Cuando la administración

pública es cuestión

de vida o muerte** Alberto Delgado Paniagua

MUESTRA A PARTIR DE LAS EXPERIENCIAS Y LECCIONES APRENDIDAS EN CUANTO A CRISIS, EMERGENCIAS Y DESASTRES SE REFIERE, PROPONIENDO LA SISTEMATIZACIÓN DE LAS MISMAS PARA INCORPORARSE A LA GESTIÓN DE CRISIS, EMERGENCIAS Y DESASTRES EN UNA INSTITUCIÓN PÚBLICA ANTE LA SOCIEDAD, ABOCANDO POR LA RESPONSABILIDAD INSTITUCIONAL DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA ANTE ESTOS EVENTOS.

PALABRAS CLAVES: CRISIS; EMERGENCIAS; DESASTRES; CALAMIDADES; TRAGEDIAS; ADMINISTRACIÓN PÚBLICA; FUNCIÓN PÚBLICA; SERVICIO CIVIL; GESTIÓN DE CRISIS; PLANES DE CONTINGENCIA

KEY WORDS: PUBLIC ADMINISTRATION; CRISIS; CRISIS MANAGEMENT; DISASTERS; EMERGENCY RELIEF

1A manera de introducción:

Una historia sustentada

en la realidad

Eran las 13:21 horas del 8 de enero del 2009, cuando en el sétimo piso de la institución, se sintió un fuerte estruendo. Más tarde los noti-cieros informarían que se trataba de un terremoto de 6,2 grados en la escala Richter; pero el asunto, es que en aquel momento, mientras los archivadores chocaban contra sí, y

las paredes crujían, la desespera-ción corrió como reguero de pólvora.

Apenas dejó de moverse el piso, se pudo detectar un fuerte olor a gas; efectivamente, las tuberías se habían roto y según el protocolo para emergencias (que por cierto no se revisa desde que se redactó, hace dieciséis años), se cortó el fluido eléctrico y los ascensores dejaron de funcionar.

A la impresión del temblor se le agregó la tensión por el olor a gas, con lo que los diez funcionarios que estaban en el séptimo piso,

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** Profesional del Centro de Capacitación y Desarrollo, CECADES, de la Dirección General de Servicio Civil, DGSC, de Costa Rica.

Recibido: 19 de marzo del 2012.

Aceptado: 8 de julio del 2012.

tuvieron el impulso de abandonar el edificio, hasta que descubrieron que la fricción de las paredes había hecho que la puerta de emergencia quedara trabada, con lo que el lu-gar, que hace cinco minutos era la oficina de trabajo habitual, ahora se convertía en una trampa mortal.

Dado que la citada puerta de emergencia se encontraba al final de un angosto pasillo, parecía evi-dente que lo mejor, es que una sola persona tratara de abrirla, pues no había espacio para que varios inten-taran forzarla a la vez, al menos eso le pareció a Alfonsina, la Gerente de Área, por lo que llamó a Mainor, el más alto y fornido de los compañe-ros, pero que, en ese momento, estaba completamente descom-puesto, en un evidente ataque de nervios. Sí, aquella enorme mole humana parecía un Sansón recién rasurado por Dalila, incapaz de le-vantar una mano, aun cuando de ello dependiera su vida y la de quie-nes lo rodeaban.

Alfonsina al ver que su plan inicial no daba resultado, y sentir que el olor a gas era cada vez más fuerte, convocó a reunión a los pro-fesionales de mayor experiencia, para que, en comisión, estudiaran la situación e hicieran una propuesta sobre qué hacer mientras llegaba auxilio, después de todo, siempre había escuchado que en casos de emergencia, lo mejor era conservar la calma.

Mientras tanto, Ana Lorena, una muchacha menuda pero con gran determinación, que en su in-fancia había participado en cam-pamentos de niños exploradores (Boy Scout), ya había calculado que si se lanzaba desde una ventana, no sobreviviría al impacto de caer des-de aquella altura hasta la calle, y también era consciente que sus fuerzas serían insuficientes para derribar la puerta de emergencia, por lo que sin pensarlo dos veces, se dirigió hacia Mainor y con la ma-yor determinación de su alma, le lanzó una bofetada con su mano surda, y antes de que su compañero tuviera oportunidad de reaccionar, se la acompañó con otra cachetada, con la misma mano, pero que en esta ocasión venía de regreso de derecha a izquierda.

Bastaron milésimas de se-gundos para que a Mainor se le encendiera una mirada de furia, le saltaran los músculos y casi se podía decir que se transformara en el hombre increíble, también cono-cido como el verde Hulk; se volvió contra Ana Lorena con ganas de tragársela de un bocado, pero ella inmediatamente le grito “!LA PUERTA, LA PUERTA DE EMERGENCIA, LA&#@%$ PUERTA!”

En ese momento, Mainor re-cordó la situación en la que estaban atrapados, se dirigió a la puerta de emergencia y le propinó una lluvia de patadas tan salvaje que solo fue interrumpida cuando la misma estu-vo tumbada en el suelo. Acto segui-do, los diez compañeros, entre em-pujones y tropiezos, salieron

apresuradamente… cuando el últi-mo iba llegando al quinto piso, se escuchó una explosión: al fin la fuga de gas encontró una chispa que la incendiara. Aproximadamente dos minutos después habían logrado abandonar el edificio, y en ese momento, llegaron los bomberos con sus grúas de rescate, justo a tiempo para ver cómo los tres pisos superiores del edificio, el séptimo, octavo y noveno, se desplomaban.

De la historia quedaron mu-chas anécdotas, pero quizás lo que más llama la atención, es que Mainor pidió traslado de institución, y que él y Ana Lorena no se volvie-ron a hablar, no obstante que entre ambos, salvaron sus vidas y las de sus compañeros; por otro lado, Al-fonsina formó una comisión para que analizara lo sucedido y le pre-sentara un informe y una propuesta de actualización de protocolo para situaciones de emergencia… La Comisión lleva dos años, cinco me-ses y veintidós días reuniéndose, y está considerando buscar asesoría externa para avanzar con tan impor-tante y delicada misión.

La historia anterior, si bien tiene algunos elementos de creativi-dad, está fundamentada en una situación real, ocurrida en una insti-tución pública de Latinoamérica, y quizás lo más interesante de ella, es que permite mostrar algunas leccio-nes que se han aprendido de expe-riencias similares, a partir de lo cual, se han formulado una serie de pa-sos, que pueden y, quizás, deben tomarse en cuenta, al analizar una gestión de crisis, emergencias y desastres en una institución pública, ante la sociedad; sobre ello trata el presente documento, cuyos resultados se estructuran y presentan en la misma forma y se-cuencia que dicha historia. Ver Anexo No. 1.

Entre metodología

y recursos didácticos

Conscientemente se ha opta-do por iniciar el documento con la narración de “Una historia sustenta-da en la realidad”, que versa sobre cómo un grupo de funcionarios, enfrentó un terremoto en sus ofici-nas de trabajo, en el séptimo piso de un edificio. La historia, más que una distracción, es un truco didácti-co para llamar la atención al lector y por eso, cual si fuese la tabla de contenido o índice, se usa como guía para estructurar la presenta-ción de los resultados de la ponen-cia. De igual manera, para exponer las conclusiones, se ha querido recurrir a otro recurso creativo que, en esta ocasión, tomó forma de una “oración del funcionario público por las vidas que tiene en sus manos”, en la cual, se recogen de una mane-ra muy singular, muchas de las en-señanzas que dejó la investigación.

Sin embargo, para que los re-cursos didácticos sean válidos, de-ben estar sustentados en un trabajo formal, desarrollado conforme a una metodología claramente definida, la cual, se expone en grandes rasgos, con la finalidad de mantener la atención en los resultados.

Si bien se plantean algunos conceptos básicos, se advierte, que el estudio señala el gran impacto de las crisis, emergencias y desastres y no se desgasta en justificaciones; es decir, parte de la realidad de la exis-tencia de tales situaciones y la ne-cesidad humana de preverlas, en-frentarlas y mitigar sus consecuencias; todo ello, desde el papel de la Administración Pública. A estos elementos, se agrega el repaso de varias situaciones de crisis, emergencias y desastres ocurridas en algunos países lati-noamericanos, con lo que se con-forma el contexto de análisis o mar-co referencial.

Conforme con la orientación pragmática que se le quiso dar, el trabajo, es alimentado con informa-ción periodística reciente sobre hechos relacionados con el tema, así como con opiniones y comenta-rios externados por diversos confe-rencistas que, en determinado mo-mento aportaron ideas relevantes para el objeto de investigación. Las consultas de textos, revistas espe-cializadas y búsquedas por Internet, vinieron a completar las fuentes de información. De esta manera, la investigación combinó flexibilidad con rigurosidad, para lograr el rea-lismo y sustento necesarios y para responder a las situaciones apre-miantes de la Administración Públi-ca, frente a situaciones de crisis, emergencias y desastres.

De crisis, emergencias,

desastres y otras referencias

básicas

Antes de seguir adelante con la discusión de crisis, desastres y emergencias, se considera pertinen-te clarificar algunos términos rele-vantes para el desarrollo del trabajo. Para ello, a partir de las diferentes acepciones que brinda la Real Aca-demia Española de la Lengua, se han elaborado los conceptos bási-cos, con ello no se pretende dar la definición definitiva a ninguna de dichas palabras, en su lugar, bas-tará con servir de referencia para la discusión.

De la globalización de la crisis,

a la administración pública

La globalización es un proce-so que ha sido abordado desde muchas perspectivas, y también se puede hacer desde las crisis, emer-gencias y desastres, como lo han demostrado algunos de los múltiples acontecimientos de los últimos años:

Si se trata de fenómenos na-turales, como el terremoto y tsunami ocurridos en Japón el 11 de marzo del 2011, quedó en evidencia que dichos eventos, en cosa de horas, pudo pasar de un continente a otro. En el caso de situaciones con carac-terísticas sociales, como la crisis financiera del 2007 (cuyos efectos aún hoy se sienten), se tiene que, en solo unos meses, contagió a docenas de países en prácticamen-te todos los continentes. Incluso, tratándose de cuestiones de salud, como la pandemia AH1N1, cuyos primero brotes en el conteniente americano se hicieron visibles en México, en marzo del 2009, basta-ron unas semanas para que, pese a las medidas preventivas adoptadas, se propagara a prácticamente todo el planeta. Por lo tanto, la experien-cia arroja suficientes evidencias para afirmar que se han globalizado los riesgos de daños y perjuicios ante la ocurrencia de crisis, emer-gencias y desastres.

Se podrían seguir dando ejemplos (calentamiento global, crisis de los precios del petróleo, crisis alimentaria, etc.), pero más importante que su extensa enume-ración, es caer en cuenta que las crisis, emergencias y desastres, se quiera o no, deben verse como fenómenos globales, por lo que el estudio de sus riesgos de ocurren-cia, las medidas de prevención, el tratamiento y la recuperación, deben hacerse desde la misma perspectiva global, aun cuando ella pueda impli-car ciertos grados especiales de complejidad.

En una renovada visión global de las crisis, emergencias y desas-tres, resultaría ilusorio pretender que alguna persona en singular, sea física o jurídica, podrá enfrentarlas con éxito. En su lugar, más tempra-no que tarde, se llegará a la inevita-ble conclusión de que los Estados, por medio de sus respectivas admi-nistraciones públicas, incluso con apoyo de otras naciones, son los llamados a fungir como responsa-bles ante la ciudadanía, para enfren-tar las calamidades y tragedias; después de todo, para eso y mu-chas otras cosas, es que los contri-buyentes pagan sus impuestos.

Por lo tanto, las administra-ciones públicas deben aprender a leer las señales internas y externas, que advierten de crisis que vienen en camino, a atender las emergen-cias cuando se presentan y a ayu-dar a la población a recurarse de los desastres. Sin embargo, siempre dentro del contexto de la globaliza-ción, existen mecanismos o formas de organización que podrían ser sumamente útiles para la atención de crisis, emergencias y desastres y que tienen amplio espacio para desarrollarse en Latinoamérica, dichos organismos o formas de or-ganización son los denominados de gobernanza multinivel, que com-prenden espacios políticos suprana-cionales, para la atención de deter-minados intereses.

Tal como lo expone Morata en Gobernanza multinivel en la Unión Europea. (2002), la Unión Europea, UE, constituye una de las experiencias más conocidas de la gobernanza multinivel y como tal, puede ser un referente interesante de profundizar con miras al desarro-llo de tal tema en Latinoamérica. Por otro lado, como se verá más adelan-te, experiencias como la de Para-guay y sus esfuerzos de forjar alian-zas con su vecino Bolivia, son otro ejemplo digno de seguimiento para las Administraciones Públicas latinoamericanas.

Crisis

El término crisis está estre-chamente relacionado con el cam-bio, independientemente de que el mismo sea para mejorar o empeo-rar, por ello, puede generar incerti-dumbre; la palabra crisis se suele ver con cierto grado de temor, que a su vez conduce a la resistencia a dicho cambio o crisis.

En ese sentido, incluso una reforma legal que fortalezca una institución, el impulso de un proyec-to que conlleve el desarrollo de al-guna zona marginada, entre muchos otros casos, en el tanto implique una mutación significativa de la situación existente, puede denominarse como una crisis, generar temor y producir resistencia.

En suma, la atención de crisis debe superar la resistencia a los cambios, pues los mismos pueden enfrentar a las personas e institu-ciones a sus temores más grandes, ya que pueden colocarlas en proce-sos o momentos decisivos, que puede alterar la continuación de las situaciones previamente vigentes, incluyendo lo que típicamente se denomina como situaciones de confort.

Esta primera conceptualiza-ción, en el tanto revela el rol activo de los temores, deja ver la impor-tancia de que en las definiciones de estrategia para la gestión de crisis, entre otros posibles profesionales, participen psicólogos y sociólogos, ello por supuesto que dependiendo del tipo y magnitud de la crisis pre-vista.

Piñuel (2011) agrega que pa-ra ser clasificados como crisis, los cambios tienen que ser repentinos, responder a acontecimientos súbi-tos, lo que implica una ruptura del equilibrio de la institución o la pobla-ción, pero que además de todo ello, es completamente normal dentro de lo que se puede esperar en el mun-do que se vive. Esa particularidad de tener elementos de sorpresa, hace que prácticamente no haya posibilidad de anticipar una crisis en todos sus aspectos, lo cual agrava la complejidad de sus tratamientos.

Emergencias

Por emergencias regularmen-te se entienden los sucesos, situa-ciones y efectos emergentes de carácter negativo, tales como acci-dentes y desastres, que demandan atención inmediata, sin embargo, una emergencia también puede implicar el riesgo de perder un bene-ficio actual o potencial.

Las emergencias se caracte-rizan por su carácter de urgencia, es decir, por la necesidad apremiante de atender determinado asunto. Sin embargo, las emergencias, y más específicamente el término “urgen-cia”, ha sido objeto de un uso tan exagerado, que prácticamente ha perdido su sentido en muchos am-bientes de trabajo. Dicho en otras palabras, cuando en una institución, a todo se le pone la etiqueta de urgente, equivale a decirle al in-consciente de los funcionarios, que realmente nada es urgente.

Ante esta situación, se hace necesario rescatar el sentido de la urgencia, para que recobre su valor en la Administración Pública, parti-cularmente frente a las calamidades y tragedias. “Esta situación hace que sea necesario el desarrollo y la vivencia del sentido de urgencia como un valor, que le permita a la sociedad, disfrutar de los servicios públicos de manera oportuna y al costo razonable de su realización.” (Delgado, 2010b)

Desastres

Los desastres se entienden como sinónimos de situaciones no deseadas, mejor dicho, de grandes y lamentables desgracias. El desas-tre necesariamente es negativo, se asocia con dolor y por ello, una de las primeras reacciones de las per-sonas frente a un desastre es la negación “eso no es posible que haya sucedido”.

En otras palabras, los desas-tres representan infortunios o des-gracias que perjudican a grupos significativos de personas, con ca-racterísticas fatales, susceptibles de generar emociones como la compa-sión y el espanto, y reacciones co-mo la negación individual y las ma-nifestaciones colectivas.

Calamidades y tragedias

Intencionalmente se han agregado dos términos que, no obstante su significado, claramen-te establecido en el lenguaje, aquí se les ha dado una concepción particular.

Las calamidades, aún cuando están definidas como el acaecimien-to de un infortunio o desgracia que, por lo general, afecta a muchas personas, aquí se va a entender como calamidad, cualquier crisis, emergencia o desastre que, a crite-rio del lector, sea relativamente pe-queña o moderada, en relación con otras mucho mayores.

Por su lado, la dicción trage-dia, aún cuando se suele referir a situaciones o conflictos con desen-laces fatales, para efectos del pre-sente trabajo se entenderá como cualquier crisis, emergencia o de-sastre, que a criterio del lector, sea relativamente grande en relación con otras mucho menores.

El definir de esta manera los términos calamidades y tragedias tiene como único objetivo facilitar la redacción, con el propósito de no tener que reiterar excesivamente la expresión crisis, emergencia y de-sastre, términos estos últimos que también se siguen usando (y alter-nando) con los de calamidad y tragedia.

Función pública (Servicio civil)

Se ha considerado pertinente caracterizar el concepto de función pública, para distinguirlo del de ad-ministración pública, por cuando el último se visualiza más amplio que el primero y el presente trabajo está orientado a la Administración Públi-ca más que a la función pública.

Para conceptualizar el Régi-men de Servicio Civil, se ha optado por un autor contemporáneo de gran solvencia técnica y reconocido in-ternacionalmente, como lo es Fran-cisco Longo, quien en su texto Méri-to y Flexibilidad (2005), plantea que el Empleo Público toma diversas denominaciones, particularmente dependiendo de la sociedad donde se refiere; así se tiene que, tanto en España como otros países euro-peos, se le denomina Función Pública, en el tanto que los anglosa-jones y en algunos países de Amé-rica Latina se les ha dado el título de Servicio Civil, pero que para efectos prácticos, el destacado tratadista los considera como sinónimos.

En su fundamentación sobre el concepto de servicio civil, Longo plantea que el mismo se puede desarrollar, a partir de los siguientes criterios:

• Las normas particularmente jurídicas.

• La naturaleza de la relación de empleo, referido a la afini-dad entre el empleador y el empleado.

• Las funciones desempeñadas por parte de los empleados públicos, es decir en el ejerci-cio de potestades públicas.

• El nivel de gobierno, distin-guiendo entre el gobierno de la Administración Central y los gobiernos locales y lo que le corresponda para los casos de los estados federales.

De esta manera, Longo (2005; 68) llega a la noción de fun-ción pública, como “el sistema de articulación del empleo público me-diante el que determinados países garantizan, con enfoques, sistemas e instrumentos, ciertos elementos para la existencia de administracio-nes públicas profesionales”.1

Administración pública

El concepto de Administración Pública puede referirse a dos signi-ficados básicos, el primero de ellos, al servicio que reciben los ciudada-nos de determinado país, de las entidades creadas por el Estado para el cumplimiento de sus fines. Así, se dice que la Administración Pública es buena o mala, según la calidad de dichos servicios. El otro significado se suele referir al conjun-to de funcionarios y entidades que brindan los servicios referidos en la conceptualización anterior.

Fernández (1981:34), define la Administración Pública como el complejo orgánico y las respectivas entidades que lo integran, todos ellos del Poder Ejecutivo “Dichos órganos y entes cumplen funciones de índole legislativa, jurisdiccional y ejecutiva. Estas funciones constitu-yen la Administración Pública en sentido objetivo”. Sin embargo, agrega que la división de poderes y del trabajo, hizo que, con el tiempo, la Administración Pública tendiera a limitarse, de manera residual, al Poder Ejecutivo, regido por el Dere-cho Administrativo.

Por su parte, Cabanellas (1994: 170), la define (a la Adminis-tración Pública), como:

“… el Poder Ejecutivo en ac-ción, con la finalidad de cum-plir y hacer cumplir cuanto in-teresa a la sociedad en las actividades y servicios públi-cos. La Administración puede ser nacional, provincial o mu-nicipal, de acuerdo con la es-fera territorial de sus atribu-ciones. La hay también regional.”

Es así como se podría afirmar que:

“La administración pública está conformada por todos aquellos elementos que la hacen efectiva, como por ejemplo, los funcionarios, los edificios públicos, etc. La fun-ción principal de la adminis-tración pública, es la creación de un vínculo o relación entre el poder político y el pueblo o ciudadanía.

No obstante, debemos remar-car que no solo se conoce una administración pública por parte del Poder Ejecutivo, sino que también, la misma es llevada a cabo por parte del Estado y algunas entida-des privadas que desempe-ñan diferentes funciones y actividades administrativas.” (Gestión y Administración, 2011)

Del contraste entre la concep-tualización de Administración Públi-ca y Función Pública (o Servicio Civil), se tiene que si bien ambos están referidos particularmente a la acción del Poder Ejecutivo, la Admi-nistración Pública comprende prácticamente todas las formas en que dicha acción se lleva a cabo, es decir, ya sea por profesionales, polí-ticos, directamente por las institu-ciones o de manera delegada a terceros; en su lugar, la Función Pública es más restrictiva, pues se centra en la profesionalización y otros principios básicos que rigen el Servicio Civil.

Esta distinción resulta perti-nente, pues lo que se indica en las presentes páginas no está limitado a la Función Pública, por el contrario, es aplicable a la totalidad de la Ad-ministración Pública.

Vida o muerte o calidad de vida

La muerte es el único aconte-cimiento seguro que tienen todos los seres vivos (incluso los humanos). La muerte tiene una relación muy estrecha con la vida, tanto así que incluso se suelen usar expresiones como muerto en vida, para referirse a personas que se encuentran en situaciones en las que su vida no aparenta tener mayor sentido, por lo que se le compara con el estado de muerta. La anterior consideración conduce a otro concepto, la calidad de vida, que se entenderá, conforme Gildenberger (1978):

“La calidad de vida es el obje-tivo al que debería tender el estilo de desarrollo de un país que se preocupe por el ser humano integral. Este con-cepto alude al bienestar en todas las facetas del hombre, atendiendo a la creación de condiciones para satisfacer sus necesidades materiales (comida y cobijo), psicológi-cas (seguridad y afecto), so-ciales (trabajo, derechos y responsabilidades) y ecológi-cas (calidad del aire, del agua).”

Por la importancia de la cali-dad de vida, en el presente trabajo, cada vez que se refiera a la vida, se considerará, tanto el concepto de vida, como el de calidad de vida.

Para la mayoría de las perso-nas es comprensible que la muerte, como suceso irreversible y definitivo dentro de la temporalidad de la exis-tencia, representa un acontecimien-to pocas veces atractivo, al grado que se da por un hecho que regu-larmente todo ser humano se aferra a la vida, afán que se hace evidente en situaciones críticas. No obstante que muchas religiones sostienen la continuidad de la vida después de la muerte, ese es un asunto fuera de consideración en el presente traba-jo, pues para efectos de la gestión de crisis por parte de la Administra-ción Pública, lo que le corresponde a ésta es servir a los seres vivos en el presente mundo.

Este es probablemente el apartado que tomó más tiempo de reflexión para ser redactado y ello se debió a que, aunque la temática parecía muy obvia, sin embargo, al ver la lentitud e ineficiencia con que algunas instituciones reaccionan, una y otra vez, ante el sufrimiento de la ciudadanía, resulta necesario recordar que de lo que se está hablando, es del bien más preciado que tiene cualquier persona y que, por lo tanto, la burocracia debe atenderlo de tal manera, lo cual comprende mayor urgencia que cualquier formulario que deba ser completado, mayor rigurosidad que determinados procesos y pro-cedimientos, y mayor eficiencia que la atención de las llamadas telefóni-cas o la respuesta a los correos electrónicos.

Tan cierto es que se está hablando de vida y muerte, que resultan abundantes los ejemplos que se pueden identificar de accio-nes y omisiones de funcionarios públicos, que tienen como implica-ción directa, la continuidad de la vida o su interrupción definitiva: el médico que opera exitosamente un paciente, o lo mata por una mala praxis; el policía que detiene a un criminal, o que accidentalmente le dispara a un civil inocente y lo deja muerto o inválido; el chofer de algu-na institución que realiza una ges-tión oportuna, o atropella a un peatón; el maestro que contribuye a desarrollar a un niño, o que al no orientarlo adecuadamente facilita que tome malos caminos; el traba-jador social que apoya a una familia para su superación, o que, al no tomar decisiones oportunas, facilita que se suscite alguna tragedia…

Por eso, también es conve-niente recordar que, en concordan-cia con lo relevante que es la vida humana, la Organización de Nacio-nes Unidas, ONU, (1948), en la Declaración Universal de Derechos Humanos, incluyó en su Artículo 3º, el derecho a la vida: “Todo individuo tiene derecho a la vida, a la libertad y a la seguridad de su persona”. De manera que el derecho a la vida está definido como uno de los pri-meros derechos humanos, y en consecuencia, hasta donde se tiene conocimiento, está protegido en todos los códigos penales de Lati-noamérica, en el tanto que se san-ciona cualquier forma de limitar la vida con la mayor severidad posible, ya sea a los responsables directos o indirectos. A dichas sanciones están expuestos los trabajadores públicos en el tanto que su acción, sea sus-ceptible de ser tipificados como homicidio en cualquiera de sus clasificaciones.

Gestión de crisis:

antecedentes y concepto

La gestión de crisis, emer-gencias y desastres, que también se abreviará como gestión de crisis, inicia por particularizar los riesgos que debe enfrentar según el país que se trate, y la Administración Pública respectiva, pues:

“… la calidad de los diferentes sistemas nacionales de fun-ción pública o servicio civil en la comunidad iberoamericana es diversa y heterogénea. El logro de una función pública profesional y eficaz es, para cualquier sociedad democrá-tica, un propósito permanente que encuentra en todo caso múltiples áreas de mejora de los arreglos institucionales existentes. Ahora bien, no deben desconocerse las evi-dentes diferencias que los distintos puntos de partida implican en cuanto al conteni-do, amplitud e intensidad de las reformas necesarias en cada caso.” (CLAD, 2003: 10)

Así, se tiene que España, presenta riesgos relevantes de inundaciones y sequías, principal-mente en el litoral mediterráneo; el País Vasco y las Canarias, se ca-racterizan, ya sea por el alto nivel de concentración de habitantes, por sus actividades económicas, o por el riesgo a los fenómenos naturales adversos. Esta identificación le ha permitido precisar posibles causas que han aumentado tales riesgos, tales como:

“...´Se ha construido cerca -o incluso dentro- de los cauces fluviales, por lo que ha au-mentado el riesgo frente a un posible episodio de crecida; se ha aumentado el gasto de agua en muchas zonas por encima de los recursos dis-ponibles, lo que produce pro-blemas de abastecimiento en períodos de sequía; se ha construido casas en primera línea de costa que quedan anegadas por el oleaje cuan-do se producen temporales marítimos, etc´. (Econoticias, 2010)

A partir de la particularización de las crisis, emergencias y desas-tres, y las respectivas causas, se puede definir una más efectiva ges-tión de crisis, para disminuir sus perjuicios, adoptando políticas que den mayor seguridad a la población, lo que ha permitido al pueblo espa-ñol contar con una organización de protección civil que es referencia para muchos otros países y de la cual, se pueden deducir experien-cias interesantes, en aspectos tales como:

• La definición de planes de ordenamiento territorial, con-secuentes con la naturaleza de cada terreno.

• La elaboración y divulgación de una cartografía de riesgo, para orientar a la población y las instituciones regula-doras de los desarrollos inmobiliarios.

• El establecimiento de normas éticas sobre la actuación permitida para salvar vidas humanas ante situaciones que las amenacen.

• El establecimiento de siste-mas de denuncias (científicas o judiciales) de alta peligrosi-dad contra zonas territoriales de alto riesgo.

• Estrategias claramente defini-das de educación ambiental y manejo de riesgos, dirigidas a toda la población que esté ubicada en zonas de alto riesgo.

Esto puede llevar a interesan-tes y llamativas posiciones de ges-tión de crisis, como sería un enfo-que que considere el convivir con el riesgo: "En vez de intentar modificar constantemente los procesos natu-rales de riesgo, deberíamos apren-der a dejar que el río inunde el es-pacio que tiene que inundar, minimizando al máximo los daños que ello pueda causarnos". (Econo-ticias, 2010)

Es así que, conforme se ha ido tomando conciencia de la nece-sidad de atender adecuadamente las crisis, se han desarrollado nue-vos conceptos, e incluso, eventual-mente se podría hablar de nuevas disciplinas, tal como la Gestión de Crisis, sobre lo cual, Wigodski (2011), señala:

“La gestión de crisis consiste en contar con la capacidad para reconocer y actuar frente a las señales que anticipan una situación perjudicial (que…) hacen necesario im-plementar un sistema sensor del riesgo de crisis, así como los planes de administración y de comunicación de la crisis.”

Gestión de crisis:

características y contenidos

No obstante las limitaciones de desarrollo de esta nueva materia, se pueden identificar algunos ele-mentos que caracterizan la gestión de crisis:

• Reconoce que muchas crisis son imprevisibles con exacti-tud (como los terremotos o erupciones volcánicas), sin embargo, la mayoría son es-perables con un adecuado conocimiento de las carac-terísticas del medio (por ejemplo, identificación de zo-nas sísmicas, estudios geoló-gicos y vulcanológicos).

• Intenta sistematizar para evi-tar crisis, o al menos, para administrar los principales acontecimientos de ellas cuando inevitablemente se presente.

• La gestión de crisis se ve sensiblemente afectada por la tecnología, en el sentido de que si ésta última funciona con excelencia, puede ser de gran ayuda, pero por el con-trario, si falla cuando más se necesita, puede crear una nueva crisis dentro de la crisis que se pretendía atender.

• En el sector privado la gestión de crisis es una prueba para la capacidad de la gerencia de sobrellevar las empresa en tiempos de adversidad, mien-tras que para la Administra-ción Pública probablemente constituye uno de los mayo-res desafíos por enfrentar de cara a la opinión pública, que la va a estar observando con ansiedad y minuciosidad, por lo que resulta determinante para evaluar al Gobierno.

• En última instancia, la gestión de crisis debería pretender buscar el aprendizaje en be-neficio de la sociedad, en el sentido de analizar las leccio-nes de la crisis, para identifi-car oportunidades de mejora, para que en un futuro, las gestiones de las nuevas crisis sean más exitosas y nunca peores.

A partir de la definición de la gestión de crisis y sus principales elementos característicos, se pue-den perfilar algunos contenidos re-levantes de la misma:

• La gestión de crisis requiere un plan que inicie por un nivel de previsión. La previsión compren-de identificar lo mejor posible, las eventuales situaciones de crisis, que amenacen a la institución o a la población en el área sustan-tiva que la institución atiende.

• La gestión de crisis debe prepa-rar para manejar la sorpresa. Y es que por más previsión que se haga, las crisis siempre tienen elementos de sorpresa, que pueden causar ansiedad, temor y hasta exacerbación de los nive-les de adrenalina. Es importante que la gestión de crisis considere mecanismos que, en medio de la confusión, permita tener medi-ciones y panoramas claros de la crisis.

• La gestión de crisis, para que sea exitosa, necesariamente de-be definir mecanismos rápidos y eficientes de respuesta, que con-templen la toma de decisiones y la implementación de las mismas.

Algunas situaciones de crisis,

emergencias y desastres

(a razón de antecedentes)

La geografía del planeta tierra está diseñada con una generosidad de circunstancias que hace que prácticamente todo espacio esté expuesto a uno u otro tipo de crisis, emergencia o desastre. Así, se tie-nen algunos países altamente ex-puestos a tsunamis, tormentas tro-picales, ciclones o huracanes, otros tienen condiciones de alta sismici-dad, volcanes activos o cerros y montañas con propensión a de-rrumbes o avalanchas, a la vez que no faltan quienes enfrenten sequías, plagas u otras calamidades.

Por si acaso todas las crisis, emergencias y desastres naturales no fueran suficientes, también se tiene una gran cantidad de eventos sociales, es decir, que de alguna manera han sido generados por el ser humano, tales como los acciden-tes que ocurren a diario, a los que se agregan atentados terroristas y las manifestaciones públicas, los problemas políticos, las guerras civiles y las invasiones de un país contra otro.

En suma, sobre cualquier país, y los latinoamericanos en par-ticular, no tiene sentido preguntarse si está expuesto o no a alguna cri-sis, emergencia o desastre; en su lugar, la pregunta pertinente sería ¿Cuáles son las crisis, emergencias o desastres que afectan a dicho país en particular? Por lo tanto, la preparación para enfrentar este tipo de situaciones, no es una alternati-va, es una necesidad prioritaria, ante la cual, la Administración Públi-ca no puede quedarse indiferente.

A razón de ejemplo, se tiene que Costa Rica es un país caracte-rizado por su tranquilidad política, que no presenta situaciones graves de sequías, hambre ni plagas, sin embargo, cuenta con una alta sismi-cidad, es decir, que con frecuencia tiene temblores y terremotos, con una gran cantidad de volcanes, al-gunos de los cuales se mantienen activos y que por su ubicación entre dos océanos, con frecuencia recibe influencia de huracanes, tor-mentas tropicales y otros fenóme-nos naturales.

La gran cantidad de crisis, emergencias y desastres, así como la importancia de sus efectos, nece-sariamente implican una llamada a la participación de la Administración Pública con la finalidad de identificar transparentemente dicha invitación, a continuación se resumen algunas adversidades sufridas por hermanos países latinoamericanos, con indi-caciones expresas, de al menos una forma en que la Administración Pública se identificó y actuó ante ellas.

México

En el 2007, México sufrió uno de los mayores desastres naturales de su historia, cuando el Estado de Tabasco, fue afectado por un huracán, al que siguieron importan-tes inundaciones, que se estiman cubrieron el 80% de su territorio.

Tabasco, considerado uno de los Estados más ricos en recursos hídricos, vio como las lluvias exce-dieron las capacidades de ríos como el Grijalva, Usumacinta, Carrizal, Mazcalapa, hasta llegar al punto de verse obligado a abrir las compuer-tas de la presa Peñitas, que con sus evacuaciones de dos millones de litros de agua por segundo, consu-maron la que se considera como la peor inundación de los últimos 50 años.

La tragedia motivó la partici-pación del ejército, de la sociedad civil y expresas solicitudes de ayuda por parte del Gobierno a las aerolí-neas comerciales, para salvar vidas y llevar provisiones a más de un millón de personas afectadas por el evento, a la vez, que las asegurado-ras la catalogaron como la segunda catástrofe más cuantiosa de la in-dustria, con pérdidas preliminarmen-te estimadas en 700 mil millones de dólares.

La magnitud de la tragedia puso en evidencia la importancia de crear sinergias entre la Administra-ción Pública y el resto de la pobla-ción, para enfrentar y superar la crisis.

Panamá

En octubre del 2006, Pa-namá, sufrió la denominada tragedia de Cresta o de la Martín Sosa, cuando un autobús de transporte público, que transitaba en la ciudad de Panamá, en el área de la Cresta, por la Avenida Martín Sosa, se incendió.

La tragedia cobró la vida de 2 niños, 5 hombres y 13 mujeres, para un total de 18 muertos calcinados, así como 25 heridos, algunos con quemaduras de gravedad.

El suceso motivó múltiples críticas y cuestionamientos a la se-guridad del sistema de transporte público de la nación canalera, y por consiguiente, a las autoridades de la Administración Pública responsa-bles de velar por dicha seguridad.

Venezuela

En 1999, Venezuela vivió lo que se ha denominado como su peor desastre natural del siglo XX, la Tragedia de Vargas, también conocida como los Deslaves de Vargas, por el Estado de Vargas donde se magnificó el fenómeno que afectó las costas del Caribe del país.

La tragedia se materializó en-tre los días 15 a 17 de diciembre, sin embargo, desde el 5 de diciem-bre se tuvieron importantes indicios de lo que sucedería, cuando el Or-ganismo de Defensa Civil regional del Estado de Vargas emitió una alerta, ante las lluvias sufridas en los últimos cinco días.

A dicha alarma, se agregó la del Ministerio del Ambiente y de los Recursos Naturales, publicada el 10 de diciembre, fecha en que se pre-sentan los primeros deslaves, hasta llegar al 15 de diciembre, que se le ha denominado como el día que la montaña avanzó hasta el mar, pues las precipitaciones, que llegaron a sumar 1.814 mm de agua, todo lo cual, logró saturar los suelos, al grado que el caudal de agua se precipitara en pendientes con más de 30 grados, que por su volumen y fuerza, arrastraron todo lo que en-contraban a su paso, empezando por la misma vegetación.

La situación ameritó la decla-ración del estado de emergencia en ocho de las veintitrés entidades de la nación venezolana, con pérdidas estimadas en más de cuatro mil millones de dólares, unos cien mil damnificados y una cantidad de muertos, que fluctúa según la fuente consultada, entre 15.000 y 80.000 personas.

Así, la Administración Pública venezolana tuvo que realizar gran-des esfuerzos para enfrentar una dolorosa tragedia, de la que recibió señales de aviso días antes de su ocurrencia, y que le dejó grandes y lamentables consecuencias a su población y el país en general y en la cual, la colaboración de diversos actores fue fundamental para la recuperación.

Perú

En los primeros meses del 2010, una conjugación de sequías, lluvias, granizadas, y heladas, pro-dujeron en Perú una situación de crisis, emergencias y desastres, que afectaron a la población más frágil, contribuyendo a crear mayores con-diciones de vulnerabilidad y deterio-ro social de la misma.

Los citados fenómenos natu-rales afectaron siete provincias, a saber, Huaytara, Castrovirreyna, Angaraes, Tayacaja, Churcampa, Acobamba y Huancavelica, algunas de las cuales se caracterizan por sus altos niveles de pobreza.

Los daños se estimaron en más de 40.000 agricultores afecta-dos, con pérdidas en 4.100 hectáreas de cultivos, lo que entre otras acciones, motivó al Gobierno a considerar brindar alguna indemni-zación a los agricultores por cada hectárea de cultivos dañada.

Brasil

Brasil cuenta entre su reali-dad social, con una serie de asen-tamientos humanos denominados favelas, que se estima datan desde 1880, cuando se comenzaron a construir barrios en las laderas de los cerros y, se han extendido de manera informal en terrenos preca-rios, inestables y con pobres o nulos servicios de infraestructura, hasta convertirse en un símbolo de pobre-za y delincuencia, que rodea e inva-de las grandes ciudades.

Cuando se combina la fuerza de la naturaleza, con las pésimas condiciones en que viven los aproximadamente cinco millones de personas que habitan en las favelas, se tienen las condiciones idóneas para la ocurrencia de tragedias, como sucedió en Río de Janeiro en abril del 2010, cuando las lluvias y aluviones de lodo produjeron 213 muertes y 10.000 viviendas destrui-das, y apenas unos meses después, en enero del 2011, las inundaciones y deslizamientos de tierra, se tradu-jeron en 916 muertos adicionales, lo que la ha valido el título del peor desastre natural en los últimos 100 años.

Brasil cuenta con un prome-dio anual de 1.500 decretos de emergencia o calamidad pública, los cuales en el 2010 alcanzaron la cifra de 1.635. Ante esta problemática, el Gobierno federal brasileño, entre otras cosas, planteó a inicios del 2011, el desarrollo de un sistema nacional de alerta y prevención, que permita, con al menos seis horas de tiempo, advertir a la población de la ocurrencia de tragedias, con lo que se podría salvar la mayor cantidad de vidas, e incluso evitar las muer-tes. Dicho proyecto se estima que estaría en funcionamiento pleno en el 2015.

De esta manera, Brasil mues-tra como la Administración Pública, entre otras estrategias, ha optado por una apuesta agresiva en los sistemas de alerta y prevención, para enfrentar las tragedias que se presentan cuando se combinan las difíciles condiciones sociales con fuertes fenómenos naturales.

Paraguay

Para Paraguay, es usual en-frentar los desastres naturales cau-sados por el fenómeno del Niño, que le produce inundaciones y des-trucción de su infraestructura, y el fenómeno de la Niña, que por el contrario, le acarrea sequías e im-portantes incendios forestales. La suma de ambos tipos de eventos, golpean directamente al sector agrí-cola, que es uno de los principales impulsores de la economía.

Pero en el caso de Paraguay, más que profundizar en sus crisis, emergencias y desastres, llama la atención los planteamientos para crear frentes comunes, que le per-mitan enfrentar dichos desastres, para lo cual, a inicios del 2010 rea-lizó contactos formales con su veci-no Bolivia, que comprendían la creación de un Consejo de Emer-gencia ante desastres naturales entre Paraguay y Bolivia, con el propósito de compartir información sobre fenómenos climáticos, gestión de riesgos y reducción de amena-zas, particularmente en la frontera común de ambos países.

La orientación paraguaya – boliviana, hace pensar en conceptos como gobernanza multinivel, trata-dos en el apartado de “4.1) De la globalización de las crisis, a la administración pública” y como tal, es un caso interesante de darle seguimiento.

Los resultados como se había

anunciado en “Una historia

sustentada en la realidad”

En el apartado “1) … Una his-toria sustentada en la realidad”, se dijo que “el presente documento, cuyos resultados se estructuran y presentan en la misma forma y se-cuencia que dicha historia” y así es. Efectivamente, los resultados de la investigación se han organizado conforme a dicha narrativa como sigue.

El primer paso: prever

(incluso intuir)

“… se sintió un fuerte es-truendo…”

En generaciones anteriores era más frecuente expresiones co-mo “siento que va a pasar algo”, donde los abuelos, sin mayor desa-rrollo científico, apelaban a un sexto sentido que los preparaba para de-terminadas situaciones.

Para quienes han tenido la experiencia de vivir una larga tem-porada en Costa Rica, les resulta normal asociar las altas temperatu-ras, con posteriores fenómenos sísmicos; ello no obstante que los científicos aun no identifican rela-ción de causa-efecto entre el clima y los temblores.

Por otro lado, en las últimas décadas la técnica y la ciencia ha avanzado mucho, de manera que ahora se dispone de mecanismos e instrumentos sumamente sofistica-dos, para prever posibles emergen-cias y desastres. De igual manera, la observación crítica de los aconte-cimientos nacionales e internaciona-les, permite vaticinar ciertas crisis; de hecho, situaciones como la crisis financiera del 2007 (y años siguien-tes), la crisis alimentaria y las crisis del petróleo, eran perfectamente pronosticables, a partir del segui-miento del comportamiento de algu-nos países durante los años previos a su ocurrencia.

El asunto pues, es que ya sea al estilo de los abuelos, con el apo-yo de la intuición, en consonancia con los tiempos modernos, es decir, sustentado en avanzadas tecno-logías, o con el desarrollo de labora-torios de observación, la Adminis-tración Pública debe asumir, como parte de sus responsabilidades, el sentir o prevenir las crisis, emergen-cias y desastres potenciales, y por tanto, prepararse para su efectivo abordaje.

Por lo tanto, la Administración Pública debe aprender que si bien las emergencias no tienen un hora-rio fijo, sí son predecibles e incluso programables con altos grados de probabilidad. En consecuencia, la previsión debe ser parte de la agen-da ordinaria de los burócratas, de manera que ante la ocurrencia de determinada crisis, del todo no sea admisible que se dé como respuesta un lacónico no lo esperaban, nos tomó por sorpresa, o no sabía que iba a pasar.

Sin embargo, por más que la previsión parezca una actividad normal, en la práctica no ha sido así y menos formalmente, pues tanto en la Administración Pública como en el mismo sector privado, se ha ne-cesitado superar una serie de obstáculos y prejuicios para su im-plementación. En esa línea, (Piñuel, 2011: 8) plantea que

“Con anterioridad a los años 80, en que aparece un méto-do de simulación de crisis, la mayoría (…) evitaba plantear-se reflexión alguna sobre las crisis, aduciendo como argu-mentos más o menos convin-centes que habida cuenta de que las crisis, por definición, sobrevienen en el momento menos esperado, es vano in-tentar prepararlas; o que la [institución] debe evitar repre-sentarse a sí misma en esce-narios negativos porque éstos amenazan con empañar su imagen de ganadora (opinión ampliamente extendida entre los directivos) y afirmando que la evocación de las crisis amenaza con traumati-zar a los miembros de la [institución]”.

No obstante, esas posiciones ya han sido ampliamente supera-das, por lo que la previsión se pue-de ver como un proceso, con sus respectivos pasos secuenciales y lógicos, que ayudan a elevar su efectividad:

• Realización de auditorías de riesgo para identificar áreas con mayor probabilidad de ocurrir crisis, emergencias o desastres y que puedan afec-tar a la institución o la pobla-ción que atiende.

• Estimación de la probabilidad de materialización de los ries-gos, tanto en el corto, como mediano y largo plazo.

• Identificación de anteceden-tes de crisis similares, de los cuales se pueden extraer lecciones para su mejor atención.

• Definición de posibles res-puestas ante la ocurrencia de cada crisis, emergencia o desastre.

• Determinación de los protoco-los de previsión, alerta, reac-ción y recuperación.

• Preparación de estrategias alternas de comunicación.

A la previsión le sigue la atención de las calamidades o tra-gedias y su posterior recuperación, todo lo cual se desarrolla más adelante.

Trabajar con información

incompleta

“…Más tarde los noticieros informarían…”

La limitada disponibilidad de información valiosa (que es diferen-te a la simple acumulación de datos irrelevantes), es una de las limita-ciones, con qué frecuencia debe trabajar la Administración Pública, y frente a calamidades o tragedias, esa es una condición insalvable, al menos en un inicio, por lo que los jerarcas deben preparase para ac-tuar aun cuando la información no sea completa ni exacta.

En otras palabras, un presi-dente ejecutivo, director general, gerente… de una entidad, no debe sentarse cómodamente en su escri-torio, a esperar que le llegue la in-formación, ya sea en el periódico del día siguiente, o en los informes que semanas después le presenten sus subalternos, para tomar las primeras decisiones, mientras la población vive situaciones difíciles, e incluso muere.

El dogma de que se necesita información exacta y confiable para actuar, en situaciones de urgencia y gravedad, se convierte en un lujo que la ciudadanía no puede darse. Es ahí donde el jerarca debe hacer valer su condición de líder, enfrentar la preocupación y desesperación de la gente, apoyarse en la “Matriz de Crisis, Emergencias y Desastres” y los distintos protocolos, para su-perar las limitaciones iníciales de información.

Estas actividades iníciales le darán un mínimo de tiempo para comenzar a identificar las causas y efectos de la crisis, así como las primeras fallas que puedan surgir del plan de contingencia, coordinar con el Comité de Emergencia y ca-nalizar adecuadamente el apoyo de los voluntarios.

Paralelamente, el líder deberá vigilar que la prensa sea atendida adecuadamente para propiciar una adecuada comunicación con la ciu-dadanía, y apenas tenga un espa-cio, comenzar a prepararse para la recuperación. Todos estos aspectos se desarrollan más adelante.

“Mantenga la calma”,

no es cierto: prepárese

para la preocupación,

incluso la desesperación

“…en aquel momento, mien-tras los archivadores choca-ban contra sí, y las paredes crujían, la desesperación co-rrió como reguero de pólvora…”

No se pretende cuestionar la validez de las recomendaciones tradicionales de los cuerpos de res-cate y otros entes especializados en atención de situaciones extremas, en el sentido de que “hay que man-tener la calma”. Por el contrario, ese mandamiento que se reitera en to-dos los protocolos de emergencias, puede ser deseable, pero ello no niega que en la vida real, práctica-mente siempre, en mayor o menor cuantía, aparecen personas que se preocupan en demasía, incluso que se desesperan, lo que puede ser aún más peligroso que la crisis, emergencia o desastre que se está enfrentando.

Probablemente el comporta-miento de dichas personas pueda ser explicada por disciplinas como la psicología, la sociología, la antropo-logía u otras afines, a las cuales, en tiempos de calma, la Administración Pública podría consultarles para definir estrategias positivas de abor-daje cuando se presenten las cala-midades y tragedias.

Para mejor comprensión de la relevancia de este asunto, se rese-ña el caso típico de los ciudadanos que, ante una situación de crisis, emergencias o desastres, inmedia-tamente aparecen en los medios diciendo y es que esto es una des-gracia y el gobierno no hace nada, yo le pido al presidente y al minis-tro… que vengan aquí y vean como estamos, para ver si así se les ablanda el corazón, a ver si hacen algo por nosotros y nuestros hijos, si fueran los suyos de seguro harían algo…

Como ejemplo de un pésimo tratamiento de este tipo de asuntos, se puede citar que una respuesta que en cierta ocasión dio una Minis-tra de Estado, que ante el clamor de la ciudadanía sobre la crisis de in-seguridad, contestó que:

“lo que está percibiendo (la población) es una escalada de violencia pues cada vez los delitos son más violentos (...), lo que sí es cierto es que la percepción de inseguridad es más alta que la inseguri-dad misma, esa sí es la reali-dad” (Del Vecchio, 2008).

Ante estas palabras textuales, los medios destacaron que la minis-tra había afirmado que la “… insegu-ridad no es tan alarmante. Afirma que se trata de una percepción”. (Idem)

Por supuesto que para los padres que habían visto morir a sus hijos en acciones criminales y para las familias que habían padecido el trauma de un asalto violento, aque-llas palabras se convirtieron en una nueva tragedia por superar, y la respuesta general de la población fue tan fuerte, que al problema ini-cial se le sumó otro, que ni siquiera se calmó con la renuncia de la cita-da ministra.

En suma, los jerarcas deben aprender a tratar con la desespera-ción, para que cuando comprueben que nuevamente la población no sigue el trillado consejo de manten-ga la calma, la institución inyecte la necesitada esperanza y tranquilidad, y de ninguna manera, agregue a una tragedia, otra más por falta de tacto e inteligencia.

Las malas noticias

difícilmente vienen solas

“Apenas dejó de moverse el piso, se pudo detectar un fuerte olor a gas…”

Sin pretender ser pesimistas, conviene tener en cuenta que la experiencia demuestra que las cri-sis, emergencias y desastres pocas veces se presentan en singular, por el contrario, lo usual es que lleguen acompañadas de al menos una calamidad adicional, lo que hace que las instituciones no deban en-frentar desafíos gemelos, sino múltiples.

En la historia inicial, al terre-moto vivido en el séptimo piso, se le sumó la fuga de gas y a ésta última el incendio. Ese mismo terremoto, en una localidad rural provocó su total destrucción, lo cual condujo a que toda su fuerza laboral quedara desempleada, los niños sin leccio-nes y la comunidad sin siquiera el templo donde refugiarse a pedir ayuda divina.

En esa línea, las instituciones, en consonancia con las condiciones (y dependencias) tecnológicas ac-tuales, deberían prepararse para quedarse sin fluido eléctrico, perder las conexiones a Internet y que fa-llen los demás sistemas de comuni-cación. Nuevamente no se trata de visiones apocalípticas, por el contra-rio, ante casos de incendios y te-rremotos, resulta automático el corte del servicio de electricidad y las mareas tropicales, huracanes y simi-lares, son muy eficientes en inte-rrumpir las comunicaciones. A lo anterior se suma que, cualquiera de estas situaciones, eventualmente podría producirle daños a los servi-dores de las instituciones, con lo que aún cuanto se cuente con elec-tricidad e Internet, la organización deba ingeniárselas para operar, y más aún, ayudar a la ciudadanía, en forma completamente manual.

Con manual se evoca a un fantasma que la tecnología, con la ayuda de las corrientes ecológicas de los tiempos actuales, tratan de olvidar, la previsión para trabajar con papeles y formularios predise-ñados. Sí, el Ministerio de Seguri-dad debe enviar órdenes, así sea con memorandos manuscritos para atender una calamidad, antes que dejar a la población civil sin apoyo, solo porque los jerarcas no pueden enviar correos electrónicos o men-sajes radiales. De la misma manera, el Ministerio de Salud debe despa-char médicos, equipo y medicinas a las zonas afectadas, así sea con órdenes escritas en recetas médi-cas, antes que dejar que se pierdan vidas esperando a que se disponga de computadoras e impresoras para emitir sendas instrucciones a los distintos involucrados.

Como las malas noticias no llegan solas, un ejercicio pertinente de las distintas dependencias de la Administración Pública, sería la realización de talleres, donde se analicen las crisis, emergencias y desastres que más probablemente le corresponda enfrentar según las condiciones del respectivo país, e inmediatamente, se trate de identifi-car la siguiente situación calamitosa que probablemente acompañaría a cada una de ellas.

La herramienta analítica y le-nificativa popularmente conocida como árbol de decisiones, puede ser parafraseada para crear una Matriz de Crisis, Emergencias y Desastres, de manera que cuando se presente cualquier posible com-binación de problemas, los funciona-rios de cada institución tengan una clara noción inicial de cómo enfren-tarla, lo cual, por sí mismo sería un gran éxito por todo el tiempo y ten-sión que podría ahorrar.

Para fines ilustrativos, en el Anexo No. 2, se presenta un ejem-plo de lo que podría ser una Matriz de Crisis, Emergencias y Desastres, con la advertencia de que la institu-ción debe elaborar su propia matriz, conforme a sus particularidades y la probabilidad de ocurrencia de las distintas calamidades y tragedias; difícilmente las matrices de dos entidades serían iguales e incluso, una misma organización puede en-contrar la necesidad de modificar su matriz con el paso del tiempo.

Como la matriz puede llegar a ser algo extensa, se podría generar la impresión de que implica la elabo-ración de un gran número de proto-colos, pero eso no necesariamente es motivo de mayor complicación, pues algunos protocolos pueden resultar en la combinación de otros previamente definidos; aquí lo im-portante es que dicha combinación haya sido identificada y realizada en tiempos de tranquilidad y no durante las urgencias.

El desarrollo de un esquema de previsiones, permitirá orientar a cada una de las entidades que componen la Administración Públi-ca, en la elaboración de protocolos de atención de crisis, emergencias y desastres, en condiciones más cer-canas a la realidad que se va a re-querir en determinado momento. Si bien la preparación de los esque-mas de previsión puede requerir algún grado de esfuerzo, el mismo resultaría ínfimo si se compara con la agilidad y efectividad que puede sumar en la atención de alguna calamidad o tragedia; ni que decir si ello puede traducirse en salvar al-guna o muchas vidas, cuyo valor es monetariamente incalculable.

Los protocolos deben usarse,

reusarse y gastarse,

no archivarse

“… según el protocolo para emergencias (que por cierto no se revisa desde que se re-dactó, hace 16 años)…”

Hace muchos años, en una guía telefónica, apareció un anuncio que decía algo como lo siguiente “esta es nuestra guía telefónica ejemplar”, seguido de lo cual, se mostraba la imagen de una guía telefónica rayada, arrugada, con múltiples anotaciones, papeles in-crustados, páginas dobladas y de-más muestras de que dicho docu-mento había sido objeto de gran uso por parte de sus usuarios.

En contraposición a dicha guía telefónica, un protocolo para emergencias, que está impecable, debidamente empastado y pulcro, guardado en un lugar seguro y pro-tegido del acceso de las personas, probablemente sería el peor ejemplo de un protocolo de emergencias. O sea, hay que romper el exceso de respeto, incluso miedo a tocar, cuestionar y cambiar los protocolos. Todo uso y modificación que pue-dan sufrir los protocolos, al igual que la anécdota de la guía telefónica, deben verse como signos positivos de que éste está vivo, y listo para entrar en funcionamiento cuando se requiera.

Esa vitalidad debería darse de forma natural, pero si acaso eso no sucede, se debe crear el protoco-lo de mantenimiento de protocolos, donde se establezca claramente la periodicidad de revisión y actualiza-ción de cada protocolo, sus respon-sables, las estrategias de difusión y capacitación, e incluso las pautas a seguir, en la eventualidad de que los protocolos corran el riesgo de caer en desuso.

Lo indicado puede parecer sumar burocracia y, por tanto, lenti-tud en la gestión de crisis, aunque si hay algún aspecto donde no se puede permitir estar completamente a ciegas y a merced de la improvi-sación, es cuando la Administración Pública es cuestión de vida o muerte.

¿Y si falla el plan

de contingencia?

“…la puerta de emergencia quedara trabada, con lo que el lugar que hace un par de minutos era la oficina de tra-bajo habitual, ahora se convertía en una trampa mortal…”

¿Y si falla el plan de contin-gencia?

Para quienes tienen expe-riencia en la atención de crisis, emergencias y desastres, no es pertinente formular esta pregunta, pues estarán acostumbrados a que, por más que se trate de prever to-dos los aspectos, siempre surgirán asuntos que no estaban contempla-dos. Por lo tanto, lo que se puede preguntar es ¿qué es más probable que falle del plan? Y por consiguien-te, ¿cómo proceder si efectivamente se da dicha falla?

Así que, una vez que se han identificado las calamidades y tra-gedias que tengan mayor probabili-dad de demandar atención de una institución en particular, y que se elabore la correspondiente “Matriz de crisis, emergencias y desastres” (ver Anexo No. 2) y las medidas de atención o paliativas, se debe pro-ceder a identificar las formas en que dichas previsiones podrían fallar.

Esta es una labor muy delica-da y debe ser dirigida por una per-sona adecuadamente preparada, para evitar que se caiga en el desaliento y la desesperanza, ya que su finalidad es exactamente la opuesta, es decir, detectar formas de fortalecer los planes de contin-gencia, para que sean exitosos en la eventualidad de que lleguen a requerir.

Necesidad de liderazgos

efectivo ante la adversidad

“…al menos eso le pareció a Alfonsina, la Gerente de Área,…”

Para determinar la resistencia de ciertos materiales, los ingenieros y otros profesionales los someten a pruebas de tensión; sin embargo, tratándose de la Administración Pública, difícilmente se puede en-contrar un método efectivo y confia-ble, para medir el liderazgo ante crisis, emergencias y desastres. En su lugar, es probable que sea nece-sario ver a cada funcionario frente a una de esas situaciones, para poder valorar su liderazgo y resistencia ante tales adversidades.

La diferencia con el caso de las pruebas de resistencia de mate-riales y otros ensayos científicos, es que aquellos se pueden hacer en laboratorios, con ambientes contro-lados, y sin mayores consecuencias; mientras que tratándose de la Ad-ministración Pública, los experimen-tos de resistencia se hacen con estructuras organizacionales vivas, inmersas en realidades complejas, donde los errores y desaciertos se pagan con graves consecuencias, incluso fatales.

Por eso, el apoyo de los psicólogos, sociólogos, expertos en comportamiento organizacional e incluso psiquiatras, puede ser valio-so para identificar el perfil de cada funcionario ante calamidades y tra-gedias, de manera que, por ejemplo, no se le debe asignar la coordina-ción de atenciones de situaciones de emergencia, a personas como el Mainor de la historia inicial, que es incapaz de controlar sus propios nervios.

La Carta Iberoamericana de la Función Pública pareciera reco-nocer la relevancia del liderazgo, cuando establece cómo uno de los criterios orientadores inspiran sus enunciados “El protagonismo de los directivos públicos y la interioriza-ción de su papel como principales responsables de la gestión de las personas a su cargo” (CLAD, 2003:16)

Por lo tanto, la preparación para sobrellevar calamidades y tra-gedias, implica reconocer que se requieren ciertos tipos especiales de liderazgos para la adversidad, que implica redefinir el papel de la jefatu-ra desde el liderazgo. “Tenemos que dejar atrás el concepto de que el jefe ordena y el empleado cumple, para entender nuevas responsabili-dades que la jefatura tiene, de cara a la época que nos ha correspondi-do vivir”. (Chinchilla, 2010) A partir de esa idea, se tiene que la respon-sabilidad más importante de una jefatura con miras a enfrentar crisis, emergencias o desastres, es el edu-car o desarrollar al personal, de forma que esté en condición de dar las respuestas que la ciudadanía espera y merece.

Ese proceso educativo para responder a las adversidades, pue-de tener un componente importante de enseñanza con el ejemplo, siem-pre que no se limite a ello, pues no necesariamente todas las personas aprenden a partir de lo que ven. Conviene que la jefatura aporte una cuota importante de pasión, que anime, interna y externamente, lo que a su vez implica contar con una significativa dosis de competencias, que se deben desarrollar a partir del ejercicio efectivo del liderazgo, para llevar a los subalternos a su máximo nivel de compromiso, justo cuando así se necesita.

“… surge la pregunta de ¿cómo revertir los procesos educativos para que lleguen al alma del trabajador?, ¿del jefe para que sea una inspira-ción de fuerte convicción, a la acción? Se tiene que pasar de la teoría a la práctica, no funcionan los conocimientos que no se aplican, y si no hay disposición para aprender es exactamente igual que no te-nerlos y a las jefaturas les co-rresponde la misión de hacer que bajen del mundo de las ideas al de los hechos.

Una forma de medir la efecti-vidad del liderazgo, es medir cuanta responsabilidad asu-me un jefe en la cuota de ac-ción que no está ejecutando fulano o zutano; eso es parte esencial de su razón de ser, asumir responsabilidades, no limitarse a dar órdenes y lue-go esconderse detrás de un escritorio, mientras sus cola-boradores enfrentan las difi-cultades, desprovistos de to-da autoridad para tomar decisiones, pues a quien se le ha conferido dicha autoridad es al jefe.” (Chinchilla, 2010)

Esta formación y gestión a la luz del liderazgo, implica un gran compromiso, desprendimiento y generosidad para con los colabora-dores, por lo que no se pueden con-cebir situaciones como las de jefes, que en las propuestas, planes, pro-tocolos, informes y reconocimiento de créditos, solo permiten que figure su nombre y firma, pero que contra-dictoriamente, pretenden que todos los integrantes de la organización se sientan comprometidos con las, no pocas veces, grandes tareas que implica la atención de las crisis, emergencias y desastres.

Por otro lado, según Moya (2010), citando a Confucio, se tiene que “el valor de lo que sabes no está en lo que sabes, sino en lo que haces con lo que sabes”. Es decir, hay gente que sabe mucho, pero no hace nada y ese es un problema que deben resolver los jefes, o me-jor dicho, los líderes.

A partir de ello, se pueden hacer planteamientos algo novedo-sos y desafiantes con miras a un liderazgo efectivo ante la adversi-dad, pues el tema del liderazgo se puede analizar desde la perspectiva teórica y desde una óptica práctica. Ambos enfoques son necesarios y complementarios, pues como afirma Montoya (2010):

“… estamos en organizacio-nes que deben ser diseñadas para aguas turbulentas, en donde la fuerza del entorno es muy alta y ocupamos la in-tuición, la innovación; que el chan no se asiente, que ten-gamos la capacidad de que cualquiera asuma el liderazgo y que el líder también tenga la capacidad para tomar el remo y ponerse a remar. Y es que, para la estabilidad bastan los administradores, en cambio, las crisis necesitan líderes y lo único previsible en cual-quier organización, son las crisis. Cuando las cosas están bien, cualquier inútil es administrador; pero cuan-do vienen las crisis se ocu-pan los líderes, y es ahí cuando se denota quién tiene hormonas.

Más aún, las organizaciones ocupan arrimar, a la par del talento, las hormonas. Tam-bién se da el caso de organi-zaciones que tienen personas con hormonas, pero que la-mentablemente carecen de talento. Tan peligroso es un loco lleno de hormonas haciendo cambios, como al-guien con talento, pero que carece de hormonas, y lo gra-ve del asunto es que no hay cursos de hormonas.”

A partir del enfoque de las hormonas, se puede concluir qué tan ineficiente y hasta peligroso puede ser quien ante situaciones de crisis, emergencias y desastres, trabaja empeñosamente, sin clari-dad en lo que quiere, como quien tiene clara la dirección y da órdenes, pero no logra garantizar el avance en la dirección trazada.

“En el primer caso, avanzar sin dirección corresponde a la organización en la que se están haciendo cosas, pero nadie sabe hacia dónde va, mientras que los que dirigen sin avanzar son los que caen en la parálisis por análisis: se caracterizan por estar hacien-do una evaluación, un dia-gnóstico, para ver con exacti-tud qué hay que hacer, luego de unos tres meses, nombran una comisión para que lo ana-lice y emita un criterio de ma-yoría y minoría… y todo esto, no es porque la ley lo pida, sino porque simplemente a alguien se le ocurre que hay que hacerlo. Y lo peor es que hay gente que defiende eso y dice ´excelente, siga hacién-dolo y entre más detallado, mejor´; y para cuando termi-nan, ya es hora de volver a repetir todo, pues los dia-gnósticos ya estarán obsole-tos.” (Delgado, 2010c)

En suma, el liderazgo efectivo para enfrentar la adversidad es uno de los mayores retos de la Adminis-tración Pública para la atención de las crisis, emergencias y desastres. Su correcto abordaje pareciera estar en el desarrollo de las competen-cias, con importantes aportes per-sonales de las jefaturas en cuanto a compromiso, entusiasmo y des-prendimiento. Para concluir este apartado, conviene resaltar que dicho reto no es exclusivo de las jefaturas de turno, por el contrario, debe verse como un desafío a la Administración Pública en su totali-dad, para lo cual, la profesionaliza-ción resulta una estrategia pertinen-te a considerar, pues:

“en materia de profesionaliza-ción del empleo público, el mero mantenimiento de ruti-nas establecidas tiende a producir retrocesos. Los sis-temas de Servicio Civil, que no se actualizan ni renuevan, corren el riesgo de erosionar-se, perdiendo la calidad en atributos que les caracteriza-ron anteriormente”. (Plan Re-gional, 2009:15)

De las comisiones

a los comités de emergencia

“… convocó a reunión a los profesionales de mayor expe-riencia, para que en comisión estudiara la situación e hicie-ran una propuesta sobre qué hacer mientras llegaba auxilio…”

En una ocasión, un profesor universitario definió las comisiones de la siguiente manera: “una comi-sión es un cuerpo sin cabeza que cortar ni trxs%r& que patear”.

En muchas instituciones, las comisiones han ganado gran des-prestigio, al asociárseles con meca-nismos evasores para tomar deci-siones; de lo que se ha tenido conocimiento de diversos países latinoamericanos, la versión no varía mucho. Es decir, el término comi-sión tiende a verse como la muestra máxima de la ineficiencia en la Ad-ministración Pública.

Ello no priva que se puedan formar Comités de Emergencia, como los indicados previamente, para preparar protocolos, realizar estudios técnicos, hacer recomen-daciones y dar otros tipos de apoyo previo, durante y posterior a las dificultades.

Conviene distinguir los con-ceptos de comisión y comité. Las primeras suelen ser estructuras colegiadas creadas de manera tem-poral, algunas conformadas por voluntarios, con labores que son adicionales a las del trabajo de sus integrantes, que tienen por finalidad atender situaciones específicas y, que por lo tanto, desde su nacimien-to, tienen una fecha de término rela-tivamente pronta. En su lugar, por comités se entiende a equipos de trabajo permanentes y que, como tales, están debidamente integrados a la organización y funcionamiento de las respectivas instituciones, además, cada integrante tiene res-ponsabilidades claramente identifi-cadas que son parte esencial de su jornada de trabajo regular.

Por consiguiente, se conside-ra que propiamente la atención de las crisis, emergencias y desastres, deben contar con el dinamismo y ejecutividad que solo puede dar el ejercicio efectivo del liderazgo, el cual, debe estar apoyado por un Comité de Emergencia debida y oportunamente formado y en fun-cionamiento, pero no por una Comi-sión, todo ello conforme con la defi-nición del párrafo previo.

Es necesario resaltar la im-portancia de la definición formal de los Comités de Emergencia y su integración dentro de la estructura organizacional para dar respuestas efectivas en la atención de calami-dades y tragedias, ya que si dicha definición no es suficientemente clara, se podrían dar una serie de situaciones no deseables como las siguientes:

• Que en plena atención de las adversidades, se generen discusiones sobre el grado de autoridad del Comité y su estructura formal, es decir, ¿quién manda más?

• Que se despierten celos en las jefaturas que deban ceder parte de su autoridad a algún subalterno, celos que afecten la labor y el posterior retorno a la normalidad.

• Que se generen envidias entre los compañeros, porque alguien que en determinado momento, era un compañero más, de un momento a otro pase a dar órdenes.

• Que se produzcan resenti-mientos en el subalterno que tiene responsabilidades espe-ciales durante las adversi-dades, en el tanto llegue a aspirar, a un reconocimiento económico que pocas veces las instituciones realizan.

Para ello, con la finalidad de curarse en salud de todos esos y otros problemas, y que los Comités de Emergencia sean estructuras organizacionales que estén en con-dición de dar respuestas efectivas a las calamidades y tragedias, como indica Piñuel (2011: 28), se deben tener claramente definidos los si-guientes aspectos:

• El nombre de cada uno de sus integrantes, incluyendo sus remplazos potenciales, por si en el momento de una emergencia alguno de ellos no está disponible (incluso si ha sido víctima de la adversidad).

• El papel que le corresponde a cada uno de los integrantes, incluyendo el fungir como vocero oficial para efectos de informar a los afectados y demás colaboradores y voluntarios.

• La coordinación que haría el Comité de Emergencia con el resto de las actividades regulares de la institución, pues en principio, aun cuando en determinado momento una institución de la Administración Pública se aboque a atender una crisis que la afecte a ella o a sus usuarios, dicha institución sigue requiriendo servicios básicos de agua, electricidad, comunicaciones, pago de salarios… es decir, la vida sigue aún durante la crisis y el Comité de Emergencias, y el resto de la organización, deben ser conscientes de esto.

• La liberación de responsabili-dades operativas rutinarias a los integrantes del Comité de Emergencias durante la atención de las mismas. Efectivamente, así como en la medida de lo posible, es necesario que la vida institucional mantenga un mínimo de normalidad, también se debe reconocer que durante una crisis no es de esperar que los miembros del Comité de Emergencias sigan atendiendo labores operativas, que regularmente le consumen su jornada diaria, incluso se puede considerar la posibilidad de que los integrantes de dicho Comité cuenten con un espacio físico aparte de su lugar habitual de trabajo, precisamente para garantizar ese desprendimiento de la rutina.

En casos de instituciones de la Administración Pública con altos niveles de responsabilidad en aten-ción de crisis, emergencias y desas-tres, como lo pueden ser las Secre-tarias o Ministerios de Estado de Salud o de Obras de Infraestructura, puede ser necesario que el Comité de Emergencia cuente con Grupos de Asesores y Equipos Críticos que les ayuden a mantener una perspec-tiva amplia y objetiva de la realidad.

No está de más apuntar que la realización de arreglos institucio-nales está reconocida como parte de una adecuada gerencia publica profesional, de manera que se logre “Una esfera de delegación en la que sea factible el ejercicio de un núcleo de discrecionalidad directiva en las materias y decisiones propias de la gestión” (CLAD, 2003: 36), y que la creación formal de Comités de Emergencia, cabe dentro de los arreglos que logran dicha delega-ción, con miras a gerenciar la ope-ración en tiempos de crisis, emer-gencias y desastres.

Aprovechar los voluntarios

para generar sinergias

“Mientras tanto, Ana Lorena, una muchacha menuda… ya había calculado que no so-breviviría al impacto de caer desde aquella altura hasta la calle, y también era conscien-te que sus fuerzas serían in-suficientes para derribar la puerta de emergencia, por lo que sin pensarlo dos veces, se dirigió hacia…”

A veces, algunas personas, por su propia iniciativa, realizan acciones sumamente acertadas y oportunas, que marcan la diferencia en el resultado de un asunto, como en la historia inicial lo hizo Ana Lorena. Este tipo de personas pue-den tomar la forma de voluntarios de la sociedad civil, de asociaciones sin fines de lucro, de Organismos No Gubernamentales, ONG, de grupos religiosos e incluso de empresas.

El valor de estos apoyos pue-de ser muy elevado y significativo para la población, cuyos efectos de inspiración pueden superar con creces la misma labor realizada, en el tanto permiten despertar senti-mientos sumamente positivos como la solidaridad, consuelo, confianza y esperanza:

“Así, decenas de compatrio-tas, apertrechados con sus manos desnudas, se fundie-ron con el barro para robarles los cuerpos de las víctimas a los escombros. Aún resulta difícil entender su satisfacción al encontrar otro cadáver, pe-ro ciertamente no se trata de una broma sacada de alguna película macabra, sino que los abnegados rescatistas, entendían que para los so-brevivientes, el único consue-lo que les quedaba, ante la calamidad, era el tener la oportunidad de darle el último adiós al padre, la hermana, el hijo, la madre, los amigos y después, brindarles cristiana sepultura.” (Delgado, 2010a)

El reconocimiento de la im-portancia de estos aportes, conduce a integrar los apoyos voluntarios a las labores de las instituciones, de manera que se logren crear siner-gias entre la Administración Pública y la sociedad civil, con lo que se podrían construir verdaderas redes de gestión de crisis, emergencias y desastres. Desarrollar tales siner-gias, implica aceptar que algunas acciones, diseñadas y preparadas por la Administración Púbica, para la atención de calamidades y trage-dias, podrían ser ejecutadas por terceros, obviamente que con la debida coordinación y supervisión.

Este tema también debe ser cuidadosa y oportunamente previs-to, lo cual implica, la necesidad de diseñar protocolos de coordinación de voluntariado y de reconocimiento de su aporte dentro de las estrate-gias de comunicación en tiempos de crisis. Dicho reconocimiento puede ser sumamente positivo como re-troalimentación para futuras situa-ciones adversas, en que se vuelvan a requerir.

La recuperación y la sanación

de las heridas

“… Mainor pidió traslado de institución y que él y Ana Lo-rena no se volvieron a hablar…”

Tratándose de crisis, emer-gencias y desastres, con frecuencia se pueden identificar, con bastante precisión, su fecha del inicio, sin embargo, no sucede lo mismo con la fecha en que se terminan de sen-tir sus efectos. Situación parecida sucede con los distintos daños que producen, empezando por los económicos y, en general, los mate-riales, ya que su identificación y cuantificación pueden representar cierto grado de complejidad, por lo que se suele recurrir a estimaciones generales que no necesariamente pretenden ser exactas.

Pero, existen toda una amplia cantidad de otros efectos y daños, asociados con asuntos más humanísticos, tales como los emo-cionales, familiares, afectivos y espi-rituales, que son de un nivel de complejidad mucho mayor, e incluso en algunos casos pareciera que ni siquiera hay conciencia de los mis-mos. Afortunadamente, en los últi-mos años, es cada vez más fre-cuente identificar que para la atención de calamidades y trage-dias, aparte de los tradicionales cuerpos de socorro, formado por médicos, bomberos, policías, cons-tructores y voluntarios, se agregan trabajadores sociales y psicólogos.

Las heridas emocionales, afectivas y espirituales no hacen distinción, pueden afectar a niños, adultos, ancianos, hombres, muje-res, pobres, clase media, ricos, así como a todos los géneros y clases sociales; en lo que pueden variar más, es en la forma que se mani-fiestan los daños, por ejemplo, mientras que a un niño le puede generar pesadillas e inseguridades que lo acompañen toda la vida, a una anciana, el ver desaparecer sus seres más queridos, junto con todos sus bienes materiales, puede tradu-cirse en una depresión que la lleve en forma acelerada a la muerte.

Así que, el caso de Ana Lore-na y Mainor, comentados en la his-toria inicial, no está lejos de la reali-dad y también pueden afectar el desempeño futuro de cualquier insti-tución y población, por lo cual, la sanación de este tipo de heridas deben considerarse entre las estra-tegias de recuperación social e insti-tucional de cualquier calamidad o tragedia.

Entre las heridas que se de-ben sanar, intencionalmente se cita-ron las espirituales; pues se consi-dera necesario que se revise ese tema de manera transparente, sin dogmas religiosos ni fanáticos re-chazos. Y es que tratándose de espiritualidad, inmediatamente se llega al tema de la religión, lo que conduce a la discusión y tendencia de las últimas décadas, que orientan las sociedades latinoamericanas hacía la conformación de Estados laicos o seculares, lo cual en la Ad-ministración Pública se puede mal interpretar como que es prohibido tratar o coordinar temas relaciona-dos con religiosidad.

Por ello es pertinente aclarar que el hecho de que un Estado se declare como laico o secular, no implica que sea ateo. Por el contra-rio, la mayoría de los Estados laicos reconocen y aceptan la libre exis-tencia de diversas religiones, con la única condición que el Estado se mantenga neutral en dichas activi-dades, especialmente en el sentido de no generar ni permitir favoritismo basado en la religión. Situación dife-rente es la de los Estados declara-dos ateos, que rechazan abierta-mente toda práctica religiosa, independientemente del credo que se trate.

La misma Carta Iberoameri-cana de la Función Pública recono-ce una serie de diversidades como normales, cuando plantea, entre sus principios rectores, la “Igualdad de todos los ciudadanos, sin discrimi-nación de género, raza, religión, tendencia política u otras” (CLAD, 2003:17). A partir de lo anterior, si se pretende evitar cualquier forma de discriminación, sería censurable no reconocer las particularidades y necesidades fisiológicas de los di-versos géneros y las tradiciones alimenticias de distintas razas, igualmente no sería correcto negar que en situaciones extremadamente difíciles, la población ocupa apoyo espiritual, con la singularidad de que cada cual según sus propios credos religiosos.

Por lo tanto, en lugar de ne-gar lo evidente, lo que corresponde a la Administración Pública, es dejar los espacios para que cada cual viva la espiritualidad según sus preferencias, sin que ello afecte el desempeño institucional ni genere favoritismo. Independientemente del manejo interno que se realice en las instituciones, tratándose de una calamidad o tragedia, en que parte importante de la población esté su-friendo, y que la misma se caracteri-ce por su aferro religioso. Un abor-daje integral de recuperación, debe dejar espacio a la atención de las heridas espirituales, e incluso valo-rar objetivamente hasta qué punto debería apoyar tal sanación sin comprometer su estado de seculari-dad, pues en no pocos casos, el alivio espiritual es la única ayuda, o mejor dicho, el último alivio, que le queda a quienes han visto perderse todo lo que era importante en su vida.

No se trata de crear púlpito para una u otra religión, sino de reconocer una realidad de la pobla-ción latinoamericana, a la cual la Administración Pública se debe con particular esmero en situaciones de crisis, emergencias o desastres, que junto con las necesidades emocio-nales y familiares, permiten identifi-car algunos cursos de acción como los siguientes:

• Reconocer, sin minimizar ni maximizar, que la etapa post-traumática es normal y comprensible.

• Evitar caer en la negación, es decir, no pretender que nada ha pasado u olvidar lo sucedido.

• Identificar posibles aspectos positivos que deje el cambio producido por la crisis (para una población que tenía ca-minos vecinales en pésimo estado, la recuperación o atención que reciba después de un desastre natural puede ser la única forma de contar con buenos caminos).

• Buscar eventuales enseñan-zas o aprendizajes que pue-dan ser de utilidad para futu-ras situaciones adversas.

• Trabajar con especialistas de los campos conductuales, mecanismos, estrategias e in-cluso terapias individuales o grupales, para orientar a los

afectados hacia la recupera-ción de la confianza.

• Exaltar los desempeños des-tacados durante la crisis, emergencia o desastres. En estas situaciones difíciles es usual que haya héroes ocul-tos, a quienes el reconocerle su mérito sería un acto de jus-ticia, a la vez que sirve de inspiración y sanación para sus semejantes.

Volviendo a los daños en ge-neral, es decir, incluyendo los mate-riales, hay que tener cuidado de distinguir adecuadamente el nivel de desarrollo de la crisis, con la finali-dad de no hacer proclamaciones de victoria tempraneras, ni crisis crónicas:

“… no hay que confundir final técnico de la crisis («el incen-dio» está apagado) y termina-ción de la crisis. Por lo de-más, un viraje de los media no tiene por qué anunciar ne-cesariamente el fin de la cri-sis: siempre son posibles nuevos rebrotes; la crisis puede continuar en otros fren-tes (…). La organización corre en este caso dos riesgos: de-tenerse ante ciertos signos precursores engañosos y pro-clamar demasiado pronto el fin de la crisis, o, por el con-trario, mantener demasiado tiempo una organización de crisis, con todos los inconve-nientes que esto acarrea, tal como un gasto de energía inútil, o el riesgo de fijar per-manentemente comporta-mientos defensivos y de des-arrollar una cultura post-crisis de verdadera «paranoia»…” (Piñuel, 2011:47).

Comunicación en tiempos

de crisis, emergencias

y desastres

La comunicación es un as-pecto fundamental y con frecuencia no adecuadamente reconocido, de la gestión en tiempos de crisis. Un adecuado manejo de la información implica ganarle tiempo a la crisis en materia de reacción y control de la situación, así como de los efectos o daños sobre los afectados.

Durante las crisis, es usual que se trastornen los mecanismos normales de comunicación, lo que puede hacer que las relaciones de la Administración Pública con de-terminado medio, que regularmente son cordiales, tiendan a tensarse en el contexto de los acontecimientos, tal como describe (Piñuel, 2011:3.):

“en medio de la precipitación: los periodistas quieren noti-cias «calientes», hechos bru-tos, nada de análisis en pro-fundidad. Frente a tal cambio de «atmósfera», los instru-mentos habituales del servicio de comunicación parecen inadaptados, lo que resulta un factor suplementario de desestabilización. En momen-tos de crisis, no solamente los términos, sino también las formas de comunicación se hallan radicalmente modifica-dos. El estado de emergen-cia, la irrupción de nuevos in-terlocutores, el traumatismo interno causado por la crisis, etc., todos estos fenómenos se suman para deteriorar la calidad de los mensajes emi-tidos (…la institución…): no controla ya su discurso, se ve más obligada a reaccionar que a tomar la iniciativa”.

Agrega Piñuel que, aparte de las relaciones de la comunicación con los medios, también se afecta la calidad de la información, lo que puede conducir a la generación de diversos escenarios de la verdad, es decir, a mayor confusión.

“Además, la crisis le plantea problemas de fondo a los que debe responder: la comunica-ción queda en segundo plano. Por su parte, las medias tien-den a disputarse la primicia informativa, en detrimento de la calidad de la información: en su descargo, hay que decir que los periodistas tienen que trabajar rápido. Apenas tienen tiempo para controlar las in-formaciones que se les pro-porcionan, ni sus fuentes. En este borroso contexto, un ru-mor se convierte rápidamente en información.” (idem).

Ante estas situaciones, la Administración debe tener en cuenta que los comunicados a la ciuda-danía deben ser cuidadosos en cuanto a:

• Ser claros y precisos, por lo que no pueden dejar espacios a la ambigüedad.

• Deben abordar el problema, su naturaleza y amplitud.

• Señalar, en el tanto sea perti-nente, la diversidad de ries-gos, poblaciones afectadas y gravedad de los daños.

• Indicar de manera concreta las acciones a seguir, así co-mo los momentos y forma de ejecutarlas.

• Repetido lo suficiente como para que sea recordado, pero no tanto que genere mayor tensión de la que ya tiene la población.

• Suministrar los mecanismos para obtener más información o para suministrar información a las autoridades.

• Finalmente, el mensaje debe ser firme para dar confianza, a la vez que mesurado y res-petuoso, para evitar suscepti-bilidades de los destinatarios.

• Además de todo ello, el men-saje será exitoso si logra ge-nerar adhesión.

Adicional a todo lo anterior, sobre comunicación debe hacerse la mención especial que merece el equipo humano de la institución pública que está atendiendo la ad-versidad, es decir, que además de informar al público externo, se debe reconocer que los funcionarios tie-nen necesidades especiales de información, pues pueden estar enfrenando la calamidad o tragedia desde una doble perspectiva: como auxilio o apoyo a los afectados y también como afectado directo o indirecto de la respectiva crisis, emergencia o desastre.

En el caso de las necesida-des particulares de información de los funcionarios de la Administración Pública, lo primero que se requiere es identificar cuáles son dichos re-querimientos, y al atenderlas, consi-derar otros mecanismos más ágiles y económicos que los usados para el público externo. Así, por ejemplo, en la comunicación hacía adentro, la institución puede aprovechar las circulares, afiches, pizarras, parlan-tes o altavoces, reuniones, confe-rencias en un auditorio o en los par-queos, entre otras alternativas.

Recuento de daños

Se ha dicho que ante las cri-sis, emergencias y desastres, la cuantificación de efectos y daños es bastante difícil y que por lo general, lo mejor que se consigue son esti-maciones. Sin embargo, aún cuando los datos no sean exactos, son va-liosos para valorar la situación, orientar la reconstrucción y tomar medidas para la siguiente calamidad o tragedia, que en algún momento, necesariamente volverá.

Además, la cuantificación es sumamente valiosa para dotar al abordaje de las calamidades y tra-gedias de algunos elementos de objetividad, que permitan distinguir su impacto sobre la sociedad, de la cobertura mediática o publicidad que la prensa le brinde, aspectos que deben estar claros para la pre-visión de futuras adversidades.

Así, por ejemplo, se ha logra-do tener información tan relevante como la suministrada por la Oficina de las Naciones Unidas para la Re-ducción de Desastres (ISDR), que estima que, en la década terminada en el 2010, se tuvieron 3.800 desas-tres naturales, con un costo de 780.000 vidas humanas. De dichos acontecimientos, los de mayor fata-lidad son los terremotos, aunque entre ellos, los resultados pueden variar mucho dependiendo del país donde ocurre y de las condiciones de preparación del mismo; por ejemplo, se estima que un terremoto de la misma magnitud es mayor-mente destructivo si ocurre en paí-ses como Haití y no Japón.

Es altamente conveniente que estos informes no se limiten a ser simples estadísticas, sino que pro-fundicen en las posibles causas. A razón de ejemplo, se tiene que en los últimos años, ante situaciones como los tsunamis de Asia, los te-rremotos en Pakistán, los huracanes en Nueva Orleans, entre muchos otros, surgen muchas opiniones que ponen a las acciones del ser huma-no como responsables o causantes:

“La mayoría de las fuentes estadísticas indican que se ha pasado de unos 100-150 epi-sodios catastróficos en la década de los 70, a unos 250-300 en la de los 90. Antonio Cendrero, Catedrático de Geodinámica de la Universi-dad de Cantabria, explica que el número de grandes desas-tres se ha multiplicado por nueve, ´algunos no relaciona-dos con una posible interven-ción humana, pero otros sí´." (Econoticias, 2010)

Los recuentos de daños, tam-bién pueden identificar información valiosa para orientar el desarrollo humano, pero con menores efectos negativos en el futuro:

“David Saurí, profesor titular del Departamento de Geo-grafía de la Universidad Autó-noma de Barcelona (UAB), explica que los desastres au-mentan porque nos expone-mos más a las fuerzas de la naturaleza: "Construimos en zonas peligrosas, acumula-mos personas y bienes mate-riales en áreas de riesgo, etc. (…) El ser humano se ha convertido en agente agrava-dor del peligro." (Econoticias, 2010)

A manera de conclusión:

Oración del funcionario público

por las vidas que tiene

en sus manos

En la presentación de los re-sultados del trabajo, se trató de ser relativamente sintético, por lo que al llegar al término del documento, se quiere evitar caer en retomar ideas que puedan parecer reiterativas. En su lugar y considerando que la temática tratada es tan delicada como la vida o la muerte de perso-nas, se ha querido concluir de una manera atípica, como probablemen-te no se hace en ningún informe de la Administración Pública, pero que permita llevar el tema a una dimen-sión que ayude a sensibilizar sobre la magnitud y gravedad del mismo. Así es como, a manera de conclu-sión, se ha preparado una oración, que funda las más delicadas res-ponsabilidades del funcionario público, con sus más sagradas con-vicciones, pues después de todo, lo que aquí se ha tratado es sobre “cuando la administración pública es cuestión de vida o muerte”.

Para formular dicha oración, se ha partido de que independien-temente de los credos religiosos, la mayoría de los latinoamericanos reconocen la existencia de un ser superior, con orientación hacia el bien y que pregona el amor. Es im-portante advertir, que la siguiente oración no pretende ser incorporada en alguna práctica religiosa, ni si-quiera aspira a que se le reconozca algún valor sagrado; por el contrario, se consideraría más que exitosa, si sirve de inspiración para los funcio-narios públicos en situaciones como las que aquí se han tratado:

Señor Dios Todopoderoso y Sempiterno, te ruego me ayu-des a comprender la magni-tud de la responsabilidad que me has confiado como fun-cionario público, y más aún, a ejercerla de manera correcta.

Te pido lucidez para identifi-car cómo lo que puede pare-cer simples labores rutinarias, en determinados momentos pueden ser determinantes en la vida de otras personas.

Concédeme mucho valor para no pretender esconder en normas y procedimientos, mis temores de actuar, mientras otros sufren esperando mis definiciones.

Si es del caso, permíteme padecer un poco de amnesia, para en situaciones excepcio-nales, olvidar mis tiempos de comidas, horas de salida, días libres y feriados, cuando otros seres humanos se en-cuentren en trampas morta-les, de los cuales yo tengo forma de ayudarlos a salvarse.

También necesito serenidad para, en medio de la confu-sión y caos, encontrar el me-jor camino para socorrer efec-tivamente al necesitado, y discernimiento para distinguir hasta dónde llegan mis capa-cidades laborales y humanas, a fin de no perderme en la frustración cuando me enfren-te a la impotencia.

Permíteme suficiente madu-rez para que si no tengo las habilidades necesarias para superar determinadas situa-ciones difíciles, lo pueda re-conocer sin sentirme dolido en mi autoestima, y conse-cuentemente, ceder de mane-ra trasparente el mando o las funciones a otro funcionario público que sí las tenga.

Provee de sabiduría, sí sabi-duría, mucha sabiduría a mis superiores y a todos los órga-nos de control que eventual-mente lleguen a juzgar mis acciones en situaciones como las indicadas, para que cuan-do correctamente correspon-da, reconozcan y avalen mi proceder, si el mismo efecti-vamente respondió a un ge-nuino interés en ayudar o pro-teger al necesitado.

Finalmente, concédeme forta-leza para que nunca me rinda y caiga en la indiferencia ante el dolor ajeno, particularmente si el mismo puede aliviarse con el ejercicio de las labores que me han encomendado como empleado público, y por las cuales, de hecho me están pagando un salario.

Por mi parte, te ofrezco dar lo mejor de mí, para proteger a quien en una crisis, emergen-cia o desastre, necesite de mis servicios como empleado público, a cambio de la satis-facción de haberle sido útil y de saber que algún día, podré verte con la frente en alto.

Sin embargo, si acaso no cumplo con mis responsabili-dades, y no doy mi mejor es-fuerzo por el hermano necesi-tado, te suplico que, al menos me apartes del camino, para que otros que sí estén dis-puestos a hacerlo, efectiva-mente lo hagan.

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Wikipedia (2011e) “Tragedia de Vargas -1999- Venezuela.” En línea, consultado el 18/06/ 2011, disponible en

http://es.wikipedia.org/wiki/Tra gediadeVargas(1999) ◊

ANEXO No. 1

ENFOQUE METODOLÓGICO

La teoría de Administración Pública no siempre resulta atractiva, de manera que su lectura tiende a limitarse a los estudiosos y amantes de dicha disciplina. Sin embargo, cuando se está hablando de atender crisis, emer-gencias y desastres, es decir, de situaciones donde la Administración Públi-ca es cuestión de vida o muerte, los planteamientos necesariamente deben llegar al grueso de quienes a diario laboran en ella, aunque para eso, haya que tratar de hacer el tema atrayente.

Consecuentemente, se ha realizado un planteamiento con elementos llamativos, de manera que aumente su probabilidad de la lectura y llegue a una importante cantidad de trabajadores públicos, para que, mientras disfru-ten la propuesta, tomen conciencia de su papel ante dichas circunstancias y perfilen su accionar en beneficio de la ciudanía. Es así como la presente ponencia inició con una historia sustentada en la realidad, a partir de la cual, se estructura y desarrolla el resto del documento.

No obstante el truco didáctico empleado, el trabajo conserva la riguro-sidad propia de los procesos de investigación, por ello, continúa con una sección “De la globalización de las crisis, a la Administración Pública (y la metodología aplicada al presente trabajo)”, en lo que de una manera abre-viada pero completa, deja ver lo que muchos autores denominan como mar-co metodológico. De la misma manera, en el apartado “De crisis, emergen-cias, desastres y otras referencias básicas”, se expone el equivalente al marco referencial; los antecedentes se presentan como “Algunas situaciones de crisis, emergencia y desastres (a razón de antecedentes)”, que para hacerlos atrayentes, se escogieron varias situaciones relativamente recientes.

La exposición de los resultados ocupa la mayor parte del contenido y según lo prometido en el primer apartado, donde intencionalmente se evitan las posiciones demasiado formales, y en su lugar, se esbozan panoramas caracterizados por un realismo tan transparente, que difícilmente algún fun-cionario público no se sentirá identificado con, al menos, alguno de los pun-tos tratados.

Consistentemente con el enfoque didáctico, el trabajo finaliza con una presentación de los principales resultados de la investigación, en una oración dirigida a un Ser Supremo (Dios). Al efecto, se aclara que con esta conclu-sión no se pretende levantar púlpito a favor de ninguna religión, sino recono-cer una realidad, Latinoamérica como lo es su cultura religiosa, que ante determinadas calamidades y tragedias, es el último y único consuelo que le queda a la población y, por lo tanto, debe considerarse transparentemente dentro de un enfoque integral de atención de dichas situaciones.

ANEXO No. 2

TABLA: MATRIZ DE CRISIS, EMERGENCIAS Y DESASTRES

Categoría	Evento principal	Evento complementario	Otros eventos	Protocolo aplicable
Eventos sísmicos	Temblores	Cortes de electricidad	…	Prot. 01 Revisión al 30-06-2011
Cortes de comunicaciones	…	Prot. 02 Revisión al 30-06-2011
Incendios	…	Prot. 03 Revisión al 30-06-2011
Terremotos	Cortes de electricidad	…	Prot. 04 Revisión al 30-06-2011
Cortes de comunicaciones	…	Prot. 05 Revisión al 30-06-2011
Incendios	…	Prot. 06 Revisión al 30-06-2011
Tsunamis	…	Prot. 07 Revisión al 30-06-2011
Crisis sanitaria	…	Prot. 08 Revisión al 30-06-2011
Derrumbes	…	…	Prot. 09 Revisión al 30-06-2011
Eventos acuáticos	Tsunamis	Terremotos	…	Prot. 10 Revisión al 30-05-2011
Inundaciones	…	Prot. 11 Revisión al 30-05-2011
Crisis sanitarias	…	Prot. 12 Revisión al 30-05-2011
Inundaciones	Cortes de electricidad	…	Prot. 13 Revisión al 30-05-2011
Cortes de comunicaciones	…	Prot. 14 Revisión al 30-05-2011
Crisis sanitarias	…	Prot. 15 Revisión al 30-05-2011
Cabezas de agua	Inundaciones	…	Prot. 16 Revisión al 30-05-2011
Derrumbes	…	Prot. 17 Revisión al 30-05-2011
Crisis sanitaria	…	Prot. 18 Revisión al 30-05-2011
Eventos tropicales	Frentes fríos	Cortes de electricidad	…	Prot. 19 Revisión al 30-04-2011
Cortes de comunicaciones	…	Prot. 20 Revisión al 30-04-2011
Inundaciones	…	Prot. 21 Revisión al 30-04-2011
Tormentas tropicales	Cortes de electricidad	…	Prot. 22 Revisión al 30-04-2011
Inundaciones	…	Prot. 23 Revisión al 30-04-2011
Crisis sanitaria	…	Prot. 24 Revisión al 30-04-2011
Huracanes	Cortes de electricidad	…	Prot. 25 Revisión al 30-04-2011
Cortes de comunicaciones	…	Prot. 26 Revisión al 30-04-2011
Derrumbes	…	Prot. 27 Revisión al 30-04-2011
Continúa…
…viene
Categoría	Evento principal	Evento complementario	Otros eventos	Protocolo aplicable
Eventos sociales	Crisis económica	Inflación	…	Prot. 28 Revisión al 30-06-2011
Desempleo	…	Prot. 29 Revisión al 30-06-2011
Escasez de bienes y servicios	…	Prot. 30 Revisión al 30-06-2011
Controversias políticas	Golpes de Estado	…	Prot. 31 Revisión al 30-06-2011
Manifestaciones	…	Prot. 32 Revisión al 30-06-2011
Represión civil	…	Prot. 33 Revisión al 30-06-2011
Guerras civiles (internas)	Cortes de electricidad	…	Prot. 34 Revisión al 30-06-2011
Escasez de bienes y servicios	…	Prot. 35 Revisión al 30-06-2011
Muertes, muertes, muertes	…	Prot. 36 Revisión al 30-06-2011
Guerras con otros países	Crisis económica	…	Prot. 37 Revisión al 30-06-2011
Muertes, muertes, muertes	…	Prot. 38 Revisión al 30-06-2011
Destrucción	…	Prot. 39 Revisión al 30-06-2011
Epidemias	Temor, pánico	…	Prot. 40 Revisión al 30-06-2011
Crisis económica	…	Prot. 41 Revisión al 30-06-2011
Muertes, muertes, muertes	…	Prot. 42 Revisión al 30-06-2011

Fuente: Secretaría de la Función Pública de la República de Nicaragua. Revisión al 30 de junio del 2011.