Avances del Sistema

de Servicio Civil

en Nicaragua* Meyling Inés Dolmuz Paiz**

DESCRIBE EL PROCESO DE IMPLANTACIÓN DEL SISTEMA DE SERVICIO CIVIL DE NICARAGUA, A CARGO DE LA DEPENDENCIA RECTORA DEL SISTEMA, LA DIRECCIÓN GENERAL DE LA FUNCIÓN PÚBLICA, DIGEFUP, DEL MINISTERIO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO, MHCP, DESTACANDO LOS LOGROS Y AVANCES, TANTO EN TORNO AL DESARROLLO DE LA CARRERA ADMINISTRATIVA COMO DE LOS SUB-SISTEMAS DE RECURSOS HUMANOS.

PALABRAS CLAVES: SISTEMA DE SERVICIO CIVIL; RECURSOS HUMANOS; LEYES Y REGLAMENTOS; SISTEMAS DE REMUNERACION; NICARAGUA

KEY WORDS: SISTEMA DE SERVICIO CIVIL; HUMAN RESOURCES; LAWS AND REGULATIONS; WAGE PAYMENT SYSTEMS; NICARAGUA

Introducción

El Gobierno de Reconciliación y Unidad Nacional como máxima expresión de la voluntad del pueblo nicaragüense, está comprometido con la transformación de la Adminis-tración del Estado, para asegurar su

funcionamiento eficaz y eficiente, así como la calidad en la prestación de los servicios públicos orientados hacia las necesidades y demandas de la población, por lo que hace suyo el espíritu de la Ley No. 476, “Ley del Servicio Civil y de la Carrera Administrativa”, como fundamento jurídico del establecimiento del sis-tema de mérito.

La Ley No. 476 “Ley del Servi-cio Civil y de la Carrera Administrati-va”, regula de forma específica la relación de empleo entre el Estado y las personas en el servicio público e instituye el establecimiento de la Carrera Administrativa, indicando las formas de ingreso, permanencia, desarrollo y egreso de los servidores públicos, lo que sienta las bases para la profesionalización real de los servidores públicos.

Sobre esta base, la Dirección General de la Función Pública, DIGEFUP, del Ministerio de Hacien-da y Crédito Público, MHCP, de la República de Nicaragua, como órga-no rector del Servicio Civil, durante el período 2009-2011 ha desarrolla-do acciones orientadas a crear con-diciones organizativas y técnico -metodológicas que propicien el esta-blecimiento de un sistema de gestión y desarrollo de los recursos huma-nos en la Administración del Estado.

Con el desarrollo de estas ac-ciones se ha fortalecido la institucio-nalidad del servicio civil, desarro-llando capacidades técnicas y gerenciales para su implantación, tanto en el órgano rector como en los otros órganos, priorizando a las Instancias de Recursos Humanos Institucionales, IRHI, que por ley son responsables de su aplicación.

Logros y avances

de la Carrera Administrativa

La profesionalización del ser-vicio público sobre la base del mérito se ha impulsado promoviendo la incorporación y desarrollo de la Carrera Administrativa de las y los servidores públicos, lo que ha contri-buido a la continuidad del funciona-miento administrativo del Estado y al aprovechamiento de sus conoci-mientos, capacidades y experiencia personales.

El ingreso a la Carrera Admi-nistrativa se produce: superando los procesos de provisión, para el per-sonal de nuevo ingreso y por medio del proceso extraordinario de acredi-tación, para el personal en servicio activo; para ambos procesos las personas tienen que cumplir con los perfiles de requerimientos del puesto.

De conformidad a lo estable-cido en la Ley No. 476, mediante el proceso extraordinario de acredita-ción, también se incorporan a la Carrera Administrativa los servidores públicos que desempeñan puestos técnicos y administrativos y que po-seen experiencia acumulada de al menos diez años.

A diciembre de 2011, el total de personas acreditadas es de 15.979 pertenecientes a cuarenta y cuatro instituciones. El desarrollo de este proceso ha permitido conocer el nivel de profesionalización del empleo público en las instituciones, así como establecer el punto de partida para el desarrollo de la Ca-rrera Administrativa del personal acreditado.

Marco jurídico y normativo

Se cuenta con un marco legal que comprende la Ley No. 476, “Ley de Servicio Civil y de la Carrera Ad-ministrativa” y su Reglamento que regula las relaciones integrales entre el Estado y las personas incorpora-das al servicio público; sin embargo, ha sido necesario realizar acciones

para mejorar estos instrumentos jurídicos, con el propósito de facilitar su aplicación: los avances en este tema se expresan en:

• Creación de condiciones para la aplicación del Manual de Procedimiento Disciplinario y Piezas Procesales, mediante la validación, entrenamiento y capacitación sobre su conte-nido y utilización, realizándo-se tres eventos dirigidos a no-venta y cinco funcionarios de las áreas de recursos huma-nos y asesores legales de cin-cuenta instituciones.

• Construcción de consenso para la propuesta de reformas al Reglamento de la Ley No. 476, mediante talleres, grupos de discusión e incorporación de aportes u observaciones realizadas en los eventos de capacitación desarrollados, con la participación de las IRHI, organizaciones sindica-les, asociaciones gremiales y ciudadanas.

• Propuesta de Reformas a la Ley No. 476, Ley del Servicio Civil y de la Carrera Adminis-trativa, elaborada con base a los aportes de los diferentes actores (Personal técnico de DIGEFUP, IRHI, y Asociacio-nes Sindicales), así como a las recomendaciones surgidas en las capacitaciones.

• Elaboración de Normativas Técnicas de los Sistemas y

Procesos del Servicio Civil, con el objetivo de facilitar su implantación, homogenizar su aplicación en las instituciones y garantizar la rigurosidad de las metodologías y los proce-dimientos. Se dispone de Pro-puestas de Normativas Técni-cas sobre: Incorporación de Servidores Públicos a la Ca-rrera Administrativa, Provisión de Puestos, Excedencia, Pro-ceso de Inducción u Orienta-ción, Sistema de Capacitación y Sistema de Gestión del Desempeño.

Conformación de los órganos

del Servicio Civil

Partiendo de que la existencia de un marco jurídico no asegura la efectiva implantación ni la institucio-nalización del Sistema de Servicio Civil, se han orientado esfuerzos a la consolidación de los órganos que lo conforman:

• Dirección General de Función Pública, es la Instancia Recto-ra del Servicio Civil, adscrita al MHCP. Sus principales fun-ciones son: establecer políti-cas, normas y procedimientos relativos a la administración y desarrollo de los recursos humanos, así como regular y supervisar su implantación. Al momento es una instancia for-talecida orgánica y técnica-mente. • Comisión de Apelación del Servicio Civil, es un órgano autónomo de segunda instan-cia, que conoce y resuelve sobre los recursos administra-tivos presentados contra las resoluciones emitidas por las instituciones, especialmente por despidos en contravención a los derechos de las y los servidores públicos, estableci-dos en la Constitución Política, Ley del Servicio Civil y de la Carrera Administrativa y Leyes conexas. Actualmente es una instancia consolidada que ha logrado tener incidencia a ni-vel nacional, cuyas actuacio-nes y resoluciones son reco-nocidas y aceptadas.

• Comisión Nacional del Servi-cio Civil, es un órgano cole-giado de carácter consultivo, cuya función es asesorar so-bre políticas y normas en ma-teria de servicio civil, monito-rear y evaluar la implantación del servicio civil. Está integra-da por nueve miembros, pre-sididos por el MHCP y repre-sentantes de la Asamblea Nacional, Corte Suprema de Justicia, Consejo Supremo Electoral, Asociación de Muni-cipios, Regiones Autónomas (2) y Organizaciones Sindica-les del Sector Público (2). Ac-tualmente se encuentra en proceso de instauración.

• Instancias de Recursos Humanos Institucionales, IRHI, son las unidades res-

ponsables de la aplicación de la Ley y políticas en materia de servicio civil, así como de la implantación de los siste-mas de clasificación de pues-tos y de gestión de recursos humanos. Para fortalecer su rol y contribuir a su efectiva gestión, su ubicación orgánica las posiciona en el nivel es-tratégico de las instituciones.

Implantación progresiva

de sistemas

El desarrollo de la carrera en el servicio público se fundamenta en un principio esencial del servicio civil: la estabilidad laboral que, en Nicaragua está consignado en el Artículo 4 de la Ley No. 476, por lo que se ha convertido en una política de gobierno.

Además, para facilitar el reco-rrido laboral de las y los servidores públicos de forma exitosa, obliga a la implantación efectiva de los Siste-mas establecidos en la Ley, tarea a la que se han dedicado esfuerzos significativos, con los siguientes resultados:

Sistema de Clasificación

de Puestos

Ha contribuido al ordenamien-to organizativo y funcional de las instituciones, a través del ordena-miento de los puestos con base a su

contenido organizativo, entendién-dose como tal: funciones, responsa-bilidad, complejidad, que permiten definir la importancia relativa del puesto en la organización. Este sis-tema constituye el elemento funda-mental para la implantación de los sistemas de gestión de recursos humanos.

El desarrollo del Sistema de Clasificación de Puestos comprende tres grandes procesos que son: la descripción de puestos; análisis y valoración de puestos y clasificación en familias funcionales, puestos tipos, puestos propios y comunes, así como la clasificación por tipo de servicio (directivo, ejecutivo, operativo).

Los logros en la implantación de este sistema son los siguientes:

• Elaboración de Manuales de Puestos de cincuenta y seis instituciones, con sus nive-les de complejidad asigna-dos (93% del universo de instituciones).

• Confección del Manual de Puestos Tipo, conformado por 561 puestos propios y 234 puestos comunes, agrupados en treinta y cinco familias fun-cionales propias, diez familias comunes y cuatro subfamilias.

• Capacitación sobre la metodo-logía utilizada en los tres pro-cesos que conlleva el Sistema de Clasificación de Puestos, al

personal de Recursos Huma-nos de las instituciones, lo-grando fortalecer capacidades que permitan la administración y actualización de los manua-les de puestos.

Sistema de Provisión de Puestos

La Ley No. 476, establece di-ferentes tipos de servidores públicos y, por tanto, diferencias en las for-mas de ingreso a la Administración Pública y a la Carrera Administrativa, así como en las formas de contrata-ción; de igual manera establece ex-cepciones para la aplicación de la Ley y el ingreso a la Carrera Administrativa.

Existen puestos cuyo ingreso se realiza con base al mérito y es requisito someterse a un proceso selectivo; otros en los que el ingreso se produce bajo el criterio de con-fianza, éstos deben cumplir con el mérito, pero no están sujetos al pro-ceso selectivo; por último, puestos de designación política y de elección directa e indirecta, cuyos titulares no están sujetos a procesos selectivos.

En este contexto, el Sistema de Provisión de Puestos constituye la puerta principal de acceso a la administración pública ya que habili-ta a quienes lo superan para el in-greso a la Carrera Administrativa. Los avances de este Sistema se expresan en:

• Diseño del proceso y propues-ta de Manual de Procedimien-tos, los que han sido validados con los diferentes actores.

• Coordinación, supervisión y seguimiento a la implantación del Sistema de Provisión de Puestos en las instituciones, a través de la emisión de dictá-menes técnicos sobre el in-greso de servidores públicos de veintisiete instituciones al Sistema de Nómina Fiscal y la realización de supervisiones técnicas de la implantación progresiva del sistema de pro-visión de puestos en dieciocho instituciones descentralizadas y entes autónomos.

Sistema de Gestión

del Desempeño

Tiene como fundamento jurí-dico la Ley No. 476 y su Reglamen-to, por lo que fue diseñado conforme a éstos; consiste en un proceso di-rectivo y sistemático que permite analizar y evaluar el desempeño de las y los servidores públicos en sus puestos de trabajo, orientado al cumplimiento de metas y objetivos del área donde se desempeñan.

Actualmente se cuenta con una metodología, instrumentos para su aplicación, y estrategia de implan-tación, que incluye la realización de pilotajes que han implicado de parte de DIGEFUP, capacitación, transfe-rencia metodológica, acompaña-miento y asistencia técnica a todos los actores de las instituciones.

Los avances se expresan en:

• Implantación piloto en diez instituciones del Estado, en las que se concluyó la evalua-ción del desempeño de los servidores públicos y del pro-ceso de implantación, lo que constituye un insumo para el mejoramiento del sistema.

• Actualización y validación del marco conceptual, metodo-logía e instrumentos de la ges-tión del desempeño, con base a los resultados de la expe-riencia del pilotaje; así como adecuaciones de la estrategia de implantación de acuerdo a las particularidades de las instituciones.

• Capacitación a las IRHI, per-sonal directivo y de las organi-zaciones sindicales de las ins-tituciones sujetas a la implantación, lográndose for-talecer sus capacidades y competencias para la aplica-ción de la metodología, vali-dación del sistema, desarrollo de la estrategia de implanta-ción y de una nueva cultura orientada a la búsqueda de la excelencia.

• Homogenización en la implan-tación del sistema a las instituciones pilotos, mediante acciones de apoyo y segui-miento a la aplicación de la metodología, instrumentos evaluativos, consolidación de información y preparación de resultados finales a ser pre-sentados a las autoridades.

Capacitación y desarrollo

La DIGEFUP como ente rector del servicio civil tiene la responsabi-lidad de diseñar e implementar los programas de formación y capacita-ción del personal técnico de las IRHI, cuyos resultados han contribuido a la institucionalización del sistema de servicio civil, el fortalecimiento de los órganos que lo conforman, apropia-ción del marco jurídico y la relación laboral del Estado con los servidores públicos.

Asimismo, han propiciado el mejoramiento de la gestión y admi-nistración de los recursos humanos al servicio de la Administración Pública y el fortalecimiento de capa-cidades del personal dirigente de las organizaciones sindicales, orienta-das a que asuman el rol relevante en la implantación del servicio civil, contribuyendo de esta manera al mejoramiento de la gestión pública.

Entre las principales acciones se pueden mencionar:

• Programa de Especialización en Recursos Humanos

Se dio continuidad al mismo a través de Cursos de Postgra-do, desarrollados bajo la coor-dinación de la DIGEFUP y di-rigidos al personal de las IRHI, de la DIGEFUP, Asesores Le-gales de las instituciones y miembros de los otros órga-nos del Servicio Civil, teniendo como resultados:

o IV Postgrado en Gerencia de Recursos Humanos: Se benefició a treinta ser-vidores públicos de vein-tiún instituciones de la Administración del Esta-do. Esta acción comple-menta los otros cursos que se planificaron, su-pervisaron y evaluaron, siendo en total cuatro Cursos de Postgrado en “Gerencia de Recursos Humanos del Sector Público”, dirigidos a 119 funcionarios y técnicos de las áreas de recur-sos humanos de las instituciones.

• Otras acciones de espe-cialización:

En el 2010, se realizaron:

o Postgrado en Gerencia Pública (1): diseñado con el propósito de adquirir conocimientos y desarro-llar habilidades para la gestión pública y del ta-lento humano; dirigido a personal directivo de las IRHI; concluyó satisfacto-riamente con treinta parti-cipantes, que alcanzaron alto nivel de rendimiento académico. o Postgrado en Derecho Laboral (1): su objetivo fundamental fue el cono-cimiento y dominio del marco constitucional y jurídico laboral vigente en Nicaragua, con la finali-dad de asegurar su co-rrecta aplicación de parte de las IRHI. Concluyó con treinta participantes entre directivos y asesores le-gales de las instituciones.

En el 2011, Nicaragua fue incorporada en el Programa de Capacitación Nacional ICAP Centroamérica 2011 del Instituto Centroamericano de Administración Pública, ICAP, y en el Programa Regional de Cooperación con Mesoaméri-ca que impulsa el Gobierno de Colombia, siendo beneficiados con la realización de dos ac-ciones de especialización:

o Primer Programa de Formación de Gestores de la Calidad en el Sector Público (1): diseñado con el propósito de dotar a un grupo de funcionarios de los conocimientos, herramientas y destrezas básicas para que asuman la responsabilidad de li-derar en sus respectivos servicios una revolución por la calidad y el mejo-ramiento continuo; con-cluyó satisfactoriamente beneficiando a treinta y

dos participantes de vein-tiún instituciones del sec-tor público.

o Diplomado Internacional en “Gestión de Calidad y Mejora Continua – Sector Público Eficiente” (1): di-señado con el objetivo de capacitar servidores públicos de los países de Mesoamérica en la cons-trucción de una nueva cultura alrededor de la Gestión de Calidad; con-cluyó satisfactoriamente beneficiando a treinta y dos participantes de trece instituciones del sector público.

• Capacitación:

o Diseño y desarrollo del Plan de Capacitación: es-te proceso se ha profun-dizado, mediante la plani-ficación de acciones de capacitación, correspon-dientes a seis áreas de atención, orientadas a la adquisición de conoci-mientos y el desarrollo de actitudes y habilidades para lograr la efectiva im-plantación del Servicio Civil.

o Así como la ejecución de eventos sobre el marco jurídico del Servicio Civil, Clasificación de Puestos, Sistemas de Gestión de Recursos Humanos, Sis-tema de Información del Servicio Civil, SISEC, con participación de servido-res públicos de las insti-tuciones y organizaciones sindicales, involucrando como facilitadores a fun-cionarios de la Comisión de Apelación de Servicio Civil para el abordaje de los contenidos sobre el procedimiento Disciplina-rio de Segunda Instancia.

Sistema de Retribución

El Sistema Retributivo de la Administración del Estado se funda-menta en la Clasificación de Puestos y el respeto a los principios de equi-dad e igualdad, por lo que se orienta a reducir gradualmente las brechas para lograr la equidad; sin embargo, su aplicación se enmarca necesa-riamente en restricciones fiscales que deben cumplirse. A pesar de lo anterior, se han obtenido avances en cuanto a:

• Aplicación de ajustes salaria-les con base a las asignacio-nes presupuestarias, con el objetivo de dar respuesta a la recomposición del poder ad-quisitivo de las y los servido-res públicos, teniendo como referente la variación del tipo de cambio, definida anualmen-te. Estos ajustes han benefi-ciado a más de 105.214 servi-dores públicos incorporados al Sistema de Nómina Fiscal,

SNF, así como a 6.494 pertenecientes a entes autó-nomos y descentralizados, fuera del Sistema antes men-cionado, en total suman 111.708 beneficiados.

• Estudios de la Práctica Retri-butiva de la Administración Pública, haciendo énfasis en las instituciones pagadas a través del SNF, como insumo para el diseño de una política retributiva homogénea para la Administración Pública.

• Ordenamiento y regulación de los salarios de los funcionarios públicos de mayor jerarquía del Poder Ejecutivo, mediante la publicación y aplicación del Decreto No. 19-2007.

• Aplicación de criterios para regular las remuneraciones del personal bajo la modalidad de Consultores, mediante “Normativa para la regula-ción de remuneraciones del personal contratado bajo la modalidad de servicios de Consultores”.

• Incorporación al SNF del per-sonal técnico y de línea, pro-veniente de nóminas internas, transitorias y de proyectos, es-fuerzo que el gobierno está realizando para transparentar la situación del empleo público y darle continuidad a los lo-gros alcanzados a través de proyectos importantes, lo que implica la planificación anual de los recursos.

Sistema de Información

del Servicio Civil, SISEC

Es una herramienta informáti-ca que facilita la planificación y ges-tión de los recursos humanos al in-tegrar la información de los puestos, personas, estructuras organizativas, presupuesto y nóminas, así como de la aplicación de los diferentes sistemas de gestión de recursos humanos.

El SISEC es un sistema cuyo objetivo es manejar el registro y la gestión operativa de los procesos de recursos humanos en la implanta-ción del Régimen de Servicio Civil. Conforme al Modelo Conceptual del Sistema fueron desarrollados los módulos de clasificación, estructu-ras, personas, capacitación, provi-sión y desempeño. Los módulos nómina, administrativo y retribución tienen avances significativos pero aún no están concluidos. Sin embar-go, no se encuentra implantado.

Este Sistema está siendo ob-jeto de revisión y ajustes en el marco del Programa de Modernización de las Finanzas Públicas, con el propó-sito de crear un Sistema Integrado de Gestión Administrativa Financiera que integre y articule los Sistemas de Presupuesto, Contabilidad, Teso-rería, Contrataciones de Bienes y Servicios y Sistema de Recursos Humanos.

Retos y perspectivas

La DIGECA del MHCP, como Órgano Rector del Servicio Civil, tiene un reto histórico: la implanta-ción del Sistema del Servicio Civil sobre la base del mérito y para lo-grarlo existen acciones imprescindi-bles que tiene que continuar impul-sando, tales como:

• Fortalecimiento de las capaci-dades de la Instancia Rectora: lo que requiere de un compo-nente fuerte de Capacitación Especializada con la finalidad de fortalecer las capacidades técnicas y gerenciales del per-sonal de esta área.

• Formación de Directivos: para lo cual es preciso identificar las necesidades de formación y capacitación de este nivel de servidores públicos, dise-ñar el programa de forma-ción correspondiente y gestio-nar los recursos para poder ejecutarlo.

• Formación, perfeccionamiento y profesionalización del per-sonal de las IRHI: necesidad surgida ante la transformación del rol de las IRHI, las que tie-nen que centrarse en la ges-tión y desarrollo de personas, convirtiéndose en especialis-tas y asesoras del personal di-rectivo. La continuidad a esta acción es fundamental para garantizar la efectiva implan-tación del Sistema del Servicio Civil, lo que demanda de mu-chos recursos que actualmen-te no se disponen y para cuya asignación existen serias res-tricciones presupuestarias.

Conclusiones

A partir del 2007 con la volun-tad política del Gobierno de Recon-ciliación y Unidad Nacional, se ha continuado y consolidado la implan-tación del Servicio Civil, con la clara visión de su contribución a la profe-sionalización del empleo público y el mejoramiento de la eficiencia y cali-dad de los servicios que se brindan a la población. Como resultado del trabajo integral realizado por la DIGEFUP, del MHCP, se han creado las condiciones organizativas, técni-cas y metodológicas que facilitan la implantación del servicio civil.

Sin embargo, los esfuerzos realizados no son suficientes, la implantación del Sistema del Servi-cio Civil sobre la base del mérito implica la articulación armoniosa del desarrollo de las capacidades ge-renciales, técnicas y personales de los actores fundamentales: los órga-nos del Servicio Civil (DIGEFUP, como órgano rector; Comisión Na-cional de Servicio Civil; Comisión de Apelación del Servicio Civil e IRHI), cada uno con sus características, en correspondencia a la naturaleza de sus funciones; el personal dirigente, en el que se incluye a los dirigentes sindicales, así como a las y los ser-vidores públicos.

El reto está definido y asumirlo convierte al equipo de DIGEFUP y a los diferentes actores involucrados, en una parte importante de la histo-ria de Nicaragua, de Centroamérica y del mundo, ya que aunque faltan recursos, existe una gran voluntad de hacer posible la implantación del Sistema del Servicio Civil con base al mérito, profesionalizar el empleo público y contribuir a la efectividad de la gestión pública, como elemen-tos fundamentales para la goberna-bilidad democrática y el desarrollo económico y social de Nicaragua ◊