documentos

Compras de Gobierno

y las PYMES participantes

en procesos

de articulación

productiva* Christian Campos Monge**

PRECISA ALGUNOS RETOS ACTUALES CUYOS RESULTADOS SE ORIENTAN A ALCANZAR UNA VERDADERA INCIDENCIA DE PARTICIPACIÓN DE LAS PYMES EN LAS COMPRAS PÚBLICAS, ELEMENTO NECESARIO EN LA ARTICULACIÓN PRODUCTIVA Y EN LA PLENA SATISFACCIÓN DE INTERÉS GENERAL.

PALABRAS CLAVES: ADMINISTRACIÓN PÚBLICA; COMPRAS DEL GOBIERNO; GOBIERNO ELECTRÓNICO

KEY WORDS: PUBLIC ADMINISTRATION; GOVERNMENT PURCHASING; E-GOVERNMENT

Introducción

Señala CEPAL:

“Con políticas de apoyo ade-cuadas, las micro, pequeñas y medianas empresas de Amé-rica Latina pueden contribuir a elevar la productividad com-

______________________________

Director Académico de la Especialización en Contencioso Administrativo en la Universidad de Costa Rica, UCR. Doctor en Derecho y Magíster en Derecho Constitucional. Magíster en Dirección Pública y Gobierno Local.

Correo electrónico:

christian.campos@cycconsultores.net ]

Recbido: 3 de diciembre del 2013.

Aceptado: 13 de enero del 2013.

plementar las economías de escala de las grandes empre-sas, aportar en la creación de clusters en determinados sec-tores y reducir la desigualdad social y la pobreza. Si bien en los últimos diez años ha au-mentado la preocupación por las PYMES en la región, dada la importancia clave de éstas en el tejido empresarial, se re-quiere multiplicar estos es-fuerzos para romper el círculo vicioso de baja productividad y escasa competitividad en el que se encuentran. /

Es necesario que las políticas públicas maduren, con el fin de ser más sostenidas en el tiempo, y a la vez que sean más flexibles, para adaptarse a los cambiantes entornos ex-ternos que afectan a estas empresas. Los países deben construir las capacidades ins-titucionales que precisa la ejecución de los programas e iniciativas. En especial, es necesario que en la concep-ción y aplicación de las políti-cas se considere la extrema heterogeneidad de estas em-presas, que abarcan un aba-nico desde microempresas de supervivencia hasta unidades insertas en la modernidad y abastecedoras de grandes

empresas dedicadas a los mercados externos.”1

Así, cualquier acción del go-bierno en su quehacer de compras públicas, con la significativa partici-pación de éste en el mercado, debe considerar a las PYMES. Éstas, por su lado, transitan en un proceso preferible de articulación productiva, en una especie de apuesta ganar – ganar, en el que el sector público y el sector PYMES se benefician mu-tuamente. A mayor inserción de las PYMES en las compras públicas, mayores posibilidades de generar producción y competitividad, y con-secuentemente, más empleos, más desarrollo y más igualdad en el re-parto de la riqueza.

Está claro, por otro lado, que las compras públicas deben partir del principio de libre concurrencia, con la mayor igualdad posible en las cláusulas del cartel, y más si en tal sector de las regulaciones públicas, se converge con lo que se ordena en torno a la competencia (compe-tencia sana) en el mercado. Quien compra, como principio, debe hallar tantas opciones como le sea posi-ble, lo que genera mayores dividen-dos en la apuesta por el producto de más calidad, a un precio altamente conveniente. Sin embargo, pese a los corolarios normales de compras hechas con fondos públicos, resulta que en este caso, el que compra, es decir el Estado, no puede descuidar que además de ese rol de compra-dor, es su deber promover el desa-rrollo y progreso de su Nación, de ahí que surja esa insoslayable polí-tica de promover a las pequeñas y

medianas empresas como agentes que en la sociedad son causantes de opciones de empleo, mayor di-namismo al mercado, etc., como se ha dicho.

Es en la consideración de las diferentes variables que el Estado debe ser consciente de generar compras públicas inclusivas de esas pequeñas y medianas empresas, y ese reto debe ser una apuesta per-manente, generando sensibilización, dirección política y hasta las refor-mas de ley necesarias para alcanzarla.

Las compras públicas:

precisiones conceptuales

y la cuestión electrónica

como nuevo reto a las PYMES

La administración adquiere sus bienes y servicios a través de la contratación pública. Toda compra debe desarrollarse a partir de lo que establezca la normativa y la misma jurisprudencia administrativa y cons-titucional. Existe desde los procedi-mientos ordinarios (licitación pública, abreviada y directo de escasa cuan-tía) hasta las contrataciones excep-cionadas de caja chica, urgencia, oferente único, seguridades califica-das, entre otros. Es el monto a ero-gar en cada compra, y la naturaleza del objeto, lo que determina el tipo de procedimiento por realizar. La

naturaleza de la contratación pública parte de ser un acto de colaboración voluntaria del particular para con la administración, estando aquélla obli-gada a satisfacer fines públicos a partir de la selección de la oferta que más convenga, según el sistema de calificación objetivamente dispuesto. Los procesos de contratación sirven para la adquisición de bienes y ser-vicios no personales por parte de todo sujeto que maneje fondos pú-blicos -recursos que le pertenecen a la hacienda pública-, y que buscan, por ese medio, satisfacer intereses de orden público o institucional.

Meza2 se refiere a este proce-so como el que permite satisfacer intereses colectivos; en tal línea expone:

“Existe… la técnica de la con-tratación, para lo cual la Ad-ministración contratante es mero agente de un interés su-perior y el contratista un sujeto colaborador para ese fin, que es aquel asignado por el Or-denamiento Jurídico. Las ad-ministraciones públicas, en-tonces, en el ejercicio de su doble capacidad, pueden ser copartícipes de la bifurcada esfera pública o privada, con dos tipos de contrataciones igualmente calificadas, sin que por ello toda contratación ad-ministrativa, por serlo, sea im-perativamente pública, aun cuando siempre sea de la Administración. Bien se ha in-sistido a nivel doctrinal que las administraciones se sirven, tanto de sujetos o personas,

como de objetos o cosas, ya sea a través de actos compul-sivos, como la carga pública, o por actos procedimentales de colaboración voluntaria, a ni-vel bilateral o plurilateral”.

Prosigue este mismo autor señalando:

“Así, pues, tenemos presente en la contratación administra-tiva el acto de voluntad, libre y soberano del contratista, como elemento vital de la figu-ra del contrato en su amplia configuración jurídica y prácti-ca. La carga obligacional de éste, y su escudo de protec-ción, queda filtrado por el con-junto normativo, con incorpo-ración del cartel o pliego de condiciones, que es la regla-mentación entre las partes contratantes”.

Desde una perspectiva com-parada, Sáenz3comenta que:

“Los procesos aplicados en las adquisiciones del sector público han crecido en impor-tancia en nuestro medio con el correr del tiempo. En inicios del siglo pasado, hacia los años 1900, el volumen de ad-quisiciones en nuestros paí-ses, tanto local como externo, era bastante bajo, por lo que su práctica no requería ser le-gislada ni reglamentada en

forma muy detallada. Pero, a medida que la población… se ha incrementado y el moder-nismo y la tecnología se han impuesto, el volumen de las adquisiciones se ha visto crecer considerablemente, al-canzando actualmente pro-porciones muy importantes dentro de los presupuestos nacionales…”.

Agrega este mismo autor que:

“Las adquisiciones de bienes y servicios, son parte fundamen-tal de la culminación de la eje-cución de los proyectos. Del éxito o el fracaso del proceso de adquisiciones, depende en buena proporción el cumpli-miento de los objetivos de cualquier proyecto…”.

Este vital proceso de los esta-dos, en donde hay compromiso de fondos públicos advierte una labor en donde las potestades de imperio deben prevalecer, necesariamente, por encima de cualesquiera otros intereses. Es decir, el estado al bus-car adquirir bienes o servicios, cuyo objetivo básico es satisfacer el inte-rés general, puede, y lo hace, impo-ner aquellos elementos proclives a garantizar su deseo, y los potencia-les contratistas, en estadio de pre-sentación de ofertas, asumen eso como una imposición de imposible modificación. En parte en ello radica el principio de que el cartel (clausu-lado que establece las bases de los concursos públicos) es ley de partes. De tal manera que el cartel se debe aceptar y la oferta que se presente

se subsume en el principio de que respeta todas y cada una de las cláusulas de aquél. La única salve-dad es que ese cartel contenga, eventualmente, normas que restrin-gen o limitan la concurrencia o que en general irrespete más allá de lo razonable el marco constitucional de la materia (normas y principios). Ante ese cuadro fáctico las partes interesadas pueden ejercer el recur-so de objeción al cartel con el solo objeto de que se revise y readecué de ser necesario, la letra expresa de las bases enunciadas. Como se observa, en esta materia negocial privan las potestades de imperio en beneficio de las administraciones públicas, en claro contrasentido a lo que es la autonomía de la voluntad de las partes en derecho privado.

La contratación administrativa está regulada en el Artículo 182 de la Constitución. Pero, pese a ser ello así, debió ser la Sala la que le diera un sentido tan profundo como el actual. Por ello, la contratación es tema de la Constitución en un primer momento, y luego de las normas inferiores que le detallan. Bajo tal inteligencia la Sala indicó sobre la norma dicha:

“…desarrolla el principio gene-ral que enuncia la primera obligación constitucional en la materia de la contratación administrativa, en virtud del cual, “toda contratación que celebre el Estado, debe trami-tarse por medio del procedi-miento de licitación”… El pro-pósito de esta disposición obedeció al interés de los constituyentes de darle solu-ción a los graves problemas económicos de la década de los años cuarenta, motivada en el desequilibrio presupues-tario de los Gobiernos de la República, el aumento des-medido en el gasto público, la sensible reducción de ingre-sos como impacto directo de la Segunda Guerra Mundial, y en especial, para ponerle fin a la práctica generalizada de “los contratos sin licitación”, que se daban en el régimen anterior y que tanto criticara la Oposición (Acta 164 de la Asamblea Nacional Constitu-yente), de donde nació la ne-cesidad de consignar el prin-cipio en la propia Constitución, como expresamente lo indicó el constituyente Castro Sibaja. Por ello, como lo afirma en su informe la Contraloría General de la República y se verifica con el estudio de las actas de la Asamblea Nacional Consti-tuyente, la discusión de la contratación del Estado y la creación y atribución de fun-ciones de la Contraloría Gene-ral de la República, generó poca discusión en el seno de la Asamblea Nacional Consti-tuyente, dado el consenso na-cional de la necesidad de una normativa firme que coadyu-vara a solucionar tales pro-blemas. Y es en este sentido que debe entenderse el pro-cedimiento de contratación; es decir, como el mecanismo

más apto para el control de la Hacienda Pública y de los re-cursos financieros del Estado, con el fin primordial de que se promueva una sana adminis-tración de los fondos públicos, constituyéndose, entonces, en principio de orden público de-rivado de la transcrita norma constitucional, en tanto resulta el “medio idóneo para la se-lección del cocontratante de la Administración”. (Sala Consti-tucional 1998-998)

Ahora, el voto reseñado, pro-pio de una época de la Sala, debe complementarse a la luz de otra sentencia de la misma Sala, así el número 13910-2005; en ésta se rescata el pensamiento de la Consti-tuyente de que el procedimiento rector en contratación es la licitación, siendo de especial interés el desa-rrollo de la licitación pública, pero que ello no excluye como procedi-mientos ordinarios e igualmente validados por la norma suprema los de licitación abreviada y contratación directa de escasa cuantía. Tal fue el error conceptual del voto 998-98 citado, sea, el haber entronizado en el pensamiento del Constituyente un solo proceso ordinario de compra, a saber la licitación pública, cuando con meridiana claridad se ve que el Artículo 182 dispone que la licitación debe ser la regla, pero la tipología de concurso será según la cuantía y la naturaleza del objeto de interés. En ese sentido, la Sala ha resuelto:

“…de manera sistemática las condiciones y principios de rango constitucional que de-ben orientar el ejercicio de las competencias públicas en ma-teria de contratación adminis-trativa. De esa forma, se ha señalado que el Artículo 182 de la Constitución Política, es la norma jurídica de derecho positivo de mayor rango en la que debe apoyarse cualquier decisión que se tome en esta materia. En dicha norma la Sala distingue un “sistema or-dinario” de contratación admi-nistrativa que antes de la pro-mulgación de la Ley de Contratación Administrativa vigente estaba conformado, tanto por la licitación pública pero también por lo que se llamó en su momento licitación privada. Se afirma igualmente que luego de la reforma legal citada, ese sistema ordinario de contratación quedó con-formado en forma similar, es decir, por la licitación pública por una parte, junto a la cual subsisten mecanismos que la Sala entiende como equiva-lentes a la licitación privada, y que identifica -atendiendo en esto a su diseño legal- como licitación por registro y la lici-tación restringida” (Sala Cons-titucional 2005-13910).

Compras electrónicas y el cambio de paradigma. Afirmemos que las compras públicas debe ser ahora un proceso que se analice desde la perspectiva electrónica, y con ello, surgen retos importantes para las PYMES. En tal sentido, el

objeto fin del Artículo 182 de la Constitución, al ordenar que se reali-ce licitación en compras públicas, las que no varían si se efectúan bajo el uso de medios electrónicos, de ahí que un reto del modelo que se im-plemente en el país será, precisa-mente, dar garantía de que los prin-cipios serán guía insoslayable del modelo que se desarrolle. Ahora, por qué se necesita implementar un sistema electrónico en las compras públicas. Las razones nos parecen obvias:

 No existe, realmente, un mo-delo que haga de la eficiencia, la eficacia y la transparencia, postulados del todo ciertos;

 Los procesos de adquisición actuales no han respondido a la cada vez más alta y exigen-te petición de satisfacción oportuna del interés público;

 Si se quiere hablar de econo-mía en los procesos, el mode-lo actual peca de costoso, y de poco compresible de las tan variadas realidades de las administraciones;

 Persisten detractores que “recetan” una ley como medi-cina para todos, y hasta controles previos que bien pueden ser ubicados en las propias administraciones, lo-grándose con ello cumplir el lógico fin del control interno institucional;

 Los estudios sobre el modelo actual existen (en los últimos

tiempos del Banco Mundial, BM, primordialmente), pero no parece haber calado, sino hasta ahora, la impostergable toma de decisión política so-bre el sistema, ahora uno lide-rado por gobierno digital, sea como proyecto macro en ma-nos del Instituto Costarricense de Electricidad, ICE.

La realidad no se puede ocul-tar más, de manera que la concep-ción del modelo de contratación ad-ministrativa debe romper su propio paradigma y dejar, por el bien ciuda-dano, que se imponga lo necesario. La doctrina, en lo que se comenta, nos indica:

“Desde su aparición, la infor-mática y la tecnología están reinventando la forma en que las administraciones públicas llevan a cabo sus tareas, sus procesos y alcanzan sus fines. Se han ampliado los canales de comunicación entre las empresas, los ciudadanos y las autoridades, sin dejar de lado el necesario control y el respeto de las garantías de los administrados. El empleo de la informática, la electrónica y la telemática en la actividad ad-ministrativa suponen importan-tes posibilidades, tanto desde el punto de vista de la mayor eficacia y transparencia de la actividad administrativa, como desde el prisma de la mejor satisfacción de los derechos e intereses del ciudadano” (Suá-rez y otros, 2007, p. 20).

Y tal realidad no es otra cosa que la incorporación efectiva del concepto de gobierno electrónico como decisión del Estado, la imple-mentación de más y más tecno-logías, prestación de servicios, tanto los de cara a la ciudadanía como entre los propios funcionarios públi-cos, para ser más efectivos y trans-parentes, alcanzado menor eroga-ción en formalidades de papel y de procesos “cuello de botella”, cuya única explicación es el antagónico esquema piramidal de toma de deci-sión pública.

Gobierno electrónico y compras electrónicas. Al ser el modelo de compras electrónicas propio de la filosofía del gobierno electrónico, entonces, para el éxito de un proyecto así, sea el liderado especialmente por gobierno digital, urge estar claros en la reingeniería de la administración pública. Lláme-se Reforma del Estado, constituyen-te, o como sea, lo cierto del caso es que por nuestra forma de hacer las cosas, en general, se deben tomar decisiones para provocar el cambio radical ya impostergable. Nada se gana con la incorporación de la tec-nología, si persistimos en una con-ducta ya desfasada de administra-ción pública y su gerenciamiento.

La contratación administrativa electrónica es, pues, la serie de me-canismos, basados en el uso de la tecnología y el acceso a redes públi-cas y privadas con sistemas en Intranet y Extranet, a partir de los cuales la administración pública tra-mita y adquiere bienes y servicios de uso no personal, para la satisfacción de sus demandas institucionales y de interés público.

En armonía con el texto supe-rior constitucional (Artículo 182), tales procesos deben ser basados en la licitación (concurso abierto a la mayor cantidad de interesados posi-bles), guiada a su vez por los princi-pios propios de ésta. Pero hay que tener mucho cuidado, porque el mo-delo de compras en estudio, debe acompañarse a su vez de un proce-so urgente de mayor conectividad empresarial, acceso a las telecomu-nicaciones en el ámbito más amplio posible y la promoción de dotación de tecnología en las pequeñas y medianas empresas. La migración del modelo se debe hacer si, y solo si, los potenciales proveedores al-canzan un medio satisfactorio de conexión, y la ciudadanía, como controlador superior de la cosa pú-blica, puede ingresar sin mayores complicaciones al sistema para co-nocer el comportamiento administra-tivo de inversión de los fondos públi-cos. En este punto, la comprensión del estado real de las PYMES es fundamental porque si a este mo-mento acusan carencias o una lista de quejas que les impiden en térmi-nos reales la participación en los procesos de compra pública, ya con la presencia de medios electrónicos eso podría mantenerse o agudizarse condenándose al sector a una exclu-sión indebida, contraria a la promo-ción de venta de las PYMES al gobierno.

Compras electrónicas ¡sí, pero…!. Ergo, el sistema de compra

pública electrónica debe acompa-ñarse de los siguientes aspectos que (pensando particularmente en la participación real de las PYMES):

 Los proveedores en general del Estado, posean conecti-vidad idónea y tecnología adecuada;

 El ambiente dentro de la web sea amigable, y entendible a cualquier persona;

 Los expedientes electrónicos sean de acceso público, salvo las reservas de ley;

 Los proveedores puedan con-trolar sus actividades entre sí;

 Se promueva más qué tipos de procedimientos (público, abreviado, etc.), la posibilidad de ofertar, sin distingos de montos, en todos los poten-ciales proveedores; no se concibe razonable persistir con tipologías excluyentes de oferentes;

 Se garanticen mínimos de calidad en el acceso y nave-gación vía Internet por parte de los proveedores de tal servicio;

 Los sistemas de Registro Pú-blico, Contraloría General de la República, CGR, (parte pre-supuestaria y control de la ac-tividad de la contratación), Mi-nisterio de Hacienda, Caja Costarricense de Seguro So-

cial, CCSS, entre otros, que deben necesariamente entre-cruzarse, lo hagan;

 Se dé sentido a la eliminación de trámites burocráticos por parte de los proveedores, y con sentido del estado como uno solo; y

 Como política de Estado, el sistema se acuerde como el único para toda la actividad de compra.

En mayor o menor medida, cada uno de los aspectos dichos anteriormente deben estar presentes en el modelo que se implementará, so pena de soslayar las imposicio-nes constitucionales del Artículo 182 tan bien desarrolladas por la Sala.

PYMES: acotaciones sobre

políticas públicas, articulación

productiva, apoyo efectivo

a las PYMES y retos

en compras públicas inclusivas

A nivel de concepto, partamos de que “Los diferentes gobiernos de los países de la región impulsaron, durante los últimos veinte años, ini-ciativas públicas que intentaron po-ner en marcha políticas de apoyo a las PYMES basadas en la coopera-ción empresarial y la colaboración interinstitucional, con el objetivo de mejorar el desempeño productivo y competitivo de las empresas y crear un ambiente de negocios pu-jante, innovador y dinámico. Estas

iniciativas reciben el nombre genéri-co de “políticas de articulación productiva”…”4

Según se ha determinado, las PYMES son piezas clave en el desa-rrollo de nuestros pueblos, si se en-tiende que:5

 Pueden contribuir a aumentar la productividad mediante la introducción de cambios tec-nológicos y organizativos.

 Complementan las economías de escala de las grandes em-presas, desde el menor costo y flexibilidad que representan.

 Desarrollan un papel impor-tante en la creación de aglo-meraciones productivas, sea,

la colaboración entre agentes económicos e instituciones en el plano local, con el propósito de la generación de un benefi-cio competitivo.

 Contribuyen a la inclusión social al aumentar los ingre-sos de las microempresas y reducir la vulnerabilidad.

Empero, lo que supone el im-pulso real a las PYMES desde una política de Estado, carece en la realidad del incentivo presupuesta-rio; así, “En el mejor de los casos, los presupuestos asignados no al-canzan el 0.1% del PIB y en muchos países no llegan al 0.01% del PIB”; gráficamente se puede constar la realidad:6

CUADRO 1

GASTOS DE LAS INSTITUCIONES DE FOMENTO A LAS PYMES

En porcentajes del PIB

2005

País	Gasto	País	Gasto
Argentina	0.004	México	0.015
Brasil	0.085	Nicaragua	0.022
Chile	0.030	Panamá	0.027
Colombia	0.008	Paraguay	0.005
Costa Rica	0.004	Perú	0.004
Ecuador	0.005	República Dominicana	0.033
El Salvador	0.019	Uruguay	0.002
Guatemala	0.006	Venezuela (Rep. Bol. de)	0.024
Honduras	0.005	América Latina	0.018

Fuente: CEPAL, con base en información oficial de los países.

De manera que el sector, con sus distintos actores públicos y pri-vados, debe ingeniar fórmulas en las que saben que el apoyo del gobierno es prácticamente nulo. Es más, si se recuerda el devenir del apoyo a las PYMES, el histórico de sus pasos es:

 Acciones aisladas en los años 1970 y 1980.

 Casi ninguna política entre fines de los ochenta y media-dos de los noventa.

 Interés creciente desde me-diados de los noventa, pero más en las declaraciones que en los hechos.

 Preocupación por el desem-pleo y las microempresas

 Cambios institucionales y normativos en los últimos diez años.7

Otro elemento que ocasionó su vacío era la falta de regulación

sobre promoción y otros de las PYMES, objeto que si bien se ha alcanzado en una buena cantidad de países, resulta que no es la única manera de concretar el apoyo real. De qué sirven las normas si al final quedan vacías de contenido presu-puestario, de planes de largo, me-diano y corto plazo y su seguimiento.

Ahora, en el caso de las com-pras públicas, pese a los esfuerzos que se realizan, parece haber un criterio generalizado en las PYMES en sentido de que son escasos los logros para favorecerles en términos reales en los procesos de contrata-ción administrativa. Se ha dicho en un país de la región que en esencia, en caso de empates, se opta por las PYMES.8 Se podría decir que gran parte de los problemas están en:

 Lo costoso y complejo que es el trámite de registro de pro-

veedores, con disposiciones variables en cada registro.

 Lo complicado que es el pro-ceso de creación de ofertas.

 La tendencia a considerar el precio como el factor de adju-dicación final.

 La tardanza en el pago y la rendición de garantías de par-ticipación o cumplimiento.

 La falta de estandarización de los documentos más importantes.

 La escasez de oferta allende los centros de región o capital.

Gráficamente, CEGESTI vi-sualiza el problema de falta de parti-cipación de PYMES en las compras del Estado de la siguiente manera:9

FIGURA 1

PYMES QUE NUNCA LE HAN VENDIDO AL ESTADO:

MOTIVOS POR LOS QUE LO HAN HECHO

Fuente: CEGESTI. (2012). Análisis de la realidad de acceso y participación de las PYMES en las compras públicas en Costa Rica. San José, Costa Rica: CEGESTI.

Y cuando se pregunta a las empresas qué les motivaría para que decidan participar en compras públicas, se indica:

FIGURA 2

ELEMENTOS MOTIVADORES REQUERIDOS POR LAS PYMES

PARA INGRESAR EN PROCESOS DE COMPRAS PÚBLICAS

Fuente: : CEGESTI. (2012). Análisis de la realidad de acceso y participación de las PYMES en las compras públicas en Costa Rica. San José, Costa Rica: CEGESTI.

Finalmente, si se aborda qué deberían tener como elementos a su favor las PYMES para ser ven-dedoras del Estado, los resultados señalan:

FIGURA 3

CARACTERÍSTICAS QUE DEBERÍA TENER UNA PYME

PARA SER PROVEEDORA DEL ESTADO

Fuente: : CEGESTI. (2012). Análisis de la realidad de acceso y participación de las PYMES en las compras públicas en Costa Rica. San José, Costa Rica: CEGESTI.

Los anteriores resultados en mayor o menor medida son los que se presentan en el contexto compa-rado, y es que, más que la teoría, lamentablemente hay una realidad detrás de la escasa participación de las PYMES en los procesos de compra pública. No es suficiente con capacitar, incluso con suminis-trar créditos; la cuestión va más allá de la promoción aislada; nos lleva, como una posible ayuda a la partici-pación al proceso de articulación de PYMES que si se asocian, podrían generar mayor potencialidad para ganar los concursos.

La política pública. Las pe-queñas y medianas empresas, co-mo parte de ese andamiaje del cambio en el que se debe continuar, deben considerarse desde una polí-tica pública que, al menos, analice:

 Integración: el trabajo inte-grado y articulado para consti-tuir diferentes enfoques de instituciones públicas y priva-

das relacionadas con la PYME; este esfuerzo une proyectos, objetivos, y utiliza con más eficiencia y eficacia los recursos. Esto nos garan-tizará un impacto mayor en las acciones.

 Regularidad: una política en este sector debe ser celosa-mente regularizada; que per-dure en el tiempo a partir de una planificación adecuada, y con actores comprometidos en su seguimiento. Esta regu-laridad impone complemen-tarse con los programas y ac-ciones de corto, mediano y largo plazo en función de la disponibilidad de recursos propios o externos para opti-mizar las tareas.

 Flexibilidad: lo que se haga debe estar en constante revi-sión para adaptarnos a los cambios. El entorno cambia, por lo que las acciones igual-mente.

 Participación: la colaboración articulada de los diferentes actores, públicos y privados, es esencial para la ejecución de cualquier política PYME.

Asimismo, esta política debe ayudar a precisar objetivos de ac-ción como:

 Fomentar la asociatividad:

o Cantidad de PYMES parti-cipando en procesos asociativos.

o Número de consorcios empresariales PYMES creados.

 Encadenamiento mercado local:

o Cantidad de PYMES en-cadenadas.

o Incremento en venta en PYMES encadenadas.

 Simplificación de trámites:

o Cantidad de días requeri-dos para la creación de una empresa.

o Número de trámites que se deben cumplir para la creación de una empresa.

o Proporción de trámites identificados para la ope-ración de las PYMES.

o Planes de mejora regulato-ria en los trámites identifi-cados.

o Cantidad de nuevas em-presas registradas.

 Capacitación empresarial:

o Cantidad de empresas ca-pacitadas.

o Oferta de capacitación disponible.

o Áreas de interés para ser capacitadas.

 Asistencia técnica:

o Números de empresas con asistencia personalizada.

o Incremento en ventas de empresas con asistencia personalizada.

 Apoyo de la banca:

o Nuevos programas de apoyo.

o Porcentaje de crecimiento en la colocación de la car-tera bancaria.

o Número de PYMES finan-ciadas.

 Participación en compras públicas:

o Cantidad de PYMES regis-tradas como proveedoras del Estado.

o Número de proveedu-rías institucionales capa-citadas.

o Proporción de PYMES ca-pacitadas sobre compras públicas y uso de sistemas.

o Cantidad de PYMES que le venden al Estado.

o Relación de porcentajes de PYMES versus los demás.

Una política de tal nivel im-pactará positivamente en esa pe-queña parte del todo que es la in-clusión de las PYMES en las compras públicas. No es, como insistimos, cursar invitaciones a presentar ofertas; es mucho más que eso lo que se ocupa.

Retos para garantizar mayor

impacto en los procesos

de compras públicas

a favor de las PYMES

El conocimiento y la expe-riencia, nos lleva a estimar lo siguiente:

 Revisar en cada institución sus metodologías para consi-derar la participación de las PYMES.

 Precisar el verdadero grado de participación de las PYMES en el presupuesto destinado para compra de bienes y servicios no perso-nales, avanzando en porcen-tajes mínimos de presupuesto por asignar a las PYMES (puede ser en determinados sectores de las compras).

 Implementar un registro na-cional de PYMES proveedo-ras del Estado que, entre otros, permita conocer el mo-vimiento de venta de las em-presas, si son productoras de bienes, oferentes de servi-cios o comercializadores de bienes.

 Desarrollo de sensibilización y capacitación para participa-ción de PYMES en compras públicas.

Estandarización (carteles, ofertas, etc.) de instrumentos para participar en compras públicas.

 Apoyo tecnológico para el uso de sistemas electrónicos de compras públicas (estable-ciéndose un solo sistemas de compras electrónicas para to-do el Estado).

 Revisión de la idoneidad de controles previos en compras públicas con dirección a facili-tar los procesos de compra en beneficio de las PYMES.

 Generación de PYMES ver-des y con garantías certifica-das de calidad. (Considerar en los carteles estas variables

que podrían beneficiar a las PYMES).

 La política y las normas de-ben ser contundentes desde una implementación que se monitorea y se mide en sus impactos.

 Debe avanzarse en progra-mas de fomento de la asocia-tividad, en aras de que las empresas sepan identificar sus ventajas y desventajas, en lo técnico, financiero y económico, y con el propósito de provocar mayor subcontra-tación en los grandes vende-dores del Estado, o propues-tas de negociación para plicas conjuntas o consorciadas.10

 Sistemas de calificación de ofertas con verdadero valor agregado, y que potencie cri-terios razonables en beneficio de las PYMES. Avanzar en algo más que el desempate.

 En convenios marco, tener suficiente prudencia para no excluir indebidamente a las PYMES, dado los volúmenes de compra unificados.

Adicionalmente, algunos es-fuerzos más, del campo normativo, son:

 La obligación de la Adminis-tración de pagarle a la PYME en un período máximo de 30 días, influyendo ello en un mejor flujo de caja en sus actividades.

 La oportunidad real de pro-mover acceso a lo que se puede denominar como ban-ca para el desarrollo, entre otros para crear un fondo de avales para efectos de cubrir garantías, asegurar adelantos de pago, o bien de utilizar el mecanismo del descuento de facturas ante una contratación ya asegurada con el Estado.

 La opción PYMES en caso de desempate, y una puntuación adicional a la PYME.

Conclusión

Se ha señalado que las com-pras públicas son esenciales para alcanzar la plena satisfacción de interés general. Y en este proceso, la mayor participación posible gene-ra competencia, y ante ello, gana la sociedad. Pero esa perspectiva del proceso, no puede obviar la cada vez más presente situación de com-pras que se realiza haciendo uso de una plataforma de compras electró-nicas, lo que supone que las PYMES tengan acceso tecnológico, oportuno y completo, para que no se les excluya de las oportunidades de negocio.

Ahora, no se ha pretendido realizar un estudio exhaustivo sobre PYMES y procesos de compra pú-blica como elemento necesario en la articulación productiva. El tema, desde luego, es amplio, siendo nuestro objetivo precisar especial-mente retos actuales cuyos resulta-dos se utilizan para lograr una ver-dadera incidencia de participación de las PYMES en las compras del Estado.

El Estado, precisamente, es un comprador fuerte, pero, además, no se puede perder de vista que parte de sus deberes está en pro-mover el desarrollo social en los términos más igualitarios que le sea factible. La articulación productiva pasa por cooperación empresarial con el apoyo de las entidades de gobierno. Su propósito incluye tam-bién que las autoridades públicas promuevan no solo la política inclu-siva de las PYMES, sino también el seguimiento porque los cambios se alcancen. Las PYMES siguen seña-lando serios y hondos problemas en las compras públicas; y por más que teóricamente busquen la articula-ción, debe, el Estado, abrir los espacios e influir en esas modifi-caciones esenciales sin más postergación.

Bibliografía

“Análisis de la realidad de acce-so y participación de las PYME en las compras pú-blicas en Costa Rica”, CEGETI, en http: / www.comprasresponsables. org/articulos/articulo-25- 260213informecompras publicasPYMECR.pdf , consultado 16/09/2013

Clusters y políticas de articulación productiva en América Latina. (Compilación de Carlos Ferra-ro). CEPAL-FUNDES. Se-tiembre, 2010.

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