Contribución de los Servicios
Civiles en el fortalecimiento
del Estado Democrático
y en la construcción del
Gobierno Abierto* Jennifer Isabel Arroyo Chacón**
REALIZA UN ANÁLISIS COMPARATIVO ENTRE LAS VARIABLES DEL BARÓMETRO SOBRE LA PROFESIONALIZACIÓN DEL EMPLEO PÚBLICO EN LA REGIÓN Y LOS ÍNDICES VINCULADOS CON TRANSPARENCIA, RENDICIÓN DE CUENTAS, PERCEPCIÓN DE CORRUPCIÓN, CONTROL DE CORRUPCIÓN, ESTADO DEMOCRÁTICO Y ESTABILIDAD POLÍTICA, CON EL FIN DE DESTACAR EL ROL QUE DESEMPEÑAN LOS SERVICIOS CIVILES EN LA CONSTRUCCIÓN Y FORTALECIMIENTO DEL SISTEMA DEMOCRÁTICO.
PALABRAS CLAVES: ADMINISTRACION PUBLICA; FUNCION PUBLICA; DEMOCRACIA, RENDICION DE CUENTAS
KEY WORDS: PUBLIC ADMINISTRATION; CIVIL SERVICE; DEMOCRACY; ACCOUNTABILITY
Descripción del marco
- Documento presentado a considera-ción de la IV Edición del Premio ICAP a la investigación en administración pú-blica "Contribución de los servicios civiles al fortalecimiento de la gober-nanza, la gestión y la administración pública”, con el nombre original “Con-tribución de los Servicios Civiles en el fortalecimiento del Estado Democrático y en la construcción del Gobierno Abierto, así como su rol en la lucha contra la corrupción y en la promoción de la transparencia y rendición de
metodológico implementados
en el estudio
Introducción
Este documento explica el Servicio Civil y los instrumentos que
le son aplicables en el ejercicio de sus funciones a nivel latinoameri-cano; igualmente, desarrolla los con-ceptos vinculados con los temas de
Servicio Civil
Corrupción
Transparen-cia y Rendi-ción de Cuentas
Go-bierno Abierto
_____________________________
Sistema Demo-crático
cuentas en los países centroamerica-nos”, en el Foro de la Función Pública de Centroamérica, Panamá y República Dominicana, realizado el 15 y 16 de mayo del 2014 en ciudad de Guatemala, Guatemala.
** Máster en Administración Pública con énfasis en Gestión Pública, Licenciada en Derecho y en Contaduría Pública, Universidad de Costa Rica, UCR. Coor-dinadora, Abogada Asesora y Fiscali-zadora encargada en los equipos de auditoría de la Contraloría General de la República, CGR, de Costa Rica.
Correo electrónico:
prof.jenniferarroyo@yahoo.com
Recbido: 31 de marzo del 2014.
Aceptado: 14 de octubre del 2014.
Gobierno Abierto, Transparencia, Rendición de Cuentas y Lucha con-tra la corrupción, necesarios para entender los objetivos que deben perseguir el Servicio Civil y los gobiernos.
Parte de la premisa de que la fortaleza del Servicio Civil influye de manera directa en la consecución de estos fines, y la consolidación del sistema democrático en la región, por ende, se pretende llamar a la reflexión sobre el importante papel que desempeñan los Servicios Civi-les, y que estos deben ser conside-rados claves para incrementar la transparencia y disminuir la corrup-ción en la región.
Expone las principales varia-bles de análisis, en donde se inclu-yen los resultados del barómetro sobre la profesionalización del em-pleo público en la región, y los índi-ces vinculados con transparencia, rendición de cuentas, percepción de corrupción, control de corrupción, estado democrático y estabilidad política, estos últimos vinculados con el fortalecimiento del sistema democrático.
Se realiza un análisis compa-rativo entre dichas variables y se demuestra la vinculación entre las mismas, ello con el propósito de comprobar que todos estos paráme-tros están relacionados, y que se requiere de un Servicio Civil fortale-cido para poder mejorar estos indi-cadores, lo cual resulta innovador dado que compara variables de em-pleo público con variables de trans-parencia, corrupción y rendición de cuentas, temas que ordinariamente se estudian en forma aislada, pero que al analizarse en conjunto se demuestra la importante relación que existe entre ellas; ahora bien, surge la pregunta ¿para qué combinar estas variables? Se persigue demos-trar que los temas de empleo público no son ajenos a la problemática de corrupción, sino más bien, son parte de su origen, y a su vez uno de los medios para su solución.
Al reconocer el papel que jue-gan los Servicios Civiles en esta problemática, y determinar que los mismos constituyen parte de la solu-ción, se pueden plantear políticas publicas orientadas a disminuir los niveles de corrupción e incrementar la transparencia partiendo del rol que desempeñan los Servicios Civiles; de tal manera, que la lucha contra la corrupción no debe verse de forma aislada a la problemática de empleo público sino relacionada en donde adicionales a los mecanismos lega-les y tradicionales, se incluyan me-canismos desde el empleo público para atacar este mal.
Finalmente, se llama la aten-ción a todos los sectores de la so-ciedad y a los tomadores de decisio-nes sobre la importancia de continuar e incrementar el fortaleci-miento de los servicios civiles como un medio para mejorar la gestión pública.
Justificación del objeto
de estudio
La necesidad de realizar el presente estudio radica en eviden-ciar la importancia que poseen los Servicios Civiles en la construcción de gobiernos democráticos y trans-parentes que posean la cultura de rendir cuentas a la ciudadanía y que pretendan alcanzar los ideales de Gobierno Abierto.
Si bien la importancia de los Servicios Civiles en los sistemas democráticos es ampliamente reco-nocida, pocas veces se les vincula con estos ideales, pues no se rela-ciona que para que los funcionarios actúen de manera ética apegados a estos ideales el primer paso es con-tar con un sistema de selección de personal objetivo e imparcial y que una vez que han ingresado a la fun-ción pública, los Servicios Civiles puedan ejercer sus funciones y po-testades ordinarias de manera inde-pendiente y estricto apego a la técni-ca y a la legalidad.
En consecuencia resulta ne-cesario demostrar que en la medida en que los Servicios Civiles estén fortalecidos, y puedan actuar con libertad y apegados a la técnica se podrá fortalecer la transparencia en la gestión pública, mejorar la gober-nanza y la gestión pública, caso contrario, resultaría imposible para un gobierno el tan siquiera pensar en realizar acciones para alcanzar mo-delos de rendición de cuentas y simi-lares, si no cuenta con un Servicio Civil fortalecido.
Finalmente, el presente estu-dio se ubica en el contexto de la región centroamericana y en el rol del Sistema de la Integración Cen-troamericana, SICA, en la construc-ción de gobiernos democráticos que procuren mejorar la calidad de vida de los centroamericanos y la necesi-dad de que se fortalezcan los Servi-cios Civiles en la región como un medio para alcanzar esos ideales.
Planteamiento del problema
El presente estudio parte del supuesto de que existe una relación inversamente proporcional entre la fortaleza que posee el Servicio Civil y el éxito alcanzado por un gobierno en temas de transparencia, rendición de cuentas, Gobierno Abierto y con-secuentemente, en la construcción del modelo democrático, ello en vir-tud de que los Servicios Civiles son pilares fundamentales para la alcan-zar estos objetivos en las adminis-traciones públicas centroamericanas.
Por lo tanto, resulta necesario plantear cómo la problemática de la corrupción afecta a la región y cómo resulta imperiosa la obligación de los Estados centroamericanos y del SICA promover que los gobiernos alcancen estos ideales, y para ello considerar como un pilar fundamen-tal el papel desempeñado por los Servicios Civiles trayendo como
consecuencia el fortalecimiento de estos en la región.
Hipótesis del estudio
El presente documento parte de la hipótesis de que existe una relación inversamente proporcional entre el fortalecimiento de las ofici-nas de Servicios Civiles de los paí-ses y los avances logrados en la construcción de un sistema demo-crático consolidado que se manifies-ta a través de un Gobierno Abierto, en disminuir el nivel de corrupción, y en incrementar los niveles de transparencia y diseño de verdade-ros mecanismos de rendición de cuentas.
Objetivo general
Demostrar que existe una re-lación inversamente proporcional entre el grado de fortaleza que po-sean las oficinas de Servicio Civil con el nivel de avance alcanzado por los gobiernos en la materia de Go-bierno Abierto, lucha contra la co-rrupción y transparencia y rendición de cuentas, con lo cual se pretende inferir que una de las principales acciones que deben implementar los gobiernos para alcanzar dichos obje-tivos consiste en reforzar el papel y competencias de sus oficinas de Servicio Civil.
Objetivos específicos
a. Conceptualizar los términos fundamentales requeridos pa-ra comprender la vinculación existente entre el trabajo desempeñado por las oficinas de Servicios Civiles y los idea-les de Gobierno Abierto, lucha contra la corrupción y transpa-rencia y rendición de cuentas.
b. Detallar el papel que desem-peña el SICA y su vinculación con el alcance de los ideales de Gobierno Abierto, lucha contra la corrupción y transpa-rencia y rendición de cuentas en los gobiernos centroame-ricanos.
c. Descripción de la situación actual y retos pendientes de los Servicios Civiles y pro-puestas para fortalecerlos con el propósito de que los gobiernos centroamericanos alcancen los ideales democrá-ticos y desarrollo de los centroamericanos.
d. Concluir con los principales resultados del estudio y suge-rir acciones para los gobiernos tendientes a reforzar las com-petencias de los Servicios Ci-viles para alcanzar los objeti-vos propuestos en el presente estudio.
Vinculación entre los Servicios Civiles y los ideales de Gobierno Abierto, lucha contra la corrupción, transparencia
y rendición de cuentas
¿Qué es el Servicio Civil?
Este estudio se basa en la im-portancia de los Servicios Civiles y el papel que juegan en la construcción de un gobierno abierto y transparen-te, pero ¿A qué nos referimos cuan-do hablamos de Servicio Civil?
El Servicio Civil es una institu-ción fundamental para lograr una administración pública profesional, con un trabajo eficiente, eficaz y una adecuada gestión pública, así es calificada por diferentes definiciones dadas por la doctrina, tales como:
Definiré un sistema de servicio civil como un conjunto de re-glas, jurídicas e instrumenta-les, relativas al modo y condi-ciones en que el Estado asegura la disponibilidad de personal con las aptitudes y actitudes requeridas para el desempeño eficiente de acti-vidades encuadradas en el cumplimiento de su rol frente a la sociedad. Es preciso agre-gar que ese modo y condicio-nes a que se refieren las men-cionadas reglas, incluyen garantizar a la ciudadanía la profesionalidad y objetividad de los funcionarios públicos, su vocación democrática y el respeto a los principios de igualdad, mérito y capacidad en las diferentes instancias de la carrera funcionarial, lo cual debe reflejarse en un cuerpo normativo especial. Además, la disponibilidad oportuna del personal supone la aplicación de criterios, métodos y tecno-logías que aseguren el acceso de los más aptos, su adecua-da ubicación en los puestos de trabajo, la periódica eva-luación de su desempeño y eventual promoción, el reco-nocimiento de una compensa-ción justa por sus servicios y la vigencia de derechos y obli-gaciones que permitan su rea-lización profesional y su esta-bilidad en el empleo en tanto reúna y ratifique su desempe-ño meritorio y su conducta ho-nesta y transparente. (Oszlak, 2001, p. 2)
Por su parte el Director del Servicio Civil de Costa Rica define el Servicio Civil de la siguiente manera:
Podemos decir en forma con-creta que, el Régimen de Ser-vicio Civil, RSC, es un sistema jurídico-administrativo, creado para regular el acceso y ejer-cicio de los cargos públicos, en procura de crear y mante-ner una administración pública profesional. Está constituido por un conjunto de institucio-nes, personas, normas jurídi-cas y, principios filosóficos y técnicos; dirigidos a garantizar la eficiencia de la Administra-
ción Pública, proteger los de-rechos de sus servidores y conservar una relación orde-nada y equitativa en la gestión del empleo público. El RSC es una institución democrática que tiene como base filosófica el reconocimiento del mérito y la igualdad de acceso de ciu-dadanas y ciudadanos a la función pública. Por su carác-ter democrático, es un sistema abierto en oportunidades para todos, sin distinción ideológi-ca, religiosa, étnica, política o de género; lo cual se deriva del Artículo 21.2 de la Decla-ración Universal de Derechos Humanos, promulgada en 1948, que al respecto estable-ce: “Toda persona tiene el de-recho de acceso, en condicio-nes de igualdad, a las funciones públicas de su país”. De acuerdo con lo ante-rior, el nombramiento de los funcionarios públicos no de-pende del favoritismo o del tráfico de influencias, sino del mérito, las capacidades y las condiciones éticas de los aspirantes, aspectos técnica-mente evaluados mediante cri-terios científicos e imparciales de selección de personal. (Arguedas Herrera, 2012, p. 1)
El concepto utilizado de Servi-cio Civil por el primer Barómetro de la Profesionalización del Servicio Civil en Centroamérica y República Dominicana -que se desarrollará ampliamente más adelante- es el siguiente:
El Marco Analítico define el Servicio Civil como el conjunto de arreglos institucionales mediante los que se articulan y gestionan, en una realidad nacional determinada, el empleo público y los recursos huma-nos que lo integran.
Esta noción comprende: nor-mas, escritas o informales, estructu-ras, pautas culturales, políticas ex-plícitas e implícitas, procesos, prácticas y actividades de diferente signo, que contribuyen a configurar, en una realidad nacional y momento determinados, el funcionamiento efectivo del sistema de gestión del empleo público. (Zuvanic, y otros, 2009)
Se pueden enlistar aún más definiciones de Servicio Civil; no obstante, ese no es el objetivo del presente documento, valga afirmar que para el presente estudio se en-tiende por Servicio Civil como aquel régimen conformado por un conjunto de reglas, jurídicas e instrumentales, que regulan el modo y condiciones en que el Estado asegura la disponi-bilidad de personal competente y adecuado para ocupar cargos públi-cos, regidos bajo los principios del sistema democrático, y por lo tanto, corresponde a un sistema abierto en oportunidades para todos, sin distin-ción ideológica, religiosa, étnica, política o de género; en consecuen-cia, el nombramiento de los funcio-narios públicos no depende del favo-ritismo o del tráfico de influencias, sino del mérito, las capacidades y las condiciones éticas de los aspi-rantes, aspectos técnicamente eva-
luados mediante criterios científicos e imparciales de selección de personal.
Importancia de los Servicios
Civiles
La importancia de los Servi-cios Civiles en el desarrollo del régi-men democrático es un tema que no está en discusión; no obstante, en el presente documento interesa desta-car la importancia de este régimen en la construcción de un Estado abierto, transparente y en la lucha contra la corrupción.
Para poder construir estos principios en las democracias cen-troamericanas se requiere de funcio-narios públicos que hayan ingresado al régimen público en virtud de sus competencias técnicas y personales; y para lograr ese objetivo el primer llamado a ser transparente y objetivo en su función es el Servicio Civil.
La Carta Iberoamericana de la Función Pública reconoce expresa-mente la necesidad de contar con gestores de recursos humanos ca-pacitados y con idoneidad compro-bada para cumplir con dicha función, textualmente dice:
Organización del trabajo: La organización del trabajo re-quiere instrumentos de gestión de recursos humanos destina-dos a definir las característi-cas y condiciones de ejercicio de las tareas (descripción de los puestos de trabajo), así como los requisitos de idoneidad de las personas llamadas a desempeñarlas (perfiles de competencias). (Centro Latinoamericano de Administración para el Desarrollo, 2003)
Esta mención que fundamenta la necesidad de la aprobación de dicha Carta, no es más que el reco-nocimiento expreso de la vinculación que existe entre el adecuado desempeño del trabajo de los Servi-cios Civiles y la construcción de go-biernos democráticos, abiertos y transparentes.
Para lograr ese objetivo, dicho instrumento propone un cambio cul-tural y jurídico en cada país que aprobó esta Carta con la intención de que se adapten sus procedimien-tos y condiciones internas a los re-querimientos que en ella se hacen, tendientes a garantizar la máxima transparencia y objetividad en la selección del personal que integrará la función pública. Al respecto, el texto dice:
Cambio cultural: La eficacia de los arreglos institucionales que esta Carta considera integran-tes de los sistemas de función pública requerirá, en mayor o menor medida, en los diferen-tes entornos nacionales, la adaptación de las reglas in-formales, modelos mentales y pautas establecidas de con-ducta que caracterizan al fun-cionamiento de los sistemas públicos. En todo caso, resul-
tará imprescindible para con-seguir una efectiva articula-ción del modelo que se propugna:
- a. La interiorización de mo-delos de Administración Pública que excluyen su patrimonialización por la política y asumen la ne-cesidad de administracio-nes profesionales basa-das en el sistema de mérito como señas de identidad de democracias sólidas.
- b. La superación de las vi-siones burocráticas sobre las Administraciones Pú-blicas, basadas en la adopción de rutinas nor-malizadas y la reproduc-ción de procedimientos establecidos, y su susti-tución por enfoques orientados a la produc-ción de resultados, la in-novación y el aprendizaje.
- c. La adopción de enfoques flexibles de gestión de las personas, coherentes con las tendencias actuales del mundo del trabajo y las reformas de la gestión pública. (Centro Latinoa-mericano de Administra-ción para el Desarrollo, 2003)
Se puede afirmar que en la medida en que los Servicios Civiles sean fortalecidos y se les garantice independencia funcional, económica y administrativa, y que este régimen cubra todos los cargos públicos se podrá garantizar el acceso a la fun-ción pública a las personas más competentes e idóneas para ello; lo cual, traerá como consecuencia el contar con funcionarios públicos calificados y objetivos que actuarán de manera transparente apegados al marco de legalidad, bajo los princi-pios de Gobierno Abierto, rendición de cuentas y ajenos a la corrupción.
Carta Iberoamericana
de la Función Pública
La vinculación entre el correc-to ejercicio de las labores desempe-ñadas por los Servicios Civiles y el perfeccionamiento de la función pú-blica es una realidad innegable en nuestro entorno. Reconocido expre-samente por la Carta Iberoamerica-na de la Función Pública, en su preámbulo de aprobación, de la si-guiente forma:
Para la consecución de un mejor Estado, instrumento in-dispensable para el desarrollo de los países, la profesionali-zación de la función pública es una condición necesaria. Se entiende por tal la garantía de posesión por los servidores públicos de una serie de atri-butos como el mérito, la capa-cidad, la vocación de servicio, la eficacia en el desempeño de su función, la responsabili-dad, la honestidad y la adhe-
sión a los principios y valores de la democracia.
Diversos estudios realizados por organismos internaciona-les registran evidencias acer-ca de una relación positiva en-tre la existencia de sistemas de función pública o servicio civil investidos de tales atribu-tos y los niveles de confianza de los ciudadanos en la admi-nistración pública, la eficacia gubernamental y la lucha con-tra la corrupción, y la capaci-dad de crecimiento económico sustentable de los países. Por otra parte, una Administración profesional que incorpora tales sistemas contribuye al fortale-cimiento institucional de los países y a la solidez del sis-tema democrático. (Centro Latinoamericano de Adminis-tración para el Desarrollo, 2003)
Los gobiernos han reconocido de manera expresa la importancia de fortalecer el trabajo realizado por los Servicios Civiles para lograr luchar contra la corrupción, de tal manera, que dentro de los objetivos perse-guidos por este instrumento es defi-nir un referente común con paráme-tros mínimos de calidad y objetividad aplicables según las condiciones particulares de cada país, como objetivos de esta Carta, el Artículo 1° dice:
La Carta Iberoamericana de la Función Pública persigue las siguientes finalidades:
- a. Definir las bases que con-figuran un sistema profe-sional y eficaz de función pública, entendiendo a este como una pieza cla-ve para la gobernabilidad democrática de las socie-dades contemporáneas, y para la buena gestión pú-blica.
- b. Configurar un marco ge-nérico de principios recto-res, políticas y mecanis-mos de gestión llamado a constituir un lenguaje común sobre la función pública en los países de la comunidad ibe-roamericana.
- c. Servir como fuente de inspiración para las apli-caciones concretas, regu-laciones, desarrollos y re-formas que en cada caso resulten adecuadas para la mejora y moderniza-ción de los sistemas na-cionales de función públi-ca en dicho ámbito. (Centro Latinoamericano de Administración para el Desarrollo, 2003)
Conviene destacar los princi-pios rectores y los criterios orienta-dores que pretenden situar el proce-so de modernización de las políticas 
públicas de gestión del empleo y los 
recursos humanos y su aplicación en 
las prácticas concretas de personal, 
estos se pueden visualizar según la 
siguiente tabla:
TABLA 1
CRITERIOS ORIENTADORES Y PRINCIPIOS RECTORES
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Mérito, desempeño y capacidad como criterios orientadores del acceso, la carrera y las restantes políticas de recursos humanos. |
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Transparencia, objetividad e imparcialidad. |
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Fuente: Párrafos 7 y 8 de la Carta Iberoamericana de la Función Pública.
Con relación al tema en estu-dio en el presente documento, se destaca la importancia de los princi-pios que rigen el “acceso al empleo” público, dado que ellos permiten garantizar la transparencia y rendi-ción de cuentas en el momento de escoger al personal más idóneo para ocupar un cargo público, disminu-yendo el riesgo de corrupción, y eventual pago de favores políticos que van en contra de las políticas de Buen Gobierno y Gobierno Abierto y transparente.
El acceso a un cargo público debe regirse por los principios de publicidad; es decir, darle una ade-cuada difusión a las convocatorias para ocupar un cargo público y que todos los potenciales candidatos puedan presentar sus atestados, lo cual está íntimamente vinculado con el principio de libre concurrencia, al permitir que cualquier interesado participe en el proceso, sin que exis-tan discriminaciones de ningún tipo.
La transparencia en la gestión de los procesos, así como en el fun-cionamiento de los órganos de reclu-tamiento y selección, es la génesis de la transparencia en la gestión pública, ya que si el Estado garanti-za contar con procesos de selección de personal transparentes, tendrá el personal idóneo que ocupará el puesto por competencias y no como pago de favores políticos, de tal ma-nera, que cuando tome decisiones lo hará de manera consiente basado en criterios técnicos y no para que-darle bien a la persona que le dio el cargo.
Para lograr contar con meca-nismos transparentes para seleccio-nar el profesional idóneo es necesa-rio que las instituciones cuenten con organismos técnicos especializados en esta materia, que sean encarga-dos de gestionar y resolver los pro-cedimientos de acceso, lo que exige la cualificación profesional de sus integrantes, derivada, tanto del co-nocimiento de la tarea como del manejo de los instrumentos de se-lección de personas.
Además, de los conocimientos técnicos se requiere garantizar que estos órganos sean imparciales para liderar los procesos de contratación y resolver los conflictos que surjan; lo cual está íntimamente vinculado con la fiabilidad y validez de los ins-trumentos utilizados para verificar las competencias de los aspirantes, y que finalmente, se elija al mejor can-didato, de acuerdo con los principios de mérito y capacidad.
Los principios de eficacia, efi-ciencia y agilidad de los procesos de reclutamiento y selección deben estar presentes para garantizar la adecuación de los candidatos selec-cionados al perfil del puesto y el respeto de todas y cada una de las garantías que deben rodearlos.
La Carta Iberoamericana de la Función Pública es el documento que reconoce de manera expresa el papel que poseen los Servicios Civi-les en la construcción de países democráticos, transparentes, abier-tos y garantes de los derechos de los ciudadanos, por esta razón, in-
cluye una serie de requerimientos mínimos que deben contar estas instituciones para cumplir con los propósitos que poseen.
Código Iberoamericano
de Buen Gobierno
Este Código procura promo-ver la ética universal a través de los principios y valores básicos de la convivencia global, tales como el respeto a la soberanía, al derecho internacional, la no injerencia en los asuntos internos de otros Estados, la tolerancia, la convivencia pacífica, la solidaridad y la cooperación; en su-ma, una ética que sea consecuencia de un diálogo de civilizaciones res-petuoso de la pluralidad cultural y social de los diversos pueblos del planeta.
Señala que un buen go-bierno debe reconocer, respetar y promover todos los derechos huma-nos, civiles, políticos, sociales, cultu-rales y económicos, en su naturaleza interdependiente y universalidad. Busca dignificar socialmente el ser-vicio público y permitir a sus inte-grantes -autoridades y funcionarios- sentir el orgullo de realizar una labor esencial para su comunidad. En definitiva que la actuación guberna-mental consista en la práctica de la promoción del interés general, y se aleje del reprobable abuso de los recursos públicos para fines de inte-rés partidista o particular.
Ahora bien, ¿Qué se entien-de por Buen Gobierno? Este código aporta la siguiente definición: “Se entiende por buen gobierno aquél que busca y promueve el interés general, la participación ciudadana, la equidad, la inclusión social y la lucha contra la pobreza, respetando todos los derechos humanos, los valores y procedimientos de la de-mocracia y el Estado de Derecho.”. (Centro Latinoamericano para el Desarrollo, 2006)
Dentro de las reglas vincula-das a la naturaleza democrática del gobierno que posee este código y que son relevantes para el presente estudio se tienen las siguientes:
7. Impulsará y garantizará el debate político con transpa-rencia y los mecanismos de información y participación para el desarrollo de dicho debate.
12. Asegurará la imparcialidad y objetividad de las actuacio-nes públicas y la profesionali-dad de los empleados públi-cos, combatiendo, entre otras, las prácticas clientelares, ne-potistas y patrimonialistas.
Asimismo, entre las reglas vinculadas a la ética gubernamental, casi todas son relevantes para el tema de lucha contra la corrupción y ética pública, no obstante, se desta-can las siguientes:
20. Rechazarán cualquier re-galo, favor o servicio, personal o familiar, en condiciones ventajosas que, más allá de
los usos habituales, sociales y de cortesía, puedan condi-cionar el desempeño de sus funciones
23. Ejercerán sus competen-cias de acuerdo a los princi-pios de buena fe y dedicación al servicio público, abstenién-dose no solo de conductas contrarias a los mismos, sino también de cualesquiera otras que comprometan la neutrali-dad en el ejercicio de los ser-vicios públicos que tuvieran encomendados.
Finalmente, entre las reglas vinculadas a la gestión pública resul-tan de interés:
26. Actuarán de acuerdo con los principios de legalidad, efi-cacia, celeridad, equidad y efi-ciencia y vigilarán siempre la consecución del interés gene-ral y el cumplimiento de los objetivos del Estado.
27. Garantizarán que la ges-tión pública tenga un enfoque centrado en el ciudadano, en el que la tarea esencial sea mejorar continuamente la cali-dad de la información, la aten-ción y los servicios prestados.
37. Promoverán y garantiza-rán políticas y programas de carrera, capacitación y forma-ción que contribuyan a la pro-fesionalización de la adminis-tración pública.
Este código hace un llamado a la formación de un buen gobierno entre los países latinoamericanos.
Carta Iberoamericana
de Participación Ciudadana
en la Gestión Pública
Esta Carta reconoce que el Estado es esencial en la construc-ción de los intereses colectivos, en la búsqueda de un desarrollo con ma-yor equidad y justicia social, y como garante de un orden social demo-crático, por lo que resalta como indispensable para la participación ciudadana y la transparencia en la actuación del Estado y la respon-sabilización en el ejercicio del gobierno.
Dicha Carta en su punto 24 exige de manera textual que los Estados respeten los principios de transparencia y rendición de cuen-tas: “b. Apliquen para sí mismas los principios de rendición de cuentas, transparencia en la gestión, toma de decisiones participativas y apertura pública continua a todo ciudadano con voluntad de participar para con-tribuir con sus fines” (Centro Latinoamericano de Administración para el Desarrollo, 2009)
Esta Carta desarrolla de ma-nera expresa el principio de transpa-rencia como: “Principio de transpa-rencia en la gestión pública: La transparencia es un principio que debe orientar la relación de la Admi-nistración con los ciudadanos y las ciudadanas en el manejo de la ges-
tión pública” (Centro Latinoameri-cano de Administración para el Desarrollo, 2009), también define que se debe entender por transpa-rencia activa; parámetros vitales para poder definir el papel que de-ben desempeñar los Servicios Civi-les en la construcción de un Estado Transparente y con cultura de rendi-ción de cuentas, dicha definición es la siguiente:
Transparencia activa: El Esta-do pondrá a disposición, sin que necesariamente medie solicitud de los ciudadanos y las ciudadanas, información actualizada referida a la eje-cución y resultados de las po-líticas públicas.
Las Administraciones Públicas pondrán a disposición de los ciudadanos y ciudadanas la información relativa a los ser-vicios y prestaciones que ofre-cen y los requisitos, condicio-nes, trámites y plazos de los procedimientos administrati-vos y los medios para acceder a ellos.
Los entes y órganos públicos dispondrán de sistemas de or-ganización y producción de in-formación básica sobre su gestión, para facilitar la parti-cipación ciudadana.
Propiedades de la información para la transparencia en la gestión pública: Los Estados adoptarán las medidas ade-cuadas para que la informa-ción puesta a disposición de los ciudadanos y las ciudada-nas garantice el principio de transparencia, en particular su relevancia, exigibilidad, acce-sibilidad, oportunidad, veraci-dad, sencillez, comprensibili-dad y máxima divulgación. (Centro Latinoamericano de Administración para el Desa-rrollo, 2009)
La transparencia debe ser un principio rector de la gestión del Es-tado, y los Servicios Civiles cumplen un papel relevante en ello, de tal manera, que si el Servicio Civil opera como una unidad técnica especiali-zada, independiente y objetiva, per-mitirá que las administraciones pú-blicas actúen de esa forma.
Gobierno Abierto
El Gobierno Abierto constituye un pilar para el fortalecimiento de las democracias en los países centroa-mericanos, por ese motivo resulta fundamental incluirlo en el presente análisis, asimismo, los Servicios Civiles son organismos obligados a garantizar el respeto de estos princi-pios en los procesos de selección de personal, y a promover por medio de funcionarios públicos transparentes la implementación de esta cultura en la institución para la cual brindan servicios.
Concepto
Primero se realizará un análi-sis del qué entendemos por Go-bierno Abierto, concepto que resulta
novedoso, aun cuando engloba otros principios más antiguos de una bue-na Gestión Pública, y que aún está en construcción. Citemos los siguientes:
El Gobierno Abierto es una política pública que agrupa los conceptos de transparencia, participación y colaboración de los ciudadanos en las polí-ticas públicas en donde la in-formación y datos guberna-mentales juegan un rol esencial (…). Los principios que rigen el gobierno abierto se inscriben en la tradición de derechos de primera genera-ción, como la libertad de la prensa y de la libre circulación de información y de ideas. Es-tos mismos valores son erigi-dos como derechos impres-cindibles en la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre que, en su Artículo IV, establece que “toda persona tiene derecho a la libertad de investigación, de opinión y de expresión, y de difusión del pensamiento por cualquier medio”. (Insulza, 2013)
En suma, que el Gobierno Abierto es, sobre todo, la con-secuencia de la consolidación de una serie de ideas, articu-ladas en discursos coordinati-vos y comunicativos, que por el momento han triunfado y se han asumido como buenas por actores clave en la gene-ración de políticas públicas y por la ciudadanía de ciertas democracias. Tras ellas, exis-te una común preocupación por la legitimidad democrática y por la forma de paliarla en este momento histórico. No obstante, como ahora vere-mos, los orígenes diversos de estas ideas pueden generar ciertas tensiones en el con-cepto y, como consecuencia, en la formulación de los pro-gramas concretos que se desarrollan bajo su paraguas. (Villoria Mendieta, 2013)
Como puede notarse el con-cepto de Gobierno Abierto aún está en construcción; no obstante, no es un paradigma nuevo, sino más bien, un enfoque moderno de principios de buena gestión pública y sistema democrático que son bastante más antiguos. De tal manera, que al ser el Gobierno Abierto una manifesta-ción del sistema democrático consti-tuye una obligación de todos los países implementarla en sus admi-nistraciones públicas, máxime para los países centroamericanos quienes se han comprometido con garantizar la paz y la democracia en la región.
Los modelos de gobierno
que incluye el Gobierno Abierto
En este punto resulta necesa-rio explicar qué implica la propuesta de Gobierno Abierto, para Villoria Mendieta, este concepto incluye los siguientes aspectos: “1. Las del go-bierno promotor de bienestar a tra-vés de la capacidad regulatoria. 2.
Las del gobierno transparente que rinde cuentas. 3. Las del gobierno participativo y promotor de civismo. 4. Las del gobierno eficiente, colabo-rador y generador de conocimiento.” (Villoria Mendieta, 2013).
El eje del gobierno promotor de bienestar a través de la capaci-dad regulatoria significa que el go-bierno debe ejercer su potestad re-gulatoria en su justa medida y facilitar la información para la toma de decisiones, “En general, facilitan-do la apertura y reutilización de da-tos públicos, el gobierno abre vías para que la sociedad desarrolle pro-gramas y tome decisiones que mejo-ren su bienestar, al tiempo que in-centiva el cumplimiento de las regulaciones por parte de los regula-dos.” (Villoria Mendieta, 2013). Aho-ra bien, se debe tener presente que la disposición de esta información puede ser utilizada para fines positi-vos, pero también para intereses negativos, y ello implica un riesgo que se debe valorar.
El eje de gobierno transparen-te que rinde cuentas se refiere a la nueva tendencia que poseen los gobiernos de autorregularse para garantizar la transparencia en su gestión, de tal manera, que se tiene la transparencia activa como el de-recho del ciudadano de conocer lo que realizan los funcionarios públi-cos de su gobierno, y la transparen-cia pasiva como la obligación que posee el Estado de ser transparente y dar a conocer sus acciones.
En el eje del gobierno partici-pativo y promotor de civismo se re-fiere a un gobierno en donde se prio-rice la participación ciudadana en la toma de decisiones; no obstante, ello también genera problemas de popu-lismo en donde se corre el riesgo de que las decisiones se tomen con poca información pero con mucha manipulación de terceros que influ-yen en la opinión pública.
El último eje del gobierno efi-ciente, colaborador y generador de conocimiento señala que la transpa-rencia en la información pública uni-da al uso de las nuevas tecnologías genera conocimiento y se distribuye fácilmente, incluso en algunos casos de forma gratuita gracias a la colabo-ración de todos los participantes. No obstante, acá no se toma en consi-deración problemas de desigualda-des generados por las limitaciones al acceso de Internet sea por escases de recursos o por lejanía.
Se puede señalar que el tér-mino Gobierno Abierto está aún en construcción al igual que el desarro-llo de su contenido pero de lo que no queda duda es que supone grandes retos para los gobiernos, principal-mente, para los centroamericanos quienes tienen mayores obligaciones de garantizar estos principios para sus ciudadanos y la construcción de una región de Paz y Libertad.
Transparencia y rendición
de cuentas
La transparencia nace en el derecho de acceso a la información pública pero posee un rango de ac-tuación mucho más amplio, no se trata solo de poder acceder a la in-formación sino que implica la obliga-ción del Estado de darle esa infor-mación a la ciudadanía, la siguiente definición nos puede permitir com-prender mejor este concepto:
La transparencia va más allá del derecho fundamental de acceso a la información públi-ca. La transparencia como po-lítica pública es la acción de un gobierno para dar solución a un problema público. Las políticas de transparencia, a diferencia del ejercicio del de-recho al acceso a la informa-ción pública de oficio, se refie-ren a las políticas de gestión, uso y divulgación de la infor-mación gubernamental, para usarla como recurso estratégi-co en beneficio de la sociedad y de los fines del organismo público, maximizando la utili-dad social de dicha informa-ción. (Secretaría de la Contraloría y Transparencia Gubernamental)
Rendición de cuentas es la obligación que posee el Estado de darle cuentas a la ciudadanía, no solo cuando se le solicita o de permi-tir el acceso a ella, sino realmente entregar cuentas, puede explicarse como: “La rendición de cuentas es una obligación de las autoridades en los sistemas democráticos. Supone una relación entre dos actores en la que el primero debe informar, expli-car y justificar su conducta ante el segundo, y este debe deliberar, eva-luar, y en su caso, sancionar la conducta del primero”. (Secretaría de la Contraloría y Transparencia Gubernamental).
De tal manera, que la transpa-rencia y la rendición de cuentas es-tán íntimamente relacionadas aun-que no puede afirmarse que sean sinónimos, pero que corresponden a derechos de los ciudadanos y obli-gaciones de los Estados en un es-quema moderno de democracia.
Lucha contra la corrupción
La corrupción se ha conver-tido en uno de los mayores proble-mas de las administraciones públi-cas, y sin duda uno de los mayores obstáculos para la construcción de sistemas democráticos en los países centroamericanos, principalmente para aquellos que no poseen una larga historia democrática, aunque aquellos en donde el sistema demo-crático está más consolidado tam-bién han sido fuertemente afectados; por lo tanto, se podría afirmar que no ha quedado uno solo de los países centroamericanos que no haya sido afectado por este mal.
A ello se le debe sumar los graves problemas de delincuencia, tráfico ilegal de drogas, y el crimen organizado quienes contribuyen a
agravar el problema de la corrupción en la región.
Concepto de corrupción
El presente estudio tiene co-mo objetivo demostrar la importancia de contar con Servicios Civiles fuer-tes, con amplio respaldo legal y con independencia funcional, económica y administrativa para el ejercicio de sus funciones como un medio para luchar contra la corrupción en los gobiernos centroamericanos.
Por tal motivo resulta necesa-rio definir el término de corrupción, del cual existen innumerables defini-ciones, tales como el menoscabo de un bien público, institucional o aún grupal en beneficio de un bien priva-do particular, grupal o familiar o co-mo aquel acto de alejamiento norma-tivo; es decir, una desviación de la conducta de los funcionarios públi-cos, institucionales o profesionales que se apartan de las normas esta-blecidas para ponerse al servicio de intereses privados (por ejemplo, un médico que ordena hacer operacio-nes innecesarias arriesgando la vida del enfermo en beneficio personal, o bien cobrar para que un paciente de la Seguridad Social sea atendido en la institución). (Arroyo Chacón, 2011)
La Contraloría General de la República, CGR, de Costa Rica en su Guía Técnica para el Desarrollo de Auditorías Éticas define corrup-ción como: “La corrupción se entien-de como el abuso de un cargo para obtener beneficios personales o para terceros. Se manifiesta de diferentes modos, pero en todos los casos per-judica la transparencia de la gestión, la imagen y la credibilidad de la insti-tución, y en ocasiones puede llegar a provocar la desaparición de esta.” (Contraloría General de la República de Costa Rica, 2008)
Por su parte en una investiga-ción titulada “La corrupción en Gua-temala” se define esta figura como: “La corrupción en Guatemala es el aprovechamiento premeditado de la autoridad o el poder político y/o ad-ministrativo, tanto en el ámbito públi-co como en el privado, que determi-nadas personas o grupos hacen en provecho propio. Este aprovecha-miento puede ser con fines políticos o pecuniarios y en detrimento de los derechos o intereses de la organiza-ción, la comunidad o de la Nación, incumpliendo o infringiendo para el efecto las normas -social o jurídica-mente establecidas- que rigen sus actividades.” (Acción Ciudadana, 1999)
Casos como Honduras anali-zan esta figura desde su perspectiva de democracias jóvenes, y esboza este concepto de la siguiente manera:
Para países como Honduras, que recién comienzan a transi-tar por la democracia, se hace pertinente el abordaje riguroso de este concepto; así para ello se propone una distinción bá-sica a partir de la cual se co-mienzan a aclarar los posibles usos y aplicaciones del con-
cepto. En su sentido más ge-neral, el concepto de corrup-ción hace referencia a la des-composición, pérdida de la naturaleza original, degenera-ción y hasta perversión de al-go. Es por ello que suele de-cirse que un ser vivo se corrompe cuando pierde su naturaleza, se convierte en al-go distinto y acaba “oliendo mal”. (…) La corrupción, en el sentido más estricto, es la pérdida de legitimidad y credi-bilidad de las actividades so-ciales mediante la inversión de la prioridad de bienes, en la que los externos (dinero, pres-tigio y poder) terminan impo-niéndose sobre los internos (fines últimos que dan sentido a la existencia humana). (Sierra Fonseca, 2007)
Como se puede percibir exis-ten diversas maneras de definir el término de corrupción, y muchas de ellas van a variar según las condi-ciones de nuestros países centroa-mericanos; no obstante, esencial-mente dichos conceptos guardan similitud. Asimismo, para que un acto de corrupción pueda darse se requieren que estén presentes tres elementos esenciales, que son: in-centivo, racionalidad y oportunidad.
FIGURA 1
ELEMENTOS ESENCIALES DE LA CORRUPCIÓN
Fuente: Elaboración propia con base al estudio realizado.
Por incentivo se entiende la necesidad o deseo personal de ob-tener un beneficio para sí mismo o para otros, ya sea para la atención de presiones económicas o de otra naturaleza, o sencillamente en pro-cura del disfrute de bienes o venta-jas que, de otra manera, no se po-drían alcanzar; en otras palabras; el autor del acto de corrupción debe actuar de forma consciente, debe poseer pleno conocimiento de que está cometiendo un acto corrupto y que ello le va a generar un beneficio para sí o para un tercero.
Asimismo, en la comisión de un acto de corrupción es necesario que su autor obtenga un beneficio para sí o para un tercero; general-mente, cuando se habla de beneficio se piensa en un beneficio económico pero este no es exclusivo, pueden darse otros beneficios no patrimonia-les, tanto para sí mismo como para otra persona vinculada directa o indirectamente con el funcionario público corrupto y que por lo tanto, se produzca una motivación para ese actuar.
Por racionalización se entien-de la necesidad psicológica del indi-viduo de justificar su participación en la conducta corrupta; ejemplos de esas justificaciones son la insatisfac-ción con el salario, la inequidad en las remuneraciones, una supuesta intención de reponer el daño “tempo-ral” o el deseo de quedar bien con alguien que, si observa los canales normales, tendría muchas trabas para lograr lo que necesita. Este elemento tiene su asidero en las debilidades de la cultura ética cen-troamericana, en nuestras democra-cias sumamente nuevas y en donde persisten aún rezagos de las guerras de los años setenta y ochenta y en donde, lastimosamente, en donde lejos de castigar al corrupto se le premia y se le admira, y para ello recurrimos a las debilidades de nuestros sistemas para usarlas co-mo “justificaciones” y para alivianar la conciencia social y no generar sentimientos de culpabilidad.
Nótese por ejemplo las frases que comúnmente se escuchan en nuestros países como: “Para que se lo roben otros”, “De por sí en el go-bierno todos son unos ladrones”, “La multa le sale más cara así que mejor me ayuda con el cafecito”, “El Esta-do presta muy malos servicios”, “Pa-ra lo poco que me pagan, me tengo que redondear el salario por otro lado”, “Todos los funcionarios públi-cos son unos corruptos”, y un sinfín de frases que sirven para justificar una cultura de corrupción, tanto para el funcionario público corrupto como para el privado corruptor.
La oportunidad está en fun-ción del volumen de recursos que el funcionario controla, la discreción que tiene en la asignación o disposi-ción de esos recursos y su obliga-ción de rendir cuentas, así como de su percepción sobre la probabilidad de ser detectado y de las conse-cuencias de ello. La oportunidad se refiere a las posibilidades que posee el funcionario público de cometer actos de corrupción, ya sea por las funciones que tiene a cargo y por
las deficiencias del sistema de control interno y mecanismos de detección que le permitirían cometer actos corruptos sin ser detectados y sancionados.
Finalmente, se puede afirmar que para calificar un acto como co-rrupto es necesario que se cuente con el elemento incentivo que impli-ca que su autor es consciente de que está cometiendo un acto corrup-to, que existe un beneficio de cual-quier tipo para sí o para un tercero; que se racionalice dicho acto; es decir, justificar y calificar como nece-saria su actuación y por último, que exista la oportunidad, la posibilidad que tiene el funcionario público co-rrupto de cometer estos hechos fá-cilmente y sin ser detectado o san-cionado por ellos.
Marco jurídico internacional
tendientes a luchar
contra la corrupción
Como se notó en el apartado anterior, la preocupación por la pro-blemática de la corrupción es común en todos los países centroamerica-nos, y también, a nivel mundial, lo que ha conllevado a la aprobación de diversos mecanismos internacio-nales tendientes a su lucha, como son:
Convención Interamericana contra la Corrupción, promovi-da por la Organización de Es-tados Americanos, OEA, en 1997.
Convenio de la OCDE sobre la lucha contra la corrupción, promovida por la Organización Europea de Cooperación Eco-nómica, OCDE, en 1999.
Convenio penal sobre corrup-ción del Consejo de Europa, promovida por el Consejo de Europa en el 2002.
Convención de las Naciones Unidas contra la Delincuencia Organizada Transnacional, promovida por la Organización de las Nacionales Unidas, ONU, en el 2003.
Convenio civil sobre corrup-ción del Consejo de Europa, promovido por el Consejo de Europa en el 2003.
Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción, promovida por la Organización de las Nacionales Unidas, ONU, en el 2005.
Convención de la Unión Afri-cana para prevenir y combatir la corrupción, promovido por la Unión Africana, UA, en el 2006.
La promulgación de tantos instrumentos internacionales en esta materia demuestran la enorme preo-cupación que genera la corrupción en todos los países del mundo; aho-ra bien, de los anteriores instrumen-tos la Convención Interamericana de Lucha contra la Corrupción y Con-
vención de las Naciones Unidas de Lucha contra la Corrupción poseen especial relevancia para los países centroamericanos, por lo tanto se procederá a estudiarlos con más detalle.
Convención Interamericana
de Lucha contra la Corrupción
Esta Convención fue suscrita en Caracas, Venezuela, en marzo de 1996. Reconoce la trascendencia internacional de la corrupción y la necesidad de contar con un instru-mento que promueva y facilite la cooperación entre los países para combatirla, y consecuentemente con esta motivación, se fijaron dos propósitos:
- Promover y fortalecer el desa-rrollo, por cada uno de los Es-tados Parte, de los mecanis-mos necesarios para prevenir, detectar, sancionar y erradicar la corrupción.
- Fomentar, facilitar y regular la cooperación entre los Estados Parte con el propósito de ase-gurar la eficacia de las medi-das y acciones para prevenir, detectar, sancionar y erradicar los actos de corrupción en el ejercicio de las funciones pú-blicas y los actos de corrup-ción específicamente vincula-dos con tal ejercicio.
La Convención establece obli-gaciones vinculantes dentro del mar-co del derecho internacional e identi-fica los actos de corrupción a los que se aplicará, así como principios para combatirla eficazmente. Subraya la importancia de las medidas para prevenirla; aborda el desarrollo insti-tucional y la aplicación efectiva de las medidas que se adopten para enfrentarla; exige la tipificación de ciertas conductas corruptas específi-cas; y contiene disposiciones sobre extradición, incautación de activos, asistencia jurídica recíproca y asis-tencia técnica en casos de corrup-ción que ocurran en otros Estados Parte o que los afecten.
Esta Convención establece un conjunto de medidas preventivas para disminuir la comisión de actos ilícitos en la función pública; igual-mente, prevé la tipificación como delitos de determinados actos de corrupción, incluyendo el soborno transnacional y el enriquecimiento ilícito. Además, contiene una serie de disposiciones para fortalecer la cooperación entre sus Estados Parte en áreas tales como: asistencia jurí-dica recíproca y cooperación técnica, extradición e identificación, rastreo, inmovilización, confiscación y deco-miso de bienes obtenidos o deriva-dos de la comisión de actos de co-rrupción, entre otras relevantes para la lucha contra la corrupción.
Entre las áreas más importan-tes que se engloban en esta con-vención se pueden citar las siguien-tes: Participación en Gestión Pública (Participación Sociedad Civil), Con-sulta (Participación Sociedad Civil), Acceso a la Información (Participa-ción Sociedad Civil), Órganos de
Control, Declaración de Activos, Obligación de Denunciar (Normas de Conducta), Seguimiento de la Ges-tión Pública (Participación Sociedad Civil), Recursos Públicos (Normas de Conducta), Conflictos de Intere-ses (Normas de Conducta), Asisten-cia y Cooperación, Contratación de Funcionarios Públicos, Adquisición de Bienes y Servicios, Protección a los que Denuncien Actos de Corrup-ción, Tipificación de Actos de Co-rrupción y Legislaciones Nacionales .
Junto con la Convención se creó un mecanismo de seguimiento para su implementación, denomina-do “Mecanismo de Seguimiento de la Implementación de la Convención Interamericana contra la Corrupción, MESICIC,” que es un instrumento de carácter intergubernamental estable-cido en el marco de la OEA para apoyar a los Estados que son parte del mismo en la implementación de las disposiciones de esta Conven-ción, mediante un proceso de eva-luaciones recíprocas y en condicio-nes de igualdad, en donde se formulan recomendaciones específi-cas con relación a las áreas en que existan vacíos o requieran mayores avances. Dentro de los propósitos del MESICIC están:
Promover la implementación de la Convención y contribuir al logro de sus propósitos.
Dar seguimiento a los com-promisos asumidos por los Estados Parte y analizar la forma en que están siendo implementados.
Facilitar la realización de acti-vidades de cooperación técni-ca; el intercambio de informa-ción, experiencia y prácticas óptimas; y la armonización de las legislaciones de los Esta-dos Parte.
El MESICIC se desarrolla en el marco de los propósitos estableci-dos en la Carta de la OEA y observa; además, los principios de soberanía, no intervención e igualdad jurídica de los Estados. Es imparcial y objeti-vo en su operación y conclusiones, no sanciona, ni califica o clasifica a los Estados sino que fortalece la cooperación entre estos. El MESICIC busca establecer un ade-cuado equilibrio entre la confidencia-lidad y la transparencia en sus acti-vidades. Y si bien es de carácter intergubernamental, puede recibir contribuciones de organizaciones de la sociedad civil.
Los países centroamerica-nos han realizado esfuerzos por implementar las acciones que esta-blece esta Convención y acatar las recomendaciones del MESICIC; no obstante, la realidad de la corrupción en la región nos demuestra que las medidas implementadas no han sido suficientes y que aún tenemos mu-cho trabajo por hacer en este tema en la Región centroamericana.
Convención de las Naciones
Unidas de Lucha contra
la Corrupción
Esta Convención fue firmada en la sede de las Naciones Unidas
en Nueva York hasta el 9 de diciem-bre de 2005. Este instrumento cons-tituye el más amplio acuerdo en la lucha contra la corrupción existente a nivel internacional, con más de setenta artículos, que regulan de forma extensa y puntual aspectos relacionados con la corrupción, la prevención, combate y por supuesto, disposiciones referidas a la coopera-ción. Asimismo, considera las dife-rentes aristas del fenómeno de la corrupción, desarrolla aspectos que no estaban tratados en otras con-venciones, mejora y profundiza so-bre otros, como por ejemplo respec-to a mecanismos de prevención, la definición de las conductas que constituyen delitos de corrupción y el tratamiento del tema de la recupera-ción de activos.
Lo anterior, le otorga gran importancia como instrumento para el combate de la corrupción, no solo por su universalidad, sino por la for-ma tan completa en que trata este fenómeno. Como objetivos de este instrumento se establecieron los siguientes:
Promover y fortalecer las me-didas para prevenir y combatir más eficaz y eficientemente la corrupción.
Fomentar, facilitar y apoyar la cooperación internacional y la asistencia técnica en la pre-vención y la lucha contra la corrupción, incluida la recupe-ración de activos.
Impulsar la integridad, la obli-gación de rendir cuentas y la
debida gestión de los asuntos y los bienes públicos.
Gobernanza, gobernabilidad
y nueva gestión pública
Vinculado con los conceptos esbozados anteriormente se encuen-tran los términos de Gobernanza, Gobernabilidad y Nueva Gestión Pública, los cuales si bien no son sinónimos porque definen aspectos diferentes si están íntimamente vin-culados entre sí, y así lo ha señalado la doctrina en otras oportunidades.
Gobernanza es un concepto que en su connotación actual es producto del debate aca-démico sobre las transforma-ciones del Estado, así como del discurso analítico y pres-criptivo de diversos organis-mos y agencias internaciona-les. Al lado de otros conceptos como “gobernabilidad” y “nue-va gestión pública”, es mani-festación de una serie de cambios que han ocurrido tan-to a nivel de concepción teórica como de realidad em-pírica acerca de lo que el Estado es, y de lo que de-biera ser. / Como observa Aguilar, gobernabilidad, go-bernanza (y nosotros añadi-mos, la nueva gestión pública) son conceptos de alguna ma-nera “emparentados”, o articu-lados alrededor de la misma problemática (la del gobierno o dirección de la sociedad), si bien hacen referencia a distin-
tas interrogantes y realidades. (Instituto de Investigaciones Jurídicas, UNAM)
Gobernabilidad se refiere a la capacidad que tiene un gobierno de dirigir a su país, de tomar e imple-mentar decisiones en su territorio, Aguilar define Gobernabilidad de la siguiente manera:
Gobernabilidad denota la po-sibilidad o probabilidad de que el gobierno gobierne a su so-ciedad, mientras su opuesto, ingobernabilidad, significa la posibilidad o probabilidad de que el gobierno deje de go-bernar a su sociedad o no la gobierne, pero connota que la probabilidad o improbabilidad de gobernar se deriva de la capacidad o incapacidad del gobierno de dirigir a su socie-dad. La articulación de la go-bernabilidad o ingobernabili-dad con la capacidad o incapacidad de gobernar del gobierno ha sido el enfoque dominante en la literatura, desde 1975, cuando se publi-có el libro pionero “La crisis de la democracia” (Crozier, Hun-tington y Watanuki, 1975), en el que por primera vez apare-ció en el discurso político el lenguaje binario gobernabili-dad/ingobernabilidad. (Aguilar, 2007)
Por su parte el término gober-nanza es más amplio y más mo-derno que el simple hecho de tomar decisiones, de gobernar en un país, y el mismo autor lo define como: “En este sentido, gobernanza significa el cambio de proceso/modo/patrón de gobierno: el paso de un centro a un sistema de gobierno, en el que se requieren y activan los recursos del poder público, de los mercados y de las redes sociales. En conexión, es el paso de un estilo jerárquico cen-tralizado a un estilo de gobernar asociado e interdependiente entre organismos gubernamentales, orga-nizaciones privadas y sociales.” (Aguilar, 2007)
La Nueva Gestión Pública, NGP, incluye los términos de efi-ciencia y eficacia en las administra-ciones públicas, García (2007) ela-bora la siguiente definición de esta figura:
Podríamos resumir que la nueva gestión pública persi-gue la creación de una admi-nistración eficiente y eficaz, es decir, una administración que satisfaga las necesidades reales de los ciudadanos al menor coste posible, favore-ciendo para ello la introduc-ción de mecanismos de com-petencia que permitan la elección de los usuarios y a su vez promuevan el desarrollo de servicios de mayor calidad. Todo ello rodeado de sistemas de control que otorguen una plena transparencia de los procesos, planes y resultados, para que por un lado, perfec-cionen el sistema de elección, y, por otro, favorezcan la par-ticipación ciudadana. (García Sánchez, 2007)
De tal manera, que estas figu-ras si bien, son un poco más anti-guas en la corriente de Gestión Pú-blica están vinculadas con los conceptos de transparencia, rendi-ción de cuentas y Gobierno Abierto que actualmente constituyen los ideales democráticos de nuestros gobiernos.
Para terminar este apartado se debe mencionar que los términos anteriormente expuestos poseen una gran relevancia para la materia en estudio, pues corresponde al papel de los Servicios Civiles y los ideales que nuestros gobiernos deben aspi-rar a alcanzar; por su parte, en el siguiente apartado se analizará el rol que desempeña el Sistema de Inte-gración Centroamericana para al-canzar estos ideales en la región.
El papel del Sistema de la Integración Centroamericana
y su vinculación con el alcance
de los ideales de Gobierno Abierto, lucha contra la corrupción, transparencia y rendición de cuentas en los gobiernos centroamericanos
Surgimiento y desarrollo
del SICA
El presente estudio se centra en la relación que poseen los Servi-cios Civiles centroamericanos y la fortaleza de nuestros gobiernos; de tal manera, que resulta obligatorio explicar en qué consiste el SICA, y el papel que juega este sistema en la construcción de gobiernos centroa-mericanos abiertos, transparentes y que luchen contra la corrupción.
Durante los primeros años el SICA estuvo integrado por Guatema-la, El Salvador, Honduras, Nicaragua y Costa Rica; fue hasta finales de los años noventa que se incorpora como parte de esta región Panamá y Beli-ce. Posteriormente, se agrega Re-pública Dominicana.
Ahora bien, ¿De dónde surge la idea de la Integración Centroame-ricana? Podría afirmarse que ha sido una tendencia natural de la región pues desde sus orígenes ha tendido a integrarse, cítese por ejemplo la Constitución de la República Federal de Centroamérica firmada el 22 de noviembre de 1824 y que estuvo vigente hasta 1838. Posteriormente, el 10 de diciembre de 1845 se firmó el Tratado de Amistad y Alianza en-tre los Estados de El Salvador y Costa Rica en la República de Cen-troamérica; la Campaña Unionista de 1885 por el militar guatemalteco Justo Rufino Barrios; en 1985 acor-daron el Pacto de Amapala y la Re-pública Mayor por medio del cual fundaron la República Mayor de Centroamérica; el 27 de agosto de 1897 la Dieta de Nacaome convocó a la Asamblea Constituyente que emitió la Constitución Federal que creaba los Estados Unidos de Centroamérica.
Al periodo de 1958 a 1980, se le ha denominado la etapa del “sur-gimiento y expansión”, durante el
cual se dan aspectos importantes, como la creación de dos importantes organismos internacionales, como lo son la ONU y la OEA, lo que conlle-vó a la firma de la Carta de la ODECA a la que también se acordó llamar “Carta de San Salvador”, del 15 de setiembre de 1951, integrada por: la Reunión Eventual de Presi-dentes, la Reunión de Ministros de Relaciones Exteriores, la Reunión Eventual de Ministros de otros ra-mos, la Oficina Centroamericana, el Consejo Económico y el Consejo de Ministros de Relaciones Exterio-res; como órganos subsidiarios, la Comisión Centroamericana de Juris-consultos y el Consejo Cultural y Educativo.
El 12 de noviembre de 1962 se firma la nueva Carta de la ODECA, en la cual se define que Costa Rica, Nicaragua, Honduras, El Salvador y Guatemala son una co-munidad económica-política que aspira a la integración de Centroa-mérica; en esta ya aparecen más acentuados fines económicos y so-ciales que los políticos de la anterior. En el Artículo 2 de esta nueva Carta se establecieron los siguientes órga-nos: la Reunión de Jefes de Estado, la Conferencia de Ministros de Rela-ciones Exteriores, el Consejo Ejecu-tivo, el Consejo Legislativo, la Corte de Justicia Centroamericana, el Consejo Económico Centroameri-cano, el Consejo Cultural y Educati-vo y el Consejo de Defensa Centroamericana.
El periodo comprendido entre 1980 a 1990, se le denominó “paráli-sis y retroceso”, como consecuencia de las guerras internas y del contex-to internacional adverso. Para 1980, la integración centroamericana lle-gaba con una fuerte crisis en sus órganos institucionales, a la que se sumó la crisis política que afectó a América Latina. El programa de inte-gración se debilitó debido a diversos aspectos, entre los que se destaca la concentración de los beneficios del intercambio comercial en algunos países, el agotamiento de la primera etapa del proceso de sustitución de importaciones, la renuncia a aceptar fórmulas que racionalizaran el uso de los recursos, sobre todo mediante auténticas industrias de integración, la ausencia de iniciativas para pro-mover nuevas áreas de cooperación y los problemas de liquidez del sis-tema centroamericano de pagos. Estos problemas, aunados a la crisis económica mundial del período, acabaron por erosionar los logros alcanzados hasta la fecha.
No obstante, pese al panora-ma adverso, en el ámbito económico se retoma con la Declaración de Esquipulas I en 1986, seguido de la Reunión de Esquipulas II, durante la cual se firma el Tratado Constitutivo del Parlamento Centroamericano, PARLACEN, en 1987.
Desde 1990 y hasta la fecha, se le ha denominado la etapa del “resurgimiento y adaptación al pro-ceso de globalización”, el cual ha venido a impulsar nuevamente el proceso de integración centroameri-cana con la aprobación del Protocolo de Reformas a la Carta de la
ODECA denominado “Protocolo de Tegucigalpa” en 1991, con la apro-bación del Protocolo de Reformas al Tratado de la Integración Económica Centroamericana denominado “Pro-tocolo de Guatemala”, el Tratado de la Integración Social Centroamerica-na, de 1995, el Tratado Marco de Seguridad Democrática en Centroa-mérica, de 1995, el Convenio Cen-troamericano para la Protección del Ambiente, la Alianza para el Desa-rrollo Sostenible, y el Estatuto de la Corte Centroamericana de Justicia. Recientemente, la aprobación del Tratado de Libre Comercio en Amé-rica Central, CAFTA, y el Acuerdo Comercial con la Unión Europea, UE, se le ha dado un impulso importante al proceso de integración, y ha dinamizado nuevamente este proceso.
Considerando que a lo largo de la historia de Centroamérica han sido múltiples los esfuerzos e inicia-tivas tendientes a lograr la integra-ción de la región, se puede afirmar que existe una tendencia natural a estar unidos, pese a las discrepan-cias que hayan podido surgir, la in-tegración regional resulta en una tarea que se tiene pendiente desde hace tiempo, y que poco a poco se va concretando con el tiempo.
Marco jurídico que regula
el SICA
El SICA posee una serie de normativas aprobadas por los países miembros que la regula, sus instru-mentos jurídicos más relevantes se concentran en cuatro grandes áreas que son: Económica, Social, Política y Ambiental. Asimismo, cada una posee normas propias las cuales se pueden visualizar en el siguiente gráfico:
FIGURA 2
MARCO JURÍDICO DEL SICA
Fuente: Elaboración propia con base al estudio realizado.
Cómo instrumento principal, y órgano máximo de la integración regional se ubica al “Protocolo de Tegucigalpa a la Carta de la Organi-zación de Estados Centroamerica-nos”, el cual reforma la Carta de la ODECA, suscrita en Panamá el 12 de diciembre de 1962, y modifica la denominación, estructura institucio-nal y los objetivos y fines de la Carta de la ODECA, creando el SICA, in-tegrado por la Reunión de Presiden-tes, el Consejo de Ministros, el Co-mité Ejecutivo, la Secretaría General del SICA, la Reunión de Vicepresi-dentes, el Parlamento Centroameri-
cano, la Corte Centroamericana de Justicia, el Consejo Consultivo.
El Artículo 1° del Protocolo de Tegucigalpa señala que Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua y Panamá son una sola comunidad económica-política, a la cual posteriormente, se le adhirió Belice como miembro pleno de la Integración Centroamericana. Tex-tualmente, dice:
Artículo 1.- Costa Rica, El Sal-vador, Guatemala, Honduras, Nicaragua y Panamá son una comunidad económico-política que aspira a la integración de Centroamérica. Con tal propó-sito se constituye el Sistema de la Integración Centroameri-cana, integrado por los Esta-dos Miembros originales de ODECA y por Panamá, que se incorpora como Estado Miem-bro. (Presidentes de Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua y Panamá, 1991, pág. 1)
Su principal objetivo es pro-mover la integración regional desde todos sus ámbitos, para constituir a Centroamérica como una región de Paz, Libertad, Democracia y Desa-rrollo, promoviendo el irrestricto res-peto de los derechos humanos, con-cretar un nuevo modelo de seguridad regional, lograr un sistema regional de bienestar de justicia eco-nómica y social para los pueblos centroamericanos, alcanzar una unión económica y fortalecer el sis-tema financiero regional, promover de forma armónica y equilibrada el desarrollo sostenido en lo económi-co, social, cultural, político y ambien-tal y conformar el SICA sustentado en un ordenamiento jurídico e insti-tucional fundamentado en el respeto mutuo entre los Estados.
Igualmente, se consagran los principios de tutela, respeto y pro-moción de los derechos humanos, la identidad y la solidaridad centroame-ricana, gradualidad, especificidad, progresividad, equidad, reciprocidad, globalidad, seguridad jurídica, solu-ción pacífica de las controversias, buena fe y cumplimiento de los prin-cipios contenidos en las Cartas de la ONU y la OEA. Este instrumento es de gran importancia para el tema que nos ocupa ya que para construir gobiernos de paz y desarrollo social es necesario que nuestros gobiernos centroamericanos cuenten con Ser-vicios Civiles independientes y obje-tivos que les brinden servicios públi-cos capaces de trabajar en la consecución de estos fines.
En el área económica, se des-taca el “Tratado General de Integra-ción Económica Centroamericana”, firmado en Managua, Nicaragua, el 13 de diciembre de 1960, por El Salvador, Guatemala, Honduras y Nicaragua; posteriormente, por un protocolo especial se adhirió Costa Rica en 1962. Su objetivo consistía en unificar las economías de los países, impulsar el desarrollo y me-jorar las condiciones de vida de los habitantes.
En este instrumento se crea el Mercado Común Centroamericano, MCCA, como una zona de libre co-mercio para los productos originarios de la región, se acordó dar el mismo trato a las mercancías originarias de los Estados Miembros que a las nacionales en materia de impuestos, arbitrios u otras contribuciones inter-nas de cualquier clase, así como, el principio de trato de nación más favorecida, el arancel centroameri-cano uniforme, y se regula la materia de prácticas desleales de comercio.
Se adiciona el “Protocolo al Tratado General de Integración Eco-nómica Centroamericana (Protocolo de Guatemala)”, suscrito el 29 de octubre de 1993, como el instrumen-to que consolida la integración eco-nómica del SICA, el cual prevé la integración centroamericana como un proceso gradual y progresivo que permita la coordinación, armoniza-ción y convergencia de las políticas económicas con la finalidad de avanzar hacia otras etapas de la integración; cuyo objetivo básico es lograr el desarrollo económico y social equitativo y sostenible, me-diante un proceso que permita la transformación y modernización de las estructuras productivas, sociales y tecnológicas, que eleve la competi-tividad y logre la reinserción eficiente y dinámica de Centroamérica en la economía internacional.
En el área social se cuenta con el “Tratado de la Integración Social Centroamericana denominado Tratado de San Salvador”, suscrito el 30 de marzo de 1995 y Belice lo aprobó el 20 de diciembre de 2010. Este es el Tratado Marco del Área o Subsistema Social, el cual surge por la necesidad de establecer un marco jurídico institucional en el área social basado en la premisa de que el ser humano constituye el centro y sujeto primordial del desarrollo, con el obje-tivo de que garantice el mejoramien-to sustantivo de la calidad de vida de los pueblos centroamericanos.
Su principal objetivo es lograr la integración social centroamericana con el propósito de promover mayo-res oportunidades y una mejor cali-dad de vida y de trabajo a la pobla-ción centroamericana, asegurando su participación plena en los benefi-cios del desarrollo sostenible, pre-viendo que dicho objetivo se alcance de forma voluntaria, gradual, com-plementaria y progresiva, el cual se impulsará mediante la coordinación, armonización y convergencia de las políticas sociales nacionales entre sí y con las demás políticas del SICA.
Dicho tratado corresponde a un instrumento jurídico complemen-tario y derivado del Protocolo de Tegucigalpa, -instrumento que como se mencionó anteriormente posee la más alta jerarquía en el SICA-, pero que a su vez constituye el instrumen-to jurídico de más alta jerarquía en el ámbito social; por lo tanto, su norma-tiva se impone sobre cualquier otro tratado o convenio que regule aspec-tos relacionados con el ámbito social y sobre cualquier otra norma deriva-da aprobada por el SICA o normas nacionales aprobadas por los Esta-dos miembros.
Para el área política, se apro-bó el “Tratado Marco de Seguridad Democrática”, firmado el 15 de di-ciembre de 1995, es el instrumento de más alta jerarquía en la materia por lo tanto tiene supremacía sobre cualquier otra norma nacional de los Estados miembros que se le opongan, salvo el caso de Costa Rica y Panamá, a quienes se les aceptó la aprobación con reservas por haber abolido de manera expre-sa el ejército.
Su principal objetivo es la de-mocracia y el fortalecimiento de sus instituciones y el Estado de Derecho, en la existencia de gobiernos electos por sufragio universal, libre y secreto y en el irrestricto respeto de todos los derechos humanos en los Esta-dos que conforman la región cen-troamericana. Se persigue crear un Nuevo Modelo de Seguridad Regio-nal único, integral e indivisible, inspi-rado en los logros alcanzados en su intenso proceso de pacificación e integración. El Modelo Centroameri-cano de Seguridad Democrática se sustenta en la supremacía y el forta-lecimiento del poder civil, el balance razonable de fuerzas, la seguridad de las personas y de sus bienes, la superación de la pobreza, la pobreza extrema y la desigualdad social, la promoción del desarrollo sostenible, la protección del medio ambiente, la erradicación de la violencia, la co-rrupción, la impunidad, el terrorismo, la narcoactividad, el tráfico de armas.
Dicho modelo se rige por prin-cipios que son: el Estado de Dere-cho, la seguridad jurídica, el efectivo ejercicio de las libertades ciudada-nas, fortalecimiento y perfecciona-miento de las instituciones democrá-ticas, principio de subordinación de las fuerzas armadas, de policía y de seguridad pública, a las autoridades civiles constitucionalmente estable-cidas, mantenimiento del diálogo flexible, activo y la colaboración mu-tua sobre los aspectos de la seguri-dad. Estas características lo hacen especialmente relevante para el presente estudio ya que está vincu-lado con la construcción de Estados democráticos, y por ende, transpa-rentes y con una cultura de rendición de cuentas en la región, que es el tema que nos ocupa en este momento.
También, se cuenta con el “Tratado Constitutivo del Parlamento Centroamericano y Otras Instancias Políticas”, suscrito el 15 de octubre de 1987, y reformado en su totalidad mediante el Protocolo firmado el 20 de febrero del 2008; asimismo ha sido ratificado por El Salvador, Gua-temala, Honduras, Nicaragua y Pa-namá, no así por Costa Rica y Beli-ce. Este instrumento crea el “Parlamento Centroamericano” co-nocido como PARLACEM, como un órgano de planteamiento, análisis y recomendación sobre asuntos políti-cos, económicos, sociales y cultura-les de interés común, con el objetivo de lograr una convivencia pacífica dentro de un marco de seguridad y bienestar social que se fundamente en la democracia representativa y participativa.
Para el caso particular de Belice se le otorgó un estatus espe-cial en el sentido que queda abierto a la adhesión de dicho Estado y se le permite elegir, de acuerdo a su legislación nacional, un mínimo de tres y un máximo de veinte dipu-tados y su aporte económico se cal-culará en base al número de repre-sentantes electos.
En el ámbito ambiental, se cuenta con el “Convenio Centroame-ricano para la Protección del Am-biente”, firmado en 1989, y se originó debido a la necesidad de establecer un marco jurídico institucional por medio del cual se constituyó un ré-gimen regional de cooperación para la utilización racional de los recursos naturales, el control de la contami-nación y el restablecimiento del equi-librio ecológico y asegurar una mejor calidad de vida a los pueblos cen-troamericanos.
Entre sus principales objetivos se establecen los siguientes: valori-zar y proteger el Patrimonio Natural de la región; establecer colaboración en la búsqueda y adopción de estilos de desarrollo sostenible con la parti-cipación de todas las instancias con-cernidas; promover la acción coordi-nada de todas las entidades y organismos para la utilización óptima y racional de los recursos naturales del área, control de la contaminación y el restablecimiento del equilibrio ecológico, gestión de recursos finan-cieros para alcanzar los objetivos descritos, fortalecimiento de las instituciones e instancias, compatibi-lización de los grandes lineamientos de política y legislaciones, determi-nar áreas prioritarias de acción y la promoción de la gestión am-biental participativa, democrática y descentralizada.
Finalmente, en el tema de Justicia se cuenta con el “Estatuto de la Corte Centroamericana de Justicia”, firmado el 13 de diciembre de 1991, con la intensión de que dicha corte sea un Tribunal Regio-nal, al respecto dicho Estatuto dice: “Corte Centroamericana de Justicia se concibe como un Tribunal Regio-nal, de jurisdicción privativa para los Estados del Istmo. Su competencia se establece como una competencia de atribución, con exclusión de cual-quier otro Tribunal y, además, de los conflictos entre los Estados, conocer de los litigios entre las personas naturales o jurídicas residentes en el área y los gobiernos u organismos del Sistema de la Integración Cen-troamericana.”
Se crea así un Órgano Supranacional que permitirá resolver los problemas propios del SICA en forma pacífica y civilizada. De esta forma, se constituye uno de los acto-res más importantes, dentro del SICA.
Instituciones que integran
el SICA
El marco jurídico descrito an-teriormente se ejecuta a través de una serie de instituciones que com-ponen el SICA, entre las cuales se destacan las representadas en la siguiente figura:
FIGURA 3
INSTITUCIONES QUE COMPONEN EL SICA
Fuente: Elaboración propia con base al estudio realizado.
Como Órgano Supremo del SICA se ubica la Reunión de Presi-dentes, integrado por los Presiden-tes Constitucionales de los Estados miembros, quienes tienen la obliga-ción de reunirse por lo menos dos veces al año, realizando una reunión cada semestre; sin embargo, podrán hacerlo extraordinariamente las ve-ces que sea necesario, previa deci-sión de los Presidentes.
Entre las competencias que posee la Reunión de Presidentes están: conocer de los asuntos de la región que requieran de sus decisio-nes, en materia de democracia, desarrollo, libertad, paz y seguridad;
definir y dirigir la política centroame-ricana, estableciendo las directrices sobre la integración de la región, así como las disposiciones necesarias para garantizar la coordinación y armonización de las actividades de los órganos e instituciones del área y la verificación, control y seguimiento de sus mandatos y decisiones; ar-monizar las políticas exteriores de sus Estados; fortalecer la identidad regional dentro de la dinámica de la consolidación de una Centroamérica unida; aprobar las reformas al Proto-colo de Tegucigalpa; asegurar el cumplimiento de las obligaciones contenidas en el Protocolo de Tegucigalpa y en los demás Acuerdos, Convenios y Protocolos que constituyen el ordenamiento jurídico del SICA, así como decidir sobre la admisión de nuevos miem-bros al SICA.
Le sigue el Consejo de Minis-tros, como órgano único y principal del SICA, eminentemente comunita-rio con la competencia decisoria o normativa en los asuntos regionales, el que por razones competenciales y funcionales de los asuntos a tratar se integra para tales efectos en dife-rentes conformaciones pudiendo ser estas sectoriales o intersectoriales, dicta derecho derivado; asimismo, se subdivide en los ministros de Rela-ciones Exteriores, Economía, Inte-gración Social, Seguridad y Justicia, y Ambiente y Desarrollo, cada uno corresponde a un órgano de decisión con autonomía funcional en su ámbi-to o esfera jurisdiccional.
El Comité Ejecutivo es un ór-gano comunitario fundamental o principal de carácter permanente del SICA, posee poder de decisión, con-trol, coordinación y ejecución para todo el SICA, dicta derecho derivado y posee competencia presupuestaria para el SICA, es un órgano de carác-ter permanente, lo integran un repre-sentante por cada uno de los Esta-dos miembros, los cuales deben poseer gran objetividad e imparciali-dad por la naturaleza de sus funciones.
La Secretaría General, co-rresponde al órgano comunitario fundamental y de carácter perma-nente del Sistema, la integra el Secretario(a) General del SICA, que es nombrado por la Reunión de Presidentes del SICA, es el más alto funcionario administrativo del SICA, es nombrado para un manda-to de cuatro años y ejerce la repre-sentación del SICA, y toma las decisiones de manera unilateral. El personal del SICA son funcionarios regionales, por lo que sus responsa-bilidades no son nacionales, sino exclusivamente regionales al aceptar un nombramiento.
El Consejo Consultivo, es un Órgano Fundamental del SICA y como órgano de la sociedad civil organizada regionalmente, corres-ponde a una instancia asesora en los temas relativos a los sectores económicos, sociales y culturales que lo integran. Está integrado por los representantes de los sectores empresariales, laboral, académico y otras principales fuerzas vivas del Istmo centroamericano representati-vas de los sectores económicos,
sociales y culturales, comprometidos con el esfuerzo de integración ístmi-ca. Este Comité tendrá como función asesorar a la Secretaría General sobre la política de la organización en el desarrollo de los programas que lleva a cabo.
Por su parte, el PARLACEN constituye el Órgano Parlamentario Regional de carácter permanente de representación política y democráti-ca del SICA que tiene como objetivo fundamental la realización de la inte-gración centroamericana para con-solidarla como una región de paz, libertad, democracia y desarrollo. Se integra por diputados electos me-diante sufragio universal, directo y secreto en cada uno de los Estados, quienes deberán llenar los requisitos exigidos por la legislación nacional de sus Estados para ser diputados, a la fecha no lo integran Costa Rica, Belice y Panamá se retiró.
Con carácter de Órgano Judi-cial Regional, se ubica la Corte Cen-troamericana de Justicia, CCJ, cuyo objetivo principal es garantizar el respeto del derecho en la interpreta-ción y ejecución del Protocolo de Tegucigalpa y sus instrumentos complementarios o actos derivados del mismo. Es el órgano responsable de dirimir toda controversia sobre la aplicación e interpretación de las disposiciones contenidas en el Pro-tocolo de Tegucigalpa y los demás instrumentos complementarios o derivados de dicho Protocolo.
Finalmente, se ubica la Reunión de Vicepresidentes del SICA, como Órgano de Asesoría y Consulta del SICA, con personería jurídica propia, y como órgano per-manente del Sistema.
Tratado Marco de Seguridad
Democrática en Centroamérica
Este Tratado firmado el 15 de diciembre de 1995 constituye un instrumento de gran importancia para el presente estudio ya que constituye un compromiso de los países centroamericanos de cons-truir Estados democráticos, basada en el Estado de Derecho, y en las garantías de las libertades funda-mentales, la libertad económica, la justicia social, afianzados en una comunidad de valores democráticos entre los Estados; lo cual es acorde con los objetivos de transparencia y rendición de cuentas, de tal manera, que si bien estos conceptos no están expresamente plasmados en dicho tratado son afines al sistema democrático.
Este tratado regula el Subsis-tema de la Seguridad Regional, y está basado en tres pilares básicos, que son: Estado de Derecho, Segu-ridad de las Personas y de sus Bie-nes y Seguridad Regional.
- a) Estado de Derecho
La seguridad regional se construye sobre el fortalecimiento del Estado democrático, de ahí que el tratado busque fortalecer los Estados democráticos de los países centroamericanos, lo cual ha sido
reafirmado por la propia CCJ en la resolución del 29 de marzo del 2005.
El Modelo Centroamericano de Seguridad Democrática se basa en la democracia y el for-talecimiento de sus institucio-nes y el Estado de Derecho; (…) Que todos los Tratados mencionados, como la cos-tumbre centroamericana y los principios generales del dere-cho, otorgan un grado de re-conocimiento único al principio fundamental de la democracia como “Ius Cogens” que se constituye en una norma im-perativa e inderogable válida universalmente, que no admite acuerdo en contrario y que tiende medularmente a prote-ger los más sagrados dere-chos y las libertades funda-mentales del ser humano, convirtiéndose en valladar contra la arbitrariedad, siendo como en el Derecho Interna-cional, norma de igual natura-leza en el Derecho Comunita-rio Centroamericano. (Corte Centroamericana de Justicia, 2005)
De la lectura de esta senten-cia del Tratado en conjunto, se con-cluye que el “principio de la demo-cracia representativa” es la base del sistema, lo cual está íntimamente relacionado con los preceptos del Gobierno Abierto, transparencia y lucha contra la corrupción descritos anteriormente. En este punto, se indica de manera expresa en el Ar-tículo 1° de dicho tratado, que tex-tualmente dice:
Artículo 1°. El Modelo Cen-troamericano de Seguridad Democrática se basa en la democracia y el fortalecimien-to de sus instituciones y el Es-tado de Derecho; en la exis-tencia de gobiernos electos por sufragio universal, libre y secreto y en el irrestricto res-peto de todos los derechos humanos en los Estados que conforman la región centro-americana.
El Modelo Centroamericano de Seguridad Democrática tiene su razón de ser en el respeto, promoción y tutela de todos los derechos humanos, por lo que sus disposiciones garantizan la seguridad de los Estados centroamericanos y sus habitantes, mediante la creación de condiciones que les permita su desarrollo per-sonal, familiar y social en paz, libertad y democracia. Se sus-tenta en el fortalecimiento del poder civil, el pluralismo políti-co, la libertad económica, la superación de la pobreza y la pobreza extrema, la promo-ción del desarrollo sostenible, la protección del consumidor, del medio ambiente y del patrimonio cultural; la erradi-cación de la violencia, la co-rrupción, la impunidad, el te-rrorismo, la narcoactividad y el tráfico de armas; el estableci-miento de un balance razona-
ble de fuerzas que tome en cuenta la situación interna de cada Estado y las necesida-des de cooperación entre to-dos los países centroamerica-nos para garantizar su seguridad. (Presidentes de Centroamérica, 1995)
Continúa este instrumento, ga-rantizando los principios vinculados con el sistema democrático, como: el imperio del Derecho, el respeto a la ley y la seguridad jurídica, deben garantizar el ejercicio de las liberta-des fundamentales y la seguridad de las personas y de sus bienes, otro compromiso de suma importancia es disminuir la impunidad y fortalecer los sistemas de justicia penal.
Este instrumento reconoce de manera expresa que la corrupción en la función pública constituye una amenaza para la democracia de los países centroamericanos, y así lo señala en el numeral 5 que a la letra dice:
Artículo 5. La corrupción, pú-blica o privada, constituye una 
amenaza a la democracia y la 
seguridad de los habitantes y 
de los Estados de la región 
centroamericana. Las Partes 
se comprometen a realizar to-dos los esfuerzos para su 
erradicación en todos los nive-les y modalidades.
En este sentido, la reunión de 
los entes contralores del Esta-do de cada una de las Partes, 
asesorará a la Comisión de 
Seguridad en el diseño, esta-blecimiento e instrumentación 
de programas y proyectos re-gionales de modernización y 
armonización legislativa, in-vestigación, educación y pre-vención de la corrupción. (Presidentes de Centroaméri-ca, 1995)
Este reconocimiento es impor-tante, pues es un insumo que los gobiernos centroamericanos asumie-ron para luchar contra la corrupción pública en la región, además de los tratados internacionales firmados en la materia, tales como la Convención Interamericana de Lu-cha contra la Corrupción y Conven-ción de las Naciones Unidas de lu-cha contra la Corrupción, explicados anteriormente.
Paralelamente se comprome-ten los gobiernos a reducir la impu-nidad, dado que reconocen que ella promueve la corrupción en la función pública. “Artículo 6. Las Partes reali-zarán todos los esfuerzos para erra-dicar la impunidad. La Comisión de Seguridad establecerá contactos con las instituciones y autoridades rela-cionadas con la materia, a fin de contribuir a la elaboración de los programas conducentes a la armoni-zación y modernización de los sis-
temas de justicia penal centroameri-canos”. (Presidentes de Centroamé-rica, 1995)
- b) Seguridad de las Personas y sus Bienes
Como se citó anteriormente, la seguridad se basa en el desarrollo humano sostenible, de ahí que se busque impulsar la ayuda solidaria y humana para erradicar la pobreza, la pobreza extrema y la desigualdad social.
- c) Seguridad Regional
Aun cuando hablamos de pro-ceso de integración respeta los prin-cipios de igualdad soberana de sus Estados miembros de seguridad jurídica, solución pacífica de las con-troversias, renuncia a la amenaza o uso de la fuerza contra la soberanía, integridad territorial e independencia política de cualquier Estado, la auto-determinación de Centroamérica en su modelo de desarrollo sostenible, la solidaridad y seguridad de los pueblos y gobiernos, la prohibición de uso del territorio para agredir otros Estados o permitir el refugio de fuerzas irregulares, la prohibición de un Estado de fortalecer la seguridad menoscabando la de los demás, la defensa colectiva y solidaria en caso de agresión, la unidad nacional y la integridad territorial, soberanía e independencia, en el marco de la integración centroamericana.
Instancias que integran el Modelo
de Seguridad Democrática
en Centroamérica
El Modelo de Seguridad De-mocrática Centroamericana está integrado por tres importantes ins-tancias que se muestran en la Figura 4:
FIGURA 4
INSTANCIAS QUE INTEGRAN EL SISTEMA DE SEGURIDAD DEMOCRÁTICA CENTROAMERICANO
Fuente: Elaboración propia con base al estudio realizado.
La Reunión de Presidentes es la instancia suprema de este modelo y a ella corresponde conocer los asuntos de seguridad, regional e internacional, que requieran de sus decisiones de acuerdo con lo establecido en el Protocolo de Tegucigalpa.
El Consejo de Ministros de Relaciones Exteriores es la instancia competente, en todo lo relativo a la seguridad regional e internacional, en su condición de órgano principal de coordinación del SICA.
La Comisión de Seguridad es la instancia subsidiaria de ejecución, coordinación, evaluación y segui-miento, de elaboración de propues-tas, así como de recomendaciones de alerta temprana, y cuando proce-da, de pronta acción, subordinada a la Reunión de Presidentes y al Con-sejo de Ministros de Relaciones Ex-teriores. Debe dar seguimiento a las propuestas en materia de seguridad regional, sustentadas en un balance razonable de fuerzas, el fortaleci-miento del poder civil, la superación de la pobreza extrema, la promoción del desarrollo sostenido, la protec-ción del medio ambiente, la erradi-cación de la violencia, la corrupción, el terrorismo, el narcotráfico y el tráfico ilícito de armas.
Para lograr esta función tie-ne como instancia de coordinación, a la Presidencia Protémpore, la cual es ejercida, cada seis meses, por los países Miembros de la Comisión, la Secretaría General del SICA de acuerdo al orden rotativo del Siste-ma, establecido en el Protocolo de Tegucigalpa, para el I semestre del 2014 corresponde a República Do-minicana. Su Secretaría Técnica la ejerce de forma permanente la Se-cretaría General del SICA. Esta Co-misión trabaja con tres comisiones importantes, que son:
a. Subcomisión de Defensa: está integrada por representantes de los Ministerios de Defensa de los países que integran el SICA, que tienen fuerzas ar-madas y representantes de la Secretaría General del SICA. Es responsable de la temática de la “Seguridad Regional”, constituyendo entre sus temas en seguimiento: el desminado; el balance razonable de fuer-zas; el programa anual de medidas de fomento de la confianza; los modelos de fo-mento para inventarios de ar-mamentos; mecanismo cen-troamericano de información y comunicación para la seguri-dad; estudios sobre solución pacífica de conflictos, manejo de crisis y de mantenimiento de paz.
b. Subcomisión Jurídica: se inte-gra por los Asesores jurídicos de las Cancillerías, Goberna-ción, Seguridad o equivalen-
tes, Defensa, Policía, y Aseso-res legales de la Secretaría General del SICA. Entre sus funciones está elaborar todos los proyectos de Instrumentos Internacionales que sean ne-cesarios para el buen funcio-namiento del Modelo de Segu-ridad Democrática Regional, con el propósito de que cuente con un marco jurídico institu-cional, encargándose además de ordenar todos los instru-mentos centroamericanos an-teriores y posteriores al “Tra-tado Marco de Seguridad Democrática en Centroaméri-ca” que tengan relación con las funciones de este modelo de Seguridad.
c. Subcomisión de Seguridad Pública: integrada por repre-sentantes de las Cancillerías del SICA, Ministerios de Go-bernación, Seguridad o equi-valentes; de las Instituciones Policiales y de la Comisión de Jefes de Policías de Cen-troamérica, así como de La Secretaría General del SICA. Le corresponde el estudio de todas aquellas iniciativas y proyectos regionales en mate-ria de seguridad pública, y ha-cer recomendaciones a la Comisión de Seguridad de Centroamérica.
Como se deduce del análisis de dicho documento, este Tratado corresponde un buen marco jurídico que promueve la paz en la Región centroamericana, lo cual está vincu-
lado con los principios de transpa-rencia, rendición de cuentas y go-bierno abierto que deben promover los Estados centroamericanos, pero que solo se pueden alcanzar a tra-vés de Servicios Civiles fortalecidos, independientes y objetivos en el ejercicio de sus funciones.
Instituto Centroamericano
de Administración
Pública, ICAP
El SICA consiente de la impor-tancia de la profesionalización de la función pública creó en 1954 la Es-cuela Superior de Administración Pública para América Central, ESAPAC, integrada por Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras y Nicaragua, incorporándose en 1961 la República de Panamá; ya desde esa época se reconocía la necesidad de contar con un staff de funciona-rios públicos capacitados dado que son la base necesaria para la cons-trucción de gobiernos sólidos y democráticos.
En 1967 esta Escuela cam-bia su nombre a Instituto Centroame-ricano de Administración Pública, ICAP, como organismo internacional del SICA, se especializa en la admi-nistración pública, orientada al desa-rrollo de los recursos humanos y modernización de los sectores públi-cos de la región, cuya sede se en-cuentra en Costa Rica pero su ac-tuación abarca toda la región e incluso otros países de América Latina.
Su marco normativo se rige en primer lugar por el Protocolo de Te-gucigalpa, como parte de su estruc-tura institucional en el Artículo 8; posteriormente por el Protocolo de Guatemala como parte del Subsis-tema Económico reconocida en el Artículo 37 de dicho Protocolo; ade-más, en el Tratado de Integración Social, como una institución especia-lizada del Subsistema Social en el Artículo 9 y finalmente, en su ley constitutiva Ley N° 241.
Los objetivos que persigue es-te Instituto son los siguientes:
-
Colaborar con el mejoramien-to, modernización y armoniza-ción de las administraciones 
públicas de los Estados 
Miembros.
-
Desarrollar programas de 
formación, capacitación y ac-tualización dirigidos a los fun-cionarios gubernamentales.
-
Cooperar con los organis-mos regionales en el estudio, 
orientación y promoción del 
proceso de integración cen-troamericana.
-
Brindar apoyo técnico a las 
instituciones públicas en el es-tudio y realización de mejoras 
administrativas.
-
Propiciar el intercambio de 
experiencias en el campo de 
la administración pública.
- Fomentar la cooperación hori-zontal entre los Estados Miembros y otros Estados, que deseen colaborar con ellos. (Instituto Centroameri-
- cano de Administración Públi-ca (ICAP), 2014)
El ICAP posee cuatro gran-des áreas de trabajo y cinco activi-dades estratégicas que son:
FIGURA 5
ÁREAS DE TRABAJO Y ACTIVIDADES ESTRATÉGICAS DEL ICAP
Fuente: Fuente: Elaboración propia con base al estudio realizado.
El ICAP es el organismo del SICA que posee una vinculación más constante con los Servicios Civiles en la región y ha realizado aportes sumamente importantes al suministrarles herramientas adecua-das para el desempeño de sus fun-ciones, así como al brindar directa-mente opciones de formación para los funcionarios públicos.
Situación actual y retos pendientes de los Servicios
Civiles y propuestas para fortalecerlos con el fin
de que los gobiernos centroamericanos alcancen
los ideales democráticos y desarrollo de los centroamericanos
Diagnóstico de la situación
actual de los Servicios Civiles
en Centroamérica
En este apartado se pretende exponer la situación actual de los Servicios Civiles en los países de la región recurriendo para ello a los resultados de los dos Barómetros de la Profesionalización del Servicio Civil en Centroamérica y República Dominicana elaborados reciente-mente, así como otros datos obteni-dos de cada Servicio Civil en el país.
Resultados del primer
barómetro centroamericano
El primero Barómetro de la Profesionalización del Servicio Civil en Centroamérica y República Do-minicana incluye los principales re-sultados de un arduo trabajo de in-vestigación realizada durante el pe-ríodo que comprende de octubre 2008 a marzo 2009, con el propósito de evaluar el grado de profesionali-zación alcanzado por los Servicios Civiles de siete países: Guatemala, El Salvador, Honduras, Nicaragua, Costa Rica, Panamá y República Dominicana.
Este barómetro evaluó los si-guientes ítems:
- a. La coherencia estratégica, atributo fundamental.
- b. La conexión entre el empleo público y la política fiscal.
- c. La importancia de la informa-ción de base.
- d. Las especiales dificultades de los sistemas de carrera.
- e. Profesionalización del empleo público y reforma legal.
- f. La relevancia del desarrollo directivo.
- g. La necesidad de enfoques descentralizados y experi-mentales.
Se pudo concluir que la región observa avances en el ámbito de la reforma institucional; no obstante, mantiene una posición de debilidad institucional, destaca el caso de Cos-ta Rica que mantiene una mejor posición pero la situación presentada
en los últimos años genera preocu-pación sobre el futuro del Servicio Civil en este país. Como elemento común se tiene el propósito de pro-fesionalizar el empleo público.
En este punto se debe anali-zar los resultados de la mejor y peor posición en el Barómetro. Con una mayor fortaleza se encuentra Costa Rica, el cual mantiene un sistema de mérito plenamente consolidado; no obstante, ello ha conllevado a una caída en el subíndice de eficacia incentivadora; es decir, la evolución del sistema de mérito hacía la buro-cratización rígida de las institucio-nes; del sistema de mérito se pasa a un incremento de la rigidez en sus estructuras y procedimientos, lo que compromete su capacidad para in-fluir en el comportamiento de los empleados y para adaptarse a en-tornos cada vez más dinámicos. El Servicio Civil de Costa Rica debe procurar políticas y prácticas de ges-tión más flexibles especialmente en campos como la gestión por compe-tencias, la evaluación del desempe-ño y la implantación de mecanismos incentivadores de compensación.
En el nivel más incipiente se ubica Honduras, cuyo Servicio Civil debe superar carencias importantes en su capacidad institucional, en un contexto en el cual la tradición clien-telista ha venido prevaleciendo en el manejo de la Administración Pública, y donde la profesionalización del empleo público no ha sido atendido por la parte política y social. Hondu-ras debe empezar por consolidar aspectos elementales del empleo público, tales como: la construcción o modernización de las estructuras, procesos, tecnologías e instrumen-tos básicos de gestión, comenzando por los sistemas de información de base y de ordenación del empleo a nivel agregado; y la puesta en mar-cha de iniciativas y estrategias, adaptadas a las circunstancias so-ciopolíticas del país, para insertar la idea del mérito como eje de la profe-sionalización del empleo público y la conversión de esta idea en una aspi-ración social prioritaria.
El resto de países se ubicó en medio de estos dos polos; no obs-tante se puede considera común a los siete países que participaron del Barómetro la existencia de dos grandes adversarios regionales de las reformas de signo profesionali-zador del empleo público, que son: el clientelismo político y la tendencia de los sistemas de Servicio Civil a evolucionar hacia la rigidez burocrá-tica, muchas veces bajo el influjo de potentes palancas corporativas en el interior del servicio público. De tal manera, que el objetivo continúa siendo la construcción de sistemas que funcionen como meritocracias flexibles, alejadas para ello de los peligros que representan estos dos adversarios seculares. Para ello, el propósito profesionalizador debe manejar, más que nunca, una noción material o sustantiva -no formalista- del mérito, como ingrediente esen-cial del empleo público.
Ahora bien, este concluye los aspectos que se detallan a continuación:
FIGURA 6
ELEMENTOS DE LA PROFESIONALIZACIÓN
DEL EMPLEO PÚBLICO
Fuente: Elaboración propia con base al estudio realizado.
El desafío de los Servicios Ci-viles es implementar estas acciones, lo cual si bien más costosa que el sistema tradicional contribuyen a la consolidación de las democracias, aún incipientes en la región; por lo tanto, deben seguir ese camino hacia la construcción de sistemas de empleo público meritocráticos y fle-xibles al mismo tiempo. Procurando abandonar los modelos de burocra-cias centralizadas hacia sistemas públicos descentralizados basados en la profesionalidad, la competencia directiva, el desarrollo del liderazgo, la autonomía de gestión y la rendi-ción de cuentas por resultados.
Resultados del segundo
barómetro centroamericano
El segundo barómetro se realizó con el objetivo de actualizar los datos obtenidos en el primer informe y determinar si los países estaban avanzando en materia de buenas práctica de empleo público. Los resultados demostraron mejoras en algunas áreas y tareas aún pen-dientes de realizar.
Se encontró una mejora en aspectos operativos tales como la organización de la función de recur-sos humanos (en su dimensión cen-tral o rectora), la planificación y la organización del trabajo, resultados son relevantes por su carácter trans-versal y potencial impacto en el con-junto del sistema. Dada la importan-cia de la planificación, las mejoras en este aspecto constituyen ir do-tando de coherencia estratégica al sistema de empleo público, así como también para lograr su coordinación con las políticas presupuestarias, además de haber sido una de las áreas con mayores debilidades reflejadas en el primer barómetro.
Ahora bien, estos logros son un avance relevante pero no suficiente para lograr la profesionalización del empleo público.
Se logró un avance moderado en las áreas de diseños de tipo más descentralizado y que demanden un mayor peso de las oficinas de recur-sos humanos institucionales, y sobre todo, la implicación de los directivos de línea. Por su parte, la gestión del empleo ha mejorado levemente a nivel regional. La instalación de crite-rios de acceso por mérito sigue pen-diente en la mayoría de los países. Los avances en este campo exigen combinar reglas, capacidades y cul-tura. Los países dotados de marcos reguladores meritocráticos tienen desafíos importantes en los otros dos campos.
Si bien, se han dado mejoras en la región estas siguen sin poder traducirse en capacidad efectiva para influir positivamente en el com-portamiento de los funcionarios a través de una estructura de incenti-vos adecuada. Este es el desafío más complejo de resolver, ya que no implica el mero diseño de normas, sino la instalación y el desarrollo de capacidades avanzadas para la ges-tión en los segmentos directivos, tanto de las organizaciones públicas como de las oficinas de recursos humanos que deben dar apoyo.
No obstante, pese a dicho avance se mantiene la necesidad de tener conciencia de que la reforma del empleo público es estructural del Estado que debe comprometer a amplios sectores de la sociedad, dado que es un proceso complejo no solo desde el punto de vista técnico, sino que también afecta al statu quo, ya que implica la implantación de nuevas lógicas y prácticas, y la ne-cesidad de darle sostenibilidad en el tiempo para la obtención de los re-sultados buscados, lo cual introduce gran complejidad al proceso. Esta reforma estructural implica compro-misos de múltiples actores, estata-les: área rectora, la autoridad presu-puestaria y oficinas institucionales, sociedad civil: sindicatos, asociacio-nes profesionales, universidades y expertos y actores mediadores entre una y otra como partidos políticos. Mientras más elevado sea el com-promiso y la cooperación entre acto-res de las diferentes esferas, el pro-ceso de modernización gozará de mejores condiciones políticas y técnicas.
El segundo barómetro llama la atención en el tema de la estabilidad. En el caso de las políticas de recursos humanos, que deben al-canzar a un universo amplio y com-plejo, así como también intervenir en un contexto regional de debilida-des históricas e inercias negativas, la perdurabilidad se convierte en un atributo clave, no es coincidencia entonces que los países que han logrado dar continuidad a este pro-ceso de cambio sean los que hayan obtenido los mejores resultados en esta ocasión. Dentro de ese marco, es deseable garantizar la estabilidad estratégica del proceso y la institu-cional. Esto resulta fundamental para que la entidad rectora y las oficinas
de recursos humanos tengan la po-sibilidad de aprender y acumular capacidades.
Dentro de las advertencias que realiza este Segundo Barómetro está el lograr la conexión entre las políticas de recursos humanos con la política fiscal, con la finalidad de alcanzar un equilibrio razonable en-tre la necesidad de responsabilidad fiscal que surge de un contexto de recursos escasos y crisis financiera y un control excesivo del gasto hasta el punto de crear problemas de in-versión en el desarrollo de procesos, prácticas e instrumentos claves en la gestión de las personas. El equilibrio entre política de empleo público y política fiscal surge como una posibi-lidad de modernizar el servicio civil aunado a un diálogo fluido entre el área de recursos humanos y el área encargada de la gestión de fondos públicos.
Estos cambios requieren mo-dificaciones estructurales y legales, en muchas ocasiones se requiere cambiar las leyes vigentes e incluso aprobar nuevas, siendo este el pri-mer paso para lograr el cambio, pero no el único, ello es importante acla-rarlo dado que existe una tendencia de confundir la reforma legal como un fin en sí mismo, y no como un paso para lograr las reformas deseadas. Si bien la reforma legal es importante los esfuerzos no se ter-minan con la aprobación de la nor-mativa propuesta sino que se debe garantizar que se cuenten con los instrumentos requeridos para alcan-zar el desarrollo propuesto, por lo tanto, se requiere cambiar la idea de que la normativa por sí sola es gene-radora de prácticas y capacidades cuando ello es producto de otras acciones.
Con el objetivo de poseer un proceso de modernización del servi-cio civil exitoso, que pueda ser pues-to en marcha, aprovechable en toda su potencialidad, y sobre todo, ha-cerse perdurable en el tiempo para lograr obtener efectos positivos, resulta imprescindible disponer de un stock de capacidades acordes con esos propósitos, que son:
Esas capacidades pueden ser de cuatro tipos: (i) estructura-les: relativas a aquellas condi-ciones (presupuestarias, in-formáticas, organizacionales, etc.) que sirven de apoyo al diseño y a la implementación de políticas de modernización; (ii) estratégicas: determinantes para el abordaje del sistema como un todo y para la gene-ración de políticas adecuadas al contexto particular del ser-vicio civil en cuestión, y fun-damentalmente conectadas con las prioridades del go-bierno y de las instituciones; (iii) técnicas: fundamentales no solamente para el diseño de alternativas de política e instrumentos, sino también pa-ra su implementación efectiva, aspecto clave donde se juega buena parte de su éxito o fra-caso; y (iv) directivas: crucia-les para liderar el proceso de cambio en su conjunto y ad-ministrar las capacidades an-
teriores. Resulta fundamental considerar la complementarie-dad de estas cuatro capacida-des y la necesidad de implan-tarlas y desarrollarlas, tanto en la entidad rectora como en las oficinas institucionales de re-cursos humanos. (Longo & Iacoviello, 2013)
Finalmente, este importante instrumento que nos permite conocer la realidad de los Servicios Civiles en la región es heterogénea aun cuan-do se cuenten con objetivos comu-nes, y las realidades de cada uno son distintas; por lo tanto, todas es-tas variables deben ser tomadas en consideración al momento de elabo-rar las estrategias de cambio obser-vando sus fortalezas, debilidades, oportunidades y particulares.
Sobre el Índice de Desarrollo
Democrático
De relevancia para el presente análisis destaca el Índice de Desa-rrollo Democrático ya que representa el promedio lineal de las cinco medi-das particulares: Índice de Eficiencia, Índice de Mérito, Índice de Consis-tencia Estructural, Índice de Capaci-dad Funcional e Índice de Capacidad Integradora.
Del resultado de estos índices se extrae el Índice de Desarrollo Democrático que en el segundo ba-rómetro les da la siguiente ubicación a los países:
GRÁFICO No. 7
ÍNDICE DE DESARROLLO BUROCRÁTICO DE CADA PAÍS
EN RELACIÓN CON EL PROMEDIO REGIONAL
2012
Fuente: Segundo Barómetro de la Profesionalización del Servicio Civil en Centroamérica y República Dominicana.
Nótese que según este índice en el primer lugar se ubica Costa Rica y el último lo tiene Honduras, en medio de estos dos extremos con una nota por encima del promedio de ubica República Dominicana, Nicaragua y El Salvador, mientras que aquellos Servicios Civiles que poseen una calificación por debajo del promedio se encuentran Panamá y Guatemala.
Estos resultados resultan par-ticularmente relevantes para el aná-lisis que se hará en el siguiente acápite.
Estado actual de la corrupción
y fortaleza del sistema
democrático en Centroamérica
Para continuar con el estudio es necesario describir la situación actual de la corrupción en la región. Para ello se puede utilizar como variable los resultados elaborados
por Transparency International quien elabora el Índice de Percepción de la Corrupción en todos los países del mundo.
La región centroamericana ob-tuvo los siguientes resultados:
TABLA 2
ÍNDICES DE PERCEPCIÓN DE CORRUPCIÓN
EN CENTROAMÉRICA
|
|
|
|
|
|
|
83 |
83 |
|
|
|
|
130 |
127 |
|
|
|
|
118 |
123 |
|
|
|
Fuente: Datos tomados del Transparency International 2013 y 2012.
Según estos datos el país con una menor percepción de corrupción es Costa Rica, mientras que el país que ocupa la peor posición de la región en este índice es Honduras. Por su parte la variable denominada “Incidencia de corrupción por parte del empleado público durante el último año”, que refleja el porcentaje de la población que afirma que algún empleado le ha pedido algún so-borno o dádiva durante el último año, obtuvo los siguientes resultados.
TABLA 3
INCIDENCIA DE CORRUPCIÓN POR PARTE DE EMPLEADO PÚBLICO DURANTE EL ÚLTIMO AÑO
|
Incidencia de corrup-ción por parte de em-pleado público durante el último año |
(Porcentaje) |
2009 |
2010 |
2011 |
|
Costa Rica |
6,1 |
5,0 |
4,2 |
|
|
El Salvador |
2,5 |
2,5 |
2,5 |
|
|
Guatemala |
4,7 |
3,9 |
5,8 |
|
|
Honduras |
3,9 |
4,2 |
3,8 |
|
|
Nicaragua |
4,1 |
5,3 |
2,7 |
|
|
Panamá |
3,7 |
2,3 |
2,4 |
Fuente: Elaboración propia con datos de Estadísticas Centroamericanas 2013.
Agregan las Estadísticas Cen-troamericanas otra variable que es el Control de la Corrupción que es la percepción sobre el grado en que el poder público se ejerce con el propósito de obtener ganancias privadas.
TABLA 4
CONTROL DE LA CORRUPCIÓN
|
Control de la corrupción |
(Índice de -2,5 a 2,5) |
2009 |
2010 |
2011 |
|
Costa Rica |
0,71 |
0,65 |
0,56 |
|
|
El Salvador |
-0,19 |
-0,22 |
-0,23 |
|
|
Guatemala |
-0,54 |
-0,54 |
-0,52 |
|
|
Honduras |
-0,88 |
-0,87 |
-0,80 |
|
|
Nicaragua |
-0,75 |
-0,79 |
-0,76 |
|
|
Panamá |
-0,30 |
-0,37 |
-0,35 |
Fuente: Elaboración propia con datos de Estadísticas Centroamericanas 2013.
El tema de la corrupción está íntimamente ligado con la rendición de cuentas, el cual corresponde a la percepción sobre la capacidad de los ciudadanos de un país para partici-par en la selección de su gobierno, así como sobre la libertad de expre-sión, la libertad de asociación y la existencia de medios de comunica-ción libres, en el cual la región Cen-troamérica obtuvo los siguientes resultados:
TABLA 5
VOZ Y RENDICIÓN DE CUENTAS
|
Voz y rendición de cuentas |
(Índice de -2,5 a 2,5) |
2009 |
2010 |
2011 |
|
Costa Rica |
1,00 |
1,03 |
1,01 |
|
|
El Salvador |
0,05 |
0,06 |
0,06 |
|
|
Guatemala |
-0,31 |
-0,36 |
-0,35 |
|
|
Honduras |
-0,46 |
-0,50 |
-0,52 |
|
|
Nicaragua |
-0,46 |
-0,50 |
-0,58 |
|
|
Panamá |
0,59 |
0,55 |
0,50 |
Fuente: Elaboración propia con datos de Estadísticas Centroamericanas 2013.
Otro dato relevante para el presente estudio es la variable Esta-do de Derecho que corresponde a la percepción sobre la calidad en el cumplimiento de contratos, la impar-tición de justicia en los tribunales y la calidad de la policía, así como la incidencia del crimen la violencia.
TABLA 6
ESTADO DE DERECHO
|
Estado de derecho |
(Índice de -2,5 a 2,5) |
2009 |
2010 |
2011 |
|
Costa Rica |
0,54 |
0,49 |
0,46 |
|
|
El Salvador |
-0,80 |
-0,87 |
-0,73 |
|
|
Guatemala |
-1,16 |
-1,10 |
-1,04 |
|
|
Honduras |
-0,92 |
-0,88 |
-0,91 |
|
|
Nicaragua |
-0,79 |
-0,83 |
-0,71 |
|
|
Panamá |
-0,15 |
-0,13 |
-0,07 |
Fuente: Elaboración propia con datos de Estadísticas Centroamericanas 2013.
El Estado de Derecho y el sis-tema democrático está relacionado con la variable Estabilidad Política, que se refiere a la percepción sobre la probabilidad de que surjan ame-nazas o cambios violentos en el gobierno, que afecten la continuidad de las políticas públicas.
TABLA 7
ESTABILIDAD POLÍTICA
|
Estabilidad Política |
(Índice de -2,5 a 2,5) |
2009 |
2010 |
2011 |
|
Costa Rica |
0,58 |
0,69 |
0,60 |
|
|
El Salvador |
-0,01 |
0,06 |
0,12 |
|
|
Guatemala |
-0,84 |
-0,79 |
-0,73 |
|
|
Honduras |
-0,29 |
-0,49 |
-0,42 |
|
|
Nicaragua |
-0,45 |
-0,62 |
-0,38 |
|
|
Panamá |
0,07 |
-0,06 |
-0,11 |
Fuente: Elaboración propia con datos de Estadísticas Centroamericanas 2013.
Finalmente, como variable re-levante se debe incluir la Efectiva-mente del Gobierno que se refiere a la percepción sobre la competencia de la burocracia y la calidad de los servicios públicos, quedando de la siguiente manera:
TABLA 8
EFECTIVIDAD DEL GOBIERNO
|
Efectividad del Gobierno |
(Índice de -2,5 a 2,5) |
2009 |
2010 |
2011 |
|
Costa Rica |
0,33 |
0,32 |
0,35 |
|
|
El Salvador |
-0,02 |
0,01 |
-0,11 |
|
|
Guatemala |
-0,63 |
-0,70 |
-0,70 |
|
|
Honduras |
-0,69 |
-0,67 |
-0,58 |
|
|
Nicaragua |
-0,95 |
-0,96 |
-0,90 |
|
|
Panamá |
0,15 |
0,14 |
0,10 |
Fuente: Elaboración propia con datos de Estadísticas Centroamericanas 2013.
Las variables expuestas refle-jan áreas de mejora para nuestros países y marcan una tendencia, no es extraño que los países con peo-res posiciones en el ranquin de per-cepción de transparencia sean tam-bién los que poseen las peores posiciones en control de la corrup-ción, Estado de derecho y efectivi-dad del gobierno, entre otras varia-bles, ello en virtud de que todas estas áreas están íntimamente rela-cionadas y la debilidad de las institu-ciones públicas y el sistema demo-crático que poseen traen como consecuencias resultados negativos en múltiples aspectos.
Vinculación entre la fortaleza
de los Servicios Civiles
y la corrupción en la región:
comprobación de la hipótesis
de la investigación
Resulta común estudiar los temas de empleo público y lucha contra la corrupción de manera ais-lada, pero ¿qué resultados se obtie-nen cuando se combinan todas esas variables? Esa es la pregunta que se pretende responder en este aparta-do, tomando como un enfoque no-vedoso el vincular los resultados de índices relacionados con temas de corrupción, rendición de cuentas, y sistema democrático con los resulta-
dos del Barómetro de la Profesiona-lización del Servicio Civil en Cen-troamérica y República Dominicana.
Comparando las posiciones del Barómetro con los resultados del Índice de percepción de la corrup-ción se tiene que existe coincidencia entre los Servicios Civiles con mejo-res y peores posiciones en la región y los países que poseen las mejores y peores posiciones en dicho índice de transparencia; nótese que Costa Rica ubica el primer lugar en el ba-rómetro e igualmente, el primer lugar como el país con una menor percep-ción de la corrupción en la región; lo cual es un resultado positivo; al con-trario, Honduras ocupa el lugar más bajo en el barómetro centroameri-cano, y a su vez, es el país con la mayor percepción de corrupción de la región, lo cual es negativo.
Al comparar los resultados del Barómetro de los Servicios Civiles con el índice de control de la corrup-ción, se encuentran más coinciden-cias, el país con mejor resultado en el Barómetro (Costa Rica) posee la mejor ubicación en el índice de con-trol, en una ubicación media encon-tramos El Salvador, quien se ubica a la mitad del Barómetro y a su vez se ubica a la mitad de la escala en el índice de control, y finalmente, el país con la posición del Barómetro más baja (Honduras) es igualmente el país con el resultado más deficien-te en la variable de control de la corrupción, lo anterior se puede ex-plicar más claramente en la siguiente tabla:
TABLA 9
COMPARACIÓN BARÓMETRO CON ÍNDICE DE CONTROL DE LA CORRUPCIÓN
|
|
|
|
|
|
|
2 |
5 |
|
3 |
3 |
|
4 |
2 |
|
5 |
4 |
|
6 |
6 |
Nota: Se excluye República Dominicana porque no se poseen datos del índice de control de la corrupción.
Fuente: Elaboración propia con datos de Estadísticas Centroamericanas 2013.
Costa Rica mantiene la prime-ra posición en ambos índices, El Salvador ubica la mitad de la tabla en ambos casos y por último, Hon-duras posee la última posición de dichas variables.
Al comparar el Barómetro con la variable voz y rendición de cuen-tas se encuentra el mismo patrón anterior, pues Costa Rica mantiene el primer lugar en ambas variables, El Salvador se ubica a la mitad de la tabla y nuevamente, Honduras se ubica en el último lugar.
Las variables Estado de Dere-cho y Estabilidad Política poseen pequeñas diferencias con relación a la ubicación de los países en el Ba-rómetro, aunque no son significati-vas. Todas estas variables compa-radas en conjunto se pueden ilustrar de la siguiente manera:
TABLA 10
COMPARACIÓN DE LAS VARIABLES DE EMPLEO PÚBLICO, CORRUPCIÓN Y SISTEMA DEMOCRÁTICO
|
País |
Baróme-tro Servi-cio Civil |
Percep-ción de Corrup-ción |
Control de la Corrup-ción |
Voz y Ren-dición de Cuentas |
Estado de Derecho |
Estabilidad Política |
|
Costa Rica |
1 |
1 |
1 |
1 |
1 |
1 |
|
Nicaragua |
2 |
4 |
5 |
6 |
3 |
3 |
|
El Salvador |
3 |
2 |
3 |
3 |
4 |
4 |
|
Panamá |
4 |
3 |
2 |
2 |
2 |
5 |
|
Guatemala |
5 |
5 |
4 |
4 |
6 |
6 |
|
Honduras |
6 |
6 |
6 |
5 |
5 |
2 |
Nota: Se excluye República Dominicana porque no se poseen datos de todos los índices.
Fuente: Elaboración propia con datos de Estadísticas Centroamericanas 2013.
El anterior cuadro refleja las coincidencias que existen en las posiciones de los países centroame-ricanos en las distintas variables estudiadas, que son:
- a. Costa Rica: este país posee la primera ubicación en el Baró-metro de la Profesionalización del Servicio Civil, y a su vez, la primera posición en los de-más índices incluidos en el es-tudio, lo cual refleja la impor-tante contribución realizada por el Servicio Civil para crear las condiciones que permitan estos resultados. En este pun-to se debe señalar que pese a los resultados positivos en comparación con la región es-te país posee retos importan-tes que debe superar, y preo-cupa sobre manera que en los últimos años ha sufrido dete-rioro en áreas sensibles para el sistema democrático.
- b. Nicaragua: en términos gene-rales se ubica en los niveles medios de la tabla, y comparte la tercera posición en las va-riables de Estado de Derecho y Estabilidad Política, con la segunda posición con relación al Barómetro de la Profesiona-lización del Servicio Civil.
- c. El Salvador: se ubica en los niveles medios de las varia-bles estudiadas, se destaca en la tercera posición en el Barómetro de la Profesionali-zación del Servicio Civil y a su vez en la tercera posición de
- las variables Control de la Co-rrupción y Voz y Rendición de Cuentas; lo cual evidencia la íntima relación que existe en-tre la fortaleza del Servicio Civil y la lucha contra la co-rrupción y promoción de la transparencia y rendición de cuentas, puesto que los ran-gos alcanzados en estas variables corresponde a la misma posición alcanzada por el Servicio Civil en la región. También, comparte la cuarta posición para las varia-bles de Estado de Derecho y Estabilidad Política las cuales están íntimamente relaciona-das y es tan solo una posición menos que la ocupada en el Barómetro.
- d. Panamá: comparte la segunda posición para las variables control de la corrupción, Voz y Rendición de Cuentas y Esta-do de Derecho, las cuales se relacionan con la lucha contra la corrupción, la transparencia y rendición de cuentas y la es-tabilidad del sistema democrá-tico; no obstante, en temas de fortalecimiento de su Servicio Civil aún tiene una gran tarea pendiente en materia de pro-fesionalizar el empleo público.
- e. Guatemala: se ubica en los últimos lugares de los índices estudiados para la región, se debe destacar que ocupa el quinto lugar en el Barómetro de la Profesionalización del Servicio Civil y el quinto lugar
- en el Índice de Percepción de la Corrupción, ello confirma la relación existente entre las condiciones del empleo públi-co del país y los logros alcan-zados en materia de corrup-ción, ello por cuanto para poder luchar contra la corrup-ción y tener funcionarios pú-blicos elegidos por su idonei-dad y de manera objetiva en los cargos públicos que a su vez trabajen de forma honesta y transparente es necesario primero poseer un Servicio Ci-vil fortalecido, con indepen-dencia en sus funciones y que actúe conforme la técnica de empleo público así lo deman-de, si ello no sucede de nada servirá la aprobación de leyes, sanciones y demás mecanis-mos tendientes a luchar contra la corrupción. En este punto se debe recordar que el recur-so humano es el insumo más importante que posee la ges-tión pública para prestar servi-cios públicos de calidad y transparentes, en consecuen-cia, el fortalecimiento de esta variable resulta indispensable para alcanzar mejores resul-tados en temas de lucha con-tra la corrupción. Igual sucede con las variables Control de la Corrupción y Voz y Rendición de Cuentas en las cuales se ubica en el cuarto lugar, ello por cuanto al poseer debilida-des en su Servicio Civil la lu-cha contra la corrupción y la rendición de cuentas resulta también escaza ubicándose
- en las posiciones más bajas de la región; y finalmente, ocupa el último lugar para las variables Estado de Derecho y Estabilidad Política resultados que no son sorpresivos, pues-to que las debilidades en ma-teria de empleo público y los altos índices de corrupción necesariamente debilitan el régimen democrático, lo cual trae como consecuencia resul-tados negativos en materia de Estado de Derecho y Estabili-dad Política.
- f. Honduras: igualmente, se ubica mayoritariamente en las últimas posiciones en el Ba-rómetro de la Profesionaliza-ción del Servicio Civil y en el último lugar de las variables de Percepción de Corrupción y Control de la Corrupción, lo cual evidencia la vinculación que existe entre la profesiona-lización del empleo público y la lucha contra la corrupción; la carencia de un Servicio Civil basado en el mérito y con las competencias técnicas y lega-les necesarias para realizar sus funciones se traduce en un sector público con altos ín-dices de corrupción y poco controlados, con las conse-cuencias negativas que esta situación genera para el país. El fortalecimiento del Servicio Civil y la mejora en temas de empleo público es una tarea urgente en Honduras, país que no solo ocupa los peores lugares en temas de corrup-
- ción en la región sino que también es el más violento, lo cual significa un deterioro de la calidad de vida de su pobla-ción; escazas serían las ac-ciones implementadas en este país para luchar contra la co-rrupción si estas no van acompañadas de un fortaleci-miento del Servicio Civil y el empleo público en sus instituciones gubernamenta-les. Ocupa el quinto país para las variables de Voz y Rendi-ción de Cuentas y Estado de Derecho, lo que corresponde a una consecuencia lógica puesto que un país que posee tales carencias en materia de empleo público y altos índices de corrupción, tampoco cuen-ta con adecuados mecanis-mos de rendición de cuentas y un sistema democrático débil, traducido en un Estado de De-recho deficiente.
Las tareas pendientes de Honduras son muchas, como el país con mayores proble-mas en la región, pero sin du-da debe resultar prioritario la construcción de un verdadero Servicio Civil por méritos y con las competencias técnicas y legales para desempeñar las funciones que le corres-ponde en un Estado de Dere-cho para lograr sentar las ba-ses de un mejor mañana para su Gestión Pública, todo en pro de los ciudadanos hondu-reños y todos los hermanos centroamericanos.
Finalmente, el análisis realiza-do en este apartado confirma la hi-pótesis planteada al inicio del estu-dio, que pretendía comprobar que existe una relación inversamente proporcional entre el fortalecimiento de las oficinas de Servicios Civiles de los países y los avances logrados en la construcción de un Gobierno Abierto, en disminuir el nivel de co-rrupción, y en incrementar los nive-les de transparencia y diseño de verdaderos mecanismos de rendi-ción de cuentas.
Dicha hipótesis ha quedado demostrada ya que los resultados obtenidos al comparar varias varia-bles reflejan que aquellos países con Servicios Civiles más consolidados y fortalecidos, tienden a obtener mejo-res resultados en los índices vincu-lados con la lucha contra la corrup-ción, transparencia y rendición de cuentas, y un sistema democrático fortalecido. Por otro lado, aquellos países que poseen mayores caren-cias en materia de empleo público también son los que obtienen los resultados más bajos en materia de lucha contra la corrupción, transpa-rencia, rendición de cuentas y Go-bierno Abierto, es decir, son los que poseen un sistema democrático más débil.
Principales resultados
del estudio y propuestas
para los gobiernos tendientes
a reforzar las competencias
de los servicios civiles a fin
de fortalecer el sistema
democrático en la región
Principales resultados
El presente estudio permitió arribar a diversos resultados, el pri-mero de ellos es afirmar que existe una relación inversamente propor-cional entre el fortalecimiento del Servicio Civil, el empleo público en los países y la construcción de ad-ministraciones públicas eficientes y el grado de avance de las variables de transparencia, rendición de cuen-tas, gobierno abierto y fortalecimien-to de su sistema democrático. De tal manera, que se podría afirmar que a mayor fortalecimiento del Ser-vicio Civil menor será la corrupción en el país y mejores serán los nive-les de transparencia, rendición de cuentas y consolidación del sistema democrático.
Lo anterior se puede reflejar en la siguiente figura:
FIGURA 8
RELACIÓN ENTRE LAS VARIABLES
Fuente: Elaboración propia con base al estudio realizado.
Como resultado importante se debe mencionar que los esfuerzos realizados por los países de la re-gión para disminuir los niveles de corrupción e incrementar la transpa-rencia a través del diseño de meca-nismos de rendición de cuentas, debe ir acompañado de una ade-cuada política pública de empleo público y dotar a los Servicios Civiles de los recursos económicos y lega-les para que puedan desempeñar
esta tarea adecuadamente; asimis-mo, este cambio requiere del apoyo de todos los sectores de la sociedad, sea el sector público, la sociedad civil, los propios funcionarios públi-cos y finalmente, el sector político, la construcción de un régimen de em-pleo público fuerte es una tarea compleja, y por lo tanto, requiere de la intervención de múltiples actores y el trabajo conjunto de distintos sectores.
Igualmente, los conceptos de gobernanza, gobernabilidad, nueva función pública, gobierno abierto y demás figuras estudiadas en el pri-mer apartado de este documento constituyen la base teórica para ela-borar las políticas públicas de los países centroamericanos, pero más allá de la teoría, deben ser los obje-tivos que se pretenden alcanzar con la implementación de estas políticas; de tal manera, que se conviertan en las metas hacia las cuales deben caminar nuestras administraciones públicas.
En este punto se debe reto-mar el papel del SICA en la conse-cución de dichos objetivos, en su labor de promoción y apoyo para resolver los diversos problemas que aquejan a la región, dentro de los cuales el fortalecimiento del empleo público y la profesionalización de los funcionarios públicos se vislumbra como uno de los retos más fuertes y una de las tareas más importantes para el SICA. Recordemos que el proceso de integración no es un fin en sí mismo, sino más bien un medio para construir una región de paz y crear bienestar para los centroame-ricanos; en consecuencia, el SICA está obligado a participar y apoyar todas las gestiones que sean nece-sarias para construir gobiernos cen-troamericanos democráticos y que brinden servicios adecuados a la ciudadanía.
Igualmente se debe señalar que el fortalecimiento de los Servi-cios Civiles es una tarea que intere-sa a toda la región, dado que en primer lugar somos hermanos cen-troamericanos y bajo un principio de solidaridad debemos procurar el bienestar de todos, y también, por-que pertenecemos a una misma región la cual está íntimamente vin-culada por razones culturales, de idioma, de comercio, de historia, de política común, y de mayor trascen-dencia de un futuro común; dado que lo que construye la integración no es el pasado común sino una visión de futuro común, un caminar juntos, un construir un mañana jun-tos; y por ende, los problemas que aquejan a un país afectan de mane-ra directa e indirecta a los demás países centroamericanos; por lo tanto, si queremos avanzar y cons-truir sistemas democráticos consoli-dados y bienestar social debe intere-sarnos la problemática del país vecino, pues en la medida en que estos logren su éxito así será la in-fluencia que tenga para mi propio éxito.
Finalmente, se debe aclarar que aun cuando algunos países ocupen mejores posiciones que otros, la verdad es que todos los
países de Centroamérica y Repúbli-ca Dominicana tienen enormes ta-reas pendientes en materia de forta-lecimiento del Servicio Civil, consolidación de un adecuado régi-men de empleo público, y por ende, en la disminución de la corrupción, incrementar la transparencia, diseño de adecuados mecanismos de rendición de cuentas y consolidación de Gobierno Abierto y régimen democrático.
Ningún país puede considerar que no debe hacer mejoras o que no tiene tareas pendientes, pues todos posee carencias, unas comunes y otras particulares según su propia realidad y capacidades, pero lo que sí es común a todos los países es la necesidad de instaurar acciones para fortalecer el Servicio Civil y consolidar un régimen de empleo público transparente, objetivo y que se rija por principios técnicos.
Propuesta
La propuesta más importante que se deriva de este estudio es recomendar continuar e incrementar los esfuerzos realizados hasta la fecha para fortalecer el Servicio Civil, consolidar un régimen de empleo público técnico, independiente, obje-tivo y transparente en el ejercicio de sus funciones.
Asimismo, comenzar por re-conocer la enorme Contribución de los Servicios Civiles en el fortaleci-miento del Estado Democrático y en la construcción del Gobierno Abierto; así como su rol en la lucha contra la corrupción y en la promoción de la transparencia y rendición de cuentas en los países centroamericanos, y por ende, la imperiosa necesidad de considerar al Servicio Civil como el punto de partida para alcanzar estos objetivos.
Resulta preocupante la cam-paña de desprestigio en contra del funcionario público que afecta a to-dos los países de la región, lo cual contribuye al deterioro del servicio público y empobrece aún más a nuestra región, motivo por el cual se recomienda que dentro de las accio-nes que instaren los Servicios Civiles se incluya una concientización de la importante labor que realiza el fun-cionario, quien es vital para el ade-cuado funcionamiento del Estado, quienes están detrás de esta cam-paña de desprestigio pretenden de-bilitar aún más nuestros Estados, por lo que resulta urgente que se trabaje en la revalorización del funcionario público y se le devuelva el respeto que se merece.
Instar, tanto a los gobiernos como al SICA a continuar y maximi-zar las labores de fortalecimiento de los Servicios Civiles en la región como una forma de construir Esta-dos centroamericanos democráticos, transparentes y eficientes, todo lo cual se traducirá en bienestar para los centroamericanos, y el cumpli-miento del objetivo del SICA que según el Protocolo de Tegucigalpa constituye construir una región de Paz, Libertad, Democracia y Desa-rrollo, promoviendo el irrestricto res-
peto de los derechos humanos, con-cretar un nuevo modelo de seguri-dad regional, lograr un sistema re-gional de bienestar de justicia económica y social para los pueblos centroamericanos, alcanzar una unión económica y fortalecer el sis-tema financiero regional, promover de forma armónica y equilibrada el desarrollo sostenido en lo económi-co, social, cultural, político y ambien-tal, sustentado en un ordenamiento jurídico e institucional fundamentado en el respeto mutuo entre los Estados.
Conclusión
La principal conclusión de este estudio es el reconocimiento del importante papel que cumplen los Servicios Civiles y la profesionaliza-ción del empleo público en la construcción de Estados centroame-ricanos democráticos, que actúen conforme a los principios de Go-bierno Abierto, transparencia, rendi-ción de cuentas, y lucha contra la corrupción.
Servicios Civiles fortalecidos y adecuados son el campo fértil para que germinen funcionarios públicos idóneos para los cargos, que actúen de manera ética y apegados al orde-namiento jurídico. Vanos serían los esfuerzos de lucha contra la corrup-ción y modificaciones en el marco legal de un país, si ellos no van acompañados de mejora en las polí-ticas de empleo público.
Se debe tener presente que el recurso humano es el activo más importante de cualquier organiza-ción, incluyendo las instituciones públicas, los funcionarios públicos son los que hacen posible los cam-bios, los que materializan las estra-tegias, los que cumplen las leyes, los manuales, procedimientos, y directri-ces se cumplen a través de perso-nas, el servicio público se brinda por medio del funcionario; de tal manera, que toda política pública que se desee implementar debe partir de esta premisa y partir del recurso humano.
Finalmente, concluir que se requiere del apoyo de todos los sec-tores, los dirigentes, los políticos, la ciudadanía y del propio funcionario público para cambiar los resultados negativos que se han obtenido hasta la fecha en múltiples variables, y que en un futuro no muy lejano se pue-dan recoger mejores frutos que se traduzcan en calidad de vida para el centroamericano.
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