la ejecución de funciones hacia agencias descentralizadas.

e. Evaluación de desempeño y control de resultados, no solo control de normas y procedi-mientos, como en el modelo burocrático weberiano, y la in-tegración de un sistema de evaluación del desempeño.

f. Autonomía gerencial de las entidades públicas mediante control de resultados, control contable de costos, control por competencias administrativas y control social.

g. Orientación del suministro de servicios hacia el ciudadano-cliente (calidad), reestructurar los servicios públicos y enfo-carlos en función de las expectativas del cliente y con-sumidor y disponer una infra-estructura institucional para brindar servicios con calidad.

h. Vinculación del papel de la burocracia con la democrati-zación del poder público.

Hasta ahora los países que han incorporado la gerencialización de los servicios civiles, lo han hecho con diferente grado de intensidad; sin embargo, el análisis de esas experiencias refleja que este conjun-to de reformas va generando una nueva cultura administrativa, basada en la receptividad, la transparencia, la eficacia, la ética pública y la bús-queda de calidad y excelencia en la prestación de los servicios públicos.

Como señala Bresser (2001):

La reforma gerencial está solo empezando en América Lati-na. Una sociedad civil activa en la cual el debate público tenga un papel principal como formador de la opinión pública, y la reforma institucional, par-ticularmente la reforma geren-cial, son dos factores estraté-gicos para promover el desa-rrollo económico de la región. (p. 14).

La gestión de calidad

Respecto al tema de la cali-dad, hay que destacar que, aunque la conceptualización de los métodos y su tratamiento científico se dio con gran profusión, inicialmente en los Estados Unidos, fueron los japone-ses los primeros en adoptarla como instrumento de gestión de las em-presas para la generación de pro-ductos y servicios, lo que le valió al Japón conquistar el liderazgo en importantes sectores durante la se-gunda mitad del siglo XX (Guajardo, 1996).

El proceso de recuperación de la economía japonesa en la fase posterior a la Segunda Guerra Mun-dial, requería de un fuerte impulso a la competitividad de las empresas y, para ello, era necesario introducir la calidad como estrategia adicional para generar productos también competitivos y reinsertarse en los mercados internacionales en el pe-riodo de la posguerra.

En este sentido hay que resal-tar que el concepto de calidad se desarrolla junto a la concepción de las organizaciones modernas, pa-sando por tres diferentes etapas que van de su incorporación al proceso de producción, mediante el control estadístico (principios del siglo XX), a su integración al proceso adminis-trativo, bajo el aseguramiento de la calidad (hacia los años cincuenta), hasta su concepción como un arma estratégica para alcanzar la competi-tividad entre las organizaciones (al-bores del siglo XXI) (Barba, 2004).

Esta serie de antecedentes ilustra cómo la nueva ola de conoci-mientos sobre la administración de la calidad, fue descubierta como el arma estratégica que daría al Japón la competitividad necesaria para conquistar los mercados mundiales. En esta tesitura, los especialistas

aconsejaban orientar los esfuerzos de calidad hacia el desarrollo de la capacidad de los procesos, para dar variedad a los productos ofrecidos sin elevar los costos.

Así, se consolida la calidad como atributo relativo que un cliente le da a un producto o servicio, con base en la capacidad de este para satisfacer sus expectativas; lo cual es congruente con la definición de calidad como “La totalidad de pro-piedades y características de un producto o servicio que lo hacen capaz de satisfacer necesidades dadas, en razón de que cumple con las especificaciones preestablecidas” (Aguilar, 2009, p. 136).

A partir de esta visión, se puede observar el potencial de un principio como la calidad en el pro-ceso administrativo, pues como se-ñala Malvicino (2001):

Gestionar la calidad de un servicio, el cual da razón de ser a la organización respon-sable del mismo, implica adaptar los instrumentos ge-renciales correspondientes, para que de una manera or-ganizada y planificada la or-ganización obtenga resultados previstos o convenidos con terceros y demuestre capaci-dad de reacción frente a im-ponderables no previstos en sus procedimientos. (p. 5)

Administración Pública

Inteligente, “Un Enfoque

Novedoso para una Gestión

Revitalizada”

“sin innovación, no se puede salir de la crisis”

Manuel Castell

“Una administración pública inteligente es aquella que sa-be adaptarse al momento en el que vive y que hace todo lo posible para ponerse al servi-cio de los ciudadanos”.14

En la actualidad vivimos una época de auténtica revolución que va a definir el futuro de las adminis-traciones públicas, de la forma en la que presta sus servicios y en la que los ciudadanos se relacionan con ella. El completo proceso de moder-nización que vivimos va a marcar un punto de inflexión en el trato entre administración y los ciudadanos ya que se está produciendo una pro-funda reforma en su funcionamiento en todos los ámbitos: función públi-ca, procesos selectivos, introducción de las nuevas tecnologías, fomento de la cooperación entre las adminis-traciones y garantía de la calidad.

Unos servidores públicos sa-tisfechos en sus puestos de trabajo, son fundamentales para que los servicios prestados por las adminis-traciones públicas alcancen el nivel que demandan los ciudadanos. Para ello es necesario establecer las con-diciones de trabajo coherentes con el entorno laboral actual, como la introducción y promoción de la eva-luación del desempeño y la recom-pensa objetiva de los esfuerzos. En

este sentido es igualmente necesario garantizar que las personas que se incorporan a la función pública lo hagan en condiciones idóneas, ade-cuándose al futuro laboral que van a encontrar.

La administración pública de-be asumir como un reto ineludible, beneficiarse de las nuevas tecnolo-gías para acercar sus servicios a los más necesitados de los mismos; reconocer el derecho de todos los ciudadanos a poder acceder a la información y a los servicios públicos a través de los nuevos instrumentos electrónicos es una necesidad vital en la sociedad en la que vivimos, y un hito que marcará un antes y un después en la relación entre ciuda-danos y administraciones públicas. Obviamente, el reconocimiento de este derecho de ciudadanos e insti-tuciones, tiene que llevar implícito la obligación y el compromiso de todas las administraciones a garantizarlo.

La cooperación entre las ad-ministraciones, es el pilar sobre el que se debe asentar la reforma de lo público. Hay que dejar de exigir que el ciudadano busque a la administra-ción, es necesario facilitar su rela-ción con ella, por lo que deben ser las distintas entidades públicas las que trabajen juntas para ofrecer un único punto de interlocución que le garantice soluciones, independien-temente de a qué administración competa la gestión a realizar o la información a obtener.

Mejora de la calidad del em-pleo público, adaptación a las nue-vas tecnologías y cooperación entre las administraciones son los tres pilares sobre los que tiene que apo-yarse la administración pública del siglo XXI. Siempre garantizados por condiciones máximas de calidad en las que la satisfacción de los ciuda-danos sea el principal baremo a seguir.

En resumen, estas son las principales iniciativas que se impul-san con esta investigación y que persigue el objetivo de enunciado fácil pero de implantación compleja: Adaptar de forma inteligente la Fun-ción Pública a las necesidades de los ciudadanos del siglo XXI.

Propuesta para una

Administración Pública

Inteligente

José Antonio Marina, en su li-bro “El vuelo de la inteligencia” nos confirma que los caminos de la inte-ligencia acaban desembocando en la ética,15 y nos ayuda a transitar por esos caminos. Una aproximación al concepto de Administración Pública Inteligente requiere, en primer lugar, de una delimitación de algunos ras-gos que la definan y que se detallan a continuación:

Capacidad de acción

y resolución

La Administración es un ins-trumento, no un fin, del que la socie-

dad se dota para facilitar la convi-vencia y la felicidad de las personas. Tiene que ser ante todo útil y prácti-ca, en una palabra: resolutiva. Reso-lución es una hermosa palabra que procede de “resolver” y significa dos cosas: inventar soluciones y avanzar con decisión. Así pues, una institu-ción inteligente resuelve, inventa soluciones y avanza con decisión. Las Administraciones resolutivas y con capacidad de actuación son las que marcan la diferencia: no poster-gan las decisiones difíciles, sino que las toman buscando las mejores alternativas y tratando de anticiparse a los problemas. Para ello tienen que manejar diferentes instrumentos de racionalidad, combinados con ade-cuados modelos de liderazgo y ges-tión emocional.

Autodeterminación y proyección

Una organización inteligente ha de tener un proyecto sobre si misma, combinando la asunción realista de su misión en el presente con una adecuada perspectiva o visión de futuro. El replanteamiento periódico de la naturaleza o razón de ser (misión) de muchas instituciones públicas, así como el de su visión y posicionamiento estratégico ante un mapa cambiante, es una tarea que no se puede postergar. Por el con-trario, el conformismo o la inercia de algunos servicios públicos, que tra-dicionalmente dominan el escenario, no son posibles ni aconsejables.

Ahora más que antes los factores exógenos como la globalización, nuevas tecnologías, sistemas de comunicación y otros endógenos entre los que cabe señalar las ex-pectativas de los ciudadanos, impli-can grandes oportunidades que no deben ser desaprovechadas, y pre-sionan a favor de un cambio en el diseño y la gestión de los servicios públicos que los acerque a las nece-sidades de las sociedades actuales.

¿Tiene nuestra Función Públi-ca –cada Ministerio u organismo público,… un proyecto claro sobre sí misma?; ¿sabe su razón de ser (mi-sión) y hacia dónde va (visión), y se lo replantea de cuando en cuando? Formularse estas preguntas básicas, y sobre todo la manera de resolver-las, evidenciarán el grado de inteli-gencia de nuestras instituciones.

Voluntad y energía para actuar

La voluntad, tal y como la en-tendemos en las instituciones inteli-gentes, va más allá de lo que habitualmente denominamos como “voluntad política”, o del “voluntaris-mo” de las personas y los equipos. Para explicar esta capacidad, que también nos remite el esfuerzo indi-vidual y colectivo, recurre con fre-cuencia Marina16 al protagonista de una vieja y clásica novela alemana, “El Barón de Munchhaussent”, hom-bre exagerado y de muchos recur-sos, que habiendo caído en una ocasión con su caballo a un pantano de arenas movedizas, fue capaz de salir montado en el caballo tirándose

hacia arriba de sus propios cabellos. Así de poderosa es la voluntad cuando actúa en pos de un proyecto inteligente.

La voluntad de una organiza-ción, de un equipo, no es tanto una facultad (que se tiene o no se tiene), como un aprendizaje guiado por la inteligencia, que debe ser hábil ne-gociadora entre fuerzas muchas veces en conflicto. La voluntad de un grupo, como la de un individuo, se educa y se fortalece -o se abandona y debilita- gestionando los deseos, las emociones, los hábitos, los pre-mios o castigos, que son los que van esculpiendo el comportamiento de una organización. Pequeños éxitos bien gestionados (como éxitos políti-cos y del equipo) renuevan la volun-tad y fortalecen al grupo. El senti-miento de la propia eficacia de un grupo: ¡somos capaces de hacerlo porque lo hemos hecho otras veces! es quizás la más poderosa fuente de energía de un equipo o de una orga-nización.

Como afirma J. Valdano,17 “un equipo es un estado de ánimo”, lo que nos lleva nuevamente a con-siderar la gestión emocional y rela-cional de nuestras organizaciones como factor crítico de éxito, y a su relación con los estilos de liderazgo. No cabe duda que el liderazgo, y la forma en que este se proyecta sobre los equipos, son elementos funda-

mentales en las reformas y procesos de cambio, y el principal detonante de la voluntad de actuar en las orga-nizaciones. En manos de las perso-nas está la voluntad y la principal fuente de energía para el cambio.

¿Cómo encontrar y potenciar líderes y equipos inteligentes? O mejor aún ¿cómo desarrollar mode-los de liderazgo que aseguren una gestión inteligente, más allá de las personas? Este es sin duda un gran reto para cualquier Administración, y en ese camino deberemos buscar y encontrar referencias y modelos: “la gente que hace lo que siente, que es capaz de entusiasmar, poner “alma” a las cosas, es capaz también de generar en quienes están alrededor un entusiasmo muy especial... Son gente que activa el profesionalismo desde la pasión.18 Una organización que apoye a aquellos que tienen ímpetu e iniciativa, que creen en lo que hacen, puede estar asegurán-dose para el futuro una buena dosis de voluntad y energía para actuar.

Capacidad de aprendizaje

Las instituciones inteligentes aprenden para mejorar. Investigan interna y externamente su realidad y su entorno, recogen y aprovechan la información y la hacen circular con transparencia entre sus empleados, e interactúan permanentemente con los ciudadanos y la sociedad, trans-formando la información y haciendo brotar el conocimiento.

Llevar a la práctica esta idea es extremadamente complejo pues

implica la constante renovación de la cultura organizacional. A veces se afirma con cierta ligereza que las personas pasan pero las organiza-ciones permanecen. Esto solo es cierto a medias. Las personas im-primen un estilo en su trabajo, que deja huella en la cultura de la orga-nización en la medida que se conso-lida. Si este proceso tiene que ver con el éxito de los planteamientos, estaríamos ante instituciones inteli-gentes que aprovechan las peque-ñas pero útiles innovaciones cotidia-nas de sus efectivos para mejorar su actuación.

La organización debe desarro-llar capacidades para incorporar a su cultura corporativa las innovaciones que se producen de manera cotidia-na y que repercuten en la mejora de su eficiencia. Una vía para acercar-nos a este propósito es la incidencia sobre los valores de la organización y su influencia en las personas que la integran. Las actitudes y valores ante el éxito y el fracaso, suelen ser buenos exponentes de esa capaci-dad de innovación. Si la organiza-ción propicia una dinámica del tipo “búsqueda de culpables”, estará incorporando el valor del miedo al fracaso, y de paso el miedo a la in-novación y al cambio. La rutina se convertirá así en la pauta a seguir, en un refugio para los empleados. Se fomentaría un entorno propicio para la mediocridad y alejado del contexto óptimo para el desarrollo de la inteligencia. Por el contrario, las organizaciones inteligentes han de tener en cuenta que habitualmente el fracaso en algunos proyectos res-ponde a múltiples causas: oportuni-dad, grado de madurez del contexto, adecuación a la realidad, descom-pensación entre medios y fines, etc. El resultado final negativo de una experiencia no debe encubrir los posibles aciertos en alguna de sus fases. Esto es muy importante a la hora de delimitar las responsabilida-des y, como mínimo, extraer conclu-siones para descartar caminos ante futuros intentos.

El mayor riesgo que tienen las organizaciones actualmente es el de no arriesgarse. La Administración Pública necesita valientes, innovado-res y con valores; las llamadas bue-nas prácticas, son estimulantes para una organización. No darles relevan-cia es desaprovechar su efecto mul-tiplicador y motivador. Pero no de-bemos quedarnos ahí, pues las experiencias de éxito pueden no incidir en la cultura organizacional si únicamente nos quedamos deslum-brados por los resultados finales. Es necesario conocer los procesos in-ternos que están detrás de esas prácticas. Los éxitos están plagados de múltiples fracasos a partir de los cuales también se puede generar aprendizaje.

En los últimos años el cono-cimiento se ha convertido en el prin-cipal factor para obtener valor en las organizaciones. La denominada “gestión del conocimiento” es un concepto que suele manejarse de manera generalizada, teniendo en ocasiones, un contenido difuso. Al-gunas claves para potenciar esta

inteligente línea de trabajo podrían ser las siguientes:

 La innovación se produce en los entornos cotidianos. Los grandes avances suelen ser la suma de pequeñas mejoras muy concretas. La organiza-ción debe generar un entorno de transparencia que fomente el intercambio de información.

 Es necesario prestar atención a la comunidad profesional en la que nos desenvolvemos. Realizar un seguimiento de lo que hacen nuestros colegas para aprender de sus éxitos y fracasos.

 Revisar las experiencias ante-riores de nuestra propia orga-nización. No se trata de calcar proyectos ya desarrollados sino de analizar las razones que llevaron a tomar unas de-cisiones y no otras para no “golpearnos dos veces con la misma piedra”.

 Partir de una metodología probada, pero siendo hetero-doxos para mejorarla, cuando esta implique mayores dificul-tades que beneficios a la hora de avanzar hacia los objetivos.

 Consolidar el aprendizaje or-ganizacional, documentando las experiencias con memo-rias ágiles, sistemáticas y manejables, con análisis e in-vestigación transparente, y poniendo en marcha instru-

mentos prácticos: nuevos procedimientos, metodologías, etc.

 Incorporar la perspectiva inte-gral a la gestión de las perso-nas teniendo en cuenta sus capacidades más allá del puesto que desempeñan.

A partir de estas premisas, es cuando las nuevas tecnologías de la información y comunicación nos resultarán verdaderamente útiles pues seremos capaces de incorporar a las aplicaciones una orientación práctica: Intranet corporativa, foros temáticos en la red, capacitaciones en red (“e-Learning”), gestores de documentos, etc.

Como vemos, una Administra-ción Pública Inteligente no comete los mismos errores, sino que es sen-sible a los impactos que provoca su actividad y aprovecha estas informa-ciones para mejorar, incorporando sistemas de previsión y optimizando sus flujos de información para gene-rar conocimiento.

Productividad

Una Administración inteligente tiene que ser productiva, optimizan-do los recursos que tiene a su dispo-sición para “crear el máximo valor público” (Moore, 1995).

La gestión por resultados, es un modelo actual de crecimiento en Guatemala y en los países de la

región. La Administración juega un doble e importante papel en ese sentido: como impulsora de la Inno-vación, la actividad económica y social, por lo que cualquier mejora en su gestión tiene un enorme im-pacto en la sociedad guatemalteca.

Entre las múltiples contribu-ciones que los Estados pueden hacer para lograr los objetivos, la revisión y ajuste de sus programas de gasto es de las más importantes. Conseguir lo anterior con racionali-dad y sin costes sociales, requiere disponer de herramientas que permi-tan tomar decisiones teniendo en cuenta sus previsibles consecuen-cias e impactos. En muchos casos estas herramientas existen y basta-ría utilizarlas con imaginación apro-vechando sus potencialidades y las oportunidades que brindan las tecno-logías de la información. Así, una gestión más inteligente del presu-puesto, lo convierte en un instrumen-to no solo de fiscalización, justifica-ción del gasto y asignación de los recursos públicos, sino también en una herramienta fundamental para el seguimiento de la gestión.19Este ejemplo nos abre el camino para transformar las tradicionales herra-mientas de control legal propias de la administración, hacia un uso más inteligente, pasando del control bu-rocrático al de gestión. Para ello es necesario evolucionar estos instru-mentos para que faciliten a políticos

y directivos la mejora de la producti-vidad y de la propia gestión. Habla-ríamos entonces de un control útil, que nos proporciona información para la acción (conocimiento).

En este sentido, recuperar la importancia de la Planificación, con la flexibilidad que requiere una ad-ministración que se pretende adapta-tiva, facilitará ese control de la ges-tión y el aprovechamiento de las herramientas existentes más allá de lo establecido en las normas. La Planificación, que nunca se ha deja-do de emplear en las organizacio-nes, es una herramienta de singular potencia si está bien orientada a objetivos y resultados. Aplicada te-niendo presente la dimensión social de la Administración puede repercu-tir, tanto en la mejora de la producti-vidad como en la de la relación con la sociedad.20

Es importante mencionar que la productividad de la propia Admi-nistración Pública, por su peso es-pecífico en la economía de nuestro país, merece ser un centro de aten-ción. La mayoría de los expertos atribuyen a la gestión de las perso-nas el principal factor de influencia en la productividad de las Adminis-traciones.

A la hora de intervenir en este asunto, nos encontramos con la rigidez propia de las variables concu-rrentes: el tiempo de trabajo y los costes salariales, más las dificulta-des que implica para una gestión innovadora el peso de una cultura tradicional funcionarial, trufada con la cultura sindical.

Los resultados, tanto en el sector privado como en el público, coinciden en señalar que la producti-vidad se incrementa mediante la satisfacción de los empleados lo que nos lleva de nuevo a la importancia de adecuar la gestión de personas y equipos, conjugando positivamente factores como: conocimientos, afec-tos y sistemas de interacción con los otros, asociados a la difusión de un conjunto de valores orientados al cambio progresivo de las organiza-ciones públicas. Junto a ello, es ne-cesario no perder de vista criterios básicos y de sentido común en rela-ción al tiempo o condiciones de tra-bajo y a los costes salariales, donde la Administración Pública, si bien puede ayudar a marcar tendencias (por ejemplo en conciliación laboral e igualdad de la mujer, protocolos contra el acoso laboral, respeto a las personas de la tercera edad) nunca debería alejarse de la realidad del conjunto del país. La preocupación por la productividad es sin duda una cualidad de las administraciones inteligentes.

Transparencia y ética

Todos los atributos que se acaban de describir para una Admi-nistración Pública Inteligente, deben desarrollarse en un marco caracteri-zado por la transparencia y la ética en la gestión para ser realmente efectivos. En caso contrario no po-

dríamos hablar de inteligencia, ya que la Administración habría dejado de cumplir con un precepto esencial en su misión: la construcción de ciudadanía, alejándose de su natura-leza misma. Como señala Blanca Olías, esto tiene que ver con ese espacio de valores que es el ámbito público. “Por más que la Constitu-ción y las leyes reconozcan dere-chos y obligaciones, si la Adminis-tración no los vive, promueve y respeta en cada una de sus actua-ciones, la ciudadanía acaba siendo un término vacío y carente de vigencia.21

Además de lo anterior, María de Jesús Aranda nos recuerda las razones de la necesidad de la trans-parencia en las Administraciones Públicas:22

 La obligación legal que emana del marco jurídico vigente.

 La necesaria valentía demo-crática que implica la asunción de críticas ante actuaciones que pueden suscitar discre-pancias y ser objeto de un debate público.

 Reforzar la credibilidad, en lo que supone de gran oportuni-dad para revalorizar lo público. En el plano político, la ciuda-danía tiende cada vez más a castigar electoralmente la falta de credibilidad.

 El cambio cultural hacia la cultura de calidad: un repaso a las diferentes iniciativas que

están llevándose a cabo nos llevaría a citar: los manuales de buen gobierno, gobierno electrónico, auditorías, res-ponsabilidad social corporativa y diferentes políticas de parti-cipación que, en el caso del sector público, suponen un paso hacia la integración de la voz del ciudadano en la defini-ción de los objetivos de la Administración.

 Es conveniente afirmar con rotundidad, que los caminos de las organizaciones inteli-gentes acaban desembocan-do, de forma natural, en la ética.

Hasta aquí hemos recorrido el camino de las propuestas para una “Administración Pública Inteligente” en el marco global de la Reforma del Estado y la Modernización Pública. A continuación se plantean prácticas inteligentes para alcanzar el objetivo fundamental.

Prácticas inteligentes:

el ajuste con la realidad

“Un problema teórico se re-suelve cuando se conoce la solución, un problema práctico no se resuelve cuando se co-noce la solución, sino cuando

se pone en práctica, que es lo más difícil”.23

Esto explica muchos de los fracasos en las propuestas de refor-ma de la Administración, con muy buenas intenciones, e incluso diag-nósticos teóricos acertados, pero carentes de los correspondientes planes de implantación y equipos para llevarlos a cabo.

La perfección “académica” o teórica de un diagnóstico o de una situación, no garantiza en modo alguno su viabilidad práctica. Es en parte lo que ocurrió, por ejemplo, con la reforma educativa, o lo que ocurre habitualmente con las gran-des propuestas o reformas que se plantean en los llamados “libros blancos”, que suelen contener bue-nas soluciones teóricas que en la mayoría de las ocasiones se quedan en los cajones de los despachos ministeriales.

Recordemos que la primera característica que hemos definido para una Administración Pública inteligente es que ha de ser ante todo útil y práctica: resolutiva.

Tampoco la adopción miméti-ca de supuestas “buenas prácticas” que han funcionado en otras organi-zaciones y con otros contextos nos garantiza el éxito. Esa manera de “copiar” estaría también en la antíte-sis de lo que aquí queremos plan-tear. Una Administración Pública Inteligente tiene que elegir y objeti-var sus actuaciones mediante un “análisis de las relaciones causa-

efecto entre los elementos del dise-ño y los resultados previstos”.24

En los últimos años se han dado en nuestras Administraciones Públicas, notables impulsos en la teoría y en la práctica, bajo el para-guas de los programas de moderni-zación y modelos de gestión de cali-dad, con reconocimientos nacionales a la calidad y mejores prácticas, con lo cual se promociona la innovación, el reconocimiento y el conocimiento de diferentes actores.

A través de tres modelos, se ilustra el necesario ajuste con la realidad que cualquier organización inteligente debe realizar combinando con honestidad enfoques teóricos y resultados prácticos.

La Carta Iberoamericana

de Calidad en la

Gestión Pública

El CLAD recogiendo acuerdos de las cumbres iberoamericanas de Jefes de Estado y de Gobierno, ha impulsado sucesivas propuestas orientadas al fortalecimiento de la gestión pública.

Así pues, ya en 1996 el Con-sejo Científico y el Consejo Directivo del CLAD establecían en el docu-mento “Una nueva gestión pública para América Latina”, que la región

tenía que prepararse para enfrentar la competencia económica global que había traído consigo la globali-zación. Para lograr esto, el docu-mento proponía entre otras medidas, la modernización y redemocratiza-ción del Estado, para lo que era ne-cesario promover la profesionaliza-ción de la función pública, particularmente de sus niveles más altos.25

En el 2003, la Carta Iberoame-ricana de la Gestión Pública (CLAD, 2003) va más allá al establecer los lineamientos específicos para el establecimiento de unos sistemas de función pública profesionales y que propendan la modernización del Estado y la democratización o rede-mocratización de nuestros países. De este modo, establece una serie de conceptos básicos sobre la fun-ción pública, unos criterios y princi-pios orientadores de la misma, así como sus requerimientos funcionales y una serie de consideraciones es-pecíficas sobre la función directiva.

En el 2008, la Carta Iberoame-ricana de Calidad en la Gestión Pú-blica (CLAD, 2008) expone la vital importancia de la adopción de estra-tegias de innovación, racionalización y mejora de la gestión pública, orien-tadas por la calidad, lo que permitirá a las Administraciones Públicas ibe-roamericanas posicionarse favora-blemente frente a la incertidumbre, reforzar su influencia en un entorno dinámico y complejo y acometer el necesario desarrollo organizativo para la gestión del cambio y la for-mulación de soluciones de mejora

creativas, con el propósito de cumplir al máximo las expectativas de la ciudadanía, proporcionando un ins-trumento para lograr la coherencia en la dirección estratégica a seguir.

La certificación

En sus diferentes modalida-des, nos ofrece otro ejemplo de cómo una metodología puede apli-carse estrictamente en un ámbito administrativo sin que de ello se deriven mejoras sustantivas en la organización. Estamos ante una herramienta que, aplicada inteligen-temente, puede dar resultados muy positivos pero que también puede generar inconvenientes. La certifica-ción es una herramienta muy desa-rrollada en el ámbito industrial, ba-sada en la aplicación de las normas ISO a procesos caracterizados por su repetición y por una clara delimi-tación de las actividades que los conforman. Esto hace que refuerce la tendencia a la estandarización, lo que produce un fuerte choque cultu-ral cuando se trata de aplicar al hete-rogéneo sector de los servicios.

La multiplicidad de objetivos y la complejidad de la misión que se dan en las Administraciones Públi-cas no siempre encajan con la es-tandarización resultante de la aplica-ción estricta de las normas ISO, y en ocasiones requieren de una mayor adaptación a las diferentes coyuntu-ras. Cualquier operación de servicios es singular y difícil de estandarizar íntegramente debido a que en ella participan factores externos e impre-decibles. Por ejemplo, en los servi-cios de atención al ciudadano debe-mos adaptarnos a la reacción del propio cliente, que en general parti-cipa activamente en la prestación del propio servicio. Sus demandas sue-len tener una base común repetitiva, pero también incluyen un gran nivel de especificidad, que requiere de otro tipo de habilidades poco estan-darizables (empatía, comunicación, iniciativa del empleado, etc.).

De esta forma, al redactar procedimientos para las Administra-ciones, a menudo no resulta eviden-te encontrar el nivel de abstracción idóneo. Nos movemos en la tensión de cumplir con los requisitos de la norma pero a la vez permitir cierto nivel de variabilidad. Debemos pues evitar un exceso de papeles y nor-mas prescriptivas, así como la impo-sición de mecanismos de control con escaso valor añadido que suelen generar aun mayor burocracia, pero también hemos de controlar la cali-dad. Esto puede solventarse deter-minando los aspectos críticos para la prestación del servicio, diferenciando los que precisan un control riguroso de los que se caracterizan por la flexibilidad. A todo esto hay que añadir los grandes problemas de interpretación del lenguaje de las normas, que agregan dificultades a su implantación por el personal de la administración pública.

Finalmente se habla de los costes como el mayor problema para la extensión de la certificación en la Administración Pública. Sin obviar estos, debemos fijar nuestra aten-ción en dos aspectos fundamentales:

 La pertinencia de su aplica-ción, que pasa por su implan-tación en aquellos ámbitos de la Administración Pública más sujetos a procedimientos es-trictos (el tradicional núcleo duro cuya actuación está fun-damentada en la aplicación del derecho administrativo).

 Los tiempos, que siendo un importante coste, en muchos casos no se tienen en cuenta.

La adopción de nuevos

Modelos de Gestión

La adopción como referencia de un modelo de Gestión (EFQM26 CAF27o similar) conlleva, tanto ventajas, como algunas dificultades, derivadas de su aplicación a organi-zaciones complejas con culturas profesionales muy diversas como la Administración. Tener un modelo de referencia riguroso, contrastado en el mercado, que pueda servir para compararse con otras organizacio-nes y que aporte un lenguaje común para la gestión, es una buena he-rramienta de diagnóstico y cohesión para cualquier equipo u organiza-ción. Elegir bien ese marco global para la gestión, es una decisión muy relevante, si queremos que realmen-te sea un referente efectivo y no

estemos dando una solución teórica a problemas de índole práctica. Por otra parte, la resolución de proble-mas concretos, y las técnicas para ello, no se puede postergar a la apli-cación de ningún modelo de referen-cia. Será necesario hacer un diag-nóstico previo de las repercusiones organizativas que tendrá en nuestra propia Administración, y además contar con el necesario compromiso, político y directivo, para implantarlo.

Recordemos que uno de los requisitos que definíamos para una administración inteligente es la vo-luntad y energía para actuar, dándo-le un peso importante a los líderes en este aspecto. Sucede que en muchas ocasiones, la implantación de un nuevo modelo de referencia para una administración pública, acaba percibiéndose como una su-perposición con el sistema de ges-tión histórica y culturalmente implan-tado. En la práctica, cada organización tiene que acabar creando históricamente su propio modelo, en paralelo a la consolida-ción de su cultura organizativa, y para ello es muy importante contar con referencias, herramientas y guías de apoyo. La introducción de estos enfoques novedosos, prove-nientes de la Gestión Pública o Pri-vada, es necesaria para que una administración renueve su capacidad de acción e innovación, aunque su-ponga un factor de incertidumbre, en la medida en que se abren nuevos caminos en los que se carece de experiencia. Al final, nos terminare-mos encontrando ante el reto de la Gestión del Cambio.

La termodinámica del cambio

en la función pública

“Apostar por el cambio signifi-ca asumir la incertidumbre de lo nuevo, la incomodidad y el riesgo de lo desconocido, y en muchas ocasiones el vértigo del caos”.28

El cambio tiene siempre un buen caldo de cultivo en zonas fron-terizas de la organización (entre lo político y lo técnico, en las zonas de contacto con los ciudadanos,…etc.), zonas de conflicto y convulsiones, donde lo viejo y lo nuevo se hayan constantemente en guerra. Desde un punto de vista clásico, el motor del cambio en una Administración es el proyecto político que la impulsa y orienta hacia los grandes objetivos y actuaciones de cada periodo. Pero este enfoque, aun siendo válido, no termina de explicar completa ni co-rrectamente el comportamiento de los sistemas complejos, donde lo interesante parece más bien fruto de la interacción cotidiana entre los componentes o actores del sistema (sistemas autoorganizados).29

Las administraciones públicas son sin duda sistemas complejos, donde siempre tendremos que refe-rirnos a los tres tipos de actores intervinientes: los políticos (el go-bierno), los empleados públicos (los funcionarios y equipos de trabajo) y los ciudadanos (auténticos dueños de la organización). Estos actores se comportan a la manera de tres grandes “módulos afectivos” que interactúan permanentemente en la gestión del cambio. Las organizacio-nes inteligentes serán las que consi-gan potenciar al máximo la colabo-ración de estos actores hacia los fines establecidos.

A partir de aquí, la Gestión del Cambio puede abordarse mediante dos tipos de estrategias30 que a la postre son complementarias:

 El modelo de cambio planifi-cado: cuando para crear una nueva situación futura se toma una decisión y esta se ejecuta mediante un proyecto que contempla un recorrido de im-plantación. La principal dificul-tad estriba en cómo la organi-zación se adapta a la nueva situación instituida tras la im-plantación formal de la deci-sión. Para superarla con inte-ligencia se ha de posibilitar el aprendizaje de las nuevas ru-tinas y patrones de compor-tamiento que permitan a la or-ganización ajustarse al nuevo escenario. El aprendizaje se convierte así en una fuente de adaptación organizativa. Se requieren grandes dosis de

energía para poner en marcha los cambios y se precisa un diagnóstico compartido para poder iniciarse, y una pequeña estructura de apoyo e impulso. La propia utilización del mode-lo EFQM o CAF para elaborar un diagnóstico y posterior plan de mejora, es un ejemplo de este modelo.

 Modelo de mejora continua: cuando el devenir de la orga-nización, la experiencia adqui-rida y el conocimiento genera-do abren nuevas vías hacia la mejora que es conveniente explorar, la organización expe-rimentada la mejora y cambios continuos. En este segundo caso, el aprendizaje es fuente de transformación a partir de lo cotidiano. Para que el cam-bio continuo31se produzca es necesario que la organización cuente con mecanismos que posibiliten la generación y aplicación del conocimiento. En el caso de las Administra-ciones: clima laboral adecua-do, sistemas de comunicación y coordinación, cauces para desarrollar iniciativas y respal-do de los líderes para el im-pulso de las mismas. La utili-zación inteligente de esta estrategia, que se caracteriza por ser progresiva, nos orienta hacia la resolución de proble-mas que tienen que ver con

las debilidades de la organiza-ción o el refuerzo de sus forta-lezas. En ambos casos la es-trategia de cambio continuo tiene una implantación más fácil y en cortos plazos. Pese a que no produce resultados espectaculares, prepara el camino para las estrategias de Cambio Planificado.

Lo ideal es que ambas estra-tegias coincidan en la misma organi-zación complementándose y refor-zándose mutuamente.

El optimismo de la voluntad: Ya para ir finalizando este inspirador tema de investigación, comparamos lo que ocurre en la física con las leyes de la termodinámica clásica, con la Administración, “la energía para el cambio ni se crea ni se des-truye, solo se transforma”.

Los cuatro factores generales presentes en cualquier organización: elementos particulares, modos de interacción, información y clima rela-cional, son un potencial que puede enfocarse de diferentes maneras siendo las más acertadas aquellas que favorecen la consecución efi-ciente de los objetivos.

Una administración pública que cuente con personas prepara-das tiene a priori un potencial de inteligencia para su desarrollo. Este potencial puede ser aprovechado o no, dependiendo de cómo se conju-gan los restantes elementos. Si los empleados cuentan con un medio que facilita una interacción positiva,

podrán intercambiar información y aumentar su conocimiento propio y las posibilidades de la propia organi-zación, para lo que será condición necesaria que el clima relacional actúe como benefactor. Por el con-trario, si no se dan estas condicio-nes, los “elementos particulares”, en este caso las personas preparadas, aplicarán sus conocimientos a otras actividades que disten de los objeti-vos de la organización, su energía se canalizará por otros cauces. Los ejemplos de este fracaso de la inteli-gencia los encontramos en la gran cantidad de personas con talento que han desarrollado su actividad al margen de su organización, en otros ámbitos (funcionarios que han termi-nado destacando en el mundo de la cultura o la empresa, abandonando una Administración que no supo aprovechar sus capacidades). La orientación a objetivos y un clima relacional facilitador, son claves para que la energía en la organización fluya hacia los resultados. En otras ocasiones, la Administración se comporta como nos indica la 2ª ley de la termodinámica: en un sis-tema aislado, que no intercambia materia ni energía con su entorno, la entropía (desorden en un sistema) siempre habrá aumentado. En la Administración Pública, hemos com-probado cómo la falta de referencias del exterior aleja a la organización de la realidad y termina por aislarla. La falta de proyectos genera una tendencia a la rutina.

Es necesario poner en marcha dinámicas emprendedoras que im-pliquen a las personas y las orienten en torno a objetivos de referencia. Cuando una administración realiza el esfuerzo de orientarse a la sociedad para asumir como propios los plan-teamientos ciudadanos, se consi-guen esos proyectos de referencia, aunque también se generen resis-tencias en los sectores más burocra-tizados de la organización. Esta “pérdida de energía” debe ser asu-mida como un desgaste propio del movimiento y siempre será menor que la energía derrochada por una organización marcada por el autismo social.

Las propuestas esbozadas para una Administración inteligente: capacidad de acción, proyecto, vo-luntad y energía para actuar, capaci-dad de aprendizaje, etc., son facto-res que acercan la Administración Pública, a un punto de superación en el marco de lo posible.

La Administración Pública es compleja, comprende a toda una serie de organizaciones cuyo deno-minador común es el servicio a la sociedad dentro del marco jurídico. Es natural que su modernización avance de forma heterogénea; sin embargo, en gran medida gracias a la presión ejercida por una ciudada-nía cada vez más madura, los secto-res de la Administración más aventa-jados se convierten rápidamente en referente para el resto.

La Gestión Pública vive un momento interesante: apostando por la modernidad, respondiendo cada vez con mayor agilidad a las deman-das que plantea la sociedad y redu-

ciendo su incertidumbre mediante numerosas actuaciones y sistemas de previsión.

La Administración Pública está asumiendo también el reto que plan-tean las nuevas tecnologías de la información y comunicación para mejorar su relación con la ciudada-nía. Es una organización que cuenta con buenos profesionales y que cada vez es más atractiva para las jóvenes generaciones como opción laboral.

Los caminos de la inteligencia llevan a la Administración a mejorar sucesivamente su capacidad de acción y resolución, de proyecto, su energía y voluntad para actuar; a aprender e innovar para mejorar su productividad, y finalmente a funcio-nar con mayor transparencia y ética en la gestión pública. De cómo se aborden y resuelvan estos retos dependerá su devenir histórico, pero a fecha de hoy, existen también mu-chos motivos para pensar que, la famosa crisis de la Administración Pública, puede ser superada con inteligencia.

Contribuciones de la función

pública al fortalecimiento

de la gobernanza, la gestión

y la administración pública

Después de recorrer las temá-ticas abordadas, se propone una reflexión sobre el supuesto de que un sistema de servicio civil profesio-nal, crea mejores condiciones para promover las innovaciones coheren-tes con la calidad institucional que requiere la gobernanza democrática.

Los cambios característicos de la gobernanza contemporánea requieren de una función pública profesionalizada porque la gober-nanza efectiva tiene más probabili-dades en sociedades más discipli-nadas, organizadas y confiables, lo cual supone una institucionalidad pública estable, predecible y también confiable.

Alcanzar la gobernanza, hace necesario superar situaciones de autoritarismo, corrupción, captura del Estado por intereses privados, clien-telismo o corporativismos burocráti-cos. En todos estos casos una fun-ción pública profesional juega un papel importante, debido a que las reglas de juego sobre las cuales se basa, tales como el mérito, la transparencia, la equidad y la res-ponsabilidad, reducen el margen de discrecionalidad que da lugar a distorsiones que, como las citadas afectan los valores cívicos y democráticos.

Para ponderar la contribución de la función pública a la gobernan-za, es relevante proponer un análisis en el cual la política para la función pública se conciba más allá del rol instrumental al cual la recluyen algu-nas estrategias de reforma o moder-nización del Estado, poniendo el énfasis en la responsabilidad que le compete como agente responsable de asegurar bienes públicos y valo-

res colectivos, en cooperación con los representantes políticos legitima-dos por los ciudadanos en eleccio-nes libres para constituir gobiernos democráticos, y con las organizacio-nes de la sociedad civil. Ello hace necesario identificar factores que en el diseño institucional de la función pública intervienen en el ejercicio democrático del poder del Estado como garante del bien común.

Es importante destacar este énfasis, porque si el debate sobre la gestión pública se limita a la eficien-cia se confunden las prioridades y se desvirtúa el sentido del servicio pú-blico como actividad concurrente a la construcción de ciudadanía, resul-tando perjudicado el interés público ante la pérdida de capacidad institu-cional del Estado. El movimiento de la NGP, que enfatiza el giro de la administración hacia el logro de me-jores servicios a los clientes y a la gestión por resultados, no termina de resolver el problema de las relacio-nes del ciudadano con la administra-ción, asegurando la apropiada identi-ficación de esta con el interés público y evitar, por esa vía, que su actuación se oriente a favor de in-tereses particulares. (Peters. 1998)

Las reformas tecnocráticas han omitido que en la construcción de una función pública democrática y

eficiente es imprescindible la partici-pación de los representantes elec-tos, dado que la acción política es un insumo crítico para establecer una función pública responsable en el acompañamiento de una gestión y de políticas consensuales democrá-ticamente, a partir de reconocer y promover la competencia profesional de aquella. Con plena conciencia de esta necesidad, se ha destacado (CLAD, 2205;2s) que las estrategias de reforma necesitan contar con un liderazgo político que traslade a los actores involucrados una sensación de necesidad y urgencia para cam-biar; que debe inspirar a una política de Estado clave para resolver los problemas importantes y sensibles de la ciudadanía; que se requiere construir alianzas para apoyar las iniciativas de cambio y operaciones de consenso nacional, interpartida-rias o intersectoriales, frente a la brevedad de los ciclos políticos.32

En cuanto al papel del actor más complejo, menos estructurado, y parte esencial de la argamasa de la gobernanza, la sociedad civil, es clave considerar su intervención en este proceso, que por razones me-todológicas y de posibilidad hemos centrado en la consolidación de una función pública profesional. Sería una simplificación considerar que la sociedad civil, que los ciudadanos, tienen una sola voz. Y reducir la ciudadanía a las categorías de “ad-ministrados”, “clientes” o “usuarios”, constituiría un error de concepto, no porque estas últimas no expresen una parte de la realidad social y ca-rezcan en tanto tales de entidad para

la administración o el gobierno, sino porque no abarcan a todos los suje-tos comprendidos en la gobernanza.

La gobernanza debiera consi-derar el impacto de los procesos de transición y los cambios de liderazgo en la gestión política de la adminis-tración, porque altas tasas de rota-ción de funcionarios, tanto en cargos políticos como en los niveles directi-vos, generan inercias administrativas costosas e impactan negativamente sobre los resultados de las políticas. En el proceso se entra y dificulta la elaboración de consensos indispen-sables para viabilizar políticas de Estado, que son las que aseguran la continuidad institucional de cursos de acción concertados entre fuerzas políticas y sociales, con independen-cia de su cambio de posición en el ejercicio de los roles de poder. La incapacidad para profesionalizar la burocracia pública puede ser un subproducto de este proceso, donde junto con las políticas se reemplazan a los actores que las protagonizaron, en un cambio continuo.

El reemplazo y la alternancia de los representantes por medio de elecciones expresa la voluntad de los ciudadanos a favor de cambiar políticas y resultados de la acción gubernamental. Los cambios de gestión, que tienen costos inevita-bles y también deseables, con base en un sistema de función pública profesional y previsible, estarían en condiciones de reducir costos adi-cionales que tienen origen en los movimientos propios de la dinámica democrática, a los que se suman a veces la imprevisión, la falta de in-formación y la inexperiencia.

Por otra parte, la consolida-ción de la democracia en nuestros países, puede encontrar en la demo-cratización de la administración pú-blica un aliciente importante. La administración burocrática, circuns-cripta a su estructura jerárquica de organización, amparada en normas y procedimientos formales, distantes de las personas e ignorantes de sus necesidades, expresa un patrón autoritario que los ciudadanos perci-ben como ajeno e inamistoso. La modernización de la Administración Pública tiene un fuerte desafío en la demanda por su mayor democratiza-ción, que comprende brindar servi-cios apropiados a los ciudadanos, pero mucho más allá, supone modi-ficar relaciones de poder en la sociedad.

La extensión de las reglas de juego democráticas al interior de la administración en el sentido de una efectiva participación de distintas expresiones de la sociedad civil en el proceso de las decisiones públicas gubernamentales, puede plantearse en distintos niveles, e implica impor-tantes cambios en la función pública como organización y como institu-ción. Es posible desarrollar modali-dades de estructuración y funciona-miento de las burocracias públicas que hagan posible un mayor contac-to con los ciudadanos, mediante la autonomía de los administradores públicos profesionales en el ejercicio de su gestión, con mecanismos de control que aseguren su contribución

al interés público, y no a intereses políticos particulares (Barth 1996; King y Stivers, 1998).

La responsabilidad en el ejer-cicio de la función pública, entendida como adopción de un compromiso ético y una preocupación por las consecuencias de la acción (Martin, 1997), es un concepto que aplica al diseño del régimen de funcionarios y se corresponde con la orientación hacia el interés público. Así, la res-ponsabilidad en el sistema de fun-ción pública demanda que los fun-cionarios den cuenta de sus acciones a un espectro de actores más amplio, incluyendo políticos, colegas, clientes, usuarios y ciuda-danos, con directas consecuencias de democratización del ambiente de la gestión pública (Quirk, 1997).

El planteamiento de la demo-cratización de la administración pú-blica como vía para asegurar que el servicio civil oriente su desempeño de acuerdo al interés público, exce-de los alcances planteados por otros aspectos de las reformas gerencia-les, por la revisión en profundidad de la propia identidad de la administra-ción pública. Como se ha expuesto, la democratización de la administra-ción pública reconoce la doble vía del control político y del control so-cial sobre el servicio civil. La tradi-ción de la dicotomía entre política y administración, al obviar la importan-

cia de la influencia del servicio civil en el proceso decisorio, restaba espacio a la consideración de un control social separado del político, cuando en realidad los ciudadanos tienen múltiples oportunidades de participación en las decisiones, lo cual supone, a su vez, que los servi-dores públicos deben asumir res-ponsabilidades que van más allá de las que les imponen las instancias políticas. La combinación de las nociones de ética del servicio y de representatividad burocrática puede ser una opción para el diseño de un sistema que permita superar las actuales dificultades.

Existen argumentos que co-rroboran la contribución de una fun-ción pública basada en el mérito a la seguridad jurídica, a la gobernabili-dad y a la continuidad institucional de políticas. Un sistema de carrera administrativa fundado en el mérito para el acceso y la promoción, y con los controles que eviten su apar-tamiento a favor de intereses pri-vados o corporativos, proporciona los incentivos necesarios para que los funcionarios adopten compro-misos de desempeño, de lealtad con el sistema democrático y de responsabilidad frente al interés general,33 contribuyendo de manera decisiva a la gobernanza que haga posible el acceso de nuestros pue-blos a un desarrollo con justicia so-cial y democracia plena.

Conclusiones

 Estrategias e iniciativas para impulsar la calidad y la mejora continua son indispensables para cumplir el rol fundamen-tal del Estado de servir al ciu-dadano y lograr resultados que permitan satisfacer sus necesidades, para lo cual es indispensable el fortalecimien-to de las capacidades de los funcionarios públicos llamados a ser no solamente los actores clave en los procesos de im-plantación de sistemas de ca-lidad, sino también impulsores del cambio a la innovación y la mejora si se crean las condi-ciones que lo permitan.

 Los sistemas de servicio civil profesional crean condiciones para promover las innovacio-nes coherentes con la calidad institucional que requiere la gobernanza democrática.

 La calidad ofrece a la Función Pública, oportunidades para el cambio, para la mejora y la in-novación que requieren crear condiciones y fortalecer capa-cidades de los funcionarios públicos.

 En definitiva, una administra-ción y planificación inteligente tiene que ser capaz de incidir en el entorno (grupos de inte-rés) y en el interno de la orga-nización, añadiendo valor al equipo político que la lidera, a

los profesionales de la organi-zación y al conjunto de la sociedad.

 La Administración Pública está asumiendo el reto que plan-tean las nuevas tecnologías de la información y comunica-ción para mejorar su relación con la ciudadanía.

 La adopción y aplicación de “Buenas Prácticas” de calidad permiten a las Administracio-nes Públicas conocerse a sí mismas (Autodiagnóstico), identificando sus puntos fuer-tes y áreas de mejora, lo cual conduce por el camino de la mejora continua.

 Las Administraciones Públicas Inteligentes, saben adaptarse al momento en que viven y harán todo lo posible por ponerse al servicio de los ciudadanos.

 La reflexión sobre la Adminis-tración Inteligente, surge como un enfoque novedoso para una administración revitaliza-da, recogiendo los principales planteamientos y experiencias de innovación en la gestión pública.

 Muchas de nuestras Admi-nistraciones Públicas, ya son “Instituciones Inteligen-tes”, desde que se adaptaron al cambio y están luchando por la mejora continua de sus servicios.

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