Apuntes regionales para la

discusión: la Administración

Pública Centroamericana y sus

recursos humanos Mercedes Iacoviello

SISTEMATIZA LA EVOLUCIÓN DE LOS SERVICIOS CIVILES EN EL ISTMO CENTROAMERICANO Y REPÚBLICA DOMINICANA, EN EL PERÍODO 2004-2012, A PARTIR DE LA SITUACIÓN ACTUAL Y DE LAS POSIBLES ESTRATEGIAS PARA CONSOLIDAR LOS ESFUERZOS DE PROFESIONALIZACIÓN, LAS LECCIONES APRENDIDAS DE LAS EXPERIENCIAS LATINOAMERICANAS, LOS DESAFÍOS PENDIENTES Y LOS ACUERDOS NORMATIVOS QUE PERMITAN EL FORTALECIMIENTO DE LOS SERVICIOS CIVILES DE LA REGIÓN.

PALABRAS CLAVES: ADMINISTRACION PÚBLICA; RECURSOS HUMANOS; SERVICIO CIVIL; CARRERA ADMINISTRATIVA; CENTROAMÉRICA

KEY WORDS: PUBLIC ADMINISTRATION; HUMAN RESOURCES; CIVIL SERVICE; CAREER DEVELOPMENT; CENTRAL AMERICA

1 Introducción

Los desafíos para la profesio-nalización del servicio civil en los países de Centroamérica son múlti-ples, pero la buena noticia es que el tema está definitivamente instalado en la agenda gubernamental de la mayoría de los países de la región, que intentan poner en práctica el modelo propuesto por la Carta Ibe-roamericana de la Función Pública (CLAD-ONU, 2003).

A partir de los resultados ob-tenidos recientemente en el Segun-do Barómetro de la Profesionaliza-ción de los Servicios Civiles en Centroamérica y la República Domi-nicana, y de las dos evaluaciones previas realizadas desde el mismo marco conceptual por nuestro equipo de trabajo, se puede establecer cuál ha sido la evolución de los servicios civiles de la región en el período 2004-2012.

Si bien perduran algunos ca-sos sujetos a la dinámica pendular que imprimen a esta política pública los sucesivos cambios de gestión, se van asentando normas y prácti-cas de gestión de las personas que buscan instalar los principios de mérito y flexibilidad. Esta tendencia se puede ver más tímidamente en

algunos casos, donde recién co-mienzan a plantearse concursos públicos de ingreso y mecanismos meritocráticos de progresión en la carrera, y con mayor fuerza fuerte-mente en aquellos que han partido de una línea de base más sólida, o han sostenido sus esfuerzos de pro-fesionalización durante la última década.

Partiendo de la descripción de la situación actual, nos pregunta-remos cuáles son las posibles estra-tegias para consolidar y profundizar el camino recorrido, para lo cual aprovecharemos los aprendizajes que surgen a partir de las experien-cias en un rango más amplio de países, que abarca la región lati-noamericana. Reflexionaremos, además, sobre las tensiones implíci-tas en las reformas a implementar, que son complejas y sensibles para los actores involucrados.

El documento se estructura a partir de tres preguntas centrales:

1. ¿Cuál es la situación actual de los servicios civiles centroa-mericanos en términos de im-plementación del modelo de gestión propuesto en la Carta Iberoamericana de la Función Pública?

2. ¿Qué aprendizajes se derivan de las experiencias de profe-sionalización de la función pública en otros países lati-noamericanos?

3. ¿Cuáles son los desafíos a futuro para los servicios civiles centroamericanos, y cuáles son los acuerdos normativos regionales que pueden orien-tar su desarrollo a futuro?

Este recorrido nos permitirá partir de una descripción objetiva de los logros y desafíos pendientes en la región, para de ahí mirar la expe-riencia comparada y los acuerdos normativos regionales que pueden permitir continuar el camino de la profesionalización de los servicios civiles centroamericanos.

Servicios civiles

centroamericanos:

¿cómo estamos?

Aprovecharemos para el desa-rrollo de esta sección los resultados de un proyecto que acabamos de cerrar: el Segundo Barómetro de la Profesionalización de los Servicios Civiles en Centroamérica y Repúbli-ca Dominicana, una iniciativa de los países de la región a través del Sis-tema de Integración Centroamerica-na, SICA, con financiamiento de la Agencia Española de Cooperación Internacional para el Desarrollo, AECID.

El informe síntesis contenido en dicho estudio (Longo & Iacoviello, 2012) evalúa la progresión de los resultados obtenidos en una serie de estudios que comprende tres medi-ciones: la realizada en el 2004 (im-pulsada por el Banco Interamericano de Desarrollo, BID), el Primer Infor-

me Barómetro elaborado en el 2009 (AECID, Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales, FLACSO, y SICA) y este Segundo Barómetro (AECID y SICA).

La metodología utilizada en el estudio es una versión calibrada del Marco Analítico para el Diagnóstico de Sistemas de Servicio Civil (Lon-go, 2002), a partir del cual se ha realizado un seguimiento de los ser-vicios civiles latinoamericanos en los últimos años a través de diferentes proyectos.

El primero, de alcance regio-nal, fue el Diagnóstico Institucional de los Sistemas de Servicio Civil de América Latina y el Caribe, liderado y coordinado desde el Diálogo Re-gional de Política del BID a partir del trabajo de la Red de Gestión y Transparencia de la Política Pública. Este proyecto permitió desarrollar y acumular conocimiento estratégico sobre la gestión de recursos huma-nos y el grado de implantación de la Carta Iberoamericana de la Función Pública (CLAD-ONU, 2003) en Lati-noamérica y el Caribe, y resultó de alto interés, tanto para los organis-mos internacionales como para los gobiernos de la región.

Posterior y específicamente aplicado a evaluar los servicios civiles de América Central y la Re-pública Dominicana, fue el proyecto Informe Barómetro sobre Profesiona-lización del Empleo Público en Cen-troamérica y República Dominicana (AECID-FLACSO-SICA, 2009), que tres años después se actualizó a través del Segundo Barómetro (AECID-SICA, 2012).

La información producida por los proyectos anteriores es una inte-resante línea de base contra la cual se comparan los avances y desafíos pendientes de los servicios públicos de la región, al tiempo que coincide con el que sustenta la Carta Iberoa-mericana de la Función Pública, CIFP, y que se puede ver en el si-guiente gráfico:

EL ESTÁNDAR REGIONAL PARA LA GESTIÓN DE LAS PERSONAS

EN LA FUNCIÓN PÚBLICA O SERVICIO CIVIL

El modelo conceptual de base que subyace a la CIFP coincide con el del Marco Analítico (BID-DRP, 2006) y su posterior versión “calibra-da” (Longo y Iacoviello, 2010), utilizada para los diagnósticos insti-tucionales de servicio civil desarro-llados en los proyectos antes mencionados.

Se parte de la premisa de que la gestión de los recursos humanos, GRH, es un modelo integrado cuya finalidad básica es la adecuación de las personas a la estrategia de una organización o sistema multiorgani-zativo para la producción acorde con las finalidades perseguidas. Esa búsqueda, naturalmente, no se pro-duce en el vacío sino que está con-dicionada en forma permanente por el contexto interno de la organiza-ción (estructura, cultura entre otros) y el entorno (marco legal, mercado laboral, entre otros).

En el nivel superior se en-cuentra la Planificación de RH, que constituye la puerta de entrada en todo sistema integrado de la GRH y permite anticipar la definición de políticas coherentes en todos los restantes subsistemas con los que

aparece conectada. En el nivel in-termedio se ubican cinco subsiste-mas, ordenados en una secuencia lógica. En primer lugar la Organiza-ción del Trabajo, que prefigura y concreta los contenidos de las tareas y las características de las personas llamadas a desempeñarlas. Luego la Gestión del Empleo, que comprende los flujos de entrada, movimiento y salida de las personas. En tercer lugar, la Gestión del Rendimiento, que planifica, estimula y evalúa la contribución de las personas. En el cuarto, por una parte, la Gestión de la Compensación, que retribuye esa contribución, y por otra la Gestión del Desarrollo, que se centra en el crecimiento individual y colectivo. Por último, la Gestión de las Rela-ciones Humanas y Sociales, que se conecta a su vez con todos los sub-sistemas mencionados anteriormen-te. A estos subsistemas se le añade la Función de Organización de los Recursos Humanos, que hace foco en las características de la institu-cionalidad y autoridad del sistema, y la Función Directiva, cuya com-

petencia e implicación en la gestión de los equipos a su cargo resulta central para la implantación de las políticas de recursos humanos.

El Marco Analítico, tanto en su versión original como en la versión calibrada1 que utilizamos en el Barómetro 2012, propone una serie de puntos críticos que se distribuyen en los diferentes subsistemas referi-dos anteriormente. Del conjunto de puntos críticos se derivan cinco índi-ces que permiten mensurar diferen-tes aspectos que hacen al desem-peño general del sistema de servicio civil: Mérito, Eficiencia, Capacidad Funcional, Capacidad Integradora y Consistencia Estructural.

A partir de los resultados ob-tenidos por el conjunto de países centroamericanos en los tres estu-dios de referencia (BID 2004, AECID-SICA 2009 y 2012), se puede ver la progresión que han tenido estas cinco medidas de calidad del servicio civil para la región en su conjunto:

ÍNDICES COMPARADOS 2004-2009-2012

Fuentes: Barómetros centroamericanos (AECID- SICA 2009 y 2012), y Diagnóstico de los servi-cios civiles latinoamericanos (BID 2006)

Si se toma en cuenta la línea de base de 2004, se observa que tres de los cinco índices han regis-trado crecimiento en cada una de las evaluaciones. La Consistencia Es-tructural es el indicador que muestra avances cuantitativamente más sig-nificativos al aumentar un promedio de 7 puntos en las dos oportunida-des. Le siguen la Capacidad Inte-gradora (+4,5) y la Capacidad Fun-cional (+4). Por su parte, el índice de Eficiencia y el de Mérito progresaron con mucha claridad de 2004 a 2009 (8 y 12 puntos respectivamente) pero se mantuvieron estables del 2009 al 2012.

Los avances en la planifica-ción, reflejado en la sustancial mejo-ra del índice de Consistencia Estruc-tural, y en la gestión de las relaciones laborales, que se asocia a la mejora del índice de Capacidad Integradora, deben ser valorados muy positivamente, ya que constitu-yen la base para ir ganando co-herencia estratégica y sostenibilidad del sistema de empleo público.

La gestión del empleo ha me-jorado levemente, pero la instalación de criterios de acceso transparentes y meritocráticos sigue pendiente en la mayoría de los países, lo mismo que la utilización eficiente de los recursos disponibles, y es por ello que los índices de Mérito y Eficiencia no presentan modificación respecto de la medición anterior.

Al igual que en el 2009, los subsistemas más débiles (rendimien-to, compensación y desarrollo) se relacionan con las políticas y prácti-cas de GRH, conectadas más direc-tamente con el índice menos satis-factorio, que es el de Capacidad Funcional. Si bien ha mejorado des-de la medición anterior, sigue siendo el de menor valoración relativa.

En definitiva, lo que se puede ver es una mejora a nivel regional, ya que crece en torno al 10% el Índi-ce de Desarrollo Burocrático, IDB, calculado como promedio de los cinco índices, para la región en su conjunto, pasando de 29 puntos en el 2009 a 32 puntos en el 2012. En el siguiente gráfico se puede ver la evolución de los siete países estu-diados en términos del IDB:

RESULTADOS POR PAÍSES: EVOLUCIÓN 2004-2012

Fuente: Barómetros centroamericanos (AECID-SICA 2009 y 2012)) y Diagnóstico de los servi-cios civiles latinoamericanos (BID 2006).

Como se puede ver, este índi-ce sintético, o Índice de Desarrollo Burocrático, IDB, muestra cambios en la mayoría de los países. Por un lado, República Dominicana (+7), El Salvador (+5), Costa Rica (+4) y Honduras (+4) experimentaron mejo-ra respecto a su posición en el 2009. Algunos de esos países (Costa Rica, República Dominicana) desde una línea de base más alta, mientras que otros (El Salvador y especialmente Honduras), desde posiciones más bajas. Por su parte, Panamá sufrió un retroceso de su IDB (-4), mientras que Guatemala fue el único caso de estabilidad absoluta del indicador agregado, acompañado muy de cer-ca por Nicaragua (+1).

Cabe señalar que República Dominicana y El Salvador son los únicos dos países que han logrado una evolución significativa del IDB en los dos períodos evaluados (2004-2009 y 2009-2012).

El ritmo de evolución de los distintos países ha resultado varia-ble. Por un lado, hay que mencionar que en las tres evaluaciones realiza-das (2004, 2009 y 2012), Costa Rica y Honduras son los países que en-cabezan y cierran la escala. Por otro lado, el rango de dispersión entre estos dos extremos ha crecido de 2004 al 2009 (pasando de 36 puntos a 42), pero se ha mantenido estable de 2009 al 2012.

La figura a continuación mues-tra el Índice de Desarrollo Burocráti-co, IDB, de cada país, en relación a la media para todos los países analizados:

ÍNDICE DE DESARROLLO BUROCRÁTICO DE CADA PAÍS

EN RELACIÓN AL PROMEDIO REGIONAL

Fuente: Barómetros centroamericanos (AECID-SICA 2009 y 2012)) y Diagnóstico de los servi-cios civiles latinoamericanos (BID 2006).

Si se toma como referencia el promedio regional de 32 puntos, cuatro de los siete países se en-cuentran por encima de dicho um-bral: Costa Rica (+22), República Dominicana (+7), Nicaragua (+3) y El Salvador (+2); en tanto que los tres restantes se ubican por debajo: Pa-namá (-3), Guatemala (-8) y Hondu-ras (-20).

La distribución de los resulta-dos que muestra el gráfico pone de manifiesto las grandes diferencias intrarregionales que existen en la profesionalización de los servicios civiles. Dichas diferencias, lógica-mente, resultan tajantes cuando se compara el grado de profesionaliza-ción, justamente, de Costa Rica y Honduras (países que ocupan el primer y último puesto, tanto en la presente medición como también en la de 2009), signado por profundas diferencias entre un país con eleva-do grado de institucionalización del servicio civil y otro que intenta rever-tir debilidades de base e inercias nocivas de larga data.

Por otro lado, cabe señalar que los progresos mayores se han logrado en aquellos países que tu-vieron una situación político-institucional de mayor continuidad. De hecho, los países mejor posicio-nados en el Segundo Barómetro y que registran mayor crecimiento de su IDB, aún habiendo partido de una línea de base más elevada (Costa Rica, República Dominicana y Nica-ragua), son aquellos que han tenido continuidad de al menos cuatro años en los equipos a cargo de sus enti-dades rectoras. Esto les ha permitido dar mayor estabilidad a las políticas de recursos humanos, logrando me-jorar las medidas de calidad de sus servicios civiles.

Por el contrario, en aquellos países donde cambios en la institu-cionalidad han implicado la disconti-nuidad de las políticas, lo que suele ser usual en la región, los resultados se han visto afectados, tal como lo muestran los casos de Guatemala y especialmente Panamá. Y si bien existen casos de resultados leve-mente positivos en un contexto insti-tucional cambiante, como es el caso de Honduras, esto se ha dado par-tiendo de una línea de base muy inferior, más sensible a iniciativas de mejora.

En síntesis, se puede ver a través de este “Segundo Barómetro” (AECID-SICA 2012) que:

• Los países en su gran ma-yoría han mejorado o sosteni-do su posición respecto de las dos mediciones anteriores.

• Las mejoras se concentran en los aspectos más operables desde las áreas centrales: la propia organización de la función de recursos humanos (en su dimensión central o rectora), la organización del trabajo, la planificación.

• El fortalecimiento de las áreas centrales en algunos países es un paso adelante importan-te que opera como condición

necesaria pero no suficiente para avanzar en la profesiona-lización.

• Hay menos avances en aque-llas áreas que requieren dise-ños más descentralizados que favorezcan el peso de las uni-dades de RH en los ministe-rios y organismos y, sobre to-do, la implicación de los directivos de línea.

Servicios civiles

latinoamericanos: aprendizajes

del camino recorrido

Organizaremos esta sección en función de los grandes ejes de mejora identificados a partir del se-guimiento de los servicios civiles latinoamericanos en los sucesivos diagnósticos regionales (Iacoviello y Strazza, 2012), que hemos recupe-rado recientemente para la produc-ción de un documento de base como parte del consejo de expertos para la producción del último documento doctrinal del CLAD (Iacoviello y Puli-do, 2011), recorriendo en función de los mismos las experiencias latinoa-mericanas que los ilustran.

Deliberadamente estamos ex-cluyendo en esta selección los casos centroamericanos, porque la inten-ción es revisar experiencias por fue-ra de la subregión que puedan echar luz sobre posibles recorridos a futuro para América Central y la República Dominicana.

Gestión de los requisitos de mérito

La tradicional carrera jerárqui-ca, enfocada en promociones verti-cales, se ha venido flexibilizando al abrirse el abanico de las promocio-nes horizontales. Argentina desde el Sistema Nacional de la Profesión Administrativa (1991) y luego con el Sistema Nacional de Empleo Público (2008) ha avanzado en este sentido.

Para evitar que sea objeto de manipulaciones arbitrarias, el siste-ma de acceso al empleo público debe ajustarse a reglas y métodos sencillos, transparentes y monito-reados por el órgano rector del sis-tema de servicio civil, con la opción de comités que integren terceros actores. El Sistema de Alta Dirección Pública implantado en Chile, por ejemplo, incorpora la figura de un Consejo de perfil técnico y diversi-dad política, que se constituye en garante de la mejora sostenida del proceso.

Implantación de mecanismos

flexibles

El modelo de gestión que sus-tenta la CIFP, como se ha presenta-do en la introducción, no plantea un esquema de “suma cero” entre méri-to y flexibilidad. Por el contrario, la implantación de mecanismos flexi-bles, bien calculados, no limitan la gestión del mérito sino que pueden profundizar su sostenibilidad.

Entre los mecanismos de flexibilidad contractual introducidos

en la región se pueden mencionar las relaciones de empleo sin estabi-lidad, por plazos definidos para tare-as preestablecidas. En Argentina la Ley Marco del Empleo Público (2005) vino a resolver buena parte de las brechas entre el personal contratado y el de la planta estable, puesto que aún sin estabilidad se consagra el derecho a la misma cobertura social que el personal permanente. En el caso de Chile el personal “a contrata” supera el 50% del empleo público aunque, a excep-ción de la estabilidad, cuenta con los mismos beneficios que la planta permanente.

La flexibilidad funcional facilita que en contextos de cambio perma-nente se puedan adaptar las deci-siones de recursos humanos a los desafíos que enfrentan las organiza-ciones públicas. Mecanismos como la selección por competencias, la definición de perfiles polivalentes, entre otras técnicas en uso, superan la operación de asignar un individuo a un puesto para entender que se reclutan las personas con miras a generar los mejores resultados de una organización. En este sentido, el Sistema de Alta Dirección de Chile, el Servicio Profesional de Carrera en México, el Cuerpo de Administrado-res Gubernamentales en Argentina y más recientemente el Cuerpo de Gerentes Públicos de Perú son ejemplos de gestión del empleo flexible, con selección meritocrática con base en antecedentes, compe-tencias técnicas exigibles, y com-petencias “blandas” necesarias y evaluables.

La flexibilidad salarial resulta en este análisis el factor que comple-taría el repertorio, aunque son aisla-das las experiencias en la región. En general el panorama de América Latina está dominado por estructuras salariales inequitativas, que requie-ren proporcionalidad interna y armo-nización con el mercado de trabajo, antes que flexibilización. Se destaca Chile con el pago variable mediante un bono asociado al buen desempe-ño individual e institucional, tanto para los agentes permanentes como para los contratados junto a otros componentes variables. Cabe seña-lar que Chile ha montado sus avan-ces sobre las sólidas bases de es-tructuras salariales razonablemente equitativas, tanto en el plano interno como en el externo, y a partir de una cultura fiscal que otorga sustentabili-dad al diseño de pagos diferencia-dos. En el resto de la región todavía hay un gran déficit en términos de equidad interna y externa de las remuneraciones, a lo que se suma la ausencia de mecanismos de evalua-ción del rendimiento, lo cual agregar-ía arbitrariedad si se distribuyeran compensaciones atribuidas a su-puestos desempeños destacados.

Jerarquización del órgano

rector de la política

de recursos humanos

La presencia de un área recto-ra con respaldo político y capacidad técnica es requisito ineludible para sostener la profesionalización del empleo público. Buena parte de las mejoras sostenidas en el servicio

civil de Chile, Brasil, Colombia, y más recientemente en Perú y Para-guay se pudieron concretar a partir del fortalecimiento institucional de las áreas a cargo del respectivo sis-tema de servicio civil. Se requieren suficientes capacidades instaladas para lograr centralizar la estrategia y descentralizar los procedimientos, por lo que resulta fundamental el desarrollo de competencias para la gestión de las personas.

Liderazgo de los directivos

públicos

El mejor diseño de la política de empleo público cae en el vacío sin un segmento directivo con las competencias y los incentivos para involucrarse en la gestión de sus equipos de trabajo. Por eso, nos parece importante analizar y recupe-rar las experiencias regionales de regímenes especialmente diseñados para los directivos públicos, diferen-ciados del sistema general para el servicio civil con la intención de in-corporar liderazgos indispensables mediante requisitos especiales tales como refuerzo de las garantías de mérito, gestión de dispositivos de selección externos e independientes, apertura al reclutamiento de profe-sionales del sector privado, entre otras decisiones.

En un trabajo reciente (Iaco-viello, Strazza y Llano, 2012) revi-samos varias de estas experiencias en clave comparativa, identificando los puntos comunes y singularidades del Sistema de Alta Dirección Públi-ca en Chile, del Servicio Profesional de Carrera en México, del Cuerpo de Administradores Gubernamentales en Argentina y del Cuerpo de Geren-tes Públicos en Perú. En el siguien-te cuadro se vuelcan los rasgos dis-tintivos de estas cuatro experiencias:

	Chile	México	Argentina	Perú
Segmento directivo	Sistema de Alta Dirección Pública (SADP)	Servicio Profesional de Carrera	Cuerpo de Adminis-tradores Guberna-mentales	Cuerpo de Gerentes Públicos
Norma y año de creación	2003 Ley de Nuevo Trato Laboral	2003 Ley del Servicio Profesional de Carrera 2007 Reglamento de la Ley	1984 Decreto 993, Crea-ción del Cuerpo de Administradores Gubernamentales	2008 Decreto Legislativo 1024 Creación Cuerpo de Gerentes Públicos
Dimensión	980 cargos de “exclusiva con-fianza” de imple-mentación (exclu-ye cargos que diseñan políticas públicas)	Abarca todos los cargos de conduc-ción y mandos medios del gobierno federal (36.000 cargos aproximada-mente)	160 puestos (incorporación suspendida)	140 puestos (total planificado: 350)
Modalidad de contrata-ción	Contrato de empleo para puesto específico, por período determinado. Permanencia sujeta a desem-peño.	Contrato de empleo para puesto específi-co, por período determinado. Permanencia sujeta a desempeño.	Contrato permanen-te dentro de un cuerpo profesional transversal con doble dependencia. Área de Función Pública financia, institución de desti-no asigna tareas.	Contrato dentro de un cuerpo profesional transversal. Permanencia sujeta a demanda efectiva de las insituciones y al desempeño. Financiamiento conjunto (área rectora + institución)
Contexto de la reforma	Escándalo de corrupción en el gobierno de Lagos “MOP-Gate” acelera la aproba-ción del proyecto, que estaba en gestación.	El PAN llega al poder después de décadas de gobierno del PRI.	Primer gobierno democráico (Al-fonsín, partido radical) post-dictadura	Se retoma el impulso para la profesionali-zación, ante la falta de reglamentación de la Ley Marco de Empleo Público de 2004.
Objetivos	Despoliización de segmento directivo. Transparencia.	Renovación de cuadros direcivos. Legitimidad y trans-parencia.	Masa crítica para democraización e innovación del Estado. Legitimidad y transparencia. “Bisagra” entre políicos y burócra-tas.	Agentes de cambio e innovación. Esquema transitorio (se aspira a concur-sabilidad general)
Área rectora	Dirección Nacional del Servicio Civil. Ministerio de Hacienda. Consejo para la Alta Dirección Pública.	Secretaría de la Función Pública Consejo Consultivo SFP	Secretaría de la Gestión Pública de la Jefatura de Gabinete de Minis-tros	SERVIR Perú

Fuente: Iacoviello, Llano y Strazza (2012).

Estas menciones no tienen por objeto considerarlas expe-riencias automáticamente traslada-bles a otros entornos político-institucionales, pero sí llamar la atención sobre casos concretos de buenas prácticas regionales que pueden servir de inspiración para reformas situadas en la realidad concreta de los países centroamericanos.

En síntesis, a pesar del desa-rrollo desigual y de los desafíos to-davía pendientes en América Latina, en los cuatro aspectos señalados se pueden encontrar iniciativas alinea-das con los preceptos de la Carta Iberoamericana de la Función Públi-ca. Y nos referimos a iniciativas que van mucho más allá del estableci-miento meramente normativo de reglas de juego: se trata de expe-riencias de implantación de prácticas meritocráticas y flexibles de gestión de las personas en nuestra propia región.

En términos de instalación de requisitos de mérito e institucionali-zación de las áreas rectoras hay avances concretos en la propia sub-región centroamericana: Costa Rica, República Dominicana y El Salvador son buenos exponentes al respecto. Pero en términos de estrategias para incorporar flexibilidad en los siste-mas de gestión, y en el fortaleci-miento de la función directiva donde será más útil mirar hacia los países latinoamericanos que ya han transi-tado similares iniciativas.

Servicios civiles

latinoamericanos: ¿por dónde

seguimos?

Para establecer el norte hacia dónde orientar los esfuerzos de pro-fesionalización, recuperaremos la producción de acuerdos latinoameri-canos de la primera década del si-glo. Sucesivamente han surgido en el ámbito del Consejo Latinoameri-cano de Administración para el De-sarrollo el Código de Buen Gobierno y las Cartas Iberoamericanas (Fun-ción Pública, Gobierno Electrónico, Calidad en la Gestión Pública, Parti-cipación Ciudadana) que aportaron una delimitación y sistematización de los principales campos problemáti-cos, a efectos de forjar consensos en torno de recomendaciones y pro-puestas para dinamizar y profesiona-lizar las administraciones públicas.

LA AGENDA IBEROAMERICANA

El documento “Gestión Públi-ca Iberoamericana para el Siglo XXI” (CLAD, 2010) recoge todos los prin-cipios desplegados en el conjunto de acuerdos iberoamericanos, y plantea una agenda de objetivos basada en los siguientes ejes (Iacoviello y Puli-do, 2012):

• La democratización que torna transparentes la información y las decisiones públicas y per-

mite activar la participación ciudadana con la facilitación de las Tecnologías de la In-formación y la Comunicación, TIC, y de los dispositivos del gobierno electrónico.

• La profesionalización de la gestión pública condicionada por las garantías que asegu-ren el mérito para el acceso y progreso en el empleo público;

y la flexibilidad funcional para gestionar con calidad los procesos.

• Las nuevas tecnologías de gestión, que sirven, tanto a la racionalidad y eficiencia admi-nistrativas como a la dinami-zación de los vínculos intergu-bernamentales y de la administración con los ciuda-danos; en cuanto a la posibili-dad de gestionar mayor equi-dad en la inclusión social.

• La gestión por resultados orientados al desarrollo, ba-sada en una cultura organiza-cional que permute la lógica de rutinas por la producción de los servicios y resultados que se aproximen a las expec-tativas ciudadanas.

• Los mecanismos de la gober-nanza que a la vez que re-fuerzan el rol central que cabe al Estado reconocen su inter-dependencia, tanto en el plano intergubernamental, transver-sal y multinivel, como en sus redes de alianza y coopera-ción con organizaciones de la sociedad civil y del mercado.

Esta desafiante agenda nos encuentra en América Latina con servicios civiles “en construcción”, como surge de la información diag-nóstica compartida en la primera sección de este documento. Se im-pone entonces considerar los desaf-íos que se plantean para lograr su efectivo desarrollo en una política pública que se despliega hacia el interior del propio Estado al definir las reglas de gestión de las perso-nas, pero que establece las condi-ciones de posibilidad de todas las políticas públicas destinadas a la ciudadanía.

Si tomamos las reformas de servicio civil desde una perspectiva procesal, se puede remitir a las cua-tro clásicas etapas del proceso de políticas públicas: el establecimiento de la agenda, el diseño de los linea-mientos de la política, la implemen-tación de los mismos, y la evaluación que retroalimenta el circuito. Estas etapas no se plantean en un sentido secuencial, sino que se articulan en un proceso dinámico que puede implicar definiciones simultáneas, o revisiones de diseño a partir de la propia implementación de la política, como sugieren las interrelaciones del siguiente gráfico:

LA REFORMA DEL SERVICIO CIVIL

DESDE UN ENFOQUE PROCESAL DE POLÍTICAS PÚBLICAS

Fuente: Diego Pando (2010) Programa de Formación en Competencias de Gestión para la Alta Dirección Pública, Universidad de San Andrés.

Lo que encontramos en la re-gión es un renovado interés por las políticas de profesionalización del empleo público, lo que es una muy buena noticia y un avance respecto de la situación a principios de los años 2000. Sostener las iniciativas en programas que superen la agen-da inmediata de cada gestión, es todavía un desafío pendiente, y per-sisten cuestiones relevantes a con-siderar, tanto en la etapa de diseño como de implementación. (Iacoviello y Pulido, 2011)

En términos de diseño, queda claro que ninguna iniciativa de forta-lecimiento prosperará sin el necesa-rio soporte político, estratégico, y con las adecuadas bases tecnológi-cas. La trillada “voluntad política” que se invoca como factor crucial para explicar fracasos y éxitos de las políticas públicas, no puede ser asignada exclusivamente a cuestio-nes socioculturales, sino que cabe considerar la mirada neoinstituciona-lista que la asocia a los incentivos provistos por el andamiaje institucio-nal en cada país. Desde esta pers-

pectiva, será posible entonces dise-ñar y poner en funcionamiento insti-tuciones que vayan forjando progre-sivamente patrones de conducta diferentes, que nos vayan alejando de la tradición clientelar que sigue presente en una porción importante del empleo público en la región.

Aún cumplida esta pre-condición del apoyo político, resulta central que la política de profesiona-lización esté concebida estratégica-mente, y que responda a consensos amplios que incluyan a otros pode-res del Estado, a los partidos políti-cos, a los sindicatos, a las organiza-ciones de la sociedad civil, y a los actores que en cada caso resulten relevantes. Todo esto sostenido también desde una base tecnológica que permita establecer la línea de base de la cual se parte, con siste-mas de información de cantidad y calidad del personal, ya que no hay planificación estratégica posible sin información sólida que alimente el proceso.

En términos de implementa-ción, por su parte, los desafíos pa-san por la necesidad de incorporar un enfoque sistémico (en línea con la concepción estratégica antes mencionada), a la vez que participa-tivo, y que contemple los criterios de evaluación que permitan realimentar el proceso.

Las estrategias de interven-ción pueden plantear etapas escalo-nadas, pero siempre que se articulen en una intervención sistémica que contemple aspectos que deben estar necesariamente interconectados. La participación inclusiva es el camino a transitar para sentar las bases de una implementación que no termine obstaculizada por la lógica y espera-ble resistencia al cambio. Y por últi-mo, las instancias de evaluación preventivas y correctivas que permi-tan registrar problemas de diseño y funcionamiento de las prácticas de gestión de las personas resulta fun-damental para realizar los ajustes que requiera la implementación efec-tiva de profesionalización de las prácticas de gestión de recursos humanos.

Las reformas de innovación necesariamente suponen la existen-cia de capacidades instaladas en el funcionariado, es que resulta urgente la profundización de los procesos de profesionalización, hasta ahora par-ciales. También implica la responsa-bilización frente a la sociedad por parte de la alta dirección pública, para garantizar que las decisiones públicas estén siempre orientadas a las necesidades de la ciudadanía, y que el accionar de la administración no quede cooptado por intereses corporativos internos o externos (Iacoviello y Pulido, 2012).

A modo de cierre, nos remiti-mos al último documento del CLAD, La Transformación del Estado para el Desarrollo en Iberoamérica, que plantea como eje central estructura-dor de estados orientados al desa-rrollo la necesidad de establecer una función pública profesional para América Latina. Entre los treinta puntos acordados por los países

signatarios, se incluyen los siguien-tes compromisos respecto de la pro-fesionalización de la función pública:

“3. Es importante consultar y construir el modelo de servicio civil de cada nación, en sin-tonía con su contexto históri-co-social, persiguiendo el máximo consenso, incluyendo a los partidos políticos, los otros poderes del Estado, las asociaciones profesionales, las universidades, las organi-zaciones sociales vinculadas al tema y los diversos actores implicados. El objetivo debe ser la continuidad a largo pla-zo del sistema.

4. Es crucial reconocer que la Carta Iberoamericana de la Función Pública es un hito de llegada, y que el punto de par-tida es el diagnóstico inicial ri-guroso y fiel sobre el servicio civil existente.

5. Para asegurar que habrá un sistema de servicio civil profe-sional adecuado resulta indis-pensable un enfoque sistémi-co, que verifique la coherencia estratégica entre el modelo de gestión pública y el de recur-sos humanos; que contemple etapas, costos, presupuestos afectados, resultados espera-dos, y planes de acción con sus cronogramas y respecti-vas proyecciones financieras. Es preciso adoptar la evalua-ción de 360 grados para el proceso de reforma del servi-cio civil, lo cual permitirá con-tar con múltiples perspectivas sobre los aciertos, errores, debilidades y fortalezas de su implantación.

6. Hay que proteger y reforzar al órgano rector de la reforma del servicio civil con nuevos li-derazgos asociados, porque cargar todo el esfuerzo en las áreas de empleo tradicionales, podría significar una débil se-ñal para los actores involucra-dos en la negociación política de la formulación e implemen-tación. Para ello se tienen que asegurar competencias en los funcionarios de los órganos rectores del servicio civil, con la formación en gestión de re-cursos humanos y con un cli-ma organizacional de coope-ración y diálogo desde el comienzo.

7. La participación de los em-pleados públicos en las inno-vaciones a desarrollar es una estrategia clave para ganar aliados que promuevan el cambio, para recibir opiniones valiosas que reduzcan los errores del proceso, para capi-talizar los saberes disponibles en la organización en torno de los más adecuados instrumen-tos y métodos.

8. Un elemento esencial para for-talecer el apoyo social y políti-co es incidir en aspectos vin-culados a la representatividad de la burocracia. Una burocra-

cia que sea como la sociedad donde actúa, que no exprese discriminación vertical de género, que abra vías de ac-ceso protegidas a los discapa-citados, que favorezca la equi-librada participación étnica y social, será capaz de actuar de forma más integradora y de expresar mejor la pluralidad social.”

La agenda es clara, y acorda-da entre los países de la región. Es un avance no menor, pero resta desplegar esfuerzos situados en cada entorno nacional para hacerla realidad en nuestras administracio-nes públicas.

Referencias

AECID-FLACSO (2012) “Segundo Barómetro de la profesionali-zación de los servicios civiles en Centroamérica y la Re-pública Dominicana”.

AECID-FLACSO-SICA (2009) “Baró-metro de la profesionalización de los servicios civiles en Cen-troamérica y la República Do-minicana”.

BID-DRP (2006) “Informe sobre la situación del servicio civil en América Latina”. Washington, DC.

CLAD (2010) Gestión Pública Ibe-roamericana para el Siglo XXI. Santo Domingo, República Dominicana.

__________________ (2011) La Transformación del Estado pa-ra el Desarrollo en Latinoamé-rica. Asunción, Paraguay

CLAD-0NU (2003) Carta Iberoameri-cana de la Función Pública. Santa Cruz de la Sierra, Bolivia.

Iacoviello, Mercedes, Mercedes Lla-no y Luciano Strazza (2012) Fortalecimiento de la función directiva pública: exploración a partir de una selección de experiencias latinoamerica-nas y anglosajonas (en coau-toría con). Revista del CLAD Reforma y Democracia, N°52, Febrero 2012.

Iacoviello, Mercedes y Luciano Strazza (2009) “De partidocra-cias rígidas a meritocracias flexibles en América Latina” XIV Congreso del CLAD. Sal-vador de Bahía. Publicado en la Revista Documentos y Aportes en Administración Pública y Gestión Estatal. Año 11. No. 16. Santa Fe, Argentina. 2011

Iacoviello, Mercedes y Sebastián Essayag "El desafío de profe-sionalizar la función pública en América Latina". Proyecto PNUD. Área de Gobernabili-dad Local y Descentralización del Centro Regional del PNUD. Julio.

Iacoviello, Mercedes y Noemí Pulido (2012) Representatividad, par-ticipación y política: nuevo fo-co para el viejo debate sobre la función pública en América Latina. Revista Buen Gobierno Nª 12, semestre enero-junio de 2012. Publicado en México D.F. Presentado en el Con-greso Internacional del CLAD sobre Reforma del Estado y de la Administración Pública. Asunción, Paraguay, 8 - 11 de noviembre.

Longo, Francisco (2002) “Marco analítico para el diagnóstico institucional de Sistemas de Servicio Civil”. En BID (2006) “Informe sobre la situación del servicio civil en América Lati-na”. Diálogo Regional de Polí-tica. BID. Washington ◊