Los Modelos de Excelencia
como Impulsores de la
Profesionalización de la
Función Pública: Caso
República Dominicana Ramón Ventura Camejo
EXPLICA LA ADOPCIÓN DEL MODELO DE EXCELENCIA, MARCO COMÚN DE EVALUACIÓN, CAF, Y OTRAS HERRAMIENTAS COMO LAS CARTAS COMPROMISO AL CIUDADANO, EL SISTEMA DE ADMINISTRACIÓN DE SERVIDORES PÚBLICOS, SASP, Y EL SISTEMA DE MONITOREO DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA, SISMAP, QUE HAN COADYUVADO A IMPULSAR LA PROFESIONALIZACIÓN DE LA FUNCIÓN PÚBLICA EN REPÚBLICA DOMINICANA, PRESENTANDO LOS IMPACTOS DE LA APLICACIÓN DEL MODELO DE EXCELENCIA A TRAVÉS DE LOS RESULTADOS DE MEDICIONES REALIZADAS ENTRE LOS USUARIOS DEL MODELO CAF EN EL SECTOR PÚBLICO Y LA REPERCUSIÓN DE ESTAS ESTRATEGIAS EN LA REGIÓN CENTROAMERICANA Y PANAMÁ.
PALABRAS CLAVES: ADMINISTRACIÓN PUBLICA; FUNCIÓN PÚBLICA; GESTIÓN DE LA CALIDAD; MODELOS; REPÚBLICA DOMINICANA
KEY WORDS: PUBLIC ADMINISTRATION; PUBLIC SERVICE; QUALITY MANAGEMENT; DOMINICAN REPUBLIC
Antecedentes1
- ∗ Ministro de Administración Públi-ca, Ministerio de Administraciones Públicas de República Dominicana.
Recibido: 31 de mayo del 2012.
Aceptado: 3 de agosto del 2012.
En el 2005 inicia una verdade-ra revolución en la Administración Pública dominicana, se impulsa la implementación del Modelo de Ex-celencia, Marco Común de Evalua-ción (CAF, por sus siglas en inglés), se desarrolla como estrategia el establecer la entrega del Premio Nacional a la Calidad y Reconoci-
miento a las Prácticas Promisorias para el sector público, donde las instituciones, en su afán de competir comienzan a centrar sus acciones en el ciudadano-cliente. Algunas insti-tuciones toman la decisión de eva-luarse con este modelo y se inicia un camino hacia la modernización y profesionalización de la administra-ción pública.
Hay que recordar que desde 1991 existe la Ley de Servicio Civil y Carrera Administrativa (14-91), la que fue reglamentada en 1994, aun-que se hicieron grandes esfuerzos por profesionalizar esta ley presen-taba falencias que impedían el
avance real de la profesionalización en el sector público.
Con la participación de las ins-tituciones públicas en el Premio Na-cional a la Calidad se produce un cambio en la cultura organizacional, ya que las instituciones comienzan a autoevaluarse con el Modelo de Excelencia y a compararse con esos esquemas y comportamientos de organizaciones de clase mundial, conocen una posible ruta para llegar a ser excelentes e inician el camino de la mejora continua. Además, co-nocen la importancia de ofrecer ser-vicios de calidad poniendo como centro la satisfacción del ciudadano-cliente.
De la misma forma, las institu-ciones en su afán de obtener mejo-res posiciones al competir en el Premio a la Calidad, inician la plani-ficación de sus acciones, de sus recursos humanos, identifican los procesos, los describen y documen-tan, definen sus manuales de fun-ciones y cargos, evalúan el desem-peño de sus empleados, comienzan a reclutar personal a través de concursos públicos y a documentar todas sus acciones. Todo ello contribuye positivamente al pro-ceso de profesionalización de la función pública y a la incorporación de sus servidores a la Carrera Administrativa.
Con la implementación del Modelo de Excelencia se persigue el objetivo de impulsar las mejoras de los servicios públicos que se prestan a los ciudadanos, promover el aprendizaje y la mejora de las orga-nizaciones, contribuir a aumentar el rendimiento y profesionalizar sus recursos humanos.
El Presidente de la República, emite un primer Decreto, el No. 516-05, en el 2005, que crea el Premio Nacional a la Calidad y Reconoci-miento a las Prácticas Promisorias en el sector público, fundamentado en el Modelo CAF, a ser utilizado en toda la administración pública domi-nicana y dispone que sea adminis-trado por la Oficina Nacional de Ad-ministración Pública, ONAP, hoy Ministerio de Administración Pública, MAP. Más adelante emite el Decre-to No. 211-10, que modifica y deroga el 516-05, en el que se establece, el carácter obligatorio de la autoeva-luación anual de todas las organiza-ciones públicas dominicanas, su remisión al MAP, donde se les dará seguimiento para el establecimiento de los Planes de Mejora. Además, establece la creación de los comités de calidad institucionales como ins-tancias de coordinación y apoyo a la gestión de calidad. De la misma forma se declara de carácter obliga-torio la elaboración e implementa-ción de las Cartas Compromiso al Ciudadano.
Desde los inicios de la promo-ción del Modelo CAF y a los fines del desarrollo del proceso de auto-evaluación, se diseñó un instrumento que se denominó “Guía CAF para la Realización de la Autoevaluación”, en el que se establecen las directri-ces a partir de los tres niveles del Modelo: criterios, subcriterios y
ejemplos, el propósito de este do-cumento es facilitar la autoevalua-ción en las organizaciones del sec-tor público dominicano que se inician en el uso de la herramienta CAF.
De acuerdo a la Carta Ibe-roamericana de la Calidad: “La adopción de estrategias de innova-ción, racionalización y mejora de la gestión pública, orientadas por la calidad, permitirá a las Administra-ciones Públicas iberoamericanas posicionarse favorablemente frente a la incertidumbre, reforzar su influen-cia en un entorno dinámico y com-plejo y acometer el necesario desa-rrollo organizativo para la gestión del cambio y la formulación de solucio-nes de mejora creativas, con el propósito de cumplir al máximo las expectativas de la ciudadanía, pro-porcionando un instrumento para lograr la coherencia en la dirección estratégica a seguir”.
La Carta Iberoamericana pro-mueve el establecimiento de un en-foque común acerca de las nociones de calidad y de excelencia en la gestión pública, a partir del cual se adopte un conjunto de principios y orientaciones que sirvan de referen-cia a las diferentes Administraciones Públicas iberoamericanas en la for-mulación de sus políticas, planes, modelos y mecanismos que permi-tan la mejora continua de la calidad de su gestión pública. República Dominicana ha acogido los principios establecidos en la Carta.
¿Por qué utilizar un Modelo
de Excelencia?
Los Modelos de Excelencia son utilizados por las organizaciones públicas porque no son prescriptivos: relaciona los resultados obtenidos con las finalidades de la organiza-ción, siendo aplicable a cualquier tipo de entidad por lo siguiente:
- • Están basados en la suma de experiencias exitosas de ges-tión y herramientas amplia-mente probadas.
- • Tienen un sistema de evalua-ción de la gestión que permite detectar fortalezas y oportuni-dades de mejora y situar los niveles de gestión en una es-cala numérica de 1 a 1000 puntos.
- • Se convierten así en una po-derosa herramienta de planifi-cación.
- • Son sistémicos: contemplan un conjunto amplio de varia-bles de análisis (criterios, sub-criterios, áreas, elementos) re-lacionadas entre sí (no se sesga a favor de ningún indi-cador parcial).
- • Están orientados a resultados.
- • Para simplificar, para compa-rar resultados y para aprender del otro compartiendo un mismo lenguaje (Benchlear-ning).
El Modelo Marco Común
de Evaluación, CAF
- 1. Ministerio de Administraciones Públicas. Agencia Estatal de Evaluación de las Polí-ticas Públicas y la Calidad de los Servi-cios: CAF. El Marco Común de Evalua-ción. Mejorar una Organización por medio de la Autoevaluación. Madrid, 2007. p. 11.
Este modelo se desarrolló es-pecíficamente para las administra-ciones públicas, ante la necesidad de buscar un modelo que se ade-cuara a los fines de las organizacio-nes públicas y se estableciera cla-ramente el vínculo entre las organizaciones y los ciudadanos en términos de la responsabilidad del Estado como hacedor de políticas públicas que conduzcan al estable-cimiento del bien común.
El concepto de la calidad en el sector público se relaciona con la percepción de los ciudadanos de que deben ser tomados en conside-ración a la hora de elaborar las polí-ticas y diseñar los servicios, de tal manera que éstos operen con altos estándares de eficacia y eficiencia.
El Modelo CAF se basa en la mejora de las organizaciones a través de la autoevaluación. está inspirado en el Modelo de Excelen-cia de la Fundación Europea para la Gestión de la Calidad, EFQM, y en el Modelo de la Universidad Alemana de Ciencias Administrativas de Speyer.
Este modelo tiene entre sus propósitos fundamentales:1
- • Introducir los principios de la gestión de la calidad total en la administración pública de forma progresiva y guiarla por medio de la autoevaluación, a través de la planificación y el desarrollo de actividades que completen el círculo de cali-dad, de Deming o PDCA: Plan, Do, Check, Act, (Planifi-car, Desarrollar, Comprobar y Actuar).
- • Facilitar la autoevaluación de una organización pública con la finalidad de obtener un diagnóstico y definir acciones de mejora.
- • Hacer de puente entre los diferentes modelos que se usan en la gestión de la calidad.
- • Proporcionar el Benchlearning entre las organizaciones del sector público.
Los modelos de excelencia como es el caso del Modelo CAF, están orientados a los resultados. Buscan generar impacto y eficiencia en la administración de los recursos. No es prescriptivo, no nos pone una camisa de fuerza y no nos dice cómo hacer las cosas, sino que nos indica un camino por el cual transitar, en-contrando puntos de apalancamiento para utilizar de mejor forma nuestra energía. Entrega fundamentalmente una mirada holística sobre la organi-zación y la alinea en torno a un obje-tivo final.
.
De los resultados de la autoevaluación en los puntos fuertes deben identificarse las mejores prácticas y difundirse a las demás organizaciones involucradas en el proceso para que puedan replicarlas y extraer de éstas buenas experien-cias y conocimiento para abordar su proceso de mejora continua. Este aspecto es el que los promotores del modelo identifican como Benchlear-ning y se refiere a “aprender de los mejores”.
La experiencia dominicana
La implementación del Modelo CAF y del Premio Nacional a la Cali-dad y Reconocimiento a las Prácti-cas Promisorias en estos casi ocho años se han convertido en la princi-pal política pública desplegada, con el objeto de mejorar la gestión de las entidades públicas dominicanas.
La gestión pública y la calidad en el sector público se desarrollan en unas condiciones únicas y espe-ciales comparadas con el sector privado. Se les supone unas condi-ciones previas básicas, comunes a nuestra cultura administrativa y so-cio-política: legitimidad democrática, estado de derecho, un comporta-miento ético basado en valores co-munes y principios como transpa-rencia, rendición de cuentas, participación, diversidad, igualdad, justicia social, solidaridad, colabora-ción y partenariado.
La adopción del Modelo CAF y el Premio como estrategia, han sido decisivos en los avances que en términos de profesionalización de la función pública se ha logrado en República Dominicana.
Ambas acciones han contri-buido a la aplicación de la Ley 41-08 de Función Pública, ya que las orga-nizaciones que se trazan el camino de la mejora continua a través de la autoevaluación y los planes de mejo-ra de manera sistemática, introducen cambios en la forma de administrar sus recursos humanos, contemplan-do aspectos como la evaluación del desempeño, las encuestas de clima laboral, la identificación, el mapeo y mejora de sus procesos, las medi-ciones, la planificación de los recur-sos humanos, los concursos de oposición, los manuales de descrip-ciones de puestos y funciones, los manuales de cargos, los organigra-mas, las cartas compromiso al ciu-dadano, la capacitación y el desa-rrollo de las personas, la planificación estratégica y los planes operativos vinculados a los acuerdos de desempeño individual.
El Premio ha permitido a mu-chas de las organizaciones postulan-tes mejorar significativamente su gestión, llevando a algunas de ellas a niveles comparables con las mejo-res de la región iberoamericana, tal es el caso de la Oficina Nacional de Propiedad Industrial, ONAPI, y del Programa de Medicamentos Esen-ciales/Central de Apoyo Logístico, PROMESE/CAL, ambas ganadoras del galardón PLATA del Premio Ibe-roamericano de la Calidad, de la Fundación Iberoamericana para la Gestión de la Calidad, FUNDIBEQ, en los años 2010 y 2011 respecti-vamente. Asímismo, con la iniciativa de Transformación Institucional, PROMESE/CAL obtuvo el primer lugar en el Premio de las Naciones Unidas al Servicio Público del 2011.
Otras estrategias desarrolladas
Otra estrategia que se ha adoptado y que ha ayudado en la implementación de la carrera admi-nistrativa lo constituye el Sistema de Administración de Servidores Públi-cos, SASP, cuyos objetivos son:
- • Implementar un sistema de información para la Adminis-tración Pública que facilite una gestión humana proactiva y eficaz.
- • Dotar al sector gubernamental de una herramienta adminis-trativa que asegure un monito-reo directo del capital humano y la transparencia en la administración de la nómina pública.
- • Conformar una base de datos consolidada, depurada y única de las instituciones del Go-bierno Central; un sistema de nómina uniforme y flexible que
- permita aplicar la normativa legal y las particularidades funcionales de las diferentes carreras existentes y futuras.
Al momento se cuenta con 217,000 expedientes de servidores públicos correspondientes a 71 insti-tuciones públicas.
Otra estrategia impulsada en el Ministerio es el desarrollo de una plataforma informática que permita conocer el nivel en que se encuen-tran los indicadores contemplados por el barómetro latinoamericano de la función pública, además, de indicadores de la gestión de la cali-dad (que ha asumido el MAP), como las autoevaluaciones realizadas, cartas compromiso al ciudadano desarrolladas, comités de la calidad constituidos.
Esta herramienta que hemos denominado “Sistema de Monitoreo de la Administración Pública, SISMAP,” posee un sistema de semáforo donde las organizaciones y la opinión pública en general, pue-den fácilmente identificar el nivel de avance en estos indicadores que están directamente correlacionados con el cumplimiento de la Ley 41-08 de función pública y sus Reglamen-tos. Los ciudadanos tienen acceso al SISMAP a través de nuestra pági-na web y de las publicaciones en periódicos de circulación nacional que se realiza. La responsabilidad de enviar las evidencias del cumpli-miento con los indicadores contem-plados es de las instituciones y la de actualizarlas corresponde a un equi-po que se ha designado para tales fines en el MAP.
Impacto de la gestión
de calidad en la administración
pública
Estas estrategias han sido de-terminantes para los avances que hemos logrado en materia de Carre-ra Administrativa, hoy se cuenta con unos 56,000 servidores públicos incorporados al Sistema de Carrera Administrativa con 269,528 servido-res evaluados en su desempeño, alrededor de 206 instituciones se han autoevaluado con el Modelo CAF.
La Ley 41-08 de Función Pública plantea la realización de Concursos Públicos como única vía de ingreso a los cargos de Carrera administrativa, en tal sentido desde el 2011 a la fecha se han realizado setenta y un procesos de concursos públicos correspondientes a 455 cargos vacantes, se han racionaliza-do 109 estructuras organizativas y se han elaborado veintiséis manua-les de cargos del 2011 a la fecha. Se han conformado cuarenta y nue-ve Asociaciones de Servidores Públicos, las que se constituyen en garante de la aplicación de la Ley 41-08 y la protección de los dere-chos de los servidores de Carrera Administrativa.
En las siete versiones del Premio han postulado 166 institucio-nes y han sido galardonadas 72 (4 gran Premio, 17 medallas de oro, 13 medallas de plata, 16 medallas de bronce y 22 reconocimientos a prácticas promisorias).
Se han definido doce cartas compromiso al ciudadano a partir de las cuales contamos con 164 servicios con estándares estableci-dos, doce instituciones con siste-mas de quejas y sugerencias ope-rando y con medidas de subsanación establecidas en casos de incumplimiento.
Los resultados del Segundo Barómetro de la Profesionalización del Empleo Público en Centroaméri-ca y República Dominicana, presen-tados en abril del 2012 nos sitúan como el país que más avances logró, pasando de una valoración de 31 que habíamos alcanzado a su primera versión del año 2009 a una de 39, lo que significa que avanza-mos 8 puntos, colocándonos en se-gundo lugar, correspondiendo el primero a Costa Rica con 54 puntos.
A continuación se presenta el resumen de los resultados de la aplicación de la “Encuesta CAF 2005-2011”, Muestra: 68 institucio-nes con autoevaluación CAF; esta encuesta fue realizada por la Direc-ción de Innovación en la Gestión del Ministerio.
GRÁFICO No. 1
CRITERIOS DEL MODELO CAF Y DETECCIÓN
DE ÁREAS DE MEJORA
Fuente: Ministerio de Administración Pública, MAP.
En este caso la mayoría de las áreas de mejora identificadas se encuentran en los criterios de resul-tados, los que representan las fases del ciclo PDCA de “controlar y ac-tuar”, de ahí se deduce que faltan mediciones y evaluaciones o la ausencia de registros al respecto. Los criterios de resultados represen-tan el efecto o consecuencia que se derivan de los criterios facilitadores y sirven de retroalimentación a los primeros.
GRÁFICO No. 2
CRITERIOS DEL MODELO CAF Y DETECCIÓN DE PUNTOS FUERTES
Fuente: Ministerio de Administración Pública, MAP.
Según las instituciones, la mayoría de sus puntos fuertes se encuentran en los criterios facilitado-res. Según el ciclo PDCA (planificar, desarrollar, controlar y actuar) las mayores fortalezas de las institu-ciones encuestadas se encuentran en las fases de planificación y desarrollo.
GRÁFICO No. 3
EL MAP Y LA COLABORACIÓN REQUERIDA
POR LAS INSTITUCIONES PÚBLICAS DOMINICANAS
Fuente: Ministerio de Administración Pública, MAP.
Desde el 2005 hasta el 2008 el rol del MAP en la promoción del Modelo CAF se limitaba a capacita-ción y organización de eventos ma-sivos, todos vinculados al Premio Nacional a la Calidad.
GRÁFICO No. 5
AVANCES EN LA GESTIÓN GRACIAS A LA APLICACIÓN
DEL MODELO CAF
Fuente: Ministerio de Administración Pública, MAP.
Según las instituciones, gra-cias a la aplicación del Modelo CAF se han podido identificar algunas mejoras, entre las que se destacan: mayor eficiencia y rendimiento en la gestión, tanto a nivel interno como en la prestación del servicio a los usuarios, personas (temas relativos a la gestión de los recursos huma-nos, mejora de procesos (no se iden-tificaban, medían y controlaban los procesos) y planificación, ya que en muchos casos no existían planes que orientaran la gestión y las accio-nes a ser ejecutadas, todo esto ha sido mejorado al ser identificado en la autoevaluación CAF.
GRÁFICO No. 6
AVANCES EN LA GESTIÓN DE LOS RECURSOS HUMANOS
GRACIAS A LA APLICACIÓN DEL MODELO CAF
Fuente: Ministerio de Administración Pública, MAP.
Al analizar de forma detenida los avances registrados por las insti-tuciones en lo que respecta a la ges-tión de los recursos humanos por la aplicación del Modelo CAF, es im-portante mencionar aquellos temas en los que se ha identificado mayor impacto: mejoras en el desempeño de los equipos de trabajo y en las personas de forma individual (esto como resultado de implementar las mejoras correspondientes a partir de
los resultados de la autoevaluación del Criterio 3. “Personas”), aplicación de encuestas al personal y mejora del clima laboral, presentándose avances a nivel de ambiente y con-diciones de trabajo para los emplea-dos. Otros temas valorados como positivos incluyen: mejoras en las relaciones humanas, mayor motiva-ción del personal, reformas en los procesos de reclutamiento y selec-ción de personal, entre otros, desta-cando en este sentido el rol del MAP como órgano rector del empleo público en República Dominicana.
Otros resultados
En el ámbito regional estamos sirviendo de referente para otros países que han decidido adoptar el Modelo CAF para la implantación de las autoevaluaciones y los planes de mejora en las instituciones del sector público y como base de sus premios nacionales a la calidad en la admi-nistración pública.
Tal es el caso de Guatemala que lanzó su “Premio Nacional a la Calidad y Reconocimiento a las Me-jores Prácticas en la Administración Pública de Guatemala”, en fecha 6 de mayo del 2011.
Este premio está fundamenta-do en el Modelo CAF y se le ha estado brindando asistencia técnica para su desarrollo, ofreciéndoles talleres de capacitación a los diferen-tes actores del proceso del premio en cuanto al Modelo CAF y la diná-mica del propio proceso del premio. Esta asistencia técnica incluyó la capacitación a los equipos de auto-evaluación en el uso de la Guía pre-parada en el MAP para esos fines.
Otros países como Nicaragua y Panamá han manifestado su in-terés por implantar el Modelo Marco Común de Evaluación CAF en sus Administraciones Públicas.
Bibliografía
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