artículos

Gobernanza pública: el desafío

de la participación ciudadana,

la rendición de cuentas

y la responsabilidad social

para servicios públicos en el

nuevo milenio* Jonas Rabinovitch

UN NUEVO PARADIGMA PARA LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA EMERGE DESDE EL PRINCIPIO DEL SIGLO XXI, QUE SE CARACTERIZA POR EL USO INNOVADOR DE LAS TIC’S, PARA MEJORAR LA TRANSPARENCIA Y LA PRESTACIÓN DE SERVICIOS POR LOS GOBIERNOS. EL AUTOR SOSTIENE QUE ESTE NUEVO PARADIGMA “POST-GOBERNANZA” NO DEPENDE NECESARIAMENTE DE GRANDES INVERSIONES DE CAPITAL O EN EL DESARROLLO DE CAPACIDADES PARA ALTA TECNOLOGÍA.

PALABRAS CLAVES: ADMINISTRACION PUBLICA; GOBERNABILIDAD; RENDICION DE CUENTAS; PARTICIPACION POPULAR; SERVICIOS PUBLICOS

KEY WORDS: PUBLIC ADMINISTRATION; PUBLIC ADMINISTRATION; GOVERNANCE; ACCOUNTABILITY; POPULAR PARTICIPATION; PUBLIC SERVICES

Introducción1

El propósito principal de este artículo1 es diseñar algunas tenden- cias globales claves para la gober-

nanza pública, incluyendo la partici- pación pública, la rendición de cuen- tas y responsabilidad social para el servicio público en el nuevo milenio. En este artículo se sostiene que estas tendencias esbozan una nueva

_____________________________

2012, organizado por el Instituto Cen-troamericano de Administración Pública, ICAP, y la Dirección General de Carrera Administrativa, DIGECA, del Gobierno de Panamá.

Recibido: 16 de setiembre del 2012.

Aceptado:24 de setiembre del 2012.

definición operativa de la gestión pública - que tal vez se podría llamar "post- gobernanza" - caracterizada por:

• Nuevos tipos de interacciones entre los actores sociales y el uso generalizado de la Tecno- logía de Información y Comu- nicación, TIC, en el interior de los gobiernos, entre gobiernos y sociedad civil, y entre go- biernos y empresas.

• La intensificación del uso es- pontáneo o planificado de los medios de comunicación so- cial (twitter, facebook, etc) para fines de gestión pública; nuevos indicadores para co- nectarse e integrarse al con- junto de políticas guberna- mentales, la libertad de información, el uso público de la computación en nube y un interés global en las posibili- dades de gobierno abierto.

• Participación incremental de la sociedad civil, en particular en las actuales modalidades de rendición de cuentas de forma social y participativa, y la de- manda por una mayor trans- parencia en los gobiernos.

La gobernanza pública ha sido tradicionalmente vista como la inter- acción crucial entre tres ámbitos distintos: el sector público, el sector privado y la sociedad civil. Sin em- bargo, con base en los elementos anteriores, estos dominios están incrementalmente buscando nove- dosas formas de interacción, poco a poco formando un nuevo paradigma de gestión pública en el cual esas interacciones se dinamizan de forma más innovadora y eficiente.

El potencial de este nuevo pa- radigma parece ser constantemente rechazado por diversos gobiernos e instituciones posiblemente debido a poderosos "mitos negativos del de- sarrollo", incluyendo lo siguiente: "E- Government se refiere principalmen- te a alta tecnología", "Nuestro país no cuenta con los recursos fi- nancieros para invertir en la alta tecnología", "Tecnología de la Infor- mación y la Comunicación es solo una moda que no tendrá un impacto real en la transformación del Esta- do", "Nuestros empleados públicos no tienen el interés o la capacidad para convertirse en expertos en cuestiones de tecnología", “¿Si in- formación es poder, por qué dividir- la?”, etc.

¿Qué tiene de especial el nuevo milenio para merecer nuestra consideración sobre estos temas? El artículo sostiene que en esta re-ciente coyuntura de factores se va delineando un nuevo enfoque para las modalidades transparentes, efi-cientes, eficaces y responsables del servicio público. Este enfoque no es solo teórico, abstracto o especulati-vo, por el contrario, los ejemplos más avanzados de la administración pública a nivel mundial han dejado lecciones aprendidas acerca de es-tas tendencias que serán brevemen-

te descritas y analizadas en este artículo.

Desafíos actuales enfrentados

por los gobiernos

Es un hecho que en todo el mundo las administraciones públicas se enfrentan a desafíos, incluyendo pero no limitado a lo siguiente:

Demanda para que los gobiernos:

• Resuelvan problemas más complejos con menos recur-sos y con capacidad operativa limitada.

• Para que instituciones públi-cas sean más eficientes y transparentes.

• Para que la administración pública responda de forma más rápida y eficiente con mayor participación pública.

• Por un mayor uso de las TIC’s.

• Por más información y servicios.

Estas exigencias colocan cada vez más preguntas concretas a los gobiernos, incluyendo la capacidad de los ciudadanos para obtener in-formación en tiempo real acerca de los problemas del país, por lo que el objetivo de hacer frente a la satisfac-ción de los ciudadanos es cada vez más difícil.

Por ejemplo, por un lado, el número total promedio global de suscripciones móviles por cada 100 habitantes es más de 80,5. Por otro lado, solo 24 países en todo el mun-do promueven el acceso gratuito a los servicios de administración electrónica a través de Wi-Fi o quioscos. Actualmente, solamente el 40% de los Estados miembros de la Organización de Naciones Unidas, ONU están usando sitios de redes sociales, con resultados variados.2 La situación es muy heterogénea, pero está cambiando rápidamente, como se muestra en el Sondeo de la ONU sobre e-Gobierno en el 2012. En resumen, la mayoría de las per-sonas en el planeta ahora tienen teléfono celular y utilizan medios sociales de comunicación. Entretan-to los gobiernos no alcanzan este nivel y la incorporación gradual de estos cambios recientes todavía no ocurre de manera integrada en las políticas y prácticas de la gestión pública.

Breve perspectiva histórica

Sería un grave error poner la enorme diversidad de la historia mundial y los recientes cambios dinámicos en los gobiernos en cajas racionales de análisis y categorías de gestión del conocimiento. No obstante, se espera que esta breve reseña histórica serviría al propósito de delinear la gestión pública como la vemos hoy en día, incluyendo el crecimiento de la participación ciu-dadana y la importancia de la rendi-ción de cuentas, la libertad de infor-mación y la utilización de medios de comunicación para facilitar servicios públicos. dinámicos en los gobiernos en cajas racionales de análisis y categorías de gestión del conocimiento. No obstante, se espera que esta breve reseña histórica serviría al propósito de delinear la gestión pública como la vemos hoy en día, incluyendo el crecimiento de la participación ciu-dadana y la importancia de la rendi-ción de cuentas, la libertad de infor-mación y la utilización de medios de comunicación para facilitar servicios públicos. dinámicos en los gobiernos en cajas racionales de análisis y categorías de gestión del conocimiento. No obstante, se espera que esta breve reseña histórica serviría al propósito de delinear la gestión pública como la vemos hoy en día, incluyendo el crecimiento de la participación ciu-dadana y la importancia de la rendi-ción de cuentas, la libertad de infor-mación y la utilización de medios de comunicación para facilitar servicios públicos.

Estamos siendo testigos de tiempos dinámicos y desafiantes que ponen principios de administración pública bajo conjuntos contradicto-rios de circunstancias. Por un lado, vivimos en un mundo que gasta más de:

• US$1,5 billones en gastos militares cada año y más de US$1 billón en corrupción.

• Más de US$600 billones anua-les en subvenciones a la agri-cultura, a menudo subsidiando ineficiencias agrícolas.

• US$6 billones serían suficien-tes para proporcionar educa-ción básica a todos los niños y niñas en el planeta.

Asimismo, el 2% de la pobla-ción mundial controla aproximada-mente el 50% de los recursos.3 De

hecho, es muy difícil hablar de la sostenibilidad y eficiencia de la ad-ministración pública en un mundo caracterizado por tantas contradic-ciones y desigualdades. Al mismo tiempo, hemos hecho más en la promulgación de políticas contra la pobreza en los últimos cincuenta años que en los 500 años anteriores. Los Estados miembros de la ONU han acordado los Objetivos de Desa-rrollo del Milenio, que estableció un precedente histórico en términos de esbozar objetivos globales e indica-dores concretos para luchar contra la pobreza, promover la educación, la salud, la igualdad de género y la sostenibilidad ambiental, entre otros objetivos de desarrollo.

Al mismo tiempo, en línea con los planteamientos habituales descri-tos en la literatura, me gustaría lla-mar la atención sobre tres ondas de democracia participativa, que ayudó significativamente a la architectura de los gobiernos como los conoce-mos hoy en día.

El término "democracia" fue acuñado 505 a.c. por Clístenes cuando desarrolló una reforma del gobierno en Atenas, que sustituyó a los tiranos anteriores (tiranía) por un "gobierno del pueblo" (demokratía). En aquellos días, "tirano" no era un adjetivo, sino una clase social. En la antigua Grecia, todos los hombres blancos libres eran iguales. A las mujeres no se les permitía participar en el proceso político. Era una so-ciedad en la que la esclavitud fue considerada "normal" y todos los economistas de la época podían argumentar que un mundo sin escla-vitud no sería económicamente via-ble. Ese arreglo innovador permitió a todos los ciudadanos de Atenas -que en ese momento tenía unos 300.000 habitantes, 115.000 de los cuales eran esclavos4- que se reunían en el "ágora", cuya capacidad es de más de 6.500 personas. Sin embargo, 6.500 personas no fueron capaces de entretener a cualquier diálogo productivo. La solución, según algu-nos sugerida por Sócrates, permitió a 500 ciudadanos elegidos por sor-teo - no por votación - para tomar decisiones en nombre de todos los atenienses. No hubo elecciones o campañas políticas como la cono-cemos hoy en día. Si tuvieran Twitter e Internet, por ejemplo, el potencial de la antigua democracia ateniense habría sido sin duda aún más prometedor.

Este tipo híbrido de "democra-cia participativa" y "democracia re-presentativa" duró unos 180 años. No representa mucho en compara-ción con las normas de funciona-miento equitativas y exigente que tenemos para las democracias de hoy, pero fue un invento importante que influyó en lo que llamamos "de-mocracia" para los 2.500 años siguientes.

La segunda "ola democrática" sucedió durante el llamado "siglo de las luces" a través de las obras de Spinoza, Locke, Montesquieu, Kant, Voltaire y otros. Este movimiento dio

lugar a cambios concretos en el Go- bierno a través de la revolución ame- ricana, y la francesa y su influencia, incluyendo las innovaciones que perduran hasta nuestros días: la separación entre los poderes Ejecu- tivo, Legislativo y Judicial, los siste- mas de chequeos y control, la idea de rendición de cuentas, la relevan- cia de las constituciones, el estable- cimiento de elección directa y la democracia representativa, entre muchas otras características las que no serán discutidas en este artículo.

La tercera "ola democrática" coincide aproximadamente con el nacimiento de la administración pública como disciplina moderna en una época posterior a la Segunda Guerra Mundial. Fue un período de "maximización" del Estado, que duró aproximadamente desde 1945 a 1970. La Segunda Guerra Mundial se percibe generalmente como un momento en que los poderes de- mocráticos del Occidente derrotaron a dictaduras brutales, pero también puede ser percibido como el momen- to cuando un sistema de administra- ción pública prevalece sobre otro. En un ejemplo sencillo, en el apogeo de su poder, Adolfo Hitler centralizó en su persona unas cuarenta y siete funciones del Estado alemán. Además de los graves problemas morales y éticos existentes en las dictaduras, una situación en la que una persona centraliza cuarenta y siete funciones del Estado en su persona no puede en absoluto con- siderarse sostenible, responsable, transparente y eficiente. El período posterior a la Se- gunda Guerra Mundial también fue testigo del proceso de descoloniza- ción global, la sustitución del colonia- lismo por el nacionalismo, el naci- miento del nacionalismo y dictaduras militares en muchos países de re- ciente independencia, la Guerra Fría, la lucha por el poder mundial entre el capitalismo y el comunismo, el ad- venimiento del imperialismo, una situación geopolítica caracterizada por el enfrentamiento entre las esfe- ras bipolares de influencia de los Estados Unidos, EE.UU., y la Unión Soviética, URSS, entre otras carac- terísticas que impiden el pleno desa- rrollo de relaciones entre el sector público, el sector privado y la socie- dad civil en torno a cuestiones de prestación de servicios de forma participativa en una escala global.

Desde la década de los seten- ta a los noventa el mundo fue testigo de un período de "minimización" del Estado, que se caracteriza por la alabanza a la libre empresa, la libe- ralización económica, la libertad de negocios, una visión bien represen- tada por Reaganomics del Presiden- te Reagan en los EE.UU. y del That- cherismo en el Reino Unido, entre otros ejemplos. Ese tiempo fue testi- go del nacimiento de la Nueva Ges- tión Pública y otras escuelas de pen- samiento basadas en la transferencia de los principios del sector privado a la gestión y la efi- ciencia del sector público. En mu- chos países en desarrollo, las priori- dades de progreso se centran en la noción de crecimiento económico por encima de cualquier otra cosa. En aquellos días, el aumento del Producto Interno Bruto, PIB, fue el principal indicador de desarrollo. Hubo poca preocupación por el equi- librio entre las políticas económicas y sociales, había una creencia gené- rica en teorías de “distribución es- pontánea de recursos desde arriba hacia abajo” (trickle down theories) y en las políticas de ajuste estructu- ral. En varios países en desarrollo, la noción de "milagros económicos" de acuerdo en que las naciones deber- ían "aumentar el pastel" para dividir- lo mejor después. Sin embargo, muy a menudo estas políticas resultaron en significativa desigualdad social en varios países en desarrollo.

El final del siglo XXI vio el na- cimiento de la globalización, la consolidación de la hegemonía económica mundial de los EE.UU., la creación de nuevos bloques económicos como la Unión Europea, UE, el Mercado Común del Sur, MERCOSUR, el Tratado de Libre Comercio de América del Norte, NAFTA/TLCAN, el crecimiento de China como acreedor internacional importante, el aumento de tensión entre el fundamentalismo islámico y los valores occidentales, la consoli- dación de la noción de "gobernanza" en la gestión de los asuntos públi- cos, la serie de conferencias de la ONU afirmando la idea de que los gobiernos no pueden actuar solos y necesitan alianzas con el sector privado y la sociedad civil para prestar servicios a todos. Además, ha habido un cambio general de los regímenes militares a gobiernos democráticamente electos en todas las regiones, especialmente en Amé- rica Latina, seguida por un fortaleci- miento gradual global de la sociedad civil como un actor político. Estas tendencias también motivaron una serie de políticas de descentraliza- ción en varios países, así como me- canismos participativos desarrolla- dos en respuesta a las demandas para una mayor transparencia en la conducción de los asuntos públicos. También es importante destacar el papel creciente de los medios de comunicación a lo largo de estas transformaciones.

En este contexto, quisiera re- ferirme brevemente a tres caracterís- ticas que juegan un papel cada vez mayor en la gestión pública desde el comienzo del siglo XXI:

• El desarrollo de nuevas moda- lidades de rendición de cuen- tas con participación social.

• La libertad de información.

• El uso incremental de las herramientas y tecnologías de información y comunicación, el gobierno electrónico y la go- bernanza electrónica.

Participación pública

y metodologías para la rendición

social de cuentas

Hay varias dimensiones y mo- dalidades para rendición de cuentas. Sin entrar en demasiados detalles sobre definiciones, me gustaría acordar dos "tipos" básicos de rendi- ción de cuentas, como suele definir- se en la literatura, y dos “objetivos” básicos para la rendición de cuentas como se definen en el marco legal de un país.

"Rendición de cuentas verti- cal" generalmente se percibe como interna a los gobiernos y definida por una cadena tradicional de relaciones administrativas las que vinculan al electorado, los distintos niveles de la jerarquía de un gobierno y presta- ción de servicios. "Rendición de cuentas horizontal" puede referirse a los vínculos entre dos instituciones en un mismo nivel jerárquico en el gobierno, pero sobre todo a la acción de la participación pública en los ejercicios de rendición de cuentas. Éstos pueden tener dos propósitos básicos:

• “Justificación”, o la obligación de los funcionarios públicos de informar al público sobre sus actividades y justificar sus de- cisiones, gastos y ejecución.

• La autoridad para imponer sanciones a los funcionarios públicos y a las instituciones que no obedecen a sus man- datos y límites.

En este artículo se pondrá de relieve la creciente importancia de la rendición de cuentas horizontal y el papel de la sociedad civil. En otras palabras, la responsabilidad existe, tanto desde el punto de vista institu- cional, como desde la perspectiva de la interacción entre los gobiernos y el público.5

Parte del movimiento hacia la responsabilidad social creciente está motivada por la constatación de que las elecciones son una herramienta muy puntual y rudimental para eva- luar la gestión pública democrática. Las elecciones, en promedio, ocu- rren cada cuatro años. El público en general tiene que elegir entre un(a) candidato(a) de "situación" y uno de "oposición". El de "situación" por lo general trata de convencer a los votantes de que absolutamente todo va bien, mientras que la "oposición" trata de convencer a los votantes que todo está mal y el gobierno es- taría haciendo un trabajo terrible. Muy a menudo, los ataques persona- les se convierten en parte de este juego, que puede llegar a causar la falta de interés por parte del público en el proceso político. Ningún go- bierno del mundo puede hacer todo bien o todo mal. Cuando un gobierno reconoce aspectos para mejorar en su propio rendimiento, está contribu- yendo a uno de los puntos más im- portantes en la construcción de la confianza general por parte de la ciudadanía.

En las democracias más avanzadas esa responsabilidad so-cial se convierte así en una parte intrínseca del gobierno, veinticuatro horas al día, incluyendo metodolog-ías sociales para rendición de cuen-tas, tales como:

• Auditorías Sociales.

• Iniciativas de Análisis Presu-puestaria.

• Encuestas de Vigilancia de Gastos Públicos.

• Mecanismos multicanal para quejas y modalidades de ou-vidoria (Ombudsman).

• Planificación Participativa y ejercicios de Presupuesto Participativo.

Es importante destacar el hecho de que las metodologías para la rendición social de cuentas deben centrarse no necesariamente en la cantidad de información, sino en su calidad. Una crítica común es llama-da por algunos de "estrategia para sobrevivir a la rendición de cuentas", cuando las instituciones se centran en proporcionar un montón de infor-maciones que no son relevantes, son difíciles de interpretar o que no tienen base concreta o atribución.

Un ejemplo de un caso exitoso de política para acceso a la informa-ción ha sido llevada a cabo en la India. El Estado Rajasthan aprobó una Ley de Acceso y Derecho a la Información en el 2002, que abrió las puertas para el ejercicio de audi-torías sociales a través de las agen-cias públicas.6

Las auditorías sociales involu-cran a la comunidad o a las partes interesadas en un programa de escrutinio de proyectos o programas públicos para exponer irregularida-des en el uso de gastos públicos. Una Organización No Gubernamen-tal, ONG, llamada en inglés MKSS (Asociación para Empoderamiento de Trabajadores y Agricultores) ha desarrollado diferentes herramientas para la auditoría social que combi-nan audiencias públicas, el monito-reo de gastos públicos, sondeos con participación comunitaria, compa-rando los informes de auditorías formales con las auditorías sociales generadas por los activistas del mo-vimiento. Las auditorías sociales también incluyen entrevistas con trabajadores y contratistas de obras públicas, la apertura de cuentas de los proveedores, informes de la gen-

te del pueblo sobre el progreso o la calidad del trabajo y otros aspectos. La iniciativa demostró estimaciones infladas de costos, el uso de mate-riales de mala calidad, cobros exce-sivos por los proveedores, entradas falsas en los registros de empleo, nombres falsos de empleados cuyos pagos se les asignaba a otras per-sonas y otros problemas.

En Corea, el índice global de la integridad del sector público ha pasado de 6,43 en el 2002 a 8,43 en el 2011. En Nueva York, el número telefónico 311 ofrece información con más de 4.000 servicios, con costos reducidos por 7 millones de dólares anuales, mientras que los servicios son ofrecidos en 180 idio-mas. En México, el Gobierno creó el Instituto Federal de Acceso a la In-formación, mientras que en España el Gobierno aprobó una ley en el 2007 por lo que es un derecho de los ciudadanos acceder a la información sobre los servicios públicos. Hubo ahorros del orden de los 3 millones de euros para los veinte servicios con mayor demanda.7

“Gobierno Abierto”: hacia

un equilibrio entre acceso

a la información y la protección

de datos públicos

Con los avances que se reali-zan en las TIC, los ciudadanos espe-ran una mejor organización de los datos del gobierno a través de la gestión del conocimiento, como se mencionó anteriormente. Un seg-mento creciente de la población re-quiere que los datos sean fácilmente disponibles a través de plataformas en línea. Los gobiernos más avan-zados están abriendo sus conjuntos de datos, por lo general a través de los portales abiertos de cifras oficia-les con el uso de formatos abiertos, como CSV, XML y otros, lo que per-mite a los ciudadanos realizar sus propios análisis. Gobierno Abierto por lo general requiere un software de lectura mecánica y no todos los gobiernos están preparados o dis-puestos a compartir toda su informa-ción en línea, debido a comprensi-bles razones políticas, de seguridad y privacidad.

Este artículo no defiende la apertura total de datos gubernamen- tales ni la falta de transparencia en los sistemas gubernamentales de datos. Los próximos años y décadas irán modulando, sin duda, esta ten- dencia hacia un equilibrio entre la libertad de información y protección de datos. Anticipo que, en el futuro, los líderes del gobierno recibirán su mandato junto con un “flash drive” con diferentes conjuntos de datos los que podrían ser abiertos al público o protegidos.

La apertura de datos del go- bierno es relevante, ya que fortalece la gobernanza participativa, permite a los ciudadanos controlar los flujos de datos y de este modo controlar el desempeño del gobierno en materia de transparencia y combate a la corrupción. También puede permitir a los ciudadanos ser más conscien- tes sobre algunas cuestiones impor- tantes y hacerlas parte del proceso de toma de decisiones para enfrentar asuntos de política a través de e-participación (participación electrónica).

El Gobierno Abierto puede ser visto como una característica de la práctica democrática contemporánea y está a menudo vinculado a la aprobación de legislación sobre li- bertad y acceso a la información. El Artículo 19 de la Declaración Univer- sal de Derechos Humanos se refiere al derecho de "buscar, recibir y di- fundir informaciones e ideas". Además, el Comité de Derechos Humanos reconoció en una obser- vación general, la importancia de la libertad de información consagrados en la Declaración Universal de los Derechos Humanos.

Las leyes para incrementar la Libertad de Información, LDI, garan- tizan el acceso a los datos en poder del Estado. En ellos se establece un "derecho a saber" así como el pro- ceso legal mediante el cual el públi- co podrá solicitar información en poder del gobierno, para ser recibi- das gratuitamente o a un costo mínimo, salvo excepciones. También en el marco de los llamados "regis- tros abiertos" o "Leyes Sunshine", los gobiernos estarían obligados a publicar y promover la transparencia. En muchos países existen garantías constitucionales para el derecho de acceso a la información, pero por lo general éstos no han sido utilizados, si la legislación de apoyo específico aún no está debidamente aprobada e implementada. Libertad de información

Entre todos los miembros de las Naciones Unidas, noventa y un países (47%) tienen un Freedom of Information Act (FOIA), cincuenta (26%) no tienen FOIA, veintiocho (15%) tienen un proyecto de ley y veinticuatro (12%) tienen una dispo- sición constitucional. Sin duda, el escenario global todavía parece heterogéneo y transitorio relativo a la libertad en el uso y diseminación de la información pública.

Leyes de protección de datos

Al mismo tiempo, noventa y dos países (48%) no tienen legisla- ción sobre protección de datos; ochenta y dos (42%) cuentan con una legislación para protección de datos; once (6%) tienen una disposi- ción constitucional y ocho (4%) tie- nen un proyecto de ley para ser dis- cutido. Esto también muestra un escenario global muy heterogéneo en relación a Leyes para Protección de Datos.

Un aspecto interesante es que muy a menudo los países empren-den iniciativas de “libertad de infor-mación" y en los "ejercicios para protección de datos" no coordinan una iniciativa con la otra. Natural-mente, diferentes tipos de actores sociales apoyan la libertad de datos o protección de datos. Los medios de comunicación son los actores que más aclaman y apoyan la libertad de información, sobre todo en Europa, mientras que la comuni-dad de inteligencia, junto con las organizaciones no gubernamentales que defienden la privacidad de los ciudadanos, están dispuestos a apo-yar leyes de protección de datos. En última instancia, los intereses nacio-nales determinarán qué conjuntos de datos deben estar bajo el amparo de la libertad de información o dentro del ámbito de protección de datos.

La importancia de la privacidad

y la seguridad

Si bien el acceso a los datos del gobierno promueve un discurso civil, el bienestar público mejorado y un uso más eficiente de los recursos públicos, plantea problemas de pri- vacidad que puede legalmente im- pedir que ciertos conjuntos de datos se compartan con el público. Los desafíos que enfrentan los gobiernos requieren hacer públicos los datos del gobierno, mientras que al mismo tiempo proteger la información de identificación personal, mantener los datos a salvo de la corrupción y el acceso adecuado del control de la misma. Estas preocupaciones sue- len superarse mediante la preven- ción de ciertos conjuntos de datos, que de compartirse con el público, se realizaría a través de medios legales, como los actos de protec- ción de datos, leyes de privacidad y otros.

Las leyes deben ser bien im- plementadas con el propósito de hacer una diferencia. Las regulacio- nes gubernamentales abiertas, se pueden lograr a través de una su- pervisión institucional sólida, por ejemplo a través de una organiza- ción independiente como por ejem- plo Libertad de Información y Priva- cidad de Datos Personales.

Existe una serie de herramien- tas que pueden utilizarse para apli- car y gestionar las políticas guber- namentales abiertas con respecto a datos, tales como: Open Data Go- bierno Catálogos, Kit de herramien- tas de Open Data Gobierno, Open Data Gobierno competiciones y apli- caciones, Open Government Index Data (compuesto por compromisos estipulados en Tratados Internacio- nales y fundamentados en el imperio internacional de la ley, la accesibili- dad de datos, facilidad de uso y la difusión de los esfuerzos y las nor- mas técnicas del W3C,8 por ejemplo 5-puntos de rating, normas ISO le- gislaciones, libertad de información y protección de datos, etc.)

Debido a las políticas de la UE, los países europeos están a la vanguardia en la promoción de la

legislación relativa a la privacidad y protección de datos. En este artículo se reconoce que la legislación sobre privacidad efectiva es necesaria para el éxito de iniciativas de gobierno abierto, y disminuir las preocupacio- nes de los políticos, administradores públicos y los ciudadanos. Un mar- co institucional sólido es necesario para acceder a los datos del gobier- no y la privacidad de los datos.

Sin embargo, la falta global de los marcos institucionales para facili- tar la aplicación y supervisión de la Libertad de Información y Privacidad de Datos en varios países, hacen que sea difícil para un Gobierno Abierto convertirse en una realidad inmediata. La gran mayoría de los países europeos facilitan la existen- cia de una libertad de información independiente y un órgano de priva- cidad de datos.

Gobierno Electrónico

y un "Post-Gobierno"

para modernizar y simplificar

las operaciones del gobierno:

con un enfoque hacia todos

los niveles de la administración

Esta sección se basa en el Sondeo de las Naciones Unidas para Gobierno Electrónico.9

El Sondeo presenta una eva- luación sistemática del uso de las TIC para transformar y reformar el sector público, mejorar la eficiencia, eficacia, transparencia, rendición de cuentas, el acceso a los servicios públicos y mejorar la participación ciudadana en los 193 Estados miembros de la ONU. Los mismos han sido utilizados como una herra- mienta útil para comparar el desarro- llo de la administración electrónica en todos los países a través de indi- cadores comunes y enfoques de política. El índice de desarrollo de gobierno electrónico es un indicador compuesto que mide la voluntad y la capacidad de la Administración Pública para utilizar las TIC y prestar servicios públicos. Está formada por tres componentes básicos:

OSI = Índice de servicios en línea, con información de UNDESA.

TII = Índice de Infraestructura en Telecomunicaciones, con in- formación de la Unión Internacional de Telecomuni- caciones, UIT.

HCI = Índice de Capital Humano, con información de la Orga- nización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura, UNESCO, sigla en inglés y el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, PNUD.

Mediante la combinación de estas tres dimensiones, la Encuesta permite a los gobiernos a asignar su estado en términos de preparación para el gobierno electrónico y pro-

porciona indicadores concretos para orientar la formulación de políticas.10

El índice de servicios en línea permite el establecimiento de diver- sas fases objetivas en el proceso nacional de desarrollo del gobierno electrónico, como sigue:

• Emergentes: un sitio web ofi- cial con información del go- bierno estática, incluyendo los Ministerios, información sobre los servicios, actividades y prioridades, etc.

• Mejora: la existencia de servi- cios en línea, obtener formula- rios descargables, información actualizada de la política, etc.

• Transaccional: posibilidad de pago de impuestos y otros pa- gos en línea, consultas, de dos vías de comunicación en- tre el gobierno y el público, etc.

• Conectado: integración de la burocracia interna (back-office de integración) para la mejora de la "front-office" (relación general con el público).

El Índice de Infraestructura de Telecomunicaciones está determi- nado por un índice compuesto de la siguiente manera, obtenido de la Unión Internacional de Telecomuni- caciones, UIT, una agencia indepen- diente de las Naciones Unidas:

• El promedio de los usuarios estimados de Internet / 100 personas. • El promedio de líneas de telé- fono fijo / 100 personas.

• El promedio de Subscripcio- nes Móvil / 100 personas.

• El promedio de Subscripcio- nes Fija Internet / 100 perso- nas.

• El promedio de Banda Ancha Fija / 100 personas.

El valor de una quinta parte se le asigna a cada uno de los elemen- tos anteriores.

El Índice de Capital Humano está determinado por un índice com- puesto de los siguientes, que se obtiene a partir de la UNESCO y el PNUD:

• La tasa de alfabetización de adultos, combinado con la re- lación primaria bruta de esco- larización, secundaria y tercia- ria.

Un valor de dos tercios está asignado a la tasa de alfabetización de adultos, mientras que una tercera parte se asigna a la tasa bruta de matrícula.

ÍNDICE DE DESARROLLO GLOBAL E-GOVERNMENT

República de Corea	0,9283
Países Bajos	0,9125
Reino Unido	0,8960
Dinamarca	0,8889
Estados Unidos	0,8687
Francia	0,8635
Suecia	0,8599
Noruega	0,8593
Finlandia	0,8505
Singapur	0,8474

Fuente: Organización de Naciones Unidas, ONU, e-Government Survey.

Las principales conclusiones de la ONU e-Government Survey destacan los siguientes aspectos:

• Enfoques de Gobierno Inte- grado están a la vanguardia de los países avanzados.

• Los Estados Miembros de la

ONU están prestando más atención al suministro de ser- vicios multi-canal (teléfono, móvil, banda ancha, atención personal, correo convencional, etc.).

• Los países en desarrollo están avanzando en la e- participación.

• Los ciudadanos están deman- dando más servicios de los gobiernos.

Esto significa que los gobier- nos se están convirtiendo en facilita- dores de la gestión integrada de oferta de servicios a través de un solo punto de entrada basados en la demanda por servicios, en lugar de la oferta de servicios a través de canales descentralizados y sin coordinación.

Conclusiones

En este artículo se espera haber demostrado algunas tenden- cias actuales en el arte y ciencia de gobernar a través de un movimiento gradual hacia una mayor transpa- rencia y participación. Este movi- miento -llamado aquí de “Post- Gobernanza”- incluye, pero no se limita a:

• Gobierno electrónico y gober- nanza electrónica integrados (“Whole-of-Government” o Gobierno Integrado), múltiples canales para prestación de servicios, mejores mecanis-

mos para rendición social de cuentas, el equilibrio entre la libertad de información y pro- tección de datos por razones de privacidad y seguridad, en- tre otros aspectos.

Esta conclusión apunta a ten- dencias hacia la “Post-Gobernanza”, que pueden caracterizar un cambio en el conjunto tradicionalmente está- tico y separado de las relaciones entre el Estado, los ciudadanos y el sector privado.

Los países están cambiando de distintos modelos separados de organización administrativa para modelos integrados y unificados para todo el gobierno. Los Estados se están trasladando a puntos de entrada centralizados para presta- ción de servicios a un único portal donde los ciudadanos pueden acceder a todos los servicios propor- cionados por el gobierno, sin saber cuál autoridad del gobierno las pro- porciona. En algunos países más avanzados, un "nivel de gobierno integrado" ayuda a construir un sis- tema de gobierno transparente con los departamentos y divisiones inter- conectadas.

Junto con las metodologías para la responsabilidad social y los marcos jurídicos para el gobierno abierto, parece que nos estamos acercando a un nuevo paradigma de gestión pública - "post-gobernanza" - en la que los plazos y modelos sepa- rados y desintegrados de organiza- ción tienden a desaparecer en res- puesta a una ciudadanía más

exigente con el poder democrático, contando con enfoques revoluciona- rios ofrecidos por la tecnología y nuevos formatos de organización social.

El movimiento de la gober- nanza tradicional para la “post- gobernanza” no tiene por qué ser errático y circunstancial. Hay indica- dores concretos que existen y guían el camino para una presencia más conectada por parte de los gobier- nos. Existen herramientas para me- dir el progreso. Hay enfoques con- cretos que promueven la responsabilidad social y la libertad de información. Los retos se sitúan en la consecución de liderazgo, de- sarrollo de capacidades y la oportu- nidad de integrar la forma en que los marcos de la administración pública funcionen. Como se ha visto recien- temente, la falta de transparencia puede incidir en el rechazo popular o en el castigo de resultados electora- les, lo que refleja una falta de con- fianza en el gobierno.

Finalmente, podemos decir que somos testigos de una nueva etapa para el diseño de la adminis- tración pública, caracterizada por la prestación de servicios innovadores e integrados. A lo mejor, podemos estar entrando en una era en que los gobiernos autoritarios y poco trans- parentes, dentro de límites razona- bles, se podrían considerar una cosa del pasado ◊