La evaluación de las políticas

públicas y el marco

institucional para el desarrollo

económico local

de la Agricultura Familiar

en Costa Rica* Federico Rivera Romero**

LA HETEROGENEIDAD AL INTERIOR DE LA AGRICULTURA FAMILIAR, AF, EN CUANTO A SUS CARACTERÍSTICAS SOCIALES, ECONÓMICAS, PRODUCTIVAS Y CULTURALES, CONDICIONAN LA POSIBILIDAD QUE TIENE DE RESPONDER Y DE BENEFICIARSE LO LOCAL, POR E JEMPLO, ANTE LA APERTURA COMERCIAL. EL ESTUDIO RESPONDE A LAS SIGUIENTES PREGUNTAS: ¿CUÁLES POLÍTICAS PÚBLICAS HAN SIDO IMPLEMENTADAS PARA EL DESARROLLO ECONÓMICO LOCAL EN COSTA RICA? CUÁL ES EL MARCO INSTITUCIONAL PARA ASISTIR EL DESARROLLO LOCAL Y EL PAPEL DE LOS GOBIERNOS LOCALES? Y ¿CUÁLES SON LOS INSTRUMENTOS Y PROGRAMAS MÁS EFICIENTES CON LOS QUE CUENTAN LOS GOBIERNOS PARA APOYAR EL DESARROLLO ECONÓMICO LOCAL DE ESTE SECTOR.

PALABRAS CLAVES: ADMINISTRACIÓN PÚBLICA; POLÍTICA AGRARIA; DESARROLLO ECONÓMICO; COSTA RICA

KEY WORDS: PUBLIC ADMINISTRATION; AGRICULTURAL POLICY; ECONOMIC DEVELOPMENT; COSTA RICA

Introducción

La heterogeneidad al interior de la Agricultura Familiar, AF, en cuanto a sus características socia-les, económicas, productivas y cultu-rales, condicionan la posibilidad que tiene de responder y de beneficiarse

de la apertura comercial. Existe una gran probabilidad de que aquellos sectores más capitalizados, puedan adaptarse y aprovechar mejor las nuevas oportunidades, mientras que

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** Coordinador del Programa de Doctora-do en Gestión Pública y Ciencias Em-presariales del Instituto Centroameri-cano de Administración Pública, ICAP.

Correo electrónico:

frivera@icap.ac.cr

Recbido: 30 de julio del 2013.

Aceptado: 20 de noviembre del 2013.

otros deberán abandonar la actividad productiva, emigrar o tender hacia un salario, a menos que cuenten con un apoyo integrado que les permita alcanzar los niveles de competitivi-dad exigidos. Siendo una de las principales responsabilidades del Estado, promover un desarrollo rural equitativo, es necesario que los go-biernos tengan en claro cómo inter-venir y qué instrumentos diseñar para formular, implementar y evaluar las políticas públicas en el sector agrícola y las estrategias que sean capaces de responder a los proble-mas estructurales y coyunturales de los diferentes segmentos que con-forman la agricultura en Costa Rica.

El propósito de este estudio en su universo es responder a las siguientes preguntas: ¿Cuáles políti-cas públicas han sido implementa-das para el desarrollo económico local en Costa Rica? ¿Cuál es el marco institucional para asistir el desarrollo local y el papel de los gobiernos locales? ¿Cuáles son los potenciales impactos que se esperan sobre el desarrollo económico local del sector agrícola? y ¿Cuáles son los instrumentos y programas más eficientes con los que cuentan los gobiernos para apoyar el desarrollo económico local de este sector?

Enfoque del estudio

El estudio implementa el enfo-que del neoinstitucionalismo, pues se analiza con carácter constringen-te de las instituciones para los acto-res, y de su comportamiento racio-nal. La elección racional del análisis cualitativo se centraliza en las elec-ciones realizadas en el ámbito social y político por individuos racionales, quienes actúan según su propio interés. De acuerdo a Peters (2003) los actores políticos no son indivi-duos fragmentados que reflejan su socialización y constitución psicoló-gica, y actúan para maximizar el beneficio persona, sino individuos que reflejan fuertemente los valores de las instituciones a las que están vinculados. En esta perspectiva los individuos no están fragmentados, sino incorporados a una compleja serie de relaciones con otros indivi-duos y con colectividades diversas. La institución significa un conjunto de reglas y valores, normativos y no cognitivos con respecto a la manera mediante la cual influyen sobre los miembros institucionales, como tam-bién, el conjunto de las rutinas desarrolladas para poner en ejecu-ción e imponer esos valores.

En estudios realizados sobre neoinstitucionalismo esta compleji-dad de interacciones para la mayoría de los individuos que se desenvuel-ven en entornos con múltiples insti-tuciones significa que, a veces, para actuar, deben elegir entre lealtades institucionales contrapuestas. No obstante, se supone que siempre por la gama completa de sus vínculos organizacionales y, por ende, no pueden ser los individuos autóno-mos, utilitarios y totalmente raciona-les que las teorías de la elección racional suponen. Para Peters

(2003, p. 47) en el institucionalismo normativo los individuos deben es-coger entre diversas influencias e interpretar el significado de sus compromisos institucionales. En estudios realizados sobre el neoinsti-tucionalismo las preferencias de los actores políticos son exógenas al proceso político, y son moldeadas por fuerzas que trascienden la situa-ción de elección inmediata. No obs-tante, para las teorías institucionales, las preferencias individuales se de-ben en gran medida, a su interacción con las instituciones, las que moldean considerablemente, a sus propios participantes y proveen sis-temas de significación, para quienes participan en la política y en un sen-tido más amplio, en la vida social.

El interés por las instituciones se refleja en el aumento de los trata-dos sobre la política y particularmen-te, en los estudios sobre la legislatu-ra, el gobierno local, la legislación pública, la economía política, la cul-tura política, la determinación política pública, la elección racional y las élites políticas. En el estudio realiza-do por Rivas (2003, p. 39) se define el nuevo institucionalismo como un enfoque funcional-descriptivo que concede un papel más autónomo a las instituciones y es producto del encuentro entre la historia con la teoría de las organizaciones. Ade-más, lleva implícito una metodología institucional-descriptiva, que en los años noventa se proyecta como enfoque apoyándose en la política comparada. Además, el neoinstitu-cionalismo, paralelo a concebir un papel más autónomo de las institu-ciones políticas, no niega al mismo tiempo la importancia y el rol llevado a cabo por los actores individuales, el Estado, incluso los procesos so-ciopolíticos de socialización, partici-pación y afines.

El papel y los roles de las ins-tituciones políticas son fundamenta-les, a la hora de explicar la estabili-dad, el cambio o incluso, la inestabilidad de un determinado sistema político y de la propia políti-ca. También, cabe señalar que dentro del neoinstitucionalismo, una cuestión que ha demandado aten-ción, se refiere al “cambio institucio-nal”, partiendo de que éste último delinea la forma en que la sociedad evoluciona en el tiempo, siendo a la vez, la clave para entender el cam-bio histórico. Sin embargo, la teoría del neoinstitucionalismo señala que las instituciones son las reglas del juego en una sociedad o, más for-malmente, son las limitaciones idea-das por el hombre que dan forma a la interacción humana. Las institu-ciones conforman no solo la base de cualquier sistema político sino, ade-más, es innegable que afectan el desempeño de la economía, reducen la incertidumbre por el hecho de que proporcionan una estructura a la vida diaria y constituyen una guía para la interacción humana. De acuerdo a North (1993) las instituciones, en un sentido amplio, representan las re-glas, las normas, las costumbres de operación del sistema. Son al mismo tiempo las redes que sirven para enlazar y encauzar institucionalmen-te, las relaciones del intercambio económico, social y político, entre

los subsistemas o distintos compo-nentes del sistema. También, el neoinstitucionalismo logra combinar el estudio por la democracia, la cul-tura política, el comportamiento polí-tico, los partidos políticos, su signifi-cado, el papel para el Estado y los ciudadanos, respectivamente. Para Tsebelis (1990) las instituciones son el resultado de la actividad política consciente de los individuos, son endógenas a la interacción entre actores, en la medida en que no solo estructuran el juego mismo sino que en repetidas oportunidades son obje-to del mismo. Son, en fin, productos conscientes y reflejan las preferen-cias de los actores que se han im-puesto en la interacción.

En general, el cambio se pro-duce con la finalidad de ajustar las exigencias con determinadas institu-ciones, organizaciones y ciertas reglas de juego, en función natural-mente para maximizar las ganancias y los intereses particulares. El neoinstitucionalismo económico con-cede importancia y hace énfasis en los procesos de la negociación y la transacción gestados entre los diver-sos actores e instituciones, partiendo de la premisa según la cual, los acto-res actúan y se desenvuelven de acuerdo con una racionalidad e in-formación que los conduce a maxi-mizar sus decisiones, en función de unas utilidades y unos objetivos. Las organizaciones en sí mismas funcio-nan a partir de rutinas, las que evitan tener que definir cada vez el compor-tamiento que se debe seguir frente a los problemas. No obstante, la teoría de la regulación económica estable-ce que ésta puede ser perseguida activamente, por una industria, o puede ser impuesta sobre la misma. La tesis central de esta literatura consiste en que la regulación se obtiene por la industria, siendo dise-ñada y operada básicamente, para su beneficio. Sin embargo, bajo esta concepción la noción de crear regu-laciones en favor del interés público no tiene sentido, pues el problema de la regulación sería descubrir, cuándo y por qué una industria puede usar al Estado para sus pro-pósitos.

La interacción entre las insti-tuciones y las organizaciones da forma a la evolución institucional de una economía. Si las instituciones son las reglas del juego, las organi-zaciones y sus empresarios son los jugadores. Las organizaciones se conforman por grupos de individuos unidos por un propósito común, con el fin de lograr ciertos objetivos. Si el marco institucional premia las activi-dades productivas, surgirán las or-ganizaciones -las empresas- dedica-das a las actividades productivas. El cambio económico representa un proceso ubicuo, progresivo e incre-mental y es una consecuencia de las decisiones que de manera indivi-dual, toman día a día, los actores y empresarios de las organizaciones.

De acuerdo a Rivas (2003), las modificaciones surgen al percibir los individuos que les podría ir mejor, si reestructuran los intercambios (políticos o económicos). La fuente de estos cambios de percepción puede ser exógena a la economía,

por ejemplo; un cambio en el precio o la calidad de un producto competi-tivo en otra economía, lo que cambia las percepciones de los empresarios en la economía en cuestión, sobre las oportunidades lucrativas. La ve-locidad del cambio económico es una función del ritmo del aprendiza-je; sin embargo, la dirección de dicho cambio es función de las retribucio-nes esperadas, al adquirir los dife-rentes tipos de conocimientos. Sin embargo, crear instituciones que alteren las relaciones de costo-beneficio, en favor de la cooperación en los intercambios impersonales es un proceso complejo, por implicar no solo compromete la creación de las instituciones económicas, sino tam-bién, precisa que éstas sean soste-nidas por instituciones políticas adecuadas.

En este sentido para March y Olsen (1989) una institución no es necesariamente una estructura for-mal, sino que más bien se la entien-de como un conjunto de normas, reglamentaciones, supuestos y ruti-nas. Las instituciones políticas son un conjunto de reglas y rutinas inter-conectadas que definen acciones correctas en términos de relaciones entre roles y situaciones. Las institu-ciones tienen un repertorio de pro-cedimientos y que para elegir entre ellos se valen de reglas y se definen por su durabilidad y su capacidad para influir sobre la conducta de los individuos durante generaciones. Asimismo, las instituciones poseen una legitimidad casi inherente, que compromete a sus miembros a com-portarse de determinadas maneras, con lo que hasta pueden verse en situación de actuar en contra de su propio interés.

De acuerdo a Subirats (2012) la utilización del enfoque del neoins-titucionalismo en el análisis de las políticas es para ver hasta qué punto el análisis de políticas públicas sirve para entender el juego entre actores, la caracterización de ellos, el proce-so de acción en que se desarrolla esa estructura neoinstitucional, y al contrario, una vez que se hace polí-tica pública es clásico preguntarse ¿Cuál es el problema planteado? ¿Cuáles son los factores que están propuestos? ¿Cuáles son los actores involucrados en este problema? ¿Qué intereses tienen? ¿Qué defini-ciones de problema maneja cada uno? ¿Qué recursos utilizan para tratar de influir unos en otros? ¿Có-mo ha sido erosionada la política en el tiempo por el resto de los acto-res?. El aporte del neoinstituciona-lismo en el análisis de las políticas públicas, es ver hasta qué punto las reglas institucionales modifica, redi-señan el juego de intereses, recur-sos, equilibrios entre actores.

Las instituciones responsables

de la formulación y la

implementación de la política

pública en el sector

agrícola de Costa Rica

Las consultas en los talleres regionales y a las entrevistas reali-zadas a los actores estratégicos sobre el marco institucional de la Agricultura Familiar en Costa Rica manifiestan que los principales pro-blemas son:

 La poca regulación en las cadenas de la producción y la comercialización del producto agrícola y pecuario, pues hay un fuerte dominio de interme-diarios (Oligopolios con CARTELES), y competencia desleal para los productores,

 La falta de educación en la formación de empresarios y empresarias rurales (Pymer),

 Un distanciamiento de parte de las instituciones responsa-bles en las decisiones políti-cas en la formulación, la im-plementación y evaluación de las políticas del sector agro-pecuario,

 Distanciamiento de los gobier-nos locales de las necesida-des de los productores agrí-colas, porque están limitados de recursos, tienen otros in-tereses políticos y hay poco acercamiento con las institu-

ciones responsables del Esta-do en relación al desarrollo de la agricultura familiar.

Los gobiernos locales se limi-tan a la administración de las ferias del agricultor, porque les genera algunos recursos municipales. La complejidad para los gobiernos loca-les es que el mercado es más amplio que los territorios que administran, dándole así, poca maniobra de regu-lación sobre los intermediarios en las cadenas de comercialización.

De acuerdo a Ulate (2010) en la producción y en la comercializa- ción los problemas son los escasos recursos económicos de los produc-tores, la falta de diversificación de las actividades agropecuarias, no existe una venta constante de pro-ductos por no tener excedentes y laboran en otras fincas para mejorar sus ingresos. También, la produc-ción en su mayoría es para el autoconsumo, inestabilidad en las políticas de producción y comerciali-zación del sector agropecuario, pla-gas presentes en la región, mal es-tado de caminos lo que dificulta la producción y la comercialización. No obstante, algunos productores ven-den en la feria del agricultor, en el Centro Nacional de Abastecimiento y Distribución de Alimentos, CENADA, a intermediarios, en las pulperías (pequeños abastecedores) y a diver-sas empresas. También, afectan los bajos precios de los productos agro-pecuarios, el mercado local, compe-tencia desleal por parte de cadenas de supermercados, porque en los fines de semana algunos supermer-

cados bajan el precio de sus produc-tos agrícolas, compitiendo con las ferias del agricultor. En la mayoría de los casos falta tecnología para transformar los productos. Además, de la inexistencia de infraestructura porque faltan recursos para financiar y apoyar en la construcción de infra-estructura de caminos en fincas que requieren acceso a caminos comu-nales, y poco acceso al sistema de financiamiento nacional. La articula-ción de las acciones del Instituto Nacional de Aprendizaje, INA, con recursos a tasas de interés conve-nientes y apoyo en infraestructura permitirían un cambio y evolución de la agricultura familiar, más empleo y articulación a mercados que exigen más calidad. No obstante, la franja fronteriza presenta problemas de orden para la comercialización, por-que en los Tratados de Libre Comer-cio, TLC, no se regulan a los impor-tadores intermediarios, por ejemplo; el frijol tradicional, no se protege al productor, la dependencia de los productores de los mercados centra-lizado en San José, Heredia, Alajue-la, Cartago y la alta intermediación para los que pueden llegar al CENADA.

ESQUEMA 1

LOS VÍNCULOS DEL PROGRAMA INTEGRAL DE MERCADEO AGROPECUARIO, PIMA, CON OTRAS INSTITUCIONES

RESPONSABLES DEL SECTOR AGROPECUARIO

Fuente: Elaboración propia con base a la información suministrada por los actores estratégi-cos y especialistas en Agricultura Familiar, AF.

De acuerdo al esquema No.1, el marco normativo (leyes, decretos, directrices) que sustenta la actuación institucional sobre la Agricultura Fa-miliar, la creación del Programa In-tegral de Mercadeo Agropecuario, PIMA, es por una ley especial deri-vada de un crédito del Instituto de Fomento y Asesoría Municipal, IFAM, pues ahí se crea un programa específico de mercadeo para el CENADA.

Las acciones del PIMA, van después del portón de la finca, inser-tos en la parte de la problemática que implica tratar de ayudar a buscar a los pequeños productores un ac-ceso al mercado. La política sectorial está muy bien definida en el concep-to de comercialización, las cosas que hace el PIMA, cotidianamente le pueden brindar opciones a los que están produciendo. El mercado del CENADA es en gran parte mayoris-ta, pues se supone que es la única central mayorista y organizada que tiene el país con operadores mayo-ristas, y esto es en un principio la convergencia de alianza entre mu-chos productores, pero ha cambiado porque hoy día son grandes inter-mediarios los que realmente tienen mucho poder de negociación con quienes están produciendo y en los esquemas que se administran.

El PIMA empieza a trabajar hace algunos años en un programa con la Promotora de Comercio Exte-rior de Costa Rica, PROCOMER, y el Consejo Nacional de Producción, CNP, en busca de fortalecer y mejo-rar a muchos pequeños productores que están produciendo para organi-zarlos, consolidarlos y unirlos, para vender en el mercado interno y para abrirles posibilidades en el comercio internacional. Los proyectos de los mercados regionales que se imple-mentaran en Liberia y en la Zona Sur, y esto conlleva a que el PIMA esté presente dentro de la agricultu-ra familiar.

En relación a la estructura ins-titucional en mercadeo, el PIMA, no da asistencia técnica de campo, pero lo hace con mercadeo. La institución produce información a quienes están comercializando pero directamente no incide en la producción. En teoría, todo productor puede venir a dejar el producto, y en una plaza mayorista se supone que hay áreas donde está segmentado el mercado y que puede venir cualquiera, pero en la realidad hay esquemas de oligopolios. La misma génesis de la mayoría de centrales mayoristas en el mundo se enfrenta a ese tipo de estructura de mercado en aras de garantizar el abastecimiento de las ciudades, o sea, la existencia de operadores mayoristas fuertes es importante para garantizar que siempre haya disponibilidad del producto. En el PIMA existió una línea de financia- miento para los programas de cen- tros de acopio, pero después de muchos errores todos los fondos los absorbió la Banca de Desarrollo, y en este momento el PIMA no tiene ninguna estructura de financiamien-to. En seguridad alimentaria, el PIMA participa porque los operadores ma-yoristas traen cargas muy grandes, y se supone que se abastece a la ma-

yoría que participan en las distintas ferias del agricultor, a pulperos, mi-nisúper y verdulerías que están en el área metropolitana.

El PIMA no abastece a las grandes cadenas de supermercado, pues tienen su propia línea y empre-sas definidas de abastecimiento, como es el caso de Hortifruti Wall Mart Centroamérica, empresa dedi-cada al abastecimiento de frutas y vegetales para todos los supermer-cados Wall Mart. La institución tiene claro que los productos agrícolas, las frutas, las hortalizas, principalmente que van a la mesa de los hogares costarricenses pasan por el PIMA, y tiene claro y definido el tema de se-guridad alimentaria, donde la institu-ción como administrador de mercado no participa en la comercialización. La institución se preocupa más por la calidad, pues con los que comer-cian en piso, se les pide que lo ten-gan en tarima, en esto se ha tenido que redoblar esfuerzos. Es importan-te considerar que en la presencia de productos de calidad, el precio au-menta, y en esto se puede impactar en los precios, pero no incidir.

En relación a los problemas en la educación, están la cultura de consumo del joven, la falta de capa-citaciones específicas, los problemas de administración gerencial, la insu-ficiente planificación de la produc-ción en función de la demanda de mercados, la escasa información para las poblaciones marginales, la carencia de vocación de la familia, la falta de autogestión de los producto-res, la insuficiente atención a los temas ambientales, las dificultades para acceder a capacitación, la falta de servicios de apoyo, la publicidad, el machismo y la televisión, influyen en que los jóvenes pierdan interés por la agricultura.

En el marco institucional hay muchas debilidades, porque faltan profesionales del Ministerio de Agri-cultura y Ganadería, MAG, Instituto Nacional de Aprendizaje, INA, Insti-tuto de Desarrollo Agrario, IDA, Insti-tuto Mixto de Ayuda Social, IMAS, Consejo Nacional de Producción, CNP, Programa Integral de Merca-deo Agropecuario, PIMA, una redu-cida capacidad de apoyo institucio-nal, falta de terreno que no permite expandirse y privación de titulación de propiedades. Las trabas locales y políticas a nivel institucional para permisos y trámites para producción de huevos, queso, carne y otros productos cárnicos requiere atención inmediata y un proceso que permita a las familias cumplir requisitos, sin perder ingresos; el cobro de la Caja Costarricense de Seguro Social, CCSS, que limita el desarrollo de la agricultura familiar. La falta de capa-cidad física en las instalaciones del INA y la ausencia de una descentra-lización regional generan inflexibili-dad y una reducida capacidad de articulación entre las opciones de capacitación y la solución de los problemas de la producción y la co-mercialización y necesidades de la agroindustria de la Agricultura Fami-liar, AF. También, el problema es la burocracia, requiere de muchos trá-mites y los encargados de las ofici-nas no cooperaran porque más arri-

ba no les permiten mejorar la atención.

En el marco institucional, hay invisibilidad en la agricultura familiar, por ser una actividad de poca impor-tancia para la producción, la comer-cialización y la transformación. Tam-bién, en algunas zonas de Costa Rica hay marginación étnica y en la gestión de los servicios del Estado. Además, la falta de coordinación de las instituciones imposibilita desarro-llar proyectos más dinámicos para las comunidades y las instituciones no creen en los jóvenes. No obstan-te, los esfuerzos dispersos de las organizaciones regionales, las acti-tudes de los funcionarios, pues man-tienen un distanciamiento entre los funcionarios y las funcionarias a nivel de las instituciones e interinsti-tucional, y el acercamiento es por voluntad de interés personal, porque pasan de una institución a otra, man-teniendo así, una relación personal de amigos con los funcionarios y las funcionarias. También, los pocos proyectos para incorporar a la mujer y a la juventud en labores de campo y la falta de vocación de los funcio-narios en la integración y la alinea-ción de las instituciones.

Las fincas requieren una aten-ción oportuna en un sistema integral para la agricultura familiar. Al haber mayor urbanismo se da un incre-mento en las ventas de producción, con una estrategia de planeación de la producción articulada a los mer-cados regionales se podría aprove-char el mercado existente. En esa dirección se debería promocionar una agricultura más amigable con el ambiente, que atraiga el consumo de productos de la agricultura familiar. No obstante, se requiere de planifi-cación y de entidades que certifiquen la calidad e inocuidad de los produc-tos, para que el consumidor se vea atraído hacia las ferias, al CENADA y otros mercados regionales. Es importante señalar que está la Ley 8634, para la creación de un Siste-ma de Banca para el Desarrollo la que se publicó el 7 de mayo del 2008, en el diario oficial La Gaceta. En este caso se benefician priorita-riamente proyectos viables promovi-dos por mujeres, asociaciones de desarrollo indígena, jóvenes em-prendedores, cooperativas, peque-ños y medianos productores agrope-cuarios; micro, pequeñas y medianas empresas (MIPYMES) nacientes o en operación.

El sistema se compone bási-camente de tres fuentes de recursos que le dan sustento financiero: fidei-comisos agropecuarios con los cua-les se crea un mega fondo conocido como Fideicomiso Nacional para el Desarrollo, FINADE, aporte del 5% de utilidades de los bancos públicos y el peaje bancario que aportan los bancos privados por tener derecho a captar depósitos en cuenta corrien-tes. El sistema es presidido por un consejo rector, un consejo asesor mixto y un equipo de coordinación de acompañamiento. El consejo rector lo componen el Ministro de Agricultura y Ganadería, el Ministro de Economía, y dos representantes de la Unión Costarricense de Cáma-ras y Asociaciones de la Empresa

Privada, UCCAEP, (uno del sector agrícola y otro del sector industrial y servicios) y un representante de los bancos públicos. Éstos han venido generando nuevas oportunidades para el desarrollo de un emprende-durismo en agroturismo y ecoturis-mo; organizaciones que crean pro-yectos para incorporación de valor agregado; se dan capacitaciones en hidroponía y manejo de desechos; se promueve la empresa agrícola y la fincas integrales didácticas. Esas oportunidades requieren una articu-lación y una alineación a las fases de la comercialización y la agroin-dustria; mejorar el nivel de organiza-ción de las mujeres y su capacidad de gestión, dar un alto perfil de par-ticipación en las asociaciones; am-pliar la participación de la mujer, jóvenes e indígenas en las diversas actividades productivas.

De acuerdo a Vargas (2010), en el IDA, el término de Agricultura Familiar es muy nuevo, y no se ve-nía utilizando así. A nivel institucio-nal, en la ley constitutiva está nor-mada toda la orientación que tiene que dar la institución, la capacita-ción, el acompañamiento de la fami-lia, además, la ley parte del hecho, de que la familia y el acercamiento está bien, en esa dirección se orien-ta toda la normativa. También, la ley la concusión de la tierra y el darle todos los mecanismos necesarios para que se desarrolle la familia. La conclusión es que es lo mismo que hace el IDA, solo que en términos de economía familiar no lo venía admi-nistrando pero está normado en la ley constitutiva.

En el mercadeo la institución está organizada por direcciones regionales que abarcan todo el país; sin embargo, en que cada sector a la institución lo caracteriza su especia-lidad, que viene a ser la parte agraria y la mayoría de la mentalidad de los funcionarios es agrarista. En la asis-tencia técnica como tal, en el pasado que era menos asistencial, y hoy el mercadeo lo coordina con el CNP, por ejemplo; el programa integral de alimentos, pues el convenio que se establece con ellos es para que asis-tan al IDA en todo, en esa materia básicamente, el manejo de las cose-chas, de los granos y la parte de cómo darle valor agregado a ese producto para colocar los exceden-tes en el mercado. En relación con el MAG asistencia técnica, que casi no llega, pues le corresponde asistir al IDA en la parte técnica, en las prác-ticas de tecnología agrícola, y con el IMAS, los aspectos sociales y con el INA la parte de capacitación. El IDA no puede sola atender todas las necesidades de las familias necesi-tadas, pero si procura que a través de las diferentes instituciones del sector, dar una solución más integral a los problemas de los producto-res.

En la parte de financiamiento, el IDA tiene la tierra subsidiada a 25 años plazo con 8% de interés el crédito, de la misma forma se orienta con el Sistema Bancario Nacional, porque ayuda a hipotecar. A través de la junta directiva hace la solicitud y se les aprueba una hipoteca hacia el embargo, esto quiere decir que el IDA pone la hipoteca en segundo

grado y se da la posibilidad que puedan hipotecar para insertarle en algún proyecto productivo. En rela-ción a proyectos más específicos, por ejemplo; el turismo rural, la insti-tución trabaja con algunas Organiza-ciones No Gubernamentales, ONGs y la Naciones Unidas, pues se reco-mienda y se le ayuda al grupo en la elaboración de los proyectos, pero el IDA los acompaña cuando hay pro-yectos más elaborados.

En el caso de inserción con equidad (mujeres, jóvenes, pobla- ción indígena, personas con alguna discapacidad, población adulta u otros), el IDA por ley atiende desde que se dio la ley de igualdad real. En teoría se debe atender a la mujer, jefes de hogar en la práctica, pero en algunos casos no hay suficiente conciencia en los funcionarios para tratar estos temas. No obstante, se ha hecho el esfuerzo para que los reglamentos de selección de los beneficiarios y los créditos rurales, de acuerdo a los lineamientos, no sean excluyentes. En esta adminis-tración específicamente la política del presidente ejecutivo es no excluir género, jóvenes, adultos mayores, gente con alguna discapacidad y el indígena, pero la ley que se crea en 1982, no incluye al indígena. Los servicios del IDA no incorporan a los indígenas, todos los servicios como el de la organización, la gestión em-presarial, el crédito y la infraestructu-ra, el indígena está excluido en la ley constitutiva del IDA.

Para el fortalecimiento del marco institucional de soporte para la agricultura familiar el IDA, recién concluye una consultoría para hacer una clasificación de los asentamien-tos por su nivel de desarrollo. A par-tir de los años 2000, se toma con-ciencia de hacer unos diagnósticos en los asentamientos de la institu-ción, pero la ésta siempre andaba dependiendo de otras instituciones especializadas en acueductos, elec-tricidad, pues no es prioridad para ninguna de ellas y se nos decía “el IDA metió esa familia ahí, a ver co-mo la saca”, y ahí fue donde empezó toda una política del desarrollo de los asentamientos.

Desde el 2000, se hacen los planes de desarrollo pero con una visión equivocada de la cantidad de infraestructura que tenía el hogar. La institución se ha dedicado a invertir en el período de 2000-2010, en desarrollar la infraestructura, los caminos, los puentes, los comedores escolares y los Equipos Básicos de Atención Integral en Salud, EBAIS. Esa fue la prioridad en este lapso de tiempo. No obstante, ahora enten-demos que hubo un gran error en esa política porque si bien se benefi-cia la estructura no es sinónimo de desarrollo, pues de igual manera encontramos familias en situaciones muy críticas en los asentamientos donde no hay puentes, escuelas y los servicios básicos. El IDA está reutilizando y reafirmando algunos conceptos, con este asunto de la clasificación de los asentamientos y el nivel de desarrollo, porque el pun-to de partida son las familias. (Ver Anexo No. 1.

GRÁFICO No. 1

PORCENTAJE DE HOGARES POBRES POR NIVEL DE POBREZA

EN COSTA RICA

1991-2009

Fuente: Instituto Nacional de Estadísticas y Censos, INEC, 2009.

En el gráfico No.1, se obser-van los porcentajes de pobreza entre 1991-2009, en este sentido el IDA está trabajando en el desempleo, la escolaridad y la salud para disminuir esos niveles. Este es el punto de partida y el enfoque que la institución está dando, partiendo de la familia y de cómo el sistema y las mismas políticas de Estado, influyen en al-gunas familias de todo el sistema, pues muchas de ellas por su misma escolaridad, no se acercan a solicitar una ayuda, así las excluye el mismo sistema.

En el IDA, hay varios progra-mas dentro de la dirección de desa-rrollo que son interesantes, el prime-ro es el programa de seguridad alimentaria, y surge por un estudio que hace la Universidad de Costa Rica, UCR, que encuentra un índice de desnutrición, de aquí surge un programa que se llama PROINTER que es pro-alimentación de los niños desnutridos. El trabajo fue en con-junto con la universidad y el Ministe-rio de Salud un programa para mejo-rar la dieta y el estado de desnutrición de los niños. En este sentido, cuando el programa termi-na, se justifica continuar con el pro-yecto para que no vuelva a pasar eso en los asentamientos de las familias con más escasos recursos. No obstante, había que clasificar los beneficiarios y se formula el progra-ma de seguridad alimentaria que se ha mantenido desde la administra-ción Figueres. Este es un programa que está acompañado con la parte de organización, porque tiene los módulos familiares que van directa-mente a los núcleos familiares que consiste en darles o asegurar que ellos tengan la proteína. En la im-plementación del programa la mayo-ría de productores solicitan la vaca de ordeño y se les entregan de 2 a 3 vacas y especies menores, pollos, conejos, cabras y cerdos, para ase-gurarnos que tengan la proteína animal.

Lo anterior es un subsidio y hay que seleccionar muy bien a los núcleos de familia que lo necesitan. Este programa se implementa con la coordinación del MAG, para la aten-ción de los animales y también hay módulos importantes en manejo integrado de las parcelas, en asocio con el IMAS y la Universidad de la EARTH en los asentamientos de la Zona Atlántica y de la provincia de Heredia. En el sentido de trabajar y que aprovechen todo lo que está en la parcela, desde las cercas vivas y que los animales no se alimenten con concentrado, sino con plantas de manera que puedan usar todo lo que está en el área de producción, que sea sostenible, además, se les hizo biodigestores de manera que fueran a utilizar el gas para cocinar e incluso para alumbrarse. Este pro-grama de seguridad alimentaria es para las familias que están empe-zando y con el tiempo las que se van quedando rezagadas se les aplica, pues está visualizado así, se inicia con este programa y después siguen con el crédito de la caja agraria, se les da la parte de organización y la de infraestructura y se integran todos los otros servicios. Es importante mencionar que la integración de

servicios depende mucho de las amistades entre los funcionarios, en algunos lados funciona muy bien con el INA y en otros lados con el MAG, pero eso depende mucho de cómo estén conformadas las redes de este sector.

ESQUEMA No. 2

PROPUESTA DE UNA ESTRUCTURA EN EL MARCO

DE LAS POLÍTICAS EN APOYO A LA AGRICULTURA

FAMILIAR DE COSTA RICA EN EL PERÍODO DE 2011-2021

Fuente: Elaboración propia con base a la información suministrada por los actores estratégicos y especialistas en Agricultura Familiar, AF.

El esquema No.2, es la pro-puesta de una estructura en el mar-co de las políticas en apoyo a la Agricultura Familiar de Costa Rica en el período de 2011-2021. La for-mulación y la implementación de un marco institucional para la agricultu-ra familiar a corto y mediano plazo son de vital importancia para atenuar la erosión de las políticas públicas del sector agrícola. En el plano na-cional el diseño de la agenda pública para la agricultura familiar específi-camente se requiere de la formación de la Secretaria Técnica de Agricul-tura Familiar la que está asesorada por el Consejo Consultivo Nacional de Agricultura Familiar y por los Or-ganismos Asesores de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe, CEPAL y la Organización de las Naciones Unidas para la Agricul-tura y la Alimentación, FAO. La se-cretaria mantendrá como plataforma para el buen funcionamiento los Departamentos de Registro para la Agricultura Familiar, DRAF, y de Seguimiento y Evaluación de la Agri-cultura Familiar, DSEAF. No obstan-te, la secretaria mantiene una comu-nicación directa con el Director (a) del Instituto Nacional de Innovación y Transferencia en Tecnología Agro-pecuaria, INTA, y el Director (a) de la Dirección de Extensión Agrope-cuaria y Operaciones Regionales, DESOREA, los que deberán mante-ner un comunicación entre ellos de manera horizontal y coordinada en materia de la Agricultura Familiar. En el plano regional, el (la) Director (a) del INTA deberá de coordinar las políticas con el Coordinador (a) Re-gional de Investigación-INTA, el que está relacionado con las Estaciones Experimentales del INTA y de las Universidades Públicas, mientras que el (la) Director (a) de DESOREA, coordina con el Coordi-nador (a) Regional de Extensión -MAG. Es importante delimitar que los coordinadores de las Regionales del INTA y DESOREA mantienen un vínculo de interrelación con los Equipos Regionales de Investigación y Extensión para la Agricultura Familiar.

Las Estaciones Experimenta-les del INTA y de las universidades públicas, el (la) Coordinador (a) Re-gional de Extensión –MAG y Equipos Regionales de investigación y exten-sión para la Agricultura Familiar es-tán interrelacionadas con la Agencia de Servicios Agropecuarios Locales, ASAs, y ésta última identifica y tra-baja con la Población Objetivo, la que está conformada por el Foro Nacional de Agricultura Familiar, FONAF, que es el Espacio de Re-presentación de la Agricultura Fami-liar. El plano regional está asesorado por el Consejo Consultivo Regional de Agricultura Familiar. En éste de-muestra que el diseño de los enfo-ques de la política pública con la agenda de abajo hacia arriba y de arriba hacia abajo está concentrada en los Equipos Regionales de Inves-tigación y Extensión para la Agricul-tura Familiar los que tienen un peso específico en la propuesta de la polí-tica pública para la Agricultura Fami-liar respaldada por el MAG y el INTA.

Esta propuesta está respalda-da por el MAG (2010) donde se en-cuentra que en Costa Rica, los cam-bios en el entorno nacional e internacional, han modificado los roles tradicionales de las institucio-nes del Estado, particularmente en el sector agroalimentario y hacen ne-cesaria una transformación integral que las faculte para una respuesta más eficaz y eficiente acorde con las demandas del sector productivo para el desarrollo local de una manera más integrada. La ejecución de la política exige una adecuada coordi-nación operativa, tanto con otros sectores, servicios públicos y la aca-demia; como de una gestión conjun-ta público-privada, de manera que se logre entregar una oferta amplia de productos y servicios al sector pro-ductor. Los desafíos que enfrenta la institucionalidad para responder a las demandas del sector productivo implican una redefinición del funcio-namiento del Sector Público Agrope-cuario y sus instituciones con una visión integral y sistemática que permita la implementación, de una política de Estado en materia agro-pecuaria; la estructuración o rees-tructuración de las instituciones pú-blicas que participan en este sector y las eventuales modificaciones a la normativa que lo regula. En concor-dancia con lo anterior y las estrate-gias e instrumentos definidos en la política de Estado, se procede a ajustar en un marco de mayor articu-lación, como sector agroalimentario, la rectoría sectorial y los mecanis-mos de coordinación, que posibilite la ejecución de esta política desde una perspectiva inclusiva y sosteni-ble. Para garantizar el logro de los objetivos planteados es necesario que las organizaciones y los gremios empresariales, tanto de las peque-ñas como de las medianas y gran-des empresas agroalimentarias, gobiernos locales, asuman un rol más activo en la ejecución, segui-miento y evaluación de la política pública. Lo indicado, implica que la nueva institucionalidad del sector público y privado debe ajustar su accionar fortaleciendo los mecanis-mos de coordinación, diálogo y concertación.

ESQUEMA No. 3

ESTRUCTURA TENTATIVA DE LA RED DE ARTICULACIONES

EN EL NUEVO MARCO INSTITUCIONAL

DE LA AGRICULTURA FAMILIAR EN COSTA RICA

Fuente: Elaboración propia con base a la información suministrada por los actores estratégicos y especialistas en Agricultura Familiar, AF.

El esquema No.3, muestra que la responsabilidad en el diseño, la decisión, la formulación, la imple-mentación y la evaluación de la polí-tica en agricultura familiar le corres-ponde al MAG y al INTA, pero el éxito de una política es por medio de un alineamiento institucional a través de una política de consenso interins-titucional, pero con voluntad política de parte de todos (as) los (as) fun-cionarios (as), pues ese distancia-miento institucional entre estas insti-tuciones del Estado, definitivamente no ha favorecido a los productores a nivel general. Los principales pro-blemas que se han podido identificar hasta el momento en relación a la agricultura familiar son la educación, el juego de poder económico en las cadenas de la comercialización del producto agropecuario y el distan-ciamiento interinstitucional, lo que ha erosionado la política y ha incidido en parte en el aumento de la brecha social en el sector agropecuario. No obstante, se requiere de un vínculo interinstitucional entre el MAG y el INTA, las que pueden relacionarse con los programas y los proyectos con otras instituciones públicas, donde no se compromete el presu-puesto, pues las estaciones experi-mentales y los Trabajos Comunales Universitarios, TCU, de la UCR, la Universidad Nacional, UNA, el Insti-tuto Tecnológico de Costa Rica, ITCR, y la Universidad Estatal a Distancia, UNED, y los centros de formación y capacitación del INA, administran sus propios recursos. Además, de formular e implementar programas de educación agrícola desde la primaria y secundaria por medio del Ministerio de Educación Pública, MEP. El juego del poder en las cadenas de comercialización sigue presente, pero se puede traba-jar en proyectos como las Fincas Integrales Didácticas, FID, a gran escala para brindarle a los pequeños productores sostenibilidad y depen-der cada vez menos de los interme-diarios. Es importante hacer la sal-vedad que los intermediarios en las cadenas son necesarios para el mercado, pero han concentrado poder en las acciones, las decisio-nes y la incidencia de los precios por medio de un oligopolio a través de CARTELES, consolidando así, poder económico en esta estructura de mercado con acuerdos en la compe-tencia perfecta.

El MAG (2010) encuentra que la posibilidad de ejecución exitosa de esta política está determinada, no solo por los esfuerzos de articula-ción, reorientación, fortalecimiento o adecuación de los procesos produc-tivos y los apoyos institucionales por medio de los instrumentos indicados, sino también por cambios, ajustes y medidas directas de apoyo en rela-ción con factores que emergen como condicionantes, desde el sistema institucional externo al sector agroa-limentario, pero vinculado con éste como adecuada planificación e in-versión en infraestructura vial, por-tuaria y aeroportuaria; ejecución eficiente y eficaz en mejora regulato-ria; política cambiaria coherente y alta calidad de la educación básica. Así como de una asignación de re-cursos operativos para el desarrollo

de nuevos instrumentos de apoyo al sector.

El diálogo de políticas agroa-limentarias que sustenta la construc-ción y la ejecución de la política 2010–2021, es un proceso perma-nente y continuo, no solo se apoya en los mecanismos vigentes de pla-nificación, seguimiento y evaluación (Plan Nacional de Desarrollo, planes regionales sectoriales y planes ope-rativos institucionales), sino que, requiere la identificación y el diseño de nuevos mecanismos que permi-tan medir los resultados, efectos y los impactos de esta política y su relación con la asignación presu-puestaria. Para el mediano y largo plazo, el seguimiento y evaluación de esta política incluye la definición de un sistema específico y acorde con la nueva institucionalidad que incorpora para los diversos instru-mentos, mecanismos propios de evaluación y control y sus indicado-res de desempeño.

Conclusiones

La formulación, la implemen-tación y la evaluación de la política pública de la Agricultura Familiar en Costa Rica, a largo plazo requieren de un mayor apoyo del Estado, pues el distanciamiento de las institucio-nes públicas del sector agropecuario y responsables de la política en los últimos años ha sido notable, lo que es manifestado por los productores del sector. Los talleres regionales en el 2010, han sido la fuente primaria para tener una mayor aproximación al problema de la Agricultura Fami-liar y poder hacer un análisis más racional y menos empírico sobre la realidad del sector agrícola.

Las entrevistas realizadas a algunos actores estratégicos del sector agrícola convergen con lo manifestado por técnicos y producto-res en los talleres regionales, donde las políticas formuladas e implemen-tadas años atrás, no dieron el resul-tado esperado y más bien dieron un giro equivocado en la prioridad. Lo importante es que este esfuerzo no se puede realizar individualmente por una institución. En relación a esta situación no se ha trabajado en la evaluación de las políticas públi-cas, pues a los actores estratégicos no les gusta hablar del problema, pues han sido responsables de la ejecución de las políticas, por eso les interesa más la resolución del problema.

El interés individual de los funcionarios ha predominado sobre el interés general, lo que ha incidido en el distanciamiento entre las insti-tuciones quedando el pequeño pro-ductor en una situación de abandono en la mayoría de los casos. Las ma-nifestaciones explícitas de los pro-ductores han sido muy claras y con-tundentes, porque no hay una educación agrícola en las escuelas y colegios. Además, hay una concen-tración en la cadena de la comercia-lización del producto agrícola por medio de los intermediarios. Esto queda demostrado, porque el PIMA

no tiene los mecanismos de control y regulación para que los intermedia-rios del tomate, por ejemplo; colo-quen el producto exactamente cuan-do llega el camión al CENADA, porque tiene la información del in-ventario y el precio, por lo que si el precio es elástico, no introducen el camión a las bodegas, más bien esperan que se escasee y cuando los precios son inelásticos introdu-cen el camión al CENADA, vendien-do así, a mejor precio, pero sacando del mercado a pequeños producto-res, los que al no tener el control de la información del mercado, le entre-gan el producto al intermediario. Es importante aclarar que en el caso de tener la información los pequeños productores, tampoco podrían incidir en los precios, porque el mercado funciona por volumen. Este es el otro problema implícito del sector agro-pecuario y es que no hay una eva-luación y regulación del mercado, pues no se puede pensar que todo puede ser a la libre, sin que el Esta-do actúe.

El objetivo para que pueda al-canzar la competitividad el sector agroalimentario costarricense, es por medio de la adecuación y prestación de servicios eficientes y eficaces, de apoyo institucional, que favorezcan su rentabilidad y le proporcionen la capacidad para aprovechar las posi-bilidades y oportunidades que le ofrecen los mercados internos y externos. Para tal efecto se conside-ran estratégicos los servicios de sanidad agroproductiva; financia-miento y seguros para el desarrollo agroalimentario; información y co-municación, Tecnologías de la In-formación y la Comunicación (TIC´s); gestión eficiente y eficaz de merca-dos, facilitación para los agronego-cios; e infraestructura de apoyo a la producción.

Bibliografía

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Ministerio de Agricultura y Ganadería (2010), “Política de Estado pa-ra el Sector Agroalimentario y el Desarrollo Rural Costarri-cense 2010–2021”. San José, Costa Rica.

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Tsebelis, G. (1990), “Rational choice in comparative politics”. Uni-versity of California. Press. Berkeley.

Talleres

Catalano José (2010), “Desarrollo Rural de Argentina en el mar-co del Centro de Investigacio-nes y Desarrollo Tecnológico para la Pequeña Agricultura Familiar (INTA-Argentina)”. Presentación realizada en el Ministerio de Agricultura y Ga-nadería, MAG. Consultor de Argentina. Noviembre 2010. San José, Costa Rica.

Formulación del Programa Nacional de Agricultura Familiar (2010), “Las Regiones Central Sur, Limón, Chorotega, Cartago, Puriscal, Pacífico Central, Brunca, Grecia, San Carlos, Pérez Zeledón realizado entre agosto y setiembre de 2010”. San José, Costa Rica.

Transformación institucional (2010), “Del Instituto de Desarrollo Agrario (IDA) en el Instituto de Desarrollo Rural (INDER)”. Realizado en el Colegio de In-genieros Agrónomos de Costa Rica. San José, Costa Rica.

Consultores internacionales

entrevistados

Rodríguez Fazzone Marcos (2010), “Programas integrales para la inserción socioeconómica de la agricultura familiar”. Oficina Regional de la FAO para Amé-rica Latina y el Caribe. Consul-tor de Argentina. Diciembre de 2010. San José, Costa Rica.

Subirats Humet Joan (2012), “Insti-tucionalismo y Políticas Públi-cas”. Director del Instituto de Gobierno y Políticas Públicas, Catedrático de la Universidad Autónoma de Barcelona y es-pecialista en Políticas Públi-

cas. Facultad de Ciencias Po-líticas de la Universidad Autó-noma de Barcelona. Octubre 2012, CLAD. Cartagena, Co-lombia.

Actores estratégicos

entrevistados

Ulate González Gustavo, (2010), “Programa Integral de Merca-deo Agropecuario, PIMA”. Ge-rente General. Octubre de 2010. San José, Costa Rica.

Vargas Araya Olga (2010), “Instituto de Desarrollo Agrario, IDA”. Directora de la Dirección Na-cional de Desarrollo. Octubre de 2010. San José, Costa Rica ◊

ANEXO No. 1

MAPA No. 1

UBICACIÓN DE LOS ASENTAMIENTOS DEL INSTITUTO

DE DESARROLLO AGRARIO, LOS HUMEDALES, ÁREAS PROTEGIDAS Y RESERVAS INDÍGENAS DE COSTA RICA

Fuente: Instituto de Desarrollo Agrario (IDA)