La Función Pública

y el Reto de la Integración

Centroamericana* Hernán A. Vera Rodríguez

ANALIZA EL PROCESO DE INTEGRACIÓN CENTROAMERICANA PRINCIPALMENTE DESDE LA PERSPECTIVA DE LA FUNCIÓN PÚBLICA. PLANTEA LAS LIMITACIONES SEGÚN LAS PRINCIPALES FUENTES BIBLIOGRÁFICAS Y LA SITUACIÓN GENERAL DE LOS SISTEMAS DE FUNCIÓN PÚBLICA DE LA REGIÓN, LOS NIVELES DE COOPERACIÓN ENTRE ELLOS, LOS AVANCES LLEVADOS A CABO EN ESTA MATERIA, EL PAPEL DE LOS ORGANISMOS INTERNACIONALES Y LA SITUACIÓN DE LA FUNCIÓN PÚBLICA AL INTERIOR DE LOS ORGANISMOS DE INTEGRACIÓN CENTROAMERICANA.

PALABRAS CLAVES: INTEGRACION ECONOMICA; AMERICA CENTRAL; FUNCION PUBLICA

KEY WORDS: ECONOMIC INTEGRATION; CENTRAL AMERICA; CIVIL SERVICE

1 La Integración Centroamericana: una síntesis de su Marco

Jurídico y Administrativo

Si dejamos de lado algunos intentos por lograr una integración centroamericana llevados a cabo en el siglo XIX, se puede alegar que el

proceso de integración de esta re-gión comenzó en los años cincuenta con la creación de la Organización de Estados Centroamericanos, ODECA. Esta iniciativa, se refuerza en 1960 con la firma del Tratado General de Integración Económica Centroamericana. El mismo, esta-blece las bases para el Mercado Común Centroamericano, MCCA. De hecho, Caldentey del Pozo (2010) plantea que el primer documento es el tratado fundamental de integración

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del Colegio de Estudios Graduados en Ciencias de la Conducta y Asuntos de la Comunidad en la Pontificia Universi-dad Católica de Puerto Rico.

Recibido: 21 de julio del 2012.

Aceptado: 13 de agosto del 2012.

política de los sesenta, mientras que el segundo es el marco fundamental de la integración económica para dicha época. Luego, durante la épo-ca de los años setenta y ochenta, al calor de las crisis económicas mun-diales y de los conflictos bélicos en algunos países de la región, el pro-ceso de integración se vio un tanto detenido durante este período. Es importante notar; sin embargo, que durante los ochenta se establecieron organismos importantes para la inte-gración centroamericana; a saber, en 1987 se suscribió el Tratado Constitutivo del Parlamento Cen-troamericano y otras Instancias Polí-ticas (aunque el Parlamento Centroamericano, PARLACEN co-menzara oficialmente instalado en 1991 en ciudad de Guatemala.

Luego, con la llamada caída del Muro de Berlín y el eventual desmantelamiento de la Unión So-viética comienza lo que denomina-mos la “Era de la Globalización”. Este fenómeno, es descrito por el sociólogo alemán Ulrich Beck como:

“Los procesos en virtud de los cuales los Estados nacionales soberanos se entremezclan e imbrican mediante actores transnacionales y sus respec-tivas probabilidades de poder, orientaciones, identidades y entramados varios.” (Beck, 1998).

Asimismo, no debe perderse de vista, el impulso brindado a los procesos de integración regionales por la consolidación de la Unión Europea, UE, con el Tratado de la Unión Europea de 1993.

Posiblemente acelerado por los fenómenos antes descritos, el proceso de integración centroameri-cana cobró gran ímpetu en los no-venta Así por ejemplo, en 1991 siete países de la región suscribieron el Protocolo de Tegucigalpa en el que se establece el Sistema de la Inte-gración Centroamericana, SICA. Otros países de la región firmaron luego este protocolo, República Do-minicana funge como miembro aso-ciado y muchos otros participan como observadores regionales y extra regionales. Contrario a los documentos precedentes, además de promover el libre comercio, la unión aduanera, y el libre flujo de bienes entre los países de la región, el Protocolo de Tegucigalpa plantea que los países signatarios promo-verán los derechos humanos, la paz, la democracia, el desarrollo, la liber-tad, la seguridad jurídica y otros principios y normas contenidos en documentos de la Organización de Naciones Unidas, ONU, la Organiza-ción de Estados Americanos, OEA, y los escritos que surjan de las reunio-nes de presidentes centroamerica-nos. Asimismo, este documento crea la Corte Centroamericana de Justicia, CCJ, y establece una serie de órganos administrativos tales como:

a) La Reunión de Presiden-tes; b) El Consejo de Minis-tros; c) El Comité Ejecutivo; d) La Secretaría General para tratar de lograr: “una necesa-

ria y coherente coordinación intersectorial que asegure la ejecución eficiente y el segui-miento constante de las deci-siones emanadas de las Reu-niones de Presidentes.” (Artículo 8)

De forma similar, estableció un Comité Consultivo integrado por los sectores empresariales, laboral, académico y otras que serviría como un cuerpo asesor de la Secretaría General sobre la política de la orga-nización en el desarrollo de los pro-gramas que lleva a cabo.

Otros protocolos y docu-mentos relacionados con el Tratado General de Integración Económica Centroamericana aprobados durante los noventa aportaron a una visión más holística o comprensiva del proceso de integración centroameri-cana. En primer lugar, el Protocolo de Guatemala de 1993 crea el Sub-sistema de Integración Económica el que persigue el propósito principal de:

“…alcanzar el desarrollo económico y social equitativo y sostenible de los países cen-troamericanos, que se traduz-ca en el bienestar de sus pue-blos y el crecimiento de todos los países miembros...” (Artículo 3).

También, el documento men-ciona cuatro órganos regionales que lo componen, cuatro órganos técnico administrativos que lo asesoran y tres instituciones impulsoras. (Título 3, Capítulo 1, Artículos 36 – 37). Por otra parte, el documento la Alianza para el Desarrollo Sostenible de Centroamérica de 1994 promueve estrategias de desarrollo sostenible de los países de la región. De este modo, promueve políticas públicas que propendan el manejo sostenible de los recursos naturales, una mejor calidad ambiental y una mejor con-servación de la biodiversidad de la región. Asimismo, incluye apartados sobre inversión en el recurso huma-no, particularmente mediante la edu-cación, promueve programas de apoyo a la familia, el mejor acceso a los empleos, el fortalecimiento de las instituciones democráticas, la coope-ración en el área de generación y transmisión de energía eléctrica, entre otros. Para estos fines, se promueve la creación de consejos nacionales de desarrollo sostenible y se crea el Consejo Centroamericano de Desarrollo Sostenible. En esta misma dirección, en 1995 se firma el Tratado Marco de Seguridad De-mocrática en Centroamérica. En el mismo, se establece la supremacía del Estado de Derecho, y se plantean principios fundamentales de la democracia centroamericana como el respeto a los derechos humanos, el fortalecimiento del po-der civil, la sujeción de las fuerzas militares y de seguridad pública al control civil y a las resoluciones de la ONU, una agenda de erradicación de males tales como la violencia, la corrupción, el narcotráfico, el terro-rismo y el tráfico de armas, entre otros. Más importante aún, se esta-blecen principios y mecanismos de sana convivencia y resolución de conflictos de forma pacífica entre los países de la región (Artículo 26). Se establecen como instancias del mo-delo de seguridad democrática de Centroamérica las siguientes: a) la Reunión de Presidentes, b) el Consejo de Ministros de Relaciones Exteriores; y c) la Comisión de Seguridad.

El último documento regional de la década de los noventa al que se hará referencia en este apartado es el Tratado de la Integración Social Centroamericana. El mismo postula como su propósito primordial que:

“Los Estados Partes se com-prometen a alcanzar de mane-ra voluntaria, gradual, com-plementaria y progresiva, la integración social centroame-ricana, con el fin de promover mayores oportunidades y una mejor calidad de vida y de tra-bajo a la población centroame-ricana, asegurando su partici-pación plena en los beneficios del desarrollo sostenible.” (Artículo 1)

De particular importancia re-sultan algunos objetivos secundarios tales como: la superación de la po-breza, la participación social, el estímulo a la descentralización y desconcentración en el diseño y aplicación de políticas sociales, la promoción de igualdad de oportuni-dades y la inversión en las personas para su desarrollo integral (Artículo 7). Este subsistema de Integración Social se compone de tres órganos, en el que se destaca el Consejo de la Integración Social; una instancia asesora (el/la cónyuge del/de la Pre-sidente/a) y tres instituciones regio-nales. Debe mencionarse en este apartado que a partir de estos acuerdos y tratados se han estable-cido programas e instancias de cooperación e integración en áreas específicas de políticas públicas regionales.

De otro lado, deben también tenerse en cuenta el Tratado de Libre comercio con los Estados Uni-dos (CAFTA o TLC- Centroamérica y República Dominicana) del 2005 y el Acuerdo de Asociación entre Cen-troamérica y la Unión Europea. El CAFTA por ejemplo incluye, además de disposiciones de tipo comercial y aduanera, elementos sobre protec-ción a los derechos de los trabajado-res (Capítulo16), protección al me-dioambiente (Capítulo17) y transparencia gubernamental (Capí-tulo 18). De forma similar, el Acuerdo con la UE.

Como se ha podido apreciar, a partir de los noventa la agenda para una integración centroamerica-na ha ido más allá de los aspectos comerciales, aduaneros y económi-cos. Así pues, la agenda de la inte-gración ha pasado a incluir una multiplicidad de temas políticos, so-ciales, económicos, ambientales y culturales, entre otros. Como lo ha planteado Caldentey del Pozo (2010), “…es un proceso multidi-mensional que huye del defecto del economicismo del Mercado Común Centroamericano…” (p.7).

Por otra parte, se puede señalar, que esta ampliación de la agenda de la integración centroame-ricana que surge a partir de los no-venta se ha caracterizado en térmi-nos administrativos por un aumento inusitado de los órganos e institucio-nes en los países miembros y en la región para implantar los diversos aspectos incluidos en los tratados, acuerdos, convenios o programas. Así pues, esta diversidad de políticas públicas que forman parte de la agenda de integración regional ha aumentado exponencialmente la complejidad de la gestión de la cooperación e integración regional. De hecho, en un diagrama que pre-sentara el Dr. Pedro Caldentey del Pozo en el XV Foro de la Función Pública de Centroamérica, Panamá y República Dominicana en San José, Costa Rica como parte de su conferencia “El sistema de la inte-gración centroamericana como mar-co para el diseño y desarrollo de políticas públicas”, presentó un dia-grama en el que se exponían los diversos acuerdos comerciales fir-mados y en negociación en la región centroamericana y lo comparaba con un “plato de espaguetis”, caricaturi-zando la complejidad de las múlti-ples interacciones e imbricaciones entre los actores del proceso y los múltiples acuerdos vigentes en la región.

Por último, en esta parte del trabajo queremos puntualizar los principales beneficios que se han obtenido de los diversos proce-sos de integración centroamericana, sobre todo a partir de la década de los noventa. Entre estos puntos, Caldentey del Pozo (2010) señala:

“Un impulso a la industrializa-ción, una profundización de las relaciones de cooperación entre los países más allá del ámbito comercial, la creación de un espacio de negociación que potenció la resolución de los conflictos regionales y evi-tar las injerencias externas negativas” (Caldentey del Po-zo, 2010, p. 10).

Asimismo, destaca este autor los avances en materia de normati-vas contra distintos crímenes (robo, hurto de vehículos, narcotráfico, lavado de dinero, protección de víctimas y testigos, la negociación conjunta de medicamentos, la unifi-cación de la vigilancia epidemiológi-ca, y el establecimiento de una nor-mativa centroamericana contra el comercio ilegal de flora y fauna (p.12).

De forma similar, hay que destacar las ventajas que ha traído la integración en la ampliación de mercados, tanto a nivel regional, como con los Estados Unidos (2005) y la Unión Europea (2009), los avan-ces en la Unión Aduanera, y un au-mento en algunos indicadores de crecimiento económico de la región (aumento en el valor de las exporta-ciones, aumento en el Producto In-terno Bruto, PIB, entre otras). De forma similar, el Cuarto Informe de Estado de la Región (2010) apunta-ba a mejoras en las condiciones de salud, educación y servicios básicos de los países de la región.

En esta sección del trabajo, se ha hecho una apretada síntesis de los tratados y convenios más importantes que regulan la integra-ción de Centroamérica, y su rela-ción con países como República Dominicana, los Estados Unidos y la Unión Europa. Asimismo, se ha destacado la complejidad legal y administrativa que caracteriza este proceso. Por último, se puntualiza-ron algunos de los logros más signi-ficativos de este proceso de inte-gración regional.

En la próxima sección del escrito, se presentan primero los retos o desafíos generales más apremiantes que presenta el proce-so de integración centroamericana, a la luz de los estudios relacionados a este tema.

Retos generales que encara

el proceso de integración

en Centroamérica

Entre algunas limitaciones o retos que ha encarado (y a veces todavía encara) el proceso de inte-gración centroamericana, la biblio-grafía de esta década se destacan los siguientes planteamientos. En primer lugar, en el 2006, Osterlof Obregón y Nowalski Rowinski (2006) del Centro Internacional para el De-sarrollo Humano de San José, Costa Rica plantearon que:

“En cuanto a la integración política y en otras áreas aje-nas a la económica ampara-das por el Sistema de Integra-ción, SICA, se podría concluir que se da una integración centrada en la coordinación y la cooperación entre los Esta-dos, y aunque existe una insti-tucionalidad y un marco jurídi-co (imperfectos), lo cierto es que el acatamiento de la gran mayoría de las deci-siones depende más de la voluntad política de los go-biernos de turno, ya que no hay mecanismos para obligar a los países al cumplimiento de acuerdos en estas áreas.” (Osterlof Obregón y Nowalski Rowinski, 2006, p. 45, énfasis nuestro).

Por otro lado, Luis René Cáceres esboza en un artículo del 2007 la tesis de que sería necesario establecer un marco más formal para la acción mancomunada, con miras a presentar una sola voz ante la comunidad internacional en as-pectos de interés de los países cen-troamericanos (p. 56). Argumenta igualmente que

“… a manera de complemen-to, sería provechoso promover compromisos nacionales para avanzar en la coordinación de las políticas de cada país a fin de reducir las disparidades de desarrollo social en territorio centroamericano.”

Asimismo, según este autor, “se reconoce que la coordinación de políticas todavía es un aspecto en el que poco se ha avanzado en la re-gión…” (p. 56). Por último, esboza un modelo explicativo de la eco-nomía centroamericana de los años cercanos a su estudio, y cuyas va-riables o elementos incluyen: la apertura comercial, el desempleo, la pobreza, la emigración ilegal, las remesas, el aumento de las importa-ciones, la caída de la inversión y el estancamiento económico (Cáceres, 2007, p. 58).

Por su parte, Josette Altmann Borbón en un trabajo publi-cado por la Facultad Latinoamerica-na de Ciencias Sociales, FLACSO, en el 2007, mencionaba entre los desafíos que confronta la integración centroamericana los siguientes: la debilidad de los organismos públicos de control del Estado, la falta de capacidad técnica de éstos, recursos (estatales) financieros limitados, la duplicidad de roles en la función pública y la existencia de vacios legales para llenar responsabilidades (Borbón, 2007, p.9). De igual forma, su trabajo apuntaba a la falta de logro de consenso entre todos los países miembros en el estableci-miento e implantación de algunas políticas regionales (p.18). Esto se denota particularmente por la exis-tencia de acuerdos e instituciones en donde no están incluidos todos los países miembros de la región. Más aún, este autor puntualizaba al igual que el trabajo de Osterlof Obregón y Nowalski Rowinski (2006) citado anteriormente, que la falta de voluntad política de (algunos) go-biernos “…hace que se sigan sobre-poniendo las estructuras nacionales a la institucionalidad de la integra-ción.” (p.24).

Por otro lado, una investiga-ción llevada a cabo por Romero Rodríguez en el 2010, exploró me-diante la técnica de grupos focales las opiniones de sesenta docentes de diversas disciplinas (Derecho, Economía, Ciencias Políticas, Socio-logía, Administración de Empresas y Comunicación) de tres universidades católicas de Centroamérica (Guate-mala, Nicaragua y El Salvador) so-bre la situación, perspectivas y retos de la integración centroamericana, entre otros temas relacionados.

En primer lugar, respecto a los problemas de cada país, los partici-pantes del estudio coincidieron en que la debilidad de las instituciones, y de políticas del Estado, así como la falta de representación y participa-ción de las minorías eran los pro-blemas principales relacionadas con la gobernanza en sus países. Por otra parte, y en lo tocante a los problemas sociales de sus países, coincidieron en que la pobreza, el desempleo, la exclusión y la des-igualdad socioeconómica eran los principales problemas en este renglón. Por último apuntaron a la violencia y la inseguridad ciudadana como un tercer renglón problemático en sus países.

En cuanto al aporte de la integración centroamericana a la posible solución de estos problemas, los participantes del estudio señala-ron que “La integración debe ser una política de cada país…esto ge-neraría coincidencia entre el fortale-cimiento institucional y la toma de decisiones, lo que debe generar las negociaciones como bloque.” (p.11). En resumen, plantearon que había que fortalecer la institucionalidad nacional para afianzar así la institu-cionalidad regional. También seña-laron que había que formular políti-cas públicas de escala regional para afrontar problemas comunes como el narcotráfico, el tráfico de armas, la trata y la inmigración.

Por otra parte, y en lo tocan-te a los aspectos críticos de la inte-gración, la mayoría de los participan-tes coincidió en que existían ciertos aspectos que apuntaban a la debili-dad de la institucionalidad centroa-mericana. Entre otros, señalaron la falta de institucionalidad de las políti-cas de integración, la falta de capa-cidad supranacional de las institu-ciones regionales, la falta de credibilidad de las instituciones, el desgaste y desprestigio de algunas instituciones regionales (destacaron el PARLACEN), entre otros.

En una dirección similar, mencionaron algunos aspectos rela-tivos a la falta de voluntad política para avanzar la agenda de la inte-gración centroamericana. Puntuali-zaron entre otros, que la integración no era una política de los Estados de la región, la falta de compromiso de los países en el proceso; seguimien-to a los esfuerzos de integración; y de interés de las clases políticas.

Más interesantemente, este trabajo concluye que en términos generales existe una “ausencia del tema de integración en los progra-mas y la agenda de preocupaciones de las universidades centroamerica-nas”. (Romero Rodríguez, 2010, p.3).

Finalmente, y entre los estu-dios y trabajos que plantean los re-tos que encara la integración cen-troamericana, no puede dejar de citarse el documento Estado de la Región en Desarrollo Humano Sos-tenible: Un Informe desde Centro-américa y para Centroamérica (2010). En este trabajo, se establece que desde la publicación de un in-forme similar en el 2008, “Centro-américa experimentó preocupantes retrocesos económicos, ambientales, sociales y políticos, así como la am-pliación de las brechas socioeconó-micas y políticas…” (p.361). De igual forma, apuntaba el informe que “…el proceso de integración regional se vio sometido a fuertes presiones debido a las crisis políticas dentro y entre los países, que limitaron aún su alcance…” (p.361). También, se sostiene en este informe que: “…se analiza la coordinación entre el SICA y los Estados (vertical) como uno de los mayores desafíos pen-dientes, tal como se señaló en el Informe de la Región (2008)” (parén-tesis añadido). Esta conclusión de los autores del informe, apunta a la persistencia del desafío de la coordi-nación entre los países de la región en materia de integración durante esta década y desde épocas anteriores.

En esta sección se han pre-sentado en términos muy sintéticos los retos y problemas generales que encara la integración centroamerica-na según algunos de los principales estudios sobre el tema. En particular, se han puntualizado la falta de una mayor política de los Estados hacia la integración, la necesidad de con-sensos y de una mayor coordinación en la formulación e implantación de políticas públicas regionales, la de-seabilidad de fortalecer los Estados participantes, así como la institucio-nalidad de los organismos regionales y de la creación de una estructura supranacional fuerte y vigorosa. En la próxima sección, se expondrán los principales desafíos que enfrenta el proceso de integración centroameri-cana desde la perspectiva específica de la función pública.

Retos que encara el proceso

de integración centroamericana

en materia de función pública

En primer lugar, sobre este tema, se debe hacer referencia a la Carta Iberoamericana de la Función Pública (CLAD/UNDESA, 2003). En la misma se puntualiza la necesidad de:

“Configurar un marco genérico de principios rectores, políti-cas y mecanismos de gestión llamados a constituir un len-guaje común sobre la fun-ción pública en los países de la comunidad Iberoamerica-na.” (CLAD/UNDESA, 2003; énfasis añadido).

Este señalamiento tiene un sentido especial en Centroamérica. Por ejemplo, cuando se examina el comprensivo Informe Barómetro de la Profesionalización de la Función Pública de los Servicios Civiles de Centroamérica y República Domini-cana (2009), así como varias ponen-cias ofrecidas por los directivos de las Direcciones de Servicio Civil de esta región en los Congresos del Centro Latinoamericano de Adminis-tración para el Desarrollo y los Foros de la Función Pública de Centroamé-rica, Panamá y República Dominica-na en años recientes, puede notarse de inmediato que al hablar del esta-do de los sistemas de función públi-ca en Centroamérica, Panamá y República Dominicana, no nos refe-rimos a unos sistemas homogéneos de función pública. Por el contrario, los sistemas de función pública de la región se encuentran en distintos estadios de desarrollo debido a fac-tores históricos, culturales, económi-cos y políticos. Esta apreciación se fortalece si se analizan los Resulta-dos Preliminares del Segundo Barómetro de la Profesionalización del Empleo Público en Centroaméri-ca y República Dominicana (Longo, 2012)

Los resultados de este informe preliminar denotan que “se ha am-pliado la dispersión” en el posicio-namiento de los países por índice sintético. De hecho, “la distancia entre el primero y el último, ha au-mentado de 38 a 42 puntos.” (Longo, 2012). Esta, dispersión en el prome-dio de los indicadores de niveles de desarrollo de los sistemas de función pública de Centroamérica, Panamá y República Dominicana dificulta el logro del “lenguaje común sobre la función pública” planteado por el Centro Latinoamericano de Adminis-tración para el Desarrollo, CLAD, en la Carta Iberoamericana de la Fun-ción Pública. Es decir, que los sis-temas de función pública de los paí-ses de la región tienen de entrada, capacidades y oportunidades muy distintas para poder colaborar en los diversos aspectos de la integración centroamericana, dadas sus condi-ciones particulares y sus niveles desiguales de desarrollo en materias tales como el desarrollo de la carrera administrativa y la madurez de sus distintos subsistemas de administra-ción de recursos humanos.

Así pues, aparte de las difi-cultades mostradas por los sistemas de función pública de los países de la región, se puede encontrar tam-bién una problemática similar en los organismos de integración regional. A continuación se sintetizan una serie de estudios y documentos que apuntan a este fenómeno.

En primer lugar, Caldentey del Pozo (2010) apunta que:

“La integración comparte con los gobiernos nacionales el problema de la debilidad de las instituciones y la falta de una carrera civil en el sistema que permita dar continuidad a normas y políticas, fomentar la formación de sus funcionarios y sus posibilidades de desa-rrollo, y promover una ade-cuada planificación del traba-jo. Ese es el próximo reto del marco institucional centroame-ricano”. (p.17)

Por otro lado, Osterloff Obregón y Nowalski Rowinski (2006) señalan en esta misma dirección que:

“Centroamérica cuenta con una vasta institucionalidad re-gional, sin embargo, no todos los países son Estados miem-bros activos de ella, ni tam-poco es una institucionali-dad a la cual se le hayan trasladado mayores compe-tencias de parte de los Es-tados. Hay además dificulta-des en el desarrollo institucional que provienen principalmente de los objeti-vos, los medios y la relación que cada ente posee en el contexto institucional en que se ubica. Con ello, por ejem-plo, las diversas secretarías básicamente brindan apoyo a los Consejos de Ministros, sin llegar a convertirse en órga-nos ejecutivos de la integra-ción. (p. 36, énfasis suplido).

De forma similar, Cáceres (2006) indica que:

“Los esfuerzos para el desa-rrollo institucional se deberían formular como una serie de compromisos nacionales con miras a alcanzar metas rela-cionadas con la administración pública con una visión regio-nal.” (p. 64)

También argumenta este autor que:

“El desarrollo institucional es un legítimo componente de la agenda de integración económica centroamericana, la demostración en el caso de la Unión Europea de que el desarrollo institucional prece-de y dinamiza la integración comercial.” (Cáceres, 2006, p. 64).

Igualmente, el Estado de la Región (2010) además de reiterar algunos de los puntos planteados anteriormente, hace referencia a que algunos países miembros no habían nombrado oportunamente algunos altos funcionarios de los organismos regionales. De igual forma, apunta a la necesidad de la uniformidad de los mecanismos para la gestión de re-cursos humanos en los organismos de integración regional. Puntualizan, por ejemplo, que como resultado de una evaluación llevada a cabo por el Banco Interamericano de Desarrollo, BID, y la Comisión Económica para América Latina y el Caribe, CEPAL, en 1997 se propuso un Estatuto de Servicio Civil Centroamericano o del Funcionario Civil Centroamericano para establecer unas normas uni-formes para el manejo de los recur-sos humanos en los diversos orga-nismos de integración regional.

Más recientemente, un estu-dio llevado a cabo por la Organiza-ción para la Cooperación y el Desarrollo Económico, OCDE, y la CEPAL titulado Perspectivas Económicas de América Latina (2012) (OCDE/CEPAL, 2011), seña-la que el desarrollo de unos servicios públicos profesionales es una condi-ción necesaria para la creación de Estados que satisfagan las necesi-dades de desarrollo de los países de América Latina. De igual forma, indi-ca el estudio que: “…en América Latina la proporción de empleados públicos con alta calificación y gran motivación podría ser mucho mayor.” Por último, establece que: “el Estado en América Latina suele ser pre-burocrático, por lo que se caracteriza por el déficit de función pública pro-fesional formal y por una elevada proporción de nombramientos políti-cos entre los funcionarios públicos.”

Aunque pudiera alegarse que las conclusiones antes presen-tadas pudieran estar un tanto mati-zadas por la óptica de los países desarrollados y por una visión de América Latina en general, y no de Centroamérica en particular, lo cierto es que las mismas puntualizan la necesidad de agilizar los procesos de profesionalización y moderniza-ción de la función pública de nuestra región. Sobre este punto se debe recordar que La Carta Iberoamerica-na de la Función Pública (CLAD/NUDESA (2003), nos men-ciona que existen estudios que han establecido una relación positiva entre la existencia de sistemas vigo-rosos de función pública y los niveles de confianza ciudadana, la eficacia gubernamental, la lucha contra la corrupción y el crecimiento económi-co sustentable de los países.

Así pues, se debe aspirar a establecer en nuestra región unos sistemas de carrera administrativa o de función pública: fuertes, profesio-nales, ágiles, transparentes y partici-pativos. De la información presenta-da, se colige que los mismos son un prerrequisito ineludible para la pro-moción de la eficacia, y eficiencia gubernamental, así como para el logro de niveles más altos de demo-cracia en la vida pública de nuestros países. Por último, los mismos pare-cen estar altamente relacionados con las posibilidades de una integra-ción efectiva de los países de la región.

En esta sección se han pre-sentado de forma muy general los principales retos que encara la fun-ción pública en la región centroame-ricana, tanto desde la perspectiva de los países individuales como del sistema de integración regional. En la próxima, se elabora una discusión sobre las distintas estrategias que se han implementado o se planifica implementar para mejorar la función pública en la región y cómo éstas influyen o pueden influir en el proce-so de integración centroamericana.

Estrategias y programas

para la mejora de la función

pública en la región

centroamericana y su impacto

en el proceso de integración

Cuando se discute el tema de la cooperación en la función pública en la región centroamericana y su impacto en la integración, debe destacarse el rol de las agencias regionales e internaciona-les de cooperación. En primer lugar, según el portal de Internet de la Agencia Española de Cooperación Internacional para el Desarrollo, AECID, el apoyo brinda-do por esta agencia a través del Programa de Cooperación con Centroamérica (Programa SICA) entre el 2003 y el 2009 fue de 32.5 millones de euros. (http://www.aecid.es/es/que- hace- mos/otros/Centroamerica/Introducion /index.html ). Entre las áreas más importantes de estos programas, se destacaron el apoyo al fortalecimien-to de las instituciones, el desarrollo de instrumentos de gestión por resul-tados, y el diseño de agendas regio-nales de integración.

Por otra parte, la UE a través del Segundo Programa de Apoyo a la Región Centroamericana (PAIRCA II) ha realizado una contribución de 15 millones de euros en el período 2007 – 2013. Los mismos han esta-do encaminados al fortalecimiento del Sistema Institucional para la In-tegración Regional. En específico, el programa persigue el propósito de “Apoyar el proceso de integración regional mediante la mejora, fortale-cimiento y consolidación de su sis-tema institucional, con miras a au-mentar su eficiencia y legitimidad ante los Gobiernos de los países miembros del Sistema y ante la ciu-dadanía centroamericana.” También, se persigue el objetivo de “fomentar la participación de la sociedad civil en el proceso de integración, así como la coordinación y el estableci-miento de redes a diferentes niveles y el intercambio de experiencias.” (la participación de la sociedad civil en el proceso de integración, así como la coordinación y el estableci-miento de redes a diferentes niveles y el intercambio de experiencias.” (la participación de la sociedad civil en el proceso de integración, así como la coordinación y el estableci-miento de redes a diferentes niveles y el intercambio de experiencias.” (

Si bien es cierto que no to-dos los fondos provistos por estas subvenciones fueron dirigidos a au-mentar las capacidades de los orga-nismos de función pública, tanto nacionales, como regionales (asis-tencia técnica, capacitación, etc.), lo cierto es que han tenido un efecto importante en la mejora de las mis-mas. Así pues, a partir de la colabo-ración de otro organismo regional, el BID en el 2002 se llevó a cabo un Marco Analítico para el Diagnóstico de Sistemas de Servicio Civil. Esta iniciativa, evolucionó luego, bajo los auspicios de AECID en los Baróme-tros de la Profesionalización de los Servicios Civiles de Centroamérica y República Dominicana (2009 y la versión preliminar del 2012). Estos estudios, a nuestro entender, han servido, tanto para evaluar la situa-ción de los sistemas de función pública de la región, como para servir de marcadores de ruta (benchmarks) para que los países con sistemas de función pública menos avanzados, emulen según sus capacidades a aquellos que han salido más favorecidos en los Infor-mes Barómetro. De hecho, los resul-tados preliminares que el Segundo Barómetro de la Profesionalización de la Función Pública (Longo, 2012) presenta en sus índices sintéticos comparados (2008 – 2011) una me-jora en los resultados de seis de los siete países evaluados. De hecho, el índice sintético del séptimo país (Guatemala), permaneció igual entre el 2008 y el 2011. Si bien no se puede adscribir este aumento en los índices sintéticos de función pública únicamente a la cooperación llevada a cabo por los países de la región, lo cierto es que ésta parece haber sido de ayuda. Incluso, parece ser que la propia existencia de un Informe Barómetro, ha tendido a promover la profesionalización y modernización de la función pública en los países de la región, quienes aspiran a au-mentar sus índices en comparación con períodos anteriores y respecto a otros países de la región.

De hecho, nos consta por conversaciones con Directores de Servicio Civil, Ministros de Adminis-tración Pública y personas en pues-tos similares de Centroamérica, Pa-namá y República Dominicana, así como por las ponencias presentadas por éstos/as en el XVI Foro de la Función Pública en la Ciudad de Panamá, la existencia de actividades de asesoramiento y transferencia de conocimientos en distintas áreas de función pública ofrecidos por algunos países de la región a otros países de la misma, gracias a la intervención de la AECID y la UE. También surge de tales fuentes, información impor-tante sobre actividades de coopera-ción que manan de mutuo acuerdo, de país a país, o a través de orga-nismos regionales o iberoamerica-nos de cooperación.

Así por ejemplo, se destaca el papel del CLAD en la promoción de la cooperación en el área de los sistemas de función pública de la región, principalmente a través de la Escuela Iberoamericana de Adminis-tración y Políticas Públicas. Según el portal del CLAD, la misión de esta Escuela es:

“ …articular y coordinar el in-tercambio de información y de experiencias, promover la creación de sinergias y reali-zar acciones de cooperación internacional para la formación de directivo y funcionarios de conformidad con las orienta-ciones de la Conferencia Ibe-roamericana de Ministros de Administración Pública y Reforma del Estado; con el propósito de coadyuvar al for-talecimiento de la instituciona-lidad democrática, a la mejora de la capacidad de gestión del Estado y a la consolida-ción de sistemas de función pública profesionales en Ibe-roamérica”. (http://clad.org/formacion/eiap p ).

A tono con esta misión la Es-cuela llevó a cabo durante el período 2010 -2011 algunas actividades tales como: un “Curso – Taller Internacio-nal sobre Formación de Autoridades de Servicio Civil sobre la Aplicación de la Metodología en el Diagnóstico de la Implantación de la Carta Ibe-roamericana de la Función Pública “(2011), un “Curso - Taller sobre Negociación de Conflictos en el Sec-tor Público” (2011), un “Curso Inter-nacional de Alta Dirección en la Ad-ministración Pública” (2011), un “Curso - Taller Internacional sobre las Cartas Iberoamericanas como Herramientas para la Gobernanza” (2010), entre otros.

Como puede apreciarse, la Escuela ha sido un instrumento im-portante para mejorar la calidad de los sistemas de servicio civil de Ibe-roamérica, pero su enfoque específi-co no es el de promover una mayor integración centroamericana a través de la función pública, sino que el mismo es más iberoamericano, más amplio y universal. De igual forma, debe destacarse el papel importantí-simo que realiza el CLAD con la organización de sus congresos anuales. Los mismos, se han con-vertido en uno de los foros por exce-lencia para el intercambio de ideas, buenas prácticas, recursos, biblio-grafía y otros recursos importantes entre los países y las instituciones iberoamericanas en general y cen-troamericanas en particular.

Por último, cabe destacar el rol del Instituto Centroamericano de Administración Pública, ICAP, en el desarrollo de unos sistemas de fun-ción pública fuertes en la región, los que propendan una mayor integra-ción centroamericana. Debe recor-darse que el ICAP es una institución especializada del SICA establecida en el Protocolo de Guatemala.

Recientemente, el ICAP elaboró una “Estrategia de Gestión para la Integración Centroamericana 2012–2015”. (((

Se debe señalar que previo a esto, algunos observadores del proceso habían sido bastante críti-cos con el rol de esta institución. Así pues, Caldentey del Pozo (2010) señalaba que:

“Ante este reto, el rol del ICAP sería muy relevante. Pero su situación actual está marcada por un muy bajo perfil en el proceso y escaso protagonis-mo en asuntos determinantes para su función como los debates sobre la reforma insti-tucional, la estructura y carac-terísticas de la institucionali-dad regional o la formación del funcionariado centroamerica-no en materia de integración regional.” (Caldentey del Po-zo, 2010, p.17).

Esta nueva Estrategia de Gestión para la Integración Cen-troamericana del ICAP propone obje-tivos específicos tales como:

“Fortalecer tanto las institucio-nes gubernamentales como regionales…a través del desa-rrollo del recurso humano, que les permita tener un conoci-miento integral del proceso y brindar un adecuado trata-miento y eficiente coordina-ción de los asuntos de inte-gración.”

Para esto, la Estrategia esta-blece siete ejes estratégicos: la for-mación académica, la capacitación y actualización profesional, la investi-gación, la información y la difusión, la consultoría, la promoción de una cultura cívica centroamericana y las actividades especiales.”

Se considera conveniente que estas actividades y programas se hagan extensivos, entre otros/as, a aquellos funcionarios destacados directamente a actividades relacio-nadas con la integración centroame-ricana, ya sea porque trabajen direc-tamente en alguno de los organismos dedicados a ello o bien por proveer servicios directos a éstos. Se entiende que esta estrate-gia tiene un gran potencial para im-pulsar la integración de la región a través de sus recursos humanos.

De igual forma, deseamos puntualizar el rol que el ICAP (en conjunto con los gobiernos de Cen-troamérica, Panamá y República Dominicana) ha tenido en la organi-zación de los Foros de la Función Pública de Centroamérica, Panamá y República Dominicana. Éstos han servido como fuentes de intercambio de conocimientos, mejores prácticas, recursos humanos, estrategias y avances en el área de la función pública.

En esta parte del trabajo, se han discutido algunos de los planes y estrategias encaminados a mejorar la función pública de los países de Centroamérica, Panamá y República Dominicana. De igual forma, se ha presentado un esbozo de su poten-cial para promover una mayor inte-gración en la región. A continuación, se presentan las conclusiones y recomendaciones.

Conclusiones y recomendaciones

El proceso de integración centroamericana tuvo sus orígenes durante el siglo XX, en los años cin-cuenta. Sus avances han sido afec-tados principalmente por factores políticos, medioambientales y económicos. A pesar de sus muchos logros, particularmente en la promo-ción del libre mercado, avances en la unión aduanera y otros beneficios de carácter comercial y económico, aún persisten en la región grandes asi-metrías en términos sociales, políti-cos y de distribución de las riquezas, los que se han tratado de manejar con una nueva ola de tratados y acuerdos que surgen a partir de los noventa.

De forma similar, se ha po-dido constatar a través de este tra-bajo, la gran complejidad administra-tiva que conlleva la implementación de todos los acuerdos y tratados vigentes, no solo entre los países de la región, sino también con los Esta-dos Unidos y la Unión Europea. Ante esta situación, existe consenso en que debe aumentarse la capa-cidad administrativa y la institucio-nalidad, tanto en los países miem-bros, como en las instituciones que se encargan de la gestión de la integración.

En este sentido, se ha des-tacado el rol de las organizaciones internacionales tales como la AECID y la UE. Del mismo modo, resulta positivo el poder constatar que se han comenzado a dar unas impor-tantes iniciativas de cooperación entre los propios países de la región, así como con algunos países y or-ganizaciones de Suramérica (coope-ración sur/sur). También, resulta inspiradora la nueva “Estrategia de Gestión para la Integración Cen-troamericana 2012-2015” del ICAP.

Se deduce del análisis pre-sentado anteriormente que para el logro de una efectiva integración centroamericana, hace falta en pri-mer lugar, lograr la voluntad política de los países de la región, así como el fomentar el que negocien con otros Estados o regiones como un bloque y no de forma individual. Asimismo, se destaca la necesidad de crear y respaldar un sistema su-pranacional de coordinación de ini-ciativas y políticas regionales. De esta forma, pudiera mejorar la capa-cidad de los países de la región para investigar y buscar soluciones o mejoras significativas a los proble-mas básicos de sus poblaciones, tales como la pobreza, la desigual-dad económica, la falta de una edu-cación adecuada, los problemas de salud, la exclusión, entre otros. So-bre este punto, nos atrevemos a proponer que pudieran comenzar a sentarse las bases para un meca-nismo de evaluación externa de pa-res del estado de la coopera-ción/integración en Centroamérica, Panamá y República Dominicana al que pudiera llamarse el “Barómetro de la Cooperación/Integración de Centroamérica, Panamá y República Dominicana”. El mismo, pudiera tener efectos similares al del Baró-metro de la Profesionalización de los Servicios Civiles de Centroamérica y República Dominicana al documen-tar los niveles de cooperación e inte-gración en la región y fomentar su mejora progresiva.

De igual forma, surge de la discusión presentada el imperativo de continuar modernizando y profe-sionalizando los sistemas de servicio civil de muchos de los países de la región, eliminando así prácticas tales como el clientelismo, el nepotismo, la corrupción, entre otras. Asimismo, apoyamos la idea del establecimien-to de un sistema de carrera adminis-trativa para los funcionarios que laboran en los organismos regiona-les de integración presentado por algunos de los autores citados al principio de este artículo. Al igual que en nuestros países, el tener a estos funcionarios al vaivén de los cambios políticos mantendría re-trasada la tan importante agenda de integración centroamericana.

Igualmente, la documenta-ción consultada apunta a que los sistemas de función pública de la región deben continuar robuste-ciéndose mediante legislación y ac-ciones administrativas efectivas. También, deben proseguir fortale-ciéndose los organismos centrales de dirección de servicio civil de cada uno de los países. Aunque pueden desconcentrarse algunas de sus funciones, los mismos deben seguir asumiendo su capacidad de orga-nismos rectores en aras de promo-ver una función pública fuerte y ca-paz de guiar el desarrollo de nuestra región.

Por otra parte, los organismos gubernamentales deben de visuali-zar la capacitación de sus funciona-rios como una inversión y no como un gasto. Esto es de particular im-portancia en momentos de crisis económicas, en los que pudiera exis-tir la tentación de disminuir las parti-das presupuestarias dedicadas a este subsistema de la administración de recursos humanos por conside-rarlo superfluo o algo que se pudiera postergar. Igualmente, deben conti-nuarse los esfuerzos que ya muchos países de la región han comenzado, para implementar unos sistemas justos, técnicamente apropiados y adecuados de: clasificación de pues-tos, retribución (paga) y evaluación del desempeño. Los mismos son centrales en el mantenimiento de una fuerza laboral motivada y esta-ble en los sistemas de servicio civil. También, el análisis apunta a la ne-cesidad de que nuestros sistemas de función pública asuman una postura más estratégica dentro de los go-biernos estatales y organismos de integración regional de modo que sirvan de puntas de lanza para unas administraciones públicas más vigo-rosas y efectivas.

Por último, se considera que las universidades deberían asumir un rol más importante en la promo-ción de la integración regional, inclu-yendo materias de integración en sus currículos e infundiendo expe-riencias de integración regional en los mismos tales como pasantías, prácticas, internados, etc. Lo mismo puede decirse de los gobiernos de la región. Creemos que pueden instau-rarse unos programas de rotación o nombramientos temporeros (desta-ques) en otros países de la región centroamericana, para que los fun-cionarios de un país se familiaricen con los sistemas, programas y expe-riencias de otros, particularmente en materia de función pública. Asimis-mo, algunos funcionarios pudieran llevar a cabo pasantías en algunos de los organismos regionales de integración para familiarizarse con el funcionamiento de ellos y capacitar-se en el trabajo que se realiza en los mismos.

Se espera que este trabajo motive a otros investigadores a ex-plorar estrategias noveles de fomen-tar la cooperación y la integración de los países de la región, en particular, el papel que la función pública puede desempeñar en dicho proceso.

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