El proceso y las acciones

en el análisis de las políticas

públicas Federico Rivera Romero

EL ANÁLISIS DE LAS ACCIONES DE LOS ACTORES SOCIALES EN EL PROCESO DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS DESDE EL TRATAMIENTO DEL PROBLEMA, EL DISEÑO DE LA AGENDA, LA FORMULACIÓN DE LA POLÍTICA, LA TOMA DE DECISIONES, LA IMPLEMENTACIÓN, LA EVALUACIÓN Y LA COMPARACIÓN DE LA POLÍTICA, REQUIERE DE APROXIMACIONES TEÓRICAS PARA COMPRENDER EL ÉXITO DE LA POLÍTICA A TRAVÉS DEL TIEMPO. EL ESTUDIO DE DIFERENTES TEORÍAS, BRINDA AL ANALISTA DIFERENTES HERRAMIENTAS Y DE UTILIDAD EN LA GESTIÓN DEL CONOCIMIENTO DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS.

PALABRAS CLAVES: POLÍTICA; POLÍTICA PÚBLICA; POLÍTICA COMPARADA; ACTORES SOCIALES

KEY WORDS: POLITICS; PUBLIC POLICY; COMPARATIVE POLITICS; SOCIAL ACTORS

1 Introducción

Los autores Goodin y Klinge-mann (2001), explican que la palabra política tiene en castellano dos acepciones bien diferentes. La pri-mera corresponde a la expresión inglesa politics con la que se designa la práctica de la competencia políti-ca, especialmente entre partidos y a través de estrategias desarrolladas por los políticos profesionales. Es la actividad dirigida a la conquista, ejercicio y mantenimiento del poder

o, como algunos la denominan, es “el arte de lo posible”. La segunda hace referencia al vocablo inglés policy (policies en plural) con signifi-cado de directriz o curso definido de acción, deliberadamente adoptado y perseguido para conseguir un de-terminado objetivo.

La política pública para Goodin y Klingemann (2001, p. 801) es una aproximación al estudio de la política que analiza el gobierno a la luz de los asuntos públicos más importantes, es decir, es una se-cuencia intencionada de acción seguida por un actor o un conjunto de actores a la hora de tratar con un asunto que les afecta y son aquellas desarrolladas por cuerpos guber-namentales y sus funcionarios. También, la política pública (public policy) es la suma de las actividades

de los gobiernos, por medio de una actuación directa de agentes, en la medida en que tenga una influencia sobre la vida de los ciudadanos. Ahora, el proceso de las políticas públicas (policy process) es un pro-ceso de decisión creativa compuesta de actividades de recomendación, prescripción, invocación, aplicación y finalización.

Objetivo general

Analizar las políticas públicas por medio del estudio de las diferen-tes teorías para conocer el proceso de las acciones de los actores socia-les en la formulación, la implementa-ción y la evaluación de las políticas.

La formulación

y la implementación

de la política

De acuerdo a Chaqués (2007), la definición de política públi-ca más amplia que existe es que una política pública es todo lo que el Estado decide hacer y no hacer. En el concepto de política pública, el elemento clave es el Estado, la vo-luntad de intervención por parte del Estado en la gestión de problemas, que pasan a ser públicos con la vo-luntad de crear un impacto, de trans-formar alguna cosa. Esta definición de política pública es un concepto que se puede usar en el ámbito na-cional, regional, local, pues siempre existe esta idea de autoridad con poder político.

Para el autor Salazar (1995), las políticas públicas se pueden en-tender como el conjunto de sucesi-vas respuestas del Estado frente a situaciones consideradas socialmen-te como problemáticas. En este ca-so, casi nunca una política pública es una sola decisión, que por lo ge-neral involucra un conjunto de deci-siones que se pueden dar de mane-ra simultánea o secuencial en el tiempo. Son además decisiones del Estado o, si se requiere, del régimen político. El Estado cuando no toma posición frente a algún problema, o se lo omite, esta actitud es también una toma de posición, es decir, que al no tomar posición, está tomando posición, a la espera de que, por ejemplo; el problema se desenvuelva solo, enfrentándolo de manera muy particular. Sin embrago, no siempre el Estado puede enfrentar a todos los problemas por múltiples razones: falta de recursos, tiempo, circuns-tancias, presiones e intereses. El Estado enfrenta de manera priorita-ria aquellos que socialmente obede-cen a una mayor presión, o tiene una mayor incidencia.

La política pública es la parte ejecutora de la administración públi-ca, y debe responder a los proble-mas sociales con acciones y deci-siones. La necesidad de definir una política pública representa el interés de la sociedad en su conjunto, de reconciliar los intereses locales di-vergentes y de asegurar un cierto grado de coordinación e integración de las políticas de desarrollo. Los especialistas en ciencias políticas (Goodin y Klingemann, 2001, p. 802)

definen las políticas como las deci-siones más importantes de una so-ciedad, acciones apoyadas sobre una aprobación amplia o amenaza de sanciones, es un proceso con-formado por sistemas y niveles, articulando en etapas: la inicia-ción, la estimación, la selección, la implementación, la evaluación y la terminación.

Para Subirats (1992), el pro-ceso de elaboración de políticas públicas implica decisiones e inter-acciones entre individuos, grupos e instituciones, influenciadas sin duda por las conductas, las disposiciones del conjunto de individuos, grupos y organizaciones afectadas. No obs-tante, no deberían estudiarse solo intenciones sino también conductas para entender cómo se elaboran las políticas públicas, el autor Lindblom (1991), señala que se deben consi-derar las siguientes preguntas:

• “¿Quiénes y cómo se elaboran las políticas?,

• ¿Cómo son las características de los participantes?,

• ¿Cuáles fases y qué papeles juegan?,

• ¿De qué autoridad u otro po-der disfrutan?,

• ¿Cómo se relacionan y contro-lan unos a otros?”

Para Lindblom (1991, p. 30) la elaboración de las políticas públicas es analíticamente limitada y debe dejar un espacio a las políticas, en la medida en que:

• Pueda fallar y la gente crea que así es.

• No pueda resolver el conflicto de los valores y los intereses.

• Sea demasiado lenta y costosa.

• No pueda decir de manera concluyente cuáles problemas confortar.

El especialista en políticas públicas Aguilar (1996) argumenta que las políticas públicas implican también actividades de comunica-ción pública a la implementación de estrategias, convirtiéndose en un conjunto de actividades posteriores a la toma de decisiones iníciales que les dan origen (actividades retros-pectivas), a través de las cuales es posible proveer de elementos evi-denciales, argumentativos y de per-suasión, todos ellos necesarios para la obtención de consensos. En síntesis, una política pública, implica establecer una o más estrategias, orientadas a la resolución de los problemas públicos o a obtener de mayores niveles de bienestar social, resultantes de los procesos de deci-siones tomados a través de la copar-ticipación del gobierno y la sociedad civil, donde se establecen los me-dios, los agentes y los fines de las acciones a seguir, para alcanzar los objetivos señalados.

Para Aguilar (1996, p. 32) lo referente a las políticas entendidas como estrategias encaminadas a una finalidad determinada, que comúnmente, es la resolución de los problemas, una política puede ser aquí una regulación, ahí, una distri-bución de diversos tipos de recursos (los incentivos o los subsidios, en efectivo o en especie, presentes o futuros, libres o condicionados), allá, una intervención redistributiva directa, más allá, dejar hacer a los ciudadanos. El proceso amplio de la aplicación de las políticas públicas (es decir, contemplando sus cuatro grandes etapas: el diseño, la elabo-ración, la implementación y la eva-luación), precisamente por su carác-ter público, ofrece una amplia gama de estrategias de acción, que llevan implícita la corresponsabilidad entre el gobierno y los gobernados.

Los actores en las políticas públicas para Salazar (1995, p. 62) son básicamente de tipo político o social. Los de tipo político son fun-damentalmente, los partidos y los movimientos. Los actores de tipo social se relacionan con aquellos que se consideran como movimien-tos sociales u organizaciones gre-miales, los que pretenden mediante distintas estrategias, presionar al Estado, para que considere un de-terminado problema como político, es decir, con un carácter general y formule las respuestas en términos de políticas públicas. Cualquier pro-blema de un gremio, sea éste em-presarial, de trabajadores o un mo-vimiento social, generalmente, posee respuestas sectoriales, particulares, privadas. La presión sobre el Estado pretende que éste lo considere como importante, como asunto público y que formule respuestas en términos de políticas. Se da un tránsito de una situación subjetiva considerada, precisamente, por la intervención de actores en su definición y evaluación.

Los actores alternativos para Salazar (1995, p. 73) constituyen un aspecto relevante, en el proceso integral de las políticas públicas. Aunque no tienen los mayores re-cursos del poder, pueden incidir en las decisiones y lograr que sus pro-puestas sean asumidas parcial o totalmente, por el grupo político do-minante, con el propósito de conver-tirlas en directrices con mayor peso, aceptación o fundamento. Para Alcántara (2007), las responsabilida-des de las instituciones son adminis-trativas y políticas. Las primeras son la adecuada ejecución y desarrollo de los programas de acuerdo a pro-tocolos establecidos y de acuerdo a unos objetivos y finalidades estable-cidas. No obstante, hay mecanismos de control, auditoria, evaluación para llevar a cabo este tipo de análisis, pero las responsabilidades políticas solo se dirimen en los procesos electorales, es decir, a través de la confianza que la gente da periódi-camente a aquellos que son elegidos para poner adelante sus programas que suponen implementar políticas públicas.

El estudio de la macro

y micro implementación

Para Aguilar (2003) la investi-gación tiene que encarar dos problemas:

• La literatura existente se nutre principalmente de estudios de caso no teóricos, de calidad muy diversa.

• La mayoría de los estudios abordan los problemas de implementación que surgen en un solo nivel de algún sec-tor de la política o, cuando mucho, entre dos de estos niveles.

El análisis de la implementa-ción carece de un marco conceptual capaz de ubicar a los estudios parti-culares en el sector más amplio al que corresponde y facilitar las com-paraciones intersectoriales. Los es-tudios empíricos parecen estar con-vergiendo en tres zonas de coincidencia:

• Al significado de la implemen-tación y el problema.

• Rechazando las formulaciones simplistas.

• Identificar los mecanismos políticos fundamentales en la arena de la política social.

El dominio del análisis de la implementación: el primer paso con-siste en identificar las características y las fuentes de dificultada e incerti-dumbre que aparecen durante la implementación, la que consiste en el cumplimiento de una decisión proveniente de la autoridad. Una política determinada, P, los resulta-dos, R, ocurrirán. El análisis de la implementación es el estudio de las condiciones bajo las cuales las deci-siones de la autoridad conducen efectivamente a los resultados de-seados. La implementación no siem-pre implica problemas serios y, en algunos, ni siquiera constituye un problema en ningún sentido.

El modelo R&D (Investigación y Desarrollo):

• Invención de un tipo de tecno-logía (un método técnico para lograr un propósito práctico) y aplicación de pruebas “de la-boratorio”.

• Realización de pruebas y de-mostración en el campo.

• Comunicación de la tecnología a los usuarios potenciales.

• Adopción de la tecnología, por ejemplo; una vez sembrada la semilla, las consecuencias flu-yen automáticamente.

En estos casos la tecnología domina a los resultados. Las políticas públicas de los años sesen-ta y setenta partían con el enfoque R&D que presuponía la dominancia tecnológica e ignoraba la implementación.

Indicador	Insumos y los resultados de la política (secuencia)
Eficacia de la implementación	Si P, entonces I (donde una opción política, P, conduce a la implementación de un programa particular, I). eslabón perdido
Validez técnica	Si I, entonces R (donde el programa implementado, I, condu-ce a determinados resultados, R)

Los analistas parten del su-puesto de que la política, especial-mente cuando se inscribe en la are-na social, existe únicamente en la medida en la que se le implementa y de que, en consecuencia, la “bon-dad” de la mayoría de las ideas no puede comprobarse prescindiendo de su implementación. Ambas rela-ciones constituyen el dominio del análisis de la implementación. El programa implementado depende de la compleja interacción entre la op-ción política y el contexto institucio-nal de la política.

I = f (P, Institución)

La arquitectura de la macro – implementación: el problema de la macro–implementación consiste en que la implementación de las políti-cas nacionales implica no uno sino dos tipos de problemas. El gobierno debe llevar a cabo sus políticas de tal manera que pueda ejercer in-fluencia sobre las organizaciones locales. El contexto institucional es todo un sector de la política, que abarca desde los niveles del gobier-no hasta los locales. El problema de la micro–implementación es en res-puesta a las acciones del gobierno, las organizaciones locales tiene que diseñar y poner en ejecución sus propias políticas internas. El contex-to institucional es una organización local.

Para Aguilar (2003, p. 294) la integración débil indica que:

• Cada organización tiene sus propios problemas, perspecti-vas y propósitos; en ellos se refleja su estructura y cultura particulares.

• Cada organización opera con mayor o menor autonomía de-ntro de la macro – estructura general de su sector.

Los autores “Levine (1972) y Wildavsky (1973), han advertido que mientras mayor sea la cantidad de organizaciones y de acuerdos inter-organizacionales necesarios para implementar una política, mayores serán también la incertidumbre y la dificultad de la implementación.

La política pasa a través de diversas organizaciones que la im-plementan de manera secuencial, de tal modo que el resultado logrado por una de las organizaciones res-ponsables se convierte en el insumo que recibirán las demás organiza-ciones. El programa finalmente im-plementado y, en secuencia, el re-sultado final de la política, dependen de esta serie de transacciones.

Indicador	Secuencia
Administración	Si P, entonces G (donde una decisión política de la autoridad, P, da lugar a un programa gubernamental)
Adopción	Si G, entonces A (donde el programa gubernamental, G, conduce a la adopción de un proyecto local, A)
Micro – implementación	Si A, entonces I (donde el proyecto local, A, abre paso a la imple-mentación de una determinada práctica, I)
Validez técnica	Si I, entonces R (donde la práctica implementada, I, produce resul-tados, R)

La secuencia es un largo pro-ceso, que va de la política a las ope-raciones. No puede hablarse de un flujo continuo y certero desde la ini-ciación de la política hasta la pro-ducción de los resultados. La admi-nistración consiste en la transformación de una decisión polí-tica en un programa específico del gobierno. La adopción, de los pro-yectos en el nivel local, puede impli-car una fuente adicional de incerti-dumbre en la implementación: una fractura entre los lineamientos pro-gramáticos y la respuesta local. La fractura depende del grado de con-sonancia entre los intereses locales y los objetivos programáticos del gobierno. La falacia de la adopción es la suposición de que el pro-yecto adoptado equivale y es igual a la práctica implementada. La mutación consiste en la adaptación de un proyecto a su contexto organi-zativo local durante la implementa-ción. Si n localidades adoptan un proyecto, puede esperarse que se produzcan n prácticas implementa-das diferentes.

Sí A, entonces, I1, I2,....,In

La macro–implementación suele ser más compleja:

Un programa gubernamental puede conducir a la adopción de diferentes proyectos, es decir, Sí G, entonces A1..., Am.

Por lo general hay más de un programa gubernamental imple-mentándose en el mismo sector de la política, es decir, Sí P, entonces G1..., Gp.

La micro–implementación: su-pone habitualmente la necesidad de un cambio organizativo en el nivel local. La ejecución fiel de los pro-gramas gubernamentales requiere por lo general que se produzcan cambios en los procedimientos nor-males de operación de las organiza-ciones responsables. Supone la necesidad de cambios organizativos. La representación de la micro-implementación se interpreta me-diante la relación:

I = f (A, Organización)

Lo que significa que una práctica implementada en el nivel local depende de la relación entre el proyecto adoptado y las característi-cas de la organización responsable de la implementación.

Indicador	Secuencia
Adaptación del pro-yecto (mutación)	I = f (A, Organización)
Adaptación organi-zativa	Organización = f (A, I)

Lo que ocurre con un proyecto depende no solamente de las carac-terísticas del mismo y de la organi-zación que lo ejecuta, sino también de lo que ocurre con la propia orga-nización como consecuencia del proyecto y de la manera que se im-plementa. Las fases del modelo mi-cro-implementación son:

Movilización. Son los funcio-narios de las organizaciones locales (gerentes, supervisores, superinten-dentes) quienes toman las decisio-nes en torno a la adopción del pro-yecto y plantea su ejecución.

Implementación por parte del prestador de servicios. Estos planes son puestos en funcionamiento por los prestadores directos de los servi-cios y no por los funcionarios.

Institucionalización. Una prác-tica implementada podría tener muy corta vida a menos que los funciona-rios emprendan las acciones ade-cuadas para institucionalizarla, es decir, lograr que la práctica imple-mentada pase a formar parte de los procedimientos normales de opera-ción de la organización.

De acuerdo a Bardach (2001) las políticas públicas se centran en las siguientes preguntas:

• ¿Qué es el análisis de las políticas públicas?

• ¿Cómo se lleva a cabo?

La estructura, desde la defini-ción del problema hasta la propuesta

concreta y las posibles formas de exponerla y generar consensos para su implementación. El análisis de políticas públicas no es un conoci-miento o modelo especifico, es la manera como utilizamos el conoci-miento de otras ciencias para resol-ver, justa y eficientemente, proble-mas concretos de política pública. En el caso que fuéramos los tomadores de decisiones tendríamos que plantearnos las siguientes preguntas:

• ¿Cuál información es relevante?

• ¿Cómo construir el argumento?

• ¿Cómo empezar?

• ¿Cómo definir el problema?

• ¿Qué tipo de información y cómo clasificarla?

• ¿Cómo evaluar las alternativas?

• ¿Cómo saber quiénes son los autores relevantes

• ¿Cómo lidiar con actores importantes, pero renuentes a colaborar?

TABLA No.1

LOS OCHO PASOS PARA EL ANÁLISIS DE POLÍTICAS

DE ACUERDO A BARDACH EUGENE

Pasos

Características

1.Definición del problema

• Ayudará a estructurar la argumentación de la propuesta. “Retórica del tema” –primera información-. Enfocarse en un solo problema. • Excesos y deficiencias –incluir “demasiado”- Ejemplo; cre-ciendo demasiado lento. • Definición evaluativa -¿Qué tipo de problemas privados merecen ser tratados como asuntos públicos, y por lo tanto, tratar se resolverlos a través de fondos públicos? • Cuantificar hasta donde sea posible -¿Qué significa cre-ciendo demasiado lento? • Las condiciones que causan problemas son también un problema, hacer un diagnóstico de estas supuestas cau-sas y definirlas como problemas que deben mitigarse o eliminarse. • Perder una oportunidad es un problema, ¿Podrían los ana-listas ir más allá de la tediosa labor de remendar y compo-ner problemas? ¿Dónde encontramos oportunidades para perfeccionar políticas creativas que no hayan sido identifi-cadas primero por quejas, amenazas?

Continúa…

…viene
Pasos	Características
	• Trampas comunes en la definición de problemas, definir la solución dentro del problema. Hay que limitar la obtención del problema a una mera obtención y dejar abierta la búsqueda de soluciones.
2. Obtención de información	• Tratar de obtener únicamente aquellos datos que puedan convertirse en “conocimiento” que a su vez pueda convertir-se en “información” que tenga que ver con el problema pre-viamente definido. Evaluar la naturaleza y la extensión del problema. Valorar las características particulares y estimar las políticas de algunas personas, que han pensado que funcionaría en situaciones similares. • ¿Cuál es valor evidente de la información? • La mejor práctica es buscar y utilizar analogías, tienen similitudes muy instructivas. • Incluir la opinión de críticos potenciales. • Perspectivas para crear un grupo que apoye la propuesta.
3. Construcción de alternativas	• Comenzar de lo general a lo particular, ¿dónde debo buscar ideas? • Anotar las alternativas que están proponiendo o al parecer tienen en mente los actores políticos clave. • Trate de proponer alternativas que puedan ser mejores que las que en ese momento están siendo discutidas por los ac-tores políticos. • “No emprender ninguna acción; dejar que las tendencias continúen su curso”. • Las tendencias en movimiento probablemente persistirán y alterarán el problema. • Analizar las causas del problema, es útil preguntarse ¿po-demos explicar o entender el “sistema” por el cual este pro-blema se mantiene tal y como está, o bien, se sigue desarrollando? • Reduzca y simplifique la lista de alternativas, la estrategia de intervención directa debe ser implementada por una o varias organizaciones y contar con una fuente de financia-miento. Las “variantes” de la estrategia “básica” incluyen di-ferentes métodos de implementación y de financiamiento. • Se puede considerar las “variantes”, tanto en términos de magnitud como de cobertura. “Alternativa” no significa nece-sariamente que las opciones de política se excluyan entre ellas.
4. Selección de criterios	• Aplique criterios para juzgar resultados y no alternativas. • Maximice el bienestar de las personas, “Costo – efectividad y “Costo – beneficio” o criterio de “eficiencia”.
Continúa…
…viene
Pasos	Características
	• Ponderación de los criterios de evaluación conflictivos, a) el proceso político se hace cargo de él (dejar que los procesos gubernamentales y políticos existentes efectúen la pondera-ción), b) el analista impone una solución (modifica pero no reemplaza). • Criterios prácticos, legalidad, viabilidad política, solidez en condiciones de implementación administrativa y perfectibilidad.
5. Proyección de los resulta-dos (es el paso más difícil)	• La política tiene que ver con el futuro, no con el pasado y presente. • La proyección de los resultados es otra manera de decir “sea realista”.
	• Modelos causales: la proyección depende de la compren-sión de las relaciones causa – efecto. Modelos: a) Un “mercado” (el equilibrio a través del intercambio), b) “pro-ducción” (perspectiva de optimización mediante el modelo investigación de operaciones), c) procesos evolutivos (va-riación, selección y retención aleatorias), y d) modelos or-ganizacionales y políticos. • El problema del optimismo, formulación de escenarios (estudiar sistemáticamente posibles escenarios adversos). Falta de conocimiento científico y técnico necesario para producir normas racionales y legalmente defendibles. • La heurística desde la perspectiva del otro – Si yo fuera X ¿Cómo actuaría? • Efectos secundarios no deseados, el riesgo moral aumen-ta, sobrerregulación, buscadores de renta. • Los costos éticos del optimismo, ¿cuál podría ser el costo de que me equivocara y quién tendría que cargar con él? • Matriz de resultados.
6. Confrontación de costos	• Problema de atribución múltiple, el hecho de que la alterna-tiva de no solución sea predominante, al mismo tiempo que los criterios evaluativos de las diferentes opciones no sean fácilmente medibles (trasformando su valor equitativo). • Análisis del mínimo aceptable o punto de inflexión, expre-sar las ponderaciones y balances en términos de magnitud y dirección (estructurar los costos y beneficios). • Incertidumbre acerca del futuro. • Tenemos que decidir a- cuánta confianza tienen en que se alcance este punto de inflexión, b- si este grado de con-fianza basta para garantizar una decisión afirmativa.
Continúa…
…viene
Pasos	Características
	• Si la proyección de los resultados no es posble confrontar no ponderar, un error común al comparar distintas ponde-raciones es hacerlo en términos de alternativas y no de re-sultados esperados.
7. Decida (Sirve para verificar cuán bien ha realizado su trabajo hasta este momento)	• A menos que pueda convencerse a sí mismo de la viabili-dad de cierto curso de acción, probablemente no podrá convencer a su cliente de ello. • Limitar sencillamente su historia a explicar las confronta-ciones pertinentes y dejarle la decisión por completo a su cliente (tal vez considere apropiado incluir sus propias recomendaciones).
8. Cuente su historia (Comprobar la realidad con-tando la investigación)	• Evaluar los otros públicos con los que probablemente tendrá que tratar. • ¿Cuál es la relación entre usted y su cliente? • ¿Quién cree usted que usará su análisis y con qué propósito? • Podría alguien utilizar sus resultados para apoyar una propuesta de política? • ¿Le parecería deseable si algunos actores lo utilizaran e indeseable si lo hicieran otros? • ¿Quiere hacer algo para segregar su consejo sobre políti-ca en función del tipo de público que podría al que quiere llegar (o no llegar)? • ¿Está utilizando usted, quizá inadvertidamente, “palabras Smith” que apartarían a cierto público? • ¿Qué medios de comunicación hay que utilizar? • Su historia debe tener un estilo narrativo fluido y lógico. • Trampas comunes: seguir los ocho pasos, matizar com-pulsivamente (una manera de evitar este error es utilizar adjetivos o frases adjetivas como “mucho” o “en prome-dio”), muestre su trabajo (no incluir todos los hechos), enumeración sin explicación (es bueno hacerlo cuando no son muchas), estilo (evitar el burocrático, académico, par-lanchín y enterados. Ejemplo; “todos sabemos lo detestables.....)”. • Apéndice: las cosas que hace el gobierno, ¿Qué podría hacer usted? ¿Por qué podría hacerlo usted?

Para Bardach (2001) la recopi-lación de información para la investi-gación de las políticas públicas:

• Cómo empezar.

• Localización de las fuentes importantes (personas a per-sonas, personas a documen-tos, documentos a documen-tos, documentos a personas). Fuentes de primera y segunda mano.

• Obtención de acceso y uso de la ayuda (acceso a informan-tes que se desea entrevistar).

• Adquisición y uso de la presión (la investigación de políticas se torna un recurso político).

• Protección de la credibilidad (el objetivo es obtener verda-des aproximadas).

• Los dilemas estratégicos de la investigación de políticas (hay que acercarse relativamente pronto y tarde al objetivo).

El marco conceptual para Aguilar (2003) es específico en la identificación de las variables bási-cas y presta atención al modo como las características de la obligatorie-dad legal influyen en los aconteci-mientos subsecuentes e intenta cap-tar la naturaleza dinámica de la

implementación atendiendo a la for-ma en los cambios de las condicio-nes socioeconómicas. El marco puede aplicarse a los siguientes tipos de políticas a los intentos de modificar el comportamiento de:

• Los burócratas que trabajan directamente en campo me-diante directrices legales.

• Los funcionarios locales y estatales mediante la imposi-ción de condiciones para el otorgamiento de fondos.

• Los actores particulares me-diante la imposición de condi-ciones para el otorgamiento de fondos.

El especialista Aguilar (2003) recomienda analizar ciertos autores que tratan el tema, tales como Martín Rein y Francine Rabinovitz,1 los que proponían que se examine el proceso de implementación como la puesta en práctica de tres imperativos:

• El respeto a la intención legal.

• La preocupación de los em-pleados públicos por la racio-nalidad instrumental.

• La expectativa generalizada de que la acción acordada requiere consenso, tanto al interior de las dependencias encargadas de la implementa-ción, como en el sistema político.

La metáfora unificadora que permea su análisis es que el proceso de implementación debe concebirse como una serie de juegos en los que participan numerosos actores semi-autónomos, y en los que cada uno de esos actores se esfuerza por proteger sus intereses y obtener acceso a los elementos del progra-ma que están bajo el control de otros. Los autores Donal van Meter y Carl van Horn ofrecen un modelo sistémico del proceso, incluyendo los siguientes factores, los que condi-ciona el desempeño del programa:

• Los criterios que rigen las políticas y los recursos (bási-camente los fondos).

• El apoyo que existe en el ambiente político hacia las políticas.

• Las condiciones económicas y sociales.

• Las características de las agencias encargadas de la implementación.

• La comunicación de los estándares de las políticas y de otras decisiones en y entre las agencias encargadas de la implementación.

• Los incentivos para promover la aceptación de las decisio-nes políticas.

• Las decisiones políticas de los funcionarios responsables de la implementación.

Los autores Paul A. Sabatier y Daniel A. Mazmanian manifiestan que es preciso ir más allá. En primer lugar, es necesario realizar esfuer-zos adicionales para conceptuar y explorar empíricamente la vincula-ción entre el comportamiento indivi-dual y el contexto político, económi-co y legal de la acción. En segundo lugar, debe notarse que todos los marcos de análisis propuestos sub-estiman seriamente la capacidad que pueda tener una ley para estruc-turar el proceso de implementación. En tercer lugar, ninguno de los mar-cos de análisis disponibles pone atención explicita a lo que podría llamarse la tratabilidad (tractability) de los problemas a los que se rige una política pública. En cuarto lugar, los marcos de análisis de Van Meter y Van Horn, el primero explícitamen-te y el segundo implícitamente, se aplican a programas que pretendan distribuir bienes y prestar servicios, pero desatienden un gran número de programas que buscan abierta-mente regular el comportamiento de actores privados en lo que se refiere, por ejemplo, a la protección del con-sumidor y del ambiente, a la seguri-dad del trabajador y del comercio interestatal.

Un marco conceptual

del proceso de implementación

La implementación es el cum-plimiento de una decisión política básica. Ésta se plasma por lo gene-ral en un estatuto, aunque también puede presentarse en forma de

órdenes ejecutivas determinantes o como decisiones de los tribunales. El proceso de implementación pasa normalmente a través de varias eta-pas. Comienza con la aprobación de la ley básica; después pasa por la producción de resultados (decisio-nes) por parte de las instancias en-cargadas de la implementación, por el acatamiento de los grupos objetivo a esas decisiones, por los impactos reales de los resultados, tanto los deseados como los no deseados, por los impactos percibidos de las decisiones de la instancia y, final-mente, por las revisiones importan-tes, efectivas y tentativas, a las que se someta la ley básica.

Dificultades de manejo del cambio: Inconvenientes para medir los cambios en la gravedad de ciertos problemas (Grupos objetivo, tecnología adecuada que permita capacitar). Cualquier programa im-plica costos y la disponibilidad de la tecnología versus los plazos de cumplimiento de los objetivos normativos.

Diversidad del comportamien-to prohibido: mientras mayor sea la diferencia del comportamiento que se desea regular, más difícil es formular reglamentos claros y, por lo tanto, será menos probable la consecución de los objetivos normativos.

Porcentaje de población en una jurisdicción política cuyo com-portamiento necesita ser modificado: mientras más pequeño y fácil de circunscribir sea el grupo objetivo cuyo comportamiento requiera modi-ficaciones, más probable será que el apoyo político pueda movilizarse a favor del programa, y por lo tanto, más factible que se consigan los objetivos normativos.

Alcance de las modificaciones en el comportamiento de los grupos objetivo: a mayor cantidad de cam-bios requeridos en el comportamien-to, más difícil será lograr una imple-mentación exitosa. Es más fácil resolver los problemas:

• Si existe una teoría válida que vincule el cambio en el com-portamiento con la disminu-ción del problema, si existe la tecnología necesaria, y si la medición del cambio en la gravedad del problema es po-co costosa.

• Si existe una variación mínima en las prácticas conductuales que causan el problema.

• Si el grupo objetivo constituye una minoría de población fácilmente identificable en una jurisdicción política dada.

• Si la cantidad de cambios en el comportamiento no es muy grande.

Una ley específica es aquella decisión política fundamental que debe implementarse, en tanto indica el o los problemas a enfrentar y esti-pular el o los objetivos a alcanzar. Es necesario que el estatuto asigne con claridad a la instancia encargada de

la implementación la prioridad relati-va que las nuevas directrices de-berán tener en el conjunto de los programas que esa agencia ya ope-ra. Mientras más precisas y clara-mente jerarquizadas se presenten las instrucciones de una ley a los funcionarios responsables y al resto de los actores, mayor será la posibi-lidad de que, tanto las decisiones políticas de las dependencias como el comportamiento de los grupos objetivo, sean congruentes con las directrices. En cuanto a la validez de la teoría casual adecuada incorpora-da a la ley requiere de:

• Que los principales vínculos casuales (imprevisto) entre la intervención gubernamental y el logro de los objetivos del programa sean bien comprendidos.

• Que los funcionarios respon-sables de la implementación del programa tengan jurisdic-ción sobre una cantidad sufi-ciente de vínculos cruciales para alcanzar los objetivos.

La raíz de muchos fracasos en la implementación de las políticas son las teorías casuales inadecua-das. En cuanto a los recursos finan-cieros disponibles para la instancia encargada de la implementación se requiere un mínimo de financiamien-to para posibilitar el logro de los ob-jetivos reglamentarios. Uno de los atributos más importantes de cual-quier ley es lograr integrar jerárqui-camente a las agencias encargadas de la implementación. El grado de integración jerárquica entre las agencias de la implementación está determinado por:

• El número de instancias de veto o aprobación implicadas en el logro de los objetivos normativos.

• La capacidad que se otorgue a los promotores de objetivos para ofrecer estímulos e im-poner sanciones que asegu-ren la adhesión de quienes cuentan con poder de veto.

La eventual resistencia de las instancias específicas de veto puede superarse si la ley prevé suficientes medios de sanción o de inducción para convencer al actor, sea éste funcionario responsable o grupo objetivo, de que es preferible que modifique su comportamiento. Una ley puede influir más fuertemente en el proceso de implementación si formula las normas de decisión que las dependencias encargadas de la implementación deberán acatar.

No obstante, un programa nuevo necesita que quienes lo im-plementan no se limiten a adoptar una posición neutral, sino que estén suficientemente comprometidos, de modo que desarrollen nuevos regla-mentos y procedimientos para hacer operativas las normas y para hacer-las valer frente a la resistencia de los grupos objetivo o hasta de los fun-cionarios públicos renuentes a llevar a cabo los cambios prescritos. Los resultados de la implementación son efectos de la interacción entre la

estructura legal y el proceso político. Si está bien diseñada la Ley, ofrece a esos mismos funcionarios directri-ces políticas suficientes claras y recursos legales para resistir a las presiones de corto plazo que se hagan presentes en la opinión públi-ca; asimismo, les proporciona una considerable capacidad para inducir los cambios conductuales deseados en jurisdicciones locales muy dife-rentes entre sí.

A mayor diversidad económica y prosperidad de los grupos objeti-vo, mayor probabilidad habrá de implementar con éxito leyes que impongan costos improductivos a esos grupos. Las condiciones socia-les, económicas y tecnológicas son algunas de las principales variables exógenas que influyen en las deci-siones políticas de las agencias en-cargadas de la implementación y, en última instancia, en la consecución de los objetivos estatutarios. Una de las mayores dificultades en la im-plementación de los programas in-tergubernamentales es que las de-pendencias tienen que responder ante autoridades diferentes, que frecuentemente desean imponer políticas distintas.

La estrecha interrelación de las políticas aumenta enormemente la responsabilidad de los encargados de supervisar y proteger la aplica-ción de un estatuto particular y, por lo mismo, aumenta la probabilidad de que ese estatuto sea gradual-mente erosionado por una legisla-ción ulterior inadecuada. Es en el ámbito de la implementación en el que se manifiestan las concepciones personales y profesionales de los funcionarios respecto de lo que debe ser la política. La implementación de los programas implica normalmente contratar a nuevo personal e intro-ducir cambios en el comportamiento de los funcionarios involucrados.

ESQUEMA No.1

EL FLUJO DE LAS VARIABLES DEL PROCESO DE IMPLEMENTACIÓN

Fuente: Aguilar Villanueva, Luis F. (2003).La implementación de las políticas públicas. Tercera Edición, Editorial Miguel Ángel Porrúa. México. Págs. 323 – 372.

En la figura No.1, se observa el escenario de regulación exitosa de una política y ésta depende (Aguilar, 1996, p. 192) en que las tareas desarrolladas por una organización, sean asignadas en forma óptima de acuerdo a las responsabilidades entre las unidades subordinadas. Esta asignación maximiza el cum-plimiento general de los objetivos de la organización.

FIGURA No. 1

ESCENARIO DE LA REGULACIÓN EXITOSA

Fuente: Aguilar Villanueva, Luis F. (2003).La implementación de las políticas públicas. Tercera Edición, Editorial Miguel Ángel Porrúa. México. Págs. 323 – 372.

El proceso de la toma de las decisiones en las organizaciones, consiste en identificar cuál es ese nivel óptimo y a la vez mantenerlo, a través de la adecuación permanente de la distribución interna de las res-ponsabilidades, a los cambios ocu-rridos en el entorno. Además, para Aguilar (1996, p. 192) la implemen-tación consiste, primeramente, en definir un conjunto detallado de los objetivos, que refleje fielmente, la intención fundamental de una políti-ca determinada; posteriormente, se fundamenta en asignar a las unida-des subordinadas, las responsabili-dades y los parámetros del desem-peño, los que sean congruentes con esos objetivos, en supervisar el des-empeño del sistema y en llevar a cabo los ajustes internos necesarios, para elevar el grado del cumplimien-to de los fines de la organización.

Las políticas públicas implican también actividades de comunica-ción pública a la implementación de estrategias (Aguilar, 1996), convir-tiéndose en un conjunto de activida-des posteriores a la toma de deci-siones iníciales que les dan origen (actividades retrospectivas), a través de las cuales es posible proveer de elementos evidenciales, argumenta-tivos y de persuasión, todos ellos necesarios para la obtención de consensos. En síntesis, una política pública, implica establecer una o más estrategias, orientadas a la resolución de los problemas públicos o a obtener de mayores niveles de bienestar social, resultantes de los procesos de decisiones tomados a través de la coparticipación del go-bierno y la sociedad civil, donde se establecen los medios, los agen-tes y los fines de las acciones a se-guir, para alcanzar los objetivos señalados.

Lo referente a las políticas en-tendidas como estrategias encami-nadas a una finalidad determinada, que comúnmente, es la resolución de los problemas, una política puede ser aquí una regulación, ahí, una distribución de diversos tipos de recursos (los incentivos o los subsi-dios, en efectivo o en especie, pre-sentes o futuros, libres o condiciona-dos), allá, una intervención redistributiva directa, más allá, dejar hacer a los ciudadanos (Aguilar, 1996: 32). El proceso amplio de la aplicación de las políticas públicas (es decir, contemplando sus cuatro grandes etapas: el diseño, la elabo-ración, la implementación y la eva-luación), precisamente por su carác-ter público, ofrece una amplia gama de estrategias de acción, que llevan implícita la corresponsabilidad entre el gobierno y los gobernados.

Actores sociales

y las políticas públicas

Las relaciones entre el proce-so de formulación y la implementa-ción de las políticas públicas y su análisis horizontal no es obligatorio, se utiliza como guía para tener un mejor panorama del proceso de las políticas y sus acciones de los acto-res sociales. Para Garita (2004), es

un instrumento de análisis, ya que las políticas públicas necesitan de un procedimiento y método. La política tiene una relación con el objetivo, el que se puede distorsionar en el en-torno interno por las políticas, los procedimientos, el método y por las tareas. Los objetivos son la razón de la existencia de las organizaciones y la política marca la ruta para lograr el objetivo.

De acuerdo a Subirats (2007) éste no es un proceso tan fragmen-tado y es un instrumento más analí-tico que real, pues para el analista que trabaja algún tema especifico, los actores no son nada conscientes de que éste es así, ni la realidad va así, sino que es el analista quien de una manera determinada estructura esa realidad y la hace comprensible, ese es el valor añadido del análisis cualitativo. Pero puede ser perfec-tamente, una vez que existe la deci-sión, se vaya hacia atrás. El actor social puede decir que tiene presu-puesto para hacer tal cosa, y hace una campaña para que la gente vea que eso es muy importante, y res-ponde ante ese problema a pesar que la agenda social no exista o exista poco.

ESQUEMA No. 2

LAS ACCIONES DE LOS ACTORES SOCIALES Y EL ANÁLISIS

EN EL PROCESO DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS

Fuente: Subirats Joan. Análisis de políticas públicas y eficacia de la administración. Ministerio para la Administración Pública. Madrid, 1992.

En el esquema No.2, se ob-serva el proceso de las acciones de los actores sociales responsables de identificar el problema, formular, decidir, implementar y evaluar la política pública y cómo los actores en la etapa de la implementación de la política deben regresarse a la etapa de la formulación y considerar las nuevas acciones, posiciones, intenciones y decisiones políticas del Estado, de las empresas cooperati-vas, para replantear y modificar la política, considerando que este mis-mo proceso se pueda repetir en el corto, mediano o largo plazo, des-pués de la nueva implementación, ya que los actores pueden cambiar de posición y decisión en el proceso u otros pueden ser los actores socia-les, con diferentes intereses políticos y económicos.

Para Subirats (2007), las em-presas son actores más de las políti-cas públicas y por el momento su capacidad de influencia sobre los poderes públicos para generar políti-cas que respondan a sus intereses, es evidentemente muy posible, como esas empresas en ese mercado pueden como otros actores, por ejemplo, los sindicatos, organizacio-nes no gubernamentales, o cualquier otro actor, puede tratar de influir sobre los poderes públicos para conseguir que esos poderes públicos hagan avanzar una política pública que dé respuesta a sus problemas.

El gran elemento diferencial que tiene una política pública es que cuenta con un recurso que los acto-res privados no cuentan, es el recur-so normativo. El recurso de la ley, el de la jerarquía que aun sigue siendo importante, y ese recurso no está a disposición de los actores privados, los que tienen mucho interés en influir sobre los poderes públicos para que éstos utilicen uno de los recursos, que es el normativo en beneficio si es posible de sus intereses, para los actores en cual-quier política pública utilizan los re-cursos que tienen algunos actores y que son:

• Económicos.

• Políticos, se movilizan en las calles, hacen manifestaciones y amenazan.

• Cognitivos, pueden pedir in-formes a expertos para que avalen tu posición o buscar un informe. Esto es un recurso de carácter cognitivo, y se está utilizando un argumento de carácter de conocimiento para tratar de influir en los cambios.

Los actores presionan para conseguir que el poder público utilice el recurso más importante que tiene, que es el recurso de carácter norma-tivo, esto sería un poco la hipótesis. En cuanto a la pregunta ¿pueden las empresas privadas hacer una políti-ca pública?, puede tratar de que los poderes públicos hagan una política pública que los beneficie, pero ellos no pueden hacer una política públi-ca, deben de pasar por el filtro de los poderes públicos.

En el análisis de la política comparada Subirats (2007) conside-

ra el tema de la regulación. El caso de las políticas de una institución está ante un caso del ámbito de regulación, pues se debe mirar hasta qué punto la lógica de agencia, la teoría de agencia puede servir o no en este sentido. Además, la capaci-dad del agente principal o no de agente del control principal, y hasta qué punto los actores sociales están regulados por el Estado o son acto-res que han capturado al Estado, en este sentido el analista debe de res-ponder a la pregunta ¿Cuál es la lógica de equilibrio?

Los actores en las políticas públicas (Salazar, 1995: 62) son básicamente de tipo político o social. Los primeros son fundamentalmente, los partidos y los movimientos. Los actores de tipo social se relacionan con aquellos que se consideran co-mo movimientos sociales u organi-zaciones gremiales, los que preten-den mediante distintas estrategias, presionar al Estado, para que consi-dere un determinado problema como político, es decir, con un carácter general y formule las respuestas en términos de políticas públicas. Cual-quier problema de un gremio, sea éste empresarial, de trabajadores o un movimiento social, generalmente, posee respuestas sectoriales, parti-culares, privadas. La presión sobre el Estado pretende que éste lo con-sidere como importante, como asun-to público y que formule respuestas en términos de políticas. Se da un tránsito de una situación subjetiva considerada, precisamente, por la intervención de actores en su defini-ción y evaluación.

Los actores alternativos cons-tituyen un aspecto relevante (Sala-zar, 1995:73) en el proceso integral de las políticas públicas. Aunque no tienen los mayores recursos del po-der, pueden incidir en las decisiones y lograr que sus propuestas sean asumidas parcial o totalmente, por el grupo político dominante, con el propósito de convertirlas en directri-ces con mayor peso, aceptación o fundamento. En la entrevista, el es-pecialista en ciencia política Alcánta-ra (2007), manifiesta que las respon-sabilidades de las instituciones son administrativas y políticas. Las pri-meras son la adecuada ejecución y desarrollo de los programas de acuerdo a protocolos establecidos y de acuerdo a unos objetivos y finali-dades establecidas. También, hay mecanismos de control, auditoría, evaluación para llevar a cabo este tipo de análisis, pero las responsabi-lidades políticas solo se dirimen en los procesos electorales, es decir a través de la confianza que la gente da periódicamente aquellos que son elegidos para poner adelante sus programas que suponen implemen-tar políticas públicas.

TABLA No.2

LA CLASIFICACIÓN PROPUESTA POR THEODORE LOWI

PARA MEDIR LA ACCIÓN DEL ESTADO Y LAS INSTITUCIONES

EN LAS POLÍTICAS

Aplicación
Nivel	INDIVIDUAL	COLECTIVA
de Coerción
DÉBIL	Políticas Distributivas	Políticas de Infraestructura
FUERTE	Políticas	Políticas Redistributivas

Fuente: Una elaboración de Carlos Salazar sobre las políticas públicas.

En la tabla No.2, se observa la matriz planteada por Salazar (1995), haciendo referencia al especialista en políticas públicas, Theodore Lowi, quien considera la clasificación propuesta para establecer las cate-gorías del manejo de los parámetros de la coerción, aduciendo que siem-pre, la acción del Estado pretende influenciar el comportamiento de los individuos, ya sea de manera indivi-dual o colectiva. En este orden de ideas, la coerción puede ser débil o fuerte y su aplicación individual o colectiva. El uso de esta herramienta es para tener una mayor aproxima-ción, sobre el papel del Estado en las acciones, las posiciones y las decisiones políticas.

Conclusiones

Las diferentes teorías expues-tas por diferentes autores sobre las políticas públicas es una herramienta para comprender a los actores socia-les, cuando inciden, accionan y de-ciden la política a nivel nacional, local y regional. Estas teorías se aproximan al objeto de estudio des-de diferentes enfoques sobre al aná-lisis de las políticas públicas, por lo tanto, no son una fórmula, un mode-lo o un esquema que debe de seguir el analista al pie de la letra, sino más bien, debe de considerarse como herramientas que se deben de usar y combinar de acuerdo al caso, tiempo, espacio, institución y al tipo de actor social en estudio.

En este sentido se puede to-mar de referencia alguna teoría y complementarla con las teorías que más se aproximen al análisis que se pretende hacer. Las teorías ayudan a entender los pasos a seguir, el proceso de la micro y la macro im-plementación en relación a las cau-sas y efectos, el proceso de las ac-ciones en el tratamiento del problema, el diseño de la agenda, la formulación, la decisión, la imple-mentación y la evaluación. También, se muestran diferentes enfoques por medio del análisis del escenario de una política exitosa y el uso de la matriz para medir los diferentes atri-butos y características de los niveles de coerción, ya sean débiles o fuer-tes y la aplicación individual y la colectiva para conocer la acción del Estado y las instituciones en las políticas distributivas, infraestructura, reglamentarias y redistributivas.

Además, de entender lo que conducen y producen las decisiones políticas en el proceso de la forma-ción de la agenda en la etapa de la implementación. Los actores socia-les formulan la agenda con la nece-sidad de modificar una ley que les compete. El actor debe de tener una relación con el Ministro de la Presi-dencia para llevar por medio del Ejecutivo la agenda al Parlamento, o bien, tener un actor estratégico (diputado, asesor de un diputado) dentro del Parlamento para que se discuta como la agenda de gobierno, lo que conduce a la formulación y legislación de la política. Esta deci-sión puede producir cambios en la estructura de poder entre los actores porque los intereses individuales, los comunes y los generales se mani-fiestan. En el momento que ésta conduzca a la implementación de la política, produce acciones de la polí-tica por obtener el actor mayor poder político y económico. Esto conduce al análisis de los efectos de la políti-ca, la evaluación de los efectos y a las decisiones sobre el futuro de la política.

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________________ (1992). Análisis de políticas públicas y eficacia de la administración. Ministe-rio para la Administración Pública. Madrid. p. 41 ◊

ESQUEMA No. 3

LAS CARACTERÍSTICAS DE LA FORMACIÓN DE LA AGENDA

EN EL PROCESO DE LAS POLÍTICAS

Fuente: Elaboración propia con base a los esquemas analizados del autor Luís Aguilar sobre la implementación de las Políticas.