Integración económica
entre El Salvador y Guatemala:
El impacto del establecimiento
de una Unión Aduanera en la
economía salvadoreña Roberto Miranda*
ANALIZA EL IMPACTO ESPERADO DEL ESTABLECIMIENTO DE UNA UNIÓN ADUANERA ENTRE EL SALVADOR Y GUATEMALA EN LA ECONOMÍA SALVADOREÑA. PARA ELLO SE EVALÚAN LAS IMPLICACIONES DE PASAR DE UN ESQUEMA DE LIBRE COMERCIO A UNA UNIÓN ADUANERA: EL ESTABLECIMIENTO DE UN ARANCEL EXTERNO COMÚN, LA ANULACIÓN DE LAS REGLAS DE ORIGEN Y LA ELIMINACIÓN DE CONTROLES FRONTERIZOS PARA LAS OPERACIONES COMERCIALES ENTRE AMBOS PAÍSES. EL ESTUDIO PREVÉ QUE LOS BENEFICIOS ASOCIADOS A ESTA POLÍTICA SUPERAN EL EFECTO NEGATIVO EN LOS SECTORES SALVADOREÑOS QUE SE VERÍAN AFECTADOS POR UNA REDUCCIÓN ARANCELARIA.
PALABRAS CLAVE: ADMINISTRACIÓN PÚBLICA; FACILITACIÓN DEL COMERCIO; GESTIÓN FRONTERIZA; INTEGRACIÓN ECONÓMICA; EL SALVADOR; GUATEMALA; CENTROAMÉRICA
KEY WORDS: PUBLIC ADMINISTRATION; TRADE FACILITATION; BORDER MANAGEMENT; ECONOMIC INTEGRATION; EL SALVADOR; GUATEMALA; CENTRAL AMERICA
1. Contexto histórico
* Consultor del Banco Interamericano de Desarrollo, Departamento de Países de Belice, Centroamérica, México, Panamá y República Dominicana. Máster en Economía Internacional y Desarrollo Económico de la Universidad de Ciencias Aplicadas de Berlín, Berlín, Alemania.
Correo electrónico:
Recibido: 12 de agosto del 2013.
Aceptado: 20 de noviembre del 2013.
y situación actual
La integración regional ha ju-gado un rol protagónico en la política económica de El Salvador a través
de la historia. Aunque existen lazos históricos y socioculturales que han contribuido de manera significativa al proceso integracionista centroameri-cano, las características propias de El Salvador (un territorio pequeño y densamente poblado, mercados internos reducidos y recursos natura-les escasos, entre otras) han presio-nado de manera particular al país a buscar estrategias regionales de desarrollo.
La década de los sesenta dio lugar al plan de integración econó-mica más ambicioso de la región. Después de la firma de más de una
decena de acuerdos comerciales de alcance bilateral y multilateral, los países de Centroamérica (Guatema-la, El Salvador, Honduras, Nicaragua y Costa Rica) suscribieron el Tratado General de Integración Económica Centroamericana, TGIEC. Este acuerdo trazó una estrategia de in-tegración e industrialización regional agresiva, basada en un modelo de sustitución de importaciones. El TGIEC estableció un Área de Libre Comercio, ALC, en Centroamérica1y proyectó la implementación de una Unión Aduanera, UA, y un Mercado Común Centroamericano, MCC, en un período de solo cinco años.
- 1. El Anexo “A” del Tratado estableció una serie de productos que quedaron fuera del esquema de libre comercio. A nivel regio-nal se excluye el intercambio de café sin tostar y el azúcar; a nivel bilateral entre El Salvador y Guatemala, se suman la harina de trigo y el alcohol etílico (esté o no des-naturalizado).
Aunque los logros iniciales del plan de integración fueron alentado-res, éste no alcanzó a cubrir las ex-pectativas de todos los países y terminó por colapsar en menos de una década. Por un lado, se logró consolidar un ALC casi perfecta y la mayoría de partidas arancelarias fueron armonizadas. El comercio intrarregional se incrementó siete veces en ocho años, pasando de $63.0 millones en 1960 a $499.9 millones en 1968 (SIECA, 2012). Además, la región experimentó un desarrollo importante en su industria e infraestructura vial, energética y de comunicaciones (Rodríguez Man-zano, 2002). Sin embargo, el incre-
mento en gasto público, aunado a la reducción de ingresos arancelarios y la disminución de precios de las exportaciones tradicionales, provo-caron serios desbalances fiscales en los cinco países. Además, la inclu-sión de sectores domésticos en las cadenas de suministro de las nuevas industrias fue muy limitada (Hernán-dez, 1994). No obstante, el problema fundamental del modelo fue la distri-bución desigual de beneficios entre sus miembros. La mayoría de indus-trias fueron establecidas en los países con economías relativamente desarrolladas (Guatemala y El Sal-vador), convirtiéndolos en exportado-res netos de manufacturas, mientras los países más pobres (particular-mente Honduras y Nicaragua) pro-veían de bienes agrícolas baratos a la región. En medio de las protestas e incumplimientos al TGIEC por par-te de los países más afectados (in-cluyendo el establecimiento unilate-ral de aranceles a productos liberalizados para poder hacer fren-te a las presiones fiscales), el con-flicto militar entre El Salvador y Hon-duras de 1969 puso un alto al proceso de integración. Durante las dos décadas siguientes, Centroamé-rica fue afectada por inestabilidad política, conflictos armados y pro-blemas de endeudamiento, desva-neciendo los esfuerzos integracionis-tas de la agenda regional.
A principios de la década de los noventa se estructuró un nuevo marco para la integración en Cen-troamérica, con el nombre de Siste-ma de Integración Centroamericana, SICA. El componente económico fue
restablecido por medio de la suscrip-ción del Protocolo de Guatemala al TGIEC en 1993. A través de este acuerdo, los países de la región2se comprometieron al establecimiento de la “Unión Económica Centroame-ricana”, pero definieron la integración regional como un proceso gradual y voluntario que debía ser implemen-tado en tanto contribuyera al progre-so económico de cada país. El ALC fue restaurada, pero las excepciones establecidas en el Anexo “A” del TGIEC se mantuvieron intactas. La implementación de la UA fue obsta-culizada por la agenda comercial externa de los países, que priorizó la
- 2. Aunque el Protocolo de Guatemala fue suscrito por los países firmantes del TGIEC y Panamá, no produjo efectos para éste último hasta su adhesión al Subsis-tema de Integración Económica Centroa-mericana en el 2012.
suscripción de acuerdos bilaterales con bloques externos sobre la inte-gración regional (CEPAL, 2011). Como resultado, el esquema comer-cial de los países firmantes del TGIEC (en adelante, el MCC) conti-núa siendo un híbrido entre un “área de libre comercio casi perfecta y una unión aduanera imperfecta” (SICE, 2012).
A pesar de los pocos logros alcanzados en esta área, el comer-cio intrarregional ha crecido a un ritmo exponencial desde la década de los noventa, como lo muestra el gráfico 1.1.
GRÁFICO 1.1
COMERCIO INTRARREGIONAL EN EL MCC, 1960-2011
(MILES DE MILLONES DE US$)
Fuente: Cálculos del autor con datos de SIECA (2012). (P) = Valores proyectados
En el marco de participación gradual y voluntaria establecido por el SICA, los países han avanzado en el proceso integracionista a diferen-tes velocidades, con base en la in-tensidad de sus nexos económicos y sociales con otros países del área, el nivel de compromiso político al pro-yecto y el grado de acoplo del pro-yecto regional con su agenda nacio-nal. En el año 2000, El Salvador y Guatemala decidieron avanzar de manera decidida en este proceso al suscribir un acuerdo que establecía las bases para la implementación de una UA entre sus territorios. Des-pués de realizar avances en temas de facilitación comercial y armoniza-ción de procedimientos aduaneros, un protocolo a este acuerdo fue sus-crito en el 2009 para establecer los detalles institucionales y operativos de la UA. Aunque el protocolo fue sancionado por Guatemala, la
Asamblea Legislativa de El Salvador –bajo la influencia de un grupo de productores nacionales – no proce-dió a su ratificación, argumentando que el impacto de tal política podría ser perjudicial para la economía nacional. Sin embargo, hasta la fe-cha, no existe ningún estudio que analice el efecto esperado de la im-plementación de esta política en la economía salvadoreña (ni siquiera por parte de los autodenominados “sectores vulnerables”), lo cual vuel-ve difícil para los legisladores salva-doreños poder tomar una decisión informada.
Este estudio pretende llenar este vacío, al analizar el impacto esperado del establecimiento de una UA entre El Salvador y Guatemala en la economía salvadoreña (exami-nando de manera particular el efecto en los sectores que, en principio, se verían afectados por esta política). En el capítulo siguiente se explicarán los factores a ser evaluados para realizar este análisis.
La relación comercial
entre El Salvador y Guatemala
El interés común de El Salva-dor y Guatemala por avanzar en la integración de sus economías se basa en los altos niveles de in-tercambio comercial, proximidad geográfica, políticas macroeconómi-cas compatibles y la necesidad de ampliar sus mercados internos. La tabla 1.1 muestra los principales indicadores económicos para ambos países.
TABLA 1.1
INDICADORES ECONÓMICOS DE EL SALVADOR Y GUATEMALA
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Fuente: Elaboración del autor con datos de BCR (2012 a), BANGUAT (2012) y CIA (2012).
Desde la perspectiva de El Salvador, la implementación de una UA con Guatemala ofrece beneficios significativos. El principal incentivo es facilitar el intercambio de bienes con su socio comercial más impor-tante después de Estados Unidos (MINEC, 2012). Guatemala es el destino para el 13% del total de ex-portaciones salvadoreñas, y el ori-gen del 10% de las importaciones del mismo país (BCR, 2012 a). En contraste a su relación comercial con Estados Unidos y otros países de Centroamérica, el intercambio con Guatemala se caracteriza por su carácter intraindustrial, como puede observarse en el gráfico 1.2. Esta situación evidencia la interrelación de las cadenas de suministro y con-sumo entre ambos países.
GRÁFICO 1.2
COMERCIO BILATERAL ENTRE EL SALVADOR Y GUATEMALA
POR SECTOR ECONÓMICO
EXPORTACIONES DE GUATEMALA EXPORTACIONES DE EL SALVADOR
A EL SALVADOR A GUATEMALA
Fuente: Elaboración del autor con datos de BCR (2012 a).
Según el Ministro de Eco-nomía de El Salvador, además de la promoción del comercio bilateral, el establecimiento de una UA brindaría acceso a las empresas salvadoreñas (en particular a aquellas de pequeño y mediano tamaño) a un mercado ampliado, en el que sus productos serían más competitivos debido a la reducción de costos de transacción fronteriza e intermediación comer-cial. Las economías de escala habili-tadas por la unión aduanera incre-mentarían la productividad y eficiencia de las firmas locales, in-centivando un incremento en inver-sión privada interna y atrayendo flujos de inversión externa. Final-mente, esta política contribuiría al establecimiento de un sistema adua-nero más eficiente (MINEC, 2012).
2. Marco Teórico
Conceptos relevantes
El área de libre comercio y la UA constituyen las primeras etapas del proceso de integración económi-ca. El gráfico 2.1 muestra las carac-terísticas principales de cada nivel de integración.
GRÁFICO 2.1
COMPARACIÓN DE NIVELES DE INTEGRACIÓN ECONÓMICA
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Fuente: Elaboración del autor con base en UNCTAD (2007).
El establecimiento de un ALC implica la eliminación de tarifas arancelarias entre los países asocia-dos para establecer un esquema de libre comercio entre los mismos. Sin embargo, cada país mantiene la autoridad de fijar tarifas frente a ter-ceros países o bloques, lo cual abre la posibilidad de realizar triangula-ción comercial. Esta práctica consis-te en introducir bienes en un ALC a través del país con tarifas más bajas, para luego transportarlos a otros países del área sin pagar aranceles adicionales. Debido a este riesgo, los Tratados de Libre Comercio, TLC, incluyen una serie de requeri-mientos que determinan si un pro-ducto es “originario” del país asocia-do (y por tanto, sujeto a los beneficios establecidos en el tratado) llamados Reglas de Origen, RO. El criterio principal para la asignación de origen es el nivel de transforma-ción que un producto ha experimen-tado en el país socio, lo que es me-dido a través de diferentes indicadores, como Cambios en Cla-sificaciones Tarifarias, CCT, valor del contenido regional y el uso de determinados procesos productivos y tecnologías.
- 3. En adelante, se entenderá como “contro-les fronterizos” al conjunto de actuaciones de las instituciones de control (aduana, cuarentena, migración, seguridad, etc.) que intervienen en la circulación de mer-cancías entre los países.
En contraste a un ALC, el mo-vimiento de bienes dentro de una UA se basa en el principio de “libre cir-culación”, y no en el de “estado de origen” (Georges, 2007). En este
esquema, una vez una mercancía ingresa al territorio aduanero, ésta puede moverse libremente. Esto implica la eliminación de los proce-dimientos de control fronterizo para el intercambio de mercancías entre los países y la consecuente anula-ción efectiva de las reglas de origen. Al ser imposible controlar la triangu-lación comercial en estas circuns-tancias, los países deben fijar un arancel externo común para las mer-cancías que provienen de fuentes externas y establecer un mecanismo de pago arancelario al país corres-pondiente en las aduanas periféricas del territorio aduanero.
Por lo tanto, para analizar el efecto de avanzar a una UA, este estudio evalúa las tres implicaciones principales antes identificadas:
- El establecimiento de un Arancel Externo Común
- La anulación de las reglas de origen para el comercio binacional.
- La eliminación de los controles fronterizos.3
Ventajas y desventajas
de una UA en comparación
a un ALC
Krueger (1995) sostiene que la ampliación del territorio aduanero implica una serie de beneficios para los países involucrados, incluyendo un incremento de eficiencia para el sector privado debido a economías
de escala, menores costos de admi-nistración y cumplimiento dentro del comercio intrarregional y un aumento del poder de negociación ante otros países o bloques económicos. Debi-do a éstas y otras razones, Krueger afirma que “toda unión aduanera es estrictamente Pareto superior a un área de libre comercio” (Krueger, 1995, p. 4).
Las ineficiencias, los costos de administración y cumplimiento y el potencial distorsionador de las RO pueden constituir un incentivo pode-roso para avanzar a una UA. En primer lugar, las RO pueden ser utilizadas como un mecanismo para proteger a sectores económicos con poder político en el marco de un TLC, neutralizando las ganancias derivadas del libre comercio (Este-vadeordal, Harris y Suominen, 2009). En segundo lugar, la verifica-ción de origen implica costos admi-nistrativos para el gobierno y costos de cumplimiento (papeleo y gestio-nes relacionadas) para los exporta-dores y/o importadores (Georges, 2007). Este factor puede ser tan engorroso, que los comerciantes pueden llegar a preferir el pago de los aranceles a incurrir en el proceso de recolección y entrega de docu-mentación necesaria para probar el origen de las mercancías (Krishna, 2005). Finalmente, las RO pueden distorsionar la selección de insumos en los procesos de producción de los países suscritos a un TLC. Las RO incentivan a los productores locales a utilizar capital, mano de obra o materiales locales para cubrir los requerimientos de origen necesarios y poder exportar al país asociado sin pagar aranceles. Este “subsidio im-plícito” a los insumos locales puede llevar a la utilización de factores de producción más caros o a la realiza-ción de proyectos de inversión inefi-cientes por parte del sector privado.
La reducción de costos de transacción para el sector privado que comercia entre ambos países puede ser también un beneficio im-portante de pasar a una UA, espe-cialmente si los trámites burocráticos y los costos de transacción relacio-nados al control fronterizo de mer-cancías son considerables.
Por otro lado, la implementa-ción de una UA también implica cos-tos. Para muchos países, la necesi-dad de coordinar la política externa actual y futura de los miembros de una UA representa un sacrificio de la soberanía nacional y no una oportu-nidad de incrementar el poder de negociación externo. Además, la implementación de un Arancel Ex-terno Común, AEC, usualmente con-lleva una oposición muy fuerte por parte de los productores nacionales que dejarían de ser protegidos a través de tarifas arancelarias. De esta manera, a pesar de que una UA ofrece beneficios importantes para los países que la conforman, estos costos hacen que alcanzar un TLC sea más fácil en términos políticos que un acuerdo de UA (Mirus y Rylska, 2001).
3. El impacto del
establecimiento de un
Arancel Externo Común
Situación actual
Gracias a los esfuerzos de armonización realizados desde la suscripción al TGIEC, El Salvador y Guatemala poseen aranceles idénti-cos para el 95.1% de los productos.4 Únicamente 341 productos registran diferencias arancelarias.5 La tabla 3.1 muestra el valor de importacio-nes y recaudación arancelaria de estos bienes en El Salvador, seg-mentados por área económica.
TABLA 3.1
PRODUCTOS CON ARANCELES NO ARMONIZADOS
ENTRE EL SALVADOR Y GUATEMALA (2011)
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Transporte y comunicaciones |
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Materiales de construcción |
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Cereales |
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Motocicletas |
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- 4. Con base en aranceles “Nación más Favorecida”, NMF; las diferencias tarifarias generadas por los TLC bilateralmente suscritos por ambos países no están incluidas. Los productos es-tablecidos en el Anexo “A” del TGIEC han sido excluidos debido a que la presión por mante-ner su protección es muy alta y su liberalización requeriría un análisis más profundo. Ante esta situación, algunos promotores de la UA han sugerido excluir a estos productos de la ini-ciativa y así poder avanzar en su implementación (Flores y Guth, 2012).
- 5. Con base en la clasificación tarifaria del Sistema Arancelario Centroamericano.
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Área económica |
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Cigarrillos |
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Aparatos eléctri-cos |
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Fertilizantes |
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Armas de fuego |
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Herramientas y monturas |
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Productos quími-cos |
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Calzado y vestua-rio |
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Bienes industriales |
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Frutas y verduras |
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Aparatos de gra-bación |
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Medicinas veteri-narias |
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Azúcar, jalea y confites |
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Vehículos de construcción |
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Textiles |
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Productos de calzado |
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Productos de papel |
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Productos agrope-cuarios |
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Fuente: Elaboración del autor con datos de MINEC (2011) y BCR (2012).
Metodología y resultados
Para evaluar el impacto de una armonización arancelaria de estos productos, se utilizó un análisis de equilibrio parcial. En primer lugar se definió un AEC, basado en los parámetros definidos con anteriori-dad por los países del MCC. Una vez establecida una estructura aran-celaria armonizada, se procedió a calcular el cambio en el precio de importación de tales bienes resultan-te de la implementación de la misma. Seguidamente, se estimó el cambio en cantidad importada (y el corres-pondiente cambio en recaudación arancelaria) con base en las elastici-dades precio de las importaciones de cada producto.
La mayoría de estudios simila-res, en ausencia de parámetros que sirvan de guía para el establecimien-to de un AEC entre los países, pro-ponen estructuras tarifarias armoni-zadas con base en promedios simples o ponderados de los aranceles existentes al momento del análisis. Sin embargo, los países del MCC, a través de las Resolu-ciones 13-95 (COMRIEDRE II), 55-95 (CONSEJO XIII) y 26-96 (COMRIEDRE IV), acordaron una Política de Armonización Arancelaria regional. Este mecanismo define una estructura arancelaria para la región con base en dos criterios: el tipo de bien en cuestión y producción regio-nal, como puede observarse en la tabla 3.2.
TABLA 3.2
POLÍTICA ARANCELARIA ESTABLECIDA POR LOS PAÍSES DEL MCC
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Fuente: COMRIEDRE IV (1996)
Con base en estos lineamien-tos, se propone el escenario de ar-monización para el establecimiento del AEC mostrado en la tabla 3.3.
TABLA 3.3
LINEAMIENTOS PARA EL ESTABLECIMIENTO DEL ARANCEL EXTERNO COMÚN
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Fuente: Propuesta del autor con base en la Política Arancelaria establecida por los países del MCC.
Para aquellos bienes que sean producidos al menos por uno de los países, el arancel propuesto será igual al arancel más alto entre ambas naciones, teniendo como límite los valores máximos estableci-dos en el acuerdo (5, 10 y 15%, res-pectivamente). De esta manera, si
- 6. En la práctica hay excepciones a este método de armonización. Cuando el sec-tor protegido en un país es relativamente pequeño, o las importaciones del país contrario son considerables, la armoniza-ción se alcanzaría usualmente negocian-do una tarifa intermedia entre los arance-les iniciales (Flores y Guth, 2012).
- 7. Esta regla no ha sido aplicada a “cigarri-llos” y “armas de fuego”, los que se consi-deran productos excepcionales.
un bien no es producido en El Sal-vador y se encuentra libre de aran-cel, pero es producido en Guatema-la, dado que el bien se produce dentro del territorio aduanero, El Salvador debería igualar su tarifa a la de su país vecino. Si esta tarifa fuese superior al valor máximo del rango establecido, el arancel común tomaría el valor máximo permitido.6 La regulación no es explícita en el trato para bienes finales no produci-dos en la región. Ya que los arance-les en este caso responderían úni-camente a intereses fiscales, el AEC propuesto se calculó como el pro-medio de las tarifas originales, con un techo de 15%.7
La implementación del AEC propuesto afectaría el precio de im-portación de los productos analiza-dos. Con base en este cambio de precios, y utilizando los valores de elasticidad precio de las importacio-nes para cada producto calculados por Kee, Nicita and Olarreaga (2008), se estimó el cambio en can-tidad importada para cada bien (con-siderando el 2011 como año base). A su vez, estos valores permitieron calcular el cambio en recaudación arancelaria para cada producto. La tabla 3.4 muestra los resultados de este ejercicio, agrupando los produc-tos por área económica y ordenán-dolos por el cambio en importacio-nes estimado.
TABLA 3.4
IMPACTO ESTIMADO DE LA IMPLEMENTACIÓN DEL ARANCEL EXTERNO COMÚN PROPUESTO EN EL SALVADOR
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Fuente: Cálculos del autor con datos de BCR (2012 a) y Kee et al. (2008).
Con base en estos cálculos, la implementación de la AEC propuesta incrementaría las importaciones de estos productos en $59.1 millones, lo que significaría un aumento del 0.6% en el total de importaciones salvado-reñas. Por otro lado, la reducción esperada de $59.9 millones en la recaudación arancelaria representa-ría una disminución en los ingresos fiscales de 1.8%.8
- 8. Cálculos realizados con datos del BCR (2012 b).
Análisis de impacto
en los sectores afectados
El modelo clásico prevé que, bajo una serie de supuestos, la re-ducción arancelaria -y su conse-cuente efecto en precios- incremen-tan el excedente de los consumidores más de lo que dismi-nuyen las ganancias de los produc-tores afectados. Sin embargo, en este estudio se ha analizado de ma-nera más detenida el impacto en los sectores que se verían más afecta-
dos por una reducción arancelaria, debido a que la supuesta magnitud de tal efecto constituye el argumento más importante en contra del es-tablecimiento de la UA entre El Sal-vador y Guatemala.
TABLA 3.5
IMPACTO ESTIMADO DE LA IMPLEMENTACIÓN DEL ARANCEL EXTERNO COMÚN PROPUESTO EN LOS SECTORES
MÁS AFECTADOS
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Carnes |
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Granos y cerea-les |
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Fuente: Cálculos del autor con datos de BCR (2012 a) y Kee et al. (2008).
La tabla 3.5 muestra el impac-to de la implementación del AEC propuesto en las áreas de la econo-mía salvadoreña que se verían más afectadas por tal política. Como se muestra en el cuadro, se prevé que los sectores productores de carne de pollo, carne bovina, queso y arroz harían frente a un incremento sus-tancial de importaciones. A conti-nuación se analizarán las caracterís-ticas de cada sector para conocer su nivel de competitividad y el grado de vulnerabilidad económica de los productores y así poder anticipar el impacto del establecimiento del AEC en los mismos.
Productores
- Productores de pollo
El sector avícola salvadoreño puede dividirse en dos segmentos: el comercial y el tradicional. El primero se compone de empresas que po-seen altos niveles de productividad debido a la utilización de mecanis-mos avanzados de reproducción, crianza y alimentación. Este sector representa aproximadamente dos tercios de la producción nacional de pollo, y junto a la producción de hue-vos, genera empleo directo a apro-ximadamente 9,000 personas e indi-recto a 72,000. En contraste, la crianza tradicional de aves es reali-zada generalmente por hogares de ingreso bajo, no utiliza métodos de producción sofisticados y su producción se destina primordial-mente al consumo propio; únicamen-te se comercializan los excedentes (Bidart, 2007).
Según un estudio realizado por la Superintendencia de Compe-tencia de El Salvador, el segmento comercial “presenta un buen desem-peño a lo largo de los últimos 15 años, tanto en producción como en precios (…), está en línea con la tendencia mundial y es uno de los más dinámicos de la economía de El Salvador” (Bidart 2007, p. 26). Sin embargo, la protección arancelaria al sector es muy alta, en especial para las “partes oscuras” del pollo (cuadri-les, muslos y piernas). El arancel actual de 164% para estos productos protege a los productores locales de importaciones estadounidenses, donde el consumo de pollo se con-centra casi exclusivamente en pe-chugas y las partes oscuras son desechadas para ser vendidas en mercados internacionales a precios excepcionalmente bajos (Contreras, 2006). A diferencia de El Salvador, Guatemala estableció su tarifa Na-ción Más Favorecida, NMF, en 15% desde la implementación del CAFTA-RD.
La tabla 3.6 muestra el impac-to de la implementación del AEC propuesto para el sector productor de carne de avícola. Como puede observarse, más del 70% del incre-mento en importaciones proviene de la reducción arancelaria a las partes oscuras de pollo.
TABLA 3.6
IMPACTO ESTIMADO DE LA IMPLEMENTACIÓN DEL ARANCEL EXTERNO COMÚN PROPUESTO EN EL SECTOR
DE CARNE AVÍCOLA
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Fuente: Cálculos del autor con datos de BCR (2012 a) y Kee et al. (2008).
Una reducción arancelaria en los productos avícolas afectaría de manera diferente a los productores tradicionales y comerciales. Aunque el sector tradicional es generalmente más vulnerable a shocks económi-cos, el impacto de la reducción en precios sería poco relevante para este segmento debido a que la ma-yor parte de su producción no es comercializada, sino consumida directamente. El sector comercial enfrenta una situación más compli-cada. Benavides y Herrera (2007) estima que, con un arancel inferior a 43%, la producción de muslos y piernas locales no podría competir con las importaciones. Bidart (2007) sostiene que la liberalización de estos productos podría conducir a que, eventualmente, los productos extranjeros satisfagan la totalidad de
la demanda local. Sin embargo, a pesar que el segmento comercial se encuentra en una posición vulnera-ble, se debe reconocer que la estruc-tura arancelaria actual es demasiado restrictiva y los esfuerzos deberían enfocarse en fortalecer la competiti-vidad del sector incrementando la calidad e identificando nuevos mercados.
- Productores de queso
Los productores de queso en El Salvador pueden dividirse en dos segmentos: artesanal e industrial. El sector artesanal está compuesto por más de 600 pequeños productores y se concentra en la elaboración de tipos locales de queso. Por otro lado, el sector industrial está formado por ocho empresas de gran tamaño y alrededor de cuarenta de tamaño medio, y su producción comprende variedades de queso locales e inter-nacionales (Superintendencia de Competencia, 2010).
- 9. Aún con una eliminación arancelaria completa, los productos tradicionales se-guirían siendo sustancialmente más bara-tos que los importados, lo que constituye un elemento de compra decisivo para sus consumidores.
Los productores industriales y artesanales compiten en mercados muy diferentes. Los primeros satis-facen la demanda de consumidores de ingreso medio y alto que realizan sus compras en supermercados, y su precio refleja la utilización de tecnologías avanzadas en el proceso de elaboración, el cumplimiento de controles sanitarios y la distribución
refrigerada de los productos. Por otro lado, el segmento artesanal sirve a consumidores de ingreso bajo que son muy sensibles a pre-cios y realizan sus compras en mer-cados populares. Estos productores logran fijar precios hasta 50% más bajos debido al uso limitado de medidas sanitarias, distribución refri-gerada y gastos de mercadeo (CAMAGRO, 2006; Superintenden-cia de Competencia, 2010). En con-secuencia, la reducción arancelaria propuesta es únicamente relevante para el sector industrial, pues posee productos, procesos de elaboración y estructuras de costo similares a las empresas que compiten inter-nacionalmente.9
Como resultado de una reduc-ción arancelaria, el segmento indus-trial tendría que competir directa-mente con productos extranjeros más baratos, lo que afectaría sus ventas (principalmente en las varie-dades internacionales de queso). Sin embargo, la posición de estos pro-ductores difícilmente podría ser con-siderada como “vulnerable”. Según la Superintendencia de Competencia (2010), la limitada competencia entre los productores industriales de que-so en el mercado salvadoreño ha permitido que estas empresas abu-sen de su poder de mercado y esta-blezcan altos precios y márgenes de ganancia (ver tabla 3.7). Por consi-guiente, mantener la protección del sector es contraproducente, y la reducción arancelaria incrementaría la competencia dentro del mismo, reduciendo precios y beneficiando a una amplia base de consumidores.
TABLA 3.7
MÁRGENES DE UTILIDAD PROMEDIO PARA EL SECTOR
INDUSTRIAL DE QUESO EN EL 2009 POR PRODUCTO
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Fuente: Superintendencia de Competencia (2010).
Productores de carne bovina
- 10. Estimación realizada con datos del MAG (2011) y SIECA (2012). La producción doméstica fue calculada sustrayendo la importación de ganado de la producción total de mataderos domésticos. Este mé-todo ignora la entrada ilegal de ganado centroamericano al país, una práctica co-mún para evadir barreras al comercio no arancelarias en los pasos fronterizos. Por lo tanto, la contribución de la producción local al consumo doméstico puede estar sobreestimada.
En El Salvador no existen ha-tos exclusivos para la producción de carne bovina. La producción local de carne proviene en su gran mayo-ría de hatos de doble propósito (ga-nado que suministra carne y leche) y, a un nivel mínimo, del descarte de ganado lechero (Ángel, 2012). Los hatos existentes son generalmente pequeños (la mayoría posee menos de 20 cabezas), y emplean escasa
tecnología en sus procesos de pro-ducción (Arévalo, 2003; Cordero Salas, 2005).
Como resultado del bajo nivel de desarrollo del sector, El Salvador es el único país de la región que no es autosuficiente en la producción de carne. Aunque se carece de cifras exactas, se estima que la producción local cubrió únicamente el 50% de la demanda doméstica en el 2008, un porcentaje que ha ido disminuyendo gradualmente durante los últimos veinte años.10 Paralelamente, las importaciones de carne han incre-mentado consistentemente, y en su mayoría provienen de otros países del MCC que poseen industrias competitivas bajo parámetros inter-nacionales (especialmente Nicara-gua, y en menor medida Costa Rica y Panamá) (BCR, 2012 a; Ángel, 2012).
Consecuentemente, se podría afirmar que el libre comercio con los países centroamericanos y la exis-tencia de productores regionales competitivos han liberalizado en términos prácticos el sector bovino en El Salvador. Además, desde la entrada en vigencia del CAFTA-RD, el arancel con Estados Unidos -uno de los mayores productores a nivel mundial- se redujo a 15% (el mismo propuesto en el AEC). En tales cir-cunstancias, mantener tarifas NMF de 30 y hasta 40% para productos de carne bovina no constituye una herramienta efectiva para proteger a la producción local. En este sector, la estructura arancelaria actual pare-ciera proteger intereses fiscales, no comerciales.
- Productores de arroz
En El Salvador, el arroz es cultivado por más de 4,000 agriculto-res en pequeñas parcelas. Una vez cosechado, los productores venden el arroz con cáscara (también cono-cido como “arroz granza”) a los moli-nos, donde es procesado y empaca-do para su comercialización. Solo un pequeño porcentaje del arroz cose-chado es retenido por las familias para su consumo (Superintendencia de Competencia, 2009).
La producción local no es sufi-ciente para satisfacer la demanda nacional. Aproximadamente el 70% del arroz consumido en El Salvador proviene de arroz granza importado (principalmente de Estados Unidos) y procesado en los molinos naciona-les. Con el objetivo de proteger la producción doméstica, productores y procesadores locales firmaron en el 2009 el “Convenio Permanente para la Comercialización de Arroz Granza Nacional”, CPCAGN. Este acuerdo reduce costos de intermediación entre ambas partes y permite fijar los términos de compra del arroz por adelantado. Además, el convenio establece un requisito de desempe-ño para los procesadores locales que implica la adquisición de arroz granza nacional para poder acceder a cuotas de importación libre de arancel. Sin embargo, debido a “la informalidad de buena parte de los productores (…) y su arraigo tradi-cional de vender el producto al transportista o intermediario” (Super-intendencia de Competencia, 2009, p. 138), alrededor del 50% de la producción doméstica no fue comer-cializada a través del mecanismo estipulado por el convenio entre el 2005 y el 2009 (Ángel, 2010). Ade-más, aquellos productores que hicie-ron uso de tal mecanismo recibieron precios inferiores al del arroz impor-tado con arancel (Ángel, 2012). Esto implica que la protección a la pro-ducción local de arroz que el conve-nio proporciona es limitada y muchos productores pequeños se encuen-tran en una posición vulnerable ante un incremento de competencia internacional.
TABLA 3.8
IMPACTO ESTIMADO DE LA IMPLEMENTACIÓN DEL ARANCEL, EXTERNO COMÚN PROPUESTO EN EL SECTOR DEL ARROZ
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Fuente: Cálculos del autor con datos de BCR (2012 a) y Kee et al. (2008).
La tabla 3.8 muestra el impac-to de la nueva estructura arancelaria en el sector arrocero. El incremento más importante de importaciones se prevé para el arroz granza. Conside-rando la situación vulnerable de una gran parte de los productores locales por su pequeño tamaño, así como su falta de coordinación y bajo nivel de competitividad, tal incremento en importaciones los expulsaría del mercado. La protección proporcio-nada por el CPCAGN se reduciría, pues el requisito de desempeño para acceder a las importaciones libres de arancel perdería relevancia al reducir las tarifas arancelarias. Por otro la-do, no se prevé que los procesado-res locales se vean negativamente afectados: tendrían acceso a arroz granza más barato y el incremento estimado en la importación de arroz pre-cocido no es significativo (tabla 3.5).
- Protección de “Sectores Sen-sibles” bajo el CAFTA-RD
Desde la década de los no-venta, El Salvador ha implementado políticas de liberalización económica a través de la suscripción de TLC y reducción unilateral de tarifas. El CAFTA-RD constituye uno de los tratados comerciales más importan-tes en esta línea, al establecer un ALC entre Estados Unidos, Cen-
troamérica y República Dominicana. Una de las consecuencias de este acuerdo es la liberalización de los sectores analizados anteriormente, en los cuales Estados Unidos es altamente competitivo.
Aunque la eliminación de aranceles para la mayoría de pro-ductos agropecuarios sería imple-mentada inmediatamente o en un
rango de 5-10 años a partir de la entrada en vigencia del tratado, to-dos los sectores analizados ante-riormente fueron clasificados como “sensibles”. Por lo tanto, estos secto-res recibieron un período de liberali-zación más amplio que el normal (15-20 años) con base en reduccio-nes arancelarias e incrementos de cuotas libres de arancel progresi-vos11 (ver tablas 3.9 y 3.10).
11. Los acuerdos alcanzados para las partes oscuras del pollo serán revaluados duran-te el año #9 para determinar si el esque-ma de liberalización será mantenido o modificado.
TABLA 3.9
PLAN DE REDUCCIÓN ARANCELARIA DEL CAFTA-RD
EN EL SALVADOR PARA SECTORES ANALIZADOS
(Porcentajes arancelarios)
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Sector (a) |
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- a. El arancel para carne inicia en 15% y será reducido a 0% en el año 15. Sin embargo, no se cuenta con el plan de desgravación
detallado.
- b. Incluye únicamente partes oscuras.
- c. Válido para arroz granza y procesado.
Fuente: CEPAL (2004).
TABLA 3.10
PLAN DE INCREMENTO DE CUOTAS LIBRES DE ARANCEL DEL CAFTA-RD EN EL SALVADOR
PARA SECTORES ANALIZADOS
(Miles de toneladas métricas)
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.5 |
.9 |
1.4 |
1.9 |
2.3 |
2.8 |
3.2 |
3.7 |
42 |
4.6 |
ASD |
ASD |
ASD |
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.45 |
.48 |
.50 |
.52 |
.55 |
.58 |
.61 |
.64 |
.67 |
.70 |
.74 |
.77 |
.81 |
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65 |
66 |
67 |
71 |
73 |
74 |
75 |
76 |
77 |
79 |
80 |
81 |
82 |
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6.4 |
6.8 |
7.1 |
8.1 |
8.4 |
8.8 |
9.1 |
9.4 |
9.7 |
10.0 |
10.4 |
10.7 |
11.0 |
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.12 |
.12 |
.13 |
.13 |
.14 |
.14 |
.15 |
.15 |
.16 |
.16 |
.17 |
.17 |
Libre |
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- a. Incluye únicamente partes oscuras. La cuota a partir del año 13 será equivalente al 5% de la producción local en el 2002 o 2012 (el mayor de ambos).
Fuente: CEPAL (2004).
Como puede observarse en los cuadros anteriores, con la firma del CAFTA-RD, el proceso de libera-lización efectiva de los sectores ana-lizados quedó establecido. Por lo tanto, la reducción arancelaria nece-saria para la implementación del AEC trasciende la iniciativa de UA con Guatemala. De esta manera, no se trata de decidir si la reducción arancelaria debería ser implementa-da en los sectores analizados; sino más bien, si vale la pena acelerar el proceso de reducción de tales aran-celes (que terminarán por ser efecti-vamente eliminados en los próximos años) de manera que la implementa-ción de una UA entre El Salvador y Guatemala sea factible en el corto plazo.
Consumidores
En contraste al grupo de pro-ductores nacionales que resultarían afectados debido a la reducción arancelaria propuesta, un número importante de consumidores se vería beneficiado con la implementación de esta política. Como puede obser-varse en la tabla 3.11, todos los bienes anteriormente analizados ocupan una posición importante en la dieta regular de los hogares salvadoreños.
TABLA 3.11
ALIMENTOS MÁS CONSUMIDOS POR HOGARES SALVADOREÑOS, POR NIVEL DE INGRESO
(Porcentaje de hogares que incluyen cada alimento
en su dieta de manera regular)
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Fuente: Menchú y Méndez (2011) con datos de la EHPM de 2006
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Tomando en cuenta que la disminución arancelaria propuesta conduciría a una reducción significa-tiva de precios y considerando la importancia de estos productos en la dieta de los hogares salvadoreños de todos los niveles de ingreso, se puede afirmar que la implementación de AEC produciría beneficios sus-tanciales para una amplia base de consumidores en El Salvador.12
- 12. Marques (2005) llega a una conclusión similar al tratar de medir el impacto social que tendría la reducción tarifaria del CAFTA-RD en sectores sensbles. Según el estudio, la liberalización arancelaria de estos productos beneficiaría a un amplio número de consumidores y afectaría únicamente a un número marginal de productores.
Resumen y consideraciones
adicionales
La tabla 3.12 muestra un re-sumen comparativo del impacto de la implementación del AEC en los sectores analizados anteriormente.
TABLA 3.12
RESUMEN DEL IMPACTO ESPERADO DE LA IMPLEMENTACIÓN DEL ARANCEL EXTERNO COMÚN PROPUESTO EN LOS SECTORES MÁS AFECTADOS
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Fuente: Elaboración del autor basado en la información antes presentada
Un costo adicional producto de la disparidad arancelaria entre los países es el gasto público ne-cesario para evitar la triangulación del comercio. Este proceso requie-re de controles estrictos para com-probar el origen de las mercancías que entran al país. Sin embargo, muchos casos de triangulación entre El Salvador y Guatemala han sido denunciados. Por ejemplo, a finales de la década de los noven-ta, El Salvador acusó a empresas guatemaltecas de triangular arroz importado de Estados Unidos a tarifas más bajas; sin embargo, los orígenes del arroz no pudieron ser determinados (Ángel, 2011). Un caso similar ocurrió en el 2006, cuando las autoridades de Guatemala anunciaron la fijación de un arancel a las partes oscuras de pollo en 15%, mientras El Salvador fijó una tarifa de 164%. Las autoridades salvadore-ñas protestaron inmediatamente, temiendo que las importaciones estadounidenses ingresaran al mercado local a través de contra-bando o haciéndose pasar por productos guatemaltecos.
- 13. Con base en la clasificación tarifaria del Sistema Arancelario Centroamericano.
Finalmente, ninguno de es-tos sectores de bajo nivel agrega-do es de vital importancia para el desarrollo económico de El Salva-dor. La protección sostenida de estos sectores puede resultar muy costosa para el país, incrementan-do los precios de productos ali-menticios y distorsionando la asig-nación eficiente de insumos de
producción (por ejemplo, el recien-te incremento en la demanda labo-ral para la producción y exporta-ción de bienes no tradicionales sería solo parcialmente satisfecho debido a las señales que los pre-cios irreales de bienes agrícolas brindan al mercado). Además, la protección de estos sectores cons-tituye un impuesto a sectores na-cionales de mayor valor agregado que los utilizan como insumo, y cuyo desarrollo serviría para in-crementar la competitividad del país.
4. El impacto de la anulación
de las reglas de origen
Situación actual
Las reglas de origen del MCC están contenidas en el Reglamento Centroamericano sobre el Origen de las Mercancías. El reglamento esta-blece dos mecanismos para asignar el origen a los productos: producción completa y transformación sustan-cial. El principal criterio para alcan-zar una transformación sustancial es un Cambio en Clasificación Tarifaria, CCT.13 Este cambio depende de cada producto y varía entre modifi-caciones menores (cambios de clasi-ficación dentro de subcategorías) y sustanciales (cambios entre capítu-los). En algunos casos, el criterio de transformación sustancial requiere, además, de requerimientos técnicos específicos y establece algunas ex-cepciones. La tabla 4.1 muestra la estructura de CCT en el MCC, por porcentaje de productos.
TABLA 4.1
REQUERIMIENTOS DE CAMBIO DE CLASIFICACIÓN TARIFARIA
PARA DETERMINAR ORIGEN EN EL MCC
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Fuente: Estevadeordal et al. (2009).
La transformación sustancial también puede alcanzarse a través del criterio de valor regional, el cual se basa en dos principios. El primero es “minimis”, mediante el cual se establece que una mercadería se considerará originaria si el valor de los insumos extranjeros utilizados en su producción no excede el 10% de su valor; el segundo es “acumula-ción”, el que determina que los in-sumos regionales pueden ser acu-mulados en el proceso de producción como originarios.
Datos
Para analizar el efecto distor-sionador y los costos de administra-ción y cumplimiento asociados a las RO aplicadas en el MCC, se analiza-rán dos aspectos del marco actual: su nivel restrictivo y su complejidad.
Una estructura de RO es más restrictiva si los requerimientos para la asignación de origen son más estrictos o difíciles de alcanzar. Esto incluye requerimientos de transfor-mación sustantivos, prohibición del uso de insumos fuera de la zona de acumulación y requerimientos técni-cos complejos (Estevadeordal et al., 2009). A mayor nivel restrictivo, el potencial distorsionador de las RO incrementa, ya que se incentiva arti-ficialmente la utilización de insumos locales para alcanzar los requisitos de origen. Harris (2007) presenta un
índice del nivel restrictivo de las RO-basado en la magnitud de cambios requeridos (no considera; sin em-bargo, el efecto de los principios de acumulación y minimis.). El gráfico 4.1 muestra los valores de este indi-cador para un grupo de TLC.
Como se muestra en el gráfico 4.1, el nivel restrictivo de las RO del MCC ocupa una posición intermedia al realizar una comparación con otros TLC del mundo, y éstas son mucho menos restrictivas que las RO de la mayoría de TLC firmados por El Salvador y Guatemala, inclu-yendo México-Triángulo Norte, CAFTA-RD y MCC-RD.
- 14. Las RO de un producto para dos países pueden ser igual de estrictas, pero no igualmente restrictivas en términos reales. Por ejemplo, el requerimiento de utilizar algodón producido localmente para que las camisas producidas en un país califi-quen como originarias resulta mucho más restrictiva en términos efectivos para Ca-nadá (un país sin producción relevante de algodón) que para Brasil (uno de los pro-ductores más importantes del mundo).
15. Según el acuerdo, los materiales y bienes intermedios de origen estadounidense y dominicano califican como originarios para el comercio dentro del MMC.
Sin embargo, el índice mide únicamente el nivel restrictivo “ob-servado” de las RO; es decir, el po-tencial distorsionador que posee basado en sus características - no su efecto real. El nivel restrictivo real dependerá del nivel en que las RO efectivamente modifiquen la utiliza-ción de insumos de producción, in-fluenciándolas a utilizar materiales regionales más costosos para califi-
car como producto originario. Por lo tanto, el efecto real derivará del nivel de competitividad de los miembros del ALC en los insumos relevantes14 (Estevadeordal et al., 2009).
Aunque esta evaluación re-queriría un análisis más profundo de las cadenas de producción de los bienes comercializados entre El Sal-vador y Guatemala, es posible tener una idea del efecto distorsionador real de las RO. La disponibilidad limitada de materiales para la manu-factura y el nivel sustancial de co-mercio entre ambos países (que incrementa los beneficios potencia-les de alcanzar una preferencia tari-faria) son factores que abonarían al efecto restrictivo real de las RO. Sin embargo, la estructura observada de RO no es altamente restrictiva, el tamaño reducido de los mercados disminuye los incentivos de las em-presas a modificar los flujos de in-versión, y los principios de minimis y acumulación (especialmente al am-pliar el alcance de éste último con la suscripción del CAFTA-RD) 15 redu-cen la rigidez del criterio de CCT. Como resultado, el efecto distorsio-nador real de las RO debido a su nivel restrictivo no es significativo.
A estos argumentos se suma la pérdida de relevancia de las RO del MCC a las líneas de producción en El Salvador. Desde la entrada en vigencia del CAFTA-RD en el 2006, un número importante de firmas exportadoras salvadoreñas modifica-ron sus cadenas de producción para cumplir exclusivamente con las RO
GRÁFICO 4.1
NIVEL RESTRICTIVO DE LAS REGLAS DE ORIGEN EN TLC SELECCIONADOS
Fuente: Estevadeordal et al. (2009), basado en Harris (2007). Gris oscuro: MCC. Gris claro: Otros TLC regionales.
de este Tratado. Aunque las RO de CAFTA-RD son considerablemente más restrictivas que las del MCC, estas empresas utilizan esta línea para exportar también a países cen-troamericanos, debido al alto costo que implica mantener diferentes líneas de producción y al tamaño relativo del mercado estadouniden-se, lo que lo vuelve un destino atrac-tivo de exportación. Al haber perdido influencia en muchas de las líneas de producción de empresas salvado-reñas, no se espera que la elimina-ción de las RO del MCC tenga efec-tos significativos en la selección de insumos por parte del sector privado.
Por otro lado, la complejidad de las RO está determinada por el número y variabilidad de requisitos que las diferentes mercancías deben cumplir para ser consideradas origi-narias. Un nivel elevado de comple-jidad en la estructura de RO implica altos costos administrativos para el gobierno (especialmente para las autoridades aduaneras) y en costos de cumplimiento para las empresas exportadoras o importadoras. Para analizar la complejidad de las RO del MCC se utilizarán dos índices. El primero es Permutaciones de RO, que mide el número de combinacio-nes de requerimientos (CCT, exi-gencias técnicos, excepciones y otros criterios) dentro de la estructu-ra de RO. El segundo es Selectivi-dad de RO, que mide la desviación estándar de los requerimientos entre productos (ver gráfico 4.2).
Como se muestra en el gráfico 4.2, las RO del MCC son relativa-mente simples en comparación a las de otros TLC y los demás acuerdos comerciales a los que El Salvador se encuentra suscrito. El uso predo-minante del criterio de CCT y la utili-zación de requerimientos técnicos y excepciones únicamente en un gru-po reducido de mercancías (tabla 4.1) deriva en un sistema sencillo y poco complicado.
En resumen, no se espera que la anulación de las reglas de origen debida a la implementación de una UA entre El Salvador y Guatemala modifique la selección de insumos en el sector privado debido al bajo nivel restrictivo de las RO del MCC. Por otro lado, aunque la estructura de RO no es compleja, la eliminación de la misma podría reducir conside-rablemente los costos administrati-vos y de cumplimiento asociados debido al importante nivel de inter-cambio comercial entre ambos países.
GRÁFICO 4.2
COMPLEJIDAD DE REGLAS DE ORIGEN EN TLC SELECCIONADOS
Permutaciones de Reglas de Origen
Continúa…
…viene
Selectividad de Reglas de Origen
Fuente: Estevadeordal et al. (2009) con datos de Harris (2007). Gris oscuro: MCC. Gris claro: Otros TLC regionales.
5. El impacto de la eliminación
de controles fronterizos
Situación actual
El intercambio comercial entre El Salvador y Guatemala se realiza casi exclusivamente por vía terres-tre.16 Como se muestra en el gráfico 5.1, existen cuatro pasos fronterizos terrestres entre ambos países.
GRÁFICO 5.1
PUESTOS ADUANEROS PERIFÉRICOS DE EL SALVADOR
No. Paso fronterizo
- 1. Pedro de Alvarado – La Hachadura
- 2. Valle Nuevo – Las Chinamas
- 3. San Cristóbal
- 4. La Ermita - Anguiatú
Fuente: Elaboración del autor con datos de Puga Carbajo (2005).
16. Según López (2012), el 96.4% del inter-cambio comercial entre ambos países se realiza por medios terrestres.
Los procedimientos de control fiscal y parafiscal (cuarentenario, migratorio, etc.) en las aduanas fron-terizas entre El Salvador y Guatema-la se caracterizan por su ineficiencia y bajo nivel de predictibilidad. Esto implica un incremento en costos para el sector privado (a través de tiempos de espera y atrasos largos y variables, que duran desde horas a días enteros, afectando las cadenas de suministro), gasto público excesi-vo en medidas de control inefectivas y finalmente, precios más altos de los productos transados para los consumidores salvadoreños.
Tanto en El Salvador como en Guatemala, las quejas sobre los Costos de Transferencia en Fronte-ras, CTF, por parte del sector privado, son frecuentes. Según en-cuestas realizadas por la Corpora-ción de Exportadores Salvadoreños, COEXPORT, “los problemas deriva-dos de trámites aduaneros forman parte de los tropiezos más recurren-tes para los exportadores salvadore-ños” (Pastrán, 2011). Esta situación es un problema de particular impor-tancia debido al alto nivel de comer-cialización y tránsito de mercancías entre ambos países.
Uno de los problemas que el sector privado destaca con más re-currencia es la arbitrariedad y dis-crecionalidad de las decisiones to-madas por las autoridades de control fronterizo. En el 2011, más de 400 empresas agremiadas a la Asocia-ción Salvadoreña de Industriales, ASI, identificaron el exceso de deci-siones discrecionales y cobros injus-tificados por parte de los funciona-rios en aduanas como un obstáculo importante para el comercio interna-cional y el crecimiento del sector industrial. Según el presidente de la Asociación Salvadoreña de Empre-sarios de Transporte de Carga, ASETCA, la arbitrariedad es parte de la interacción habitual de los trans-portistas con los agentes de cada oficina de aduanas, y constituye una barrera no arancelaria importante (Hernández, 2011). Según la geren-cia técnica de COEXPORT, las deci-siones discrecionales ocurren inclu-so en temas muy técnicos y claramente regulados, como RO. (Quintanilla, 2010).
La ausencia de un sistema in-formático eficiente y confiable repre-senta también un problema impor-tante. Las caídas y errores del sistema son una causa frecuente de demoras en los procesos de control fronterizo (Gamarro, 2012; Hernán-dez, 2011). Parte del problema se debe a la falta de capacitación para los agentes que utilizan los equipos (Hernández, 2011). Esta situación ha llegado a causar tensiones políticas entre ambos países. En el 2012, ASETCA denunció que, debido a las constantes caídas y errores del sis-tema informático aduanero, las auto-ridades guatemaltecas acusaron injustificadamente a transportistas salvadoreños de evasión fiscal (Ve-lasco, 2012).
Los gobiernos de El Salvador y Guatemala están conscientes de este desafío. El Ministro de Eco-nomía de El Salvador, Armando
Flores, declaró en el 2012: “Estamos conscientes de que en algunos ca-sos la tramitología en fronteras difi-culta el comercio y quita tiempo a los ciudadanos de nuestros pueblos” (Portillo, 2012). Durante los últimos años, numerosos esfuerzos para simplificar y aumentar la eficiencia de los controles fronterizos se han realizado. Aunque se han alcanzado mejoras sustanciales en algunas áreas, nuevas dificultades han surgi-do recientemente y los CTF se man-tienen elevados, como se mostrará en el apartado siguiente.
Datos
El Banco Mundial, en su estu-dio Logística en Centroamérica: El camino hacia la competitividad (2012), muestra el tiempo promedio que toma cruzar dos de los pasos fronterizos entre El Salvador y Gua-temala: San Cristóbal y Pedro de Alvarado – La Hachadura, el paso con mayor número de operaciones comerciales entre ambos países (Puga Carbajo, 2005)). El gráfico 5.2 muestra los resultados obtenidos por una encuesta a transportistas y la información proporcionada por una compañía de transporte de carga.
GRÁFICO 5.2
TIEMPOS PROMEDIO DE PASO FRONTERIZO EN PEDRO
DE ALVARADO – LA HACHADURA Y SAN CRISTÓBAL (Horas)
15
10
5
0
Compañía de transporte de carga
Encuesta a transportistas
San Cristóbal
P. de Alvarado - La Hachadura
Fuente: Banco Mundial (2012 c).
Como puede observarse en el gráfico 5.2, los tiempos requeridos para cruzar las fronteras no son solo extensos, sino también altamente variables, lo cual impacta negativa-mente la predictibilidad de los flujos comerciales entre ambos países.
Por su parte, De León (2011) documenta un proceso de tránsito en Pedro de Alvarado - La Hachadura. En este paso fronterizo, los camio-nes de carga que entran de Guate-mala a El Salvador reciben una revi-sión rápida en La Hachadura, y lue-go pasan a Pedro de Alvarado, don-de la mayoría de controles fronterizos son ejecutados. El proce-so opuesto es realizado para mer-cancías que entran a El Salvador de Guatemala. La tabla 5.1 muestra los pasos necesarios para completar los procesos de control fronterizo en cada país y el tiempo que éstos requieren.
TABLA 5.1
TIEMPOS PROMEDIO DE DESPACHO PARA TRÁNSITOS
EN LA FRONTERA PEDRO DE ALVARADO – LA HACHADURA
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Fuente: Elaboración del autor con datos de De León (2011)
Como se muestra en la tabla 5.1, el tiempo promedio que toma al transporte de carga pasar de El Sal-vador a Guatemala es casi una hora, y este intervalo puede duplicarse al existir congestión vehicular en el paso fronterizo. La situación es mu-cho peor para las unidades de trans-porte que pasan de Guatemala a El Salvador, donde el control policial puede incrementar el período de despacho a casi cuatro horas. Estos períodos de tiempo se incrementa-rían aún más si existiese algún pro-blema con los sistemas informáticos.
Por otro lado, existen índices que permiten comparar la eficiencia de los procesos de control fronterizo entre países. En el 2007, el Banco Mundial calculó un índice internacio-nal que mide la eficiencia del despa-cho aduanero y control fronterizo. Los valores se basan en encuestas a diferentes entidades que evalúan la rapidez, simplicidad y predictibilidad de estos procesos. El gráfico 5.3 muestra los resultados de los dos últimos reportes para países selec-cionados.
GRÁFICO 5.3
“EFICIENCIA DEL DESPACHO ADUANERO”
PARA PAÍSES SELECCIONADOS (1= Baja, 5= Alta)
Fuente: Elaboración del autor con datos de Banco Mundial (2012 a).
El Salvador ocupó el lugar 114 de una lista de 155 países en el 2012, lo cual representa una caída vertiginosa del lugar 67 que alcanzó en el 2010. Según el estudio, las fuentes principales de atrasos in-cluían “solicitudes de pago informa-les” e “inspecciones físicas de la carga” (Banco Mundial, 2012 b). En contraste, Guatemala mostró una pequeña mejoría en los últimos dos años y ahora ocupa la posición 68.
- 17. Debe considerarse que la eliminación completa de los controles fronterizos re-queriría de la abolición de medidas de protección para los bienes establecidos en el Anexo “A” del TGIEC, y la armonización de las tarifas dispares establecidas en TLC por ambos países.
El alto grado de ineficiencia de los procesos de control fronterizo en estos países incrementa de manera tangible los CTF para el sector pri-vado y, en consecuencia, los precios de los productos para la población en general. Se estima que el costo directo asociado a ineficiencias en los procesos fronterizos en Cen-troamérica incrementa el precio final de los productos transados en la región hasta un 12% (Banco Mun-dial, 2013). Procurar una mejora sustantiva de esta situación a corto o mediano plazo es complejo debido a que muchos de los factores agravan-tes, como infraestructura inadecua-da, corrupción, escasez de recursos y la falta de coordinación entre insti-tuciones de control fronterizo (dentro de cada país y entre países) son problemas estructurales que requie-ren inversiones considerables y/o
medidas de acción con resultados no inmediatos.
Es importante tomar en cuenta que el incremento en eficiencia que traería la implementación de una UA entre El Salvador y Guatemala iría más allá de la facilitación del comer-cio entre ambos países. Una parte importante de las exportaciones salvadoreñas a Estados Unidos y Europa son viabilizadas por el Atlán-tico a través del puerto guatemalteco de Puerto Barrios. Además, la carre-tera principal de tránsito de mercan-cías que conecta a México y los países centroamericanos (conocida como Corredor Pacífico) llega a El Salvador a través del paso fronte-rizo Pedro de Alvarado-La Hachadu-ra. Esto implica que, con el esta-blecimiento de una UA con Guatemala, El Salvador mejoraría su acceso al mercado estadounidense y europeo (por vía portuaria) y al mer-cado mexicano y beliceño (por vía terrestre).
En resumen, los costos de transacción relacionados a los pro-cesos de control fronterizo son signi-ficativos para la economía salvado-reña y afectan al sector privado, al sector público y a la población en general. La implementación de una UA eliminaría estos costos para transacciones comerciales y de trán-sito con Guatemala (el socio comer-cial más importante de El Salvador después de Estados Unidos) y redu-ciría sustancialmente los costos de acceso a otros mercados, incluyendo el estadounidense, europeo y mexi-cano.17 Por lo tanto, el incremento en
eficiencia y potencial generador de actividad económica de tal política representa grandes beneficios para El Salvador.
6. Conclusiones
Este estudio ha analizado el impacto esperado del establecimien-to de una unión aduanera entre El Salvador y Guatemala en la eco-nomía salvadoreña, con base en las tres implicaciones principales de este proceso: el establecimiento de un AEC, la anulación de las RO y la eliminación de controles fronterizos para las mercancías que circulan entre ambos países. Esta sección resume las ideas principales de cada capítulo y brinda recomendaciones para estudios futuros.
El primer componente, el es-tablecimiento del AEC, supone la armonización de tarifas NMF en 341 productos. El escenario tarifario pro-puesto se basa en los parámetros de armonización establecidos por El Salvador y los países de la región a través de las resoluciones del COMRIEDRE. Al estimar el impacto de la implementación de estas tari-fas, cuatro sectores emergen como posibles perjudicados: los producto-res de aves, queso, carne y arroz. Sin embargo, después de realizar un análisis más profundo, solamente los sectores avícola y arrocero se en-cuentran en una posición vulnerable ante una reducción arancelaria. Por otro lado, el impacto positivo sobre los consumidores debido a la reduc-ción de precios de estos productos, así como la disminución del gasto fiscal asociado al control de la trian-gulación comercial, son sustanciales. Finalmente, estos sectores serán liberalizados por completo mediante la implementación del CAFTA-RD en los próximos años.
No se prevé que la anulación de RO tenga un efecto significativo en la economía salvadoreña. En primer lugar, la estructura de RO del MCC es sencilla y poco restrictiva en relación a otros acuerdos comercia-les. Además, su relevancia en las líneas de producción nacional se redujo cuando el CAFTA-RD entró en vigencia. En consecuencia, las RO del MCC no distorsionan de ma-nera sustancial la selección de facto-res de producción de las empresas salvadoreñas, por lo que no se espe-ra que su anulación tenga efectos significativos en este sentido. Por otro lado, aunque las RO no son complejas, debido a la magnitud de comercio entre El Salvador y Gua-temala, la eliminación de las mismas podría reducir considerablemente los costos administrativos y de cumpli-miento asociados.
Finalmente, la eliminación de controles fronterizos reduciría signifi-cativamente los costos de transac-ción para las mercancías comercia-das entre El Salvador y Guatemala. Una serie de factores que incluyen infraestructura inadecuada, sistemas informáticos deficientes y poco coor-dinados, personal poco capacitado y un alto grado de corrupción (entre otros factores) resultan en procedi-mientos de control fronterizo alta-
mente ineficientes e impredecibles. Esta situación trae consecuencias negativas para el sector privado y público, cuyos resultados finales recaen en la población nacional a través de precios más altos por los productos transados. La implemen-tación de la UA eliminaría los costos de transacción fronterizos para el intercambio de bienes con Guatema-la (el segundo socio comercial más importante de El Salvador) y facilita-ría el transporte de las mercancías salvadoreñas que se canalizan a través de Puerto Barrios (principal-mente hacia Estados Unidos y Euro-pa), así como el comercio terrestre con México y Belice. Sin embargo, la abolición completa de controles fron-terizos requeriría la liberalización de los productos contenidos en el Anexo “A” del TGIEC y la armoniza-ción de diferencias arancelarias es-tablecidas en los TLC con otros paí-ses, cuyos efectos no han sido analizados en este estudio.
En resumen, se espera que los beneficios provenientes de (i) la reducción de precios de productos e insumos para consumidores y em-presas, (ii) la disminución de costos administrativos y de cumplimiento, y (iii) el incremento en eficiencia y predictibilidad en el comercio de mercancías (entre otros factores) superen con creces el efecto negati-vo en un número reducido de productores nacionales que se ve-rían afectados por una reducción arancelaria.
Aún existen temas que deben ser analizados con profundidad. En primer lugar, es importante estimar el impacto en la economía salvado-reña de la liberalización de los pro-ductos establecidos en el Anexo “A” del TGIEC y la armonización de las tarifas contempladas en los TLC de ambos países. Estas medidas son necesarias para eliminar por comple-to los controles fronterizos para el comercio entre El Salvador y Gua-temala. Además, es necesario de-terminar el nivel esperado de compa-tibilidad de la política económica exterior de ambos países. Esto últi-mo determinará si el establecimiento de una unión aduanera será benefi-cioso en tanto incremente el poder de negociación ante actores exter-nos, o constituirá un obstáculo en la implementación de políticas de co-mercio exterior para ambos países.
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