De Sísifo a Hércules:

la construcción de sistemas

de evaluación de desempeño

en las organizaciones públicas

modernas Ana Laura Rodríguez Gustá

EXPONE UN NUEVO ENFOQUE DE EVALUACIÓN DEL DESEMPEÑO ORIENTADO AL APRENDIZAJE ORGANIZACIONAL Y AL CRECIMIENTO PERSONAL, DESARROLLANDO LOS ELEMENTOS Y REQUISITOS NECESARIOS PARA SU IMPLEMENTACIÓN E ILUSTRÁNDOLO CON EXPERIENCIAS DE CHILE, URUGUAY Y ARGENTINA.

PALABRAS CLAVES: ADMINISTRACION PUBLICA EVALUACION DEL DESEMPEÑO

KEY WORDS: PUBLIC ADMINISTRATION PERFORMANCE APPRAISAL

1 La evaluación de personal:

desafíos para una gestión

moderna

La evaluación de la gestión y la labor de las personas en las orga-nizaciones públicas modernas es un desafío político y técnico. Del buen trabajo del cuerpo laboral dependen,

entre otras cuestiones, la eficacia de una organización en proveer bienes y servicios públicos, el fortalecimien-to de las actividades de la organiza-ción, el empleo eficiente de los re-cursos públicos, etc. En otras palabras, se espera que las micro prácticas laborales cotidianas, en el agregado, afecten la eficacia del Estado. Entre estas micro prácticas se destaca el desempeño de los individuos.

Por ello se han introducido los denominados sistemas de evalua-ción de personal o de desempeño en el Estado. Incluso, en ausencia de procedimientos formales de eva-luación de las personas, siempre existen prácticas informales valora-tivas que afectan cómo es percibido y retribuido el trabajo de funciona-rios y funcionarias (DeNisi, 1996). En todo caso, siempre es preferible

contar con un sistema formal que además de apuntar a la objetividad y la estandarización, es conocido y sus resultados pueden apelarse mediante sistemas de garantías.

Dada la relevancia de los sis-temas de la evaluación del desem-peño, este artículo argumenta por un sistema eficaz, lo que supone que arroje resultados fiables y asegure el cumplimiento de criterios mínimos de justicia organizacional. Esta reflexión está inspirada en tres casos especí-ficos de sistemas de evaluación, cuatro de los cuales son relativa-mente eficaces y un tercero aún está en estadio de diseño (véase el anexo metodológico). Éstos son: el Sistema de Gestión de Desempeño del Banco Central de la República Argentina, BCRA, el Sistema de Evaluación del Desempeño del Ser-vicio Civil de Chile y el Sistema de Gestión de Desempeño del Instituto Federal Electoral, IFE, de México. El modelo propositivo es el sistema de gestión de desempeño de la Oficina Nacional del Servicio Civil del Uru-guay, ONSC, del que fui partícipe directa en el marco de una misión del Centro Latinoamericano de Ad-ministración para el Desarrollo, CLAD, a fines de 2011.1 Además, este artículo se nutre del trabajo de tesis doctoral sobre sistemas de calificación de personal y desigual-dades de género realizado en cuatro organizaciones del Estado uruguayo.

Históricamente, los sistemas o procedimientos de evaluación de personal, con frecuencia denomina-dos procedimientos de calificación de las personas, han sido estableci-dos con objetivos ambiciosos para nutrir una amplia gama de decisio-nes organizacionales. Entre ellas, se puede mencionar el premiar a quie-nes tienen buen desempeño con mejores perspectivas de carrera funcional (promociones, rotación, etc.), con retribuciones económicas específicas, con reconocimientos simbólicos. En suma, quienes se destaquen por su desempeño laboral (compromiso con la organización, buena calidad de trabajo, relaciones interpersonales respetuosas, entre otras dimensiones) deberían ser visualizados y compensados por sus superiores jerárquicos.

A pesar de las innumerables bondades asociadas, teóricamente, con los sistemas de evaluación de personal, la realidad de las organi-zaciones públicas muestra un pano-rama complejo respecto de su im-plementación. De hecho, las experiencias de evaluación en la región son ceremoniales, hay rever-sión de sentido, desplazamiento o bien resultan sumamente conflictivas y traumáticas para los grupos de trabajo.

Las bondades que surgirían con la aplicación de los sistemas de evaluación del personal hacen que las jerarquías del Estado persistan en la tarea, semejante a la de Sísifo, de construir e implementar sistemas de evaluación de personal a pesar

de las llamativas dificultades regu-larmente encontradas. El diagnóstico coordinado por Mercedes Iacoviello (Echeverría, 2006) mostró que el desempeño individual de los servi-cios civiles en América Latina está en un estadio primario de desarrollo e incluso hay resistencia a la adop-ción de evaluaciones por parte de diferentes actores, especialmente las jefaturas y las direcciones.2 Sola-mente Chile y Brasil aparecerían con instrumentos medianamente fiables pero, aún así, recostados en la for-malidad de su aplicación más que en un desarrollo sustantivo de los des-empeños de las personas. Cualquier esfuerzo, por lo general, partirá de un descreimiento en las evaluacio-nes por lo que una primera tarea será dotar de legitimidad a la propia idea de la evaluación (Beltrán, 1988).

La práctica ceremonial refiere a la adopción de un sistema de eva-luación que se cumple formalmente pero en la organización se sabe que sus resultados no está reflejando información del desempeño de las personas; la reversión del sentido es cuando el sistema se aplica pero con otros fines (por ejemplo, compensar económicamente a los grupos con salarios más bajos), por lo que los resultados de desempeño como tal son tergiversados; el desplazamiento

es una desviación de la evaluación de los mandos medios a los cuerpos institucionales como tribunales y/o comités por resistencia a utilizar el sistema (Rodríguez Gustá, 2004 y 2009).

Esto muestra que, al momento de implementarse, los procedimien-tos no se instauran en forma eficaz y precisa. Más aún, aquellos casos en que los procedimientos de evalua-ción son aplicados regularmente y guardan cierto grado de credibilidad y legitimidad respecto de sus resultados, usualmente están cir-cunscriptos a organizaciones públi-cas específicas (bancos centrales, empresas públicas, entes descon-centrados o descentralizados, etc.) Son poco comunes los procedimien-tos de evaluación de personal es-tandarizados que sean aplicables al servicio civil en su totalidad y que cumplan sus objetivos esperados. Por cierto, incluso en aquellos con-textos donde los sistemas son exito-sos, persisten innumerables proble-mas y una constancia para realizar ajustes es clave por parte de las oficinas de recursos humanos.

No hay recetas únicas para los sistemas de evaluación de per-sonal sino que son altamente de-pendientes de sus contextos organi-zacionales y grupales. Esto es así porque estos sistemas, para funcio-nar, suponen el ejercicio de discre-ción regulada (Rodríguez Gustá, 2009) por parte de evaluadoras y evaluadores. Al identificar y evaluar el desempeño del cuerpo funcional, los sistemas de evaluación deben recurrir a las percepciones y al juicio de las personas. Son, por tanto, procedimientos formales que intrín-secamente implican componentes subjetivos e informales para su pro-pio uso.3

Respecto de los aspectos formales y estrictamente burocráti-cos, las personas que evalúan de-ben apegarse a pautas previamente establecidas en procedimientos es-tandarizados mediante instructivos y manuales de evaluación (competen-cias y/o factores de evaluación, es-calas, etc.) De esta manera, los cri-terios para ponderar el desempeño del personal no estarían sujetos a las definiciones y prioridades de supervisores y supervisoras indivi-duales sino que responderían a ca-tegorías genéricas reglamentaria-mente estipuladas. Con todo, estas definiciones generales del desempe-ño suponen un juicio por parte de las personas supervisoras respecto de la calidad del trabajo de sujetos con-cretos, al momento de asignar califi-caciones, introduciendo un condi-mento subjetivo en un proceso mentadamente objetivo (López No-vo, 1994). En definitiva, sin la mani-festación de un juicio propio y perso-nal de un supervisor o supervisora,

no habría evaluación de desempeño. Es decir, son un punto intermedio entre lo formal y lo informal, entre las reglas y las negociaciones cotidia-nas, entre las personas para llevar a cabo sus tareas, entre lo estandari-zado y lo idiosincrático.

Habida cuenta de estas consi-deraciones, en este artículo se enfa-tizará en los procesos organizacio-nales que estos sistemas ponen en marcha y sus consecuencias simbó-lico-políticas para la gestión humana en un Estado moderno, más que abordar la arquitectura de los mis-mos (factores o competencias, esca-las y puntajes, capacitación para la evaluación, etc.) El resultado de los sistemas de evaluación es diferen-ciar a las personas y a los grupos según su desempeño, pero deberá lograrse una diferenciación coopera-tiva y no conflictiva, como es gene-ralmente el caso.

Muchas veces las falencias experimentadas encontrarían su razón de ser en las fallas en el dise-ño del sistema de evaluación y, en todo caso, el problema se adjudi-caría a supervisores poco compro-metidos y a los “ruidos” que los acto-res introducirían al momento de evaluar. Con todo, en nuestra pers-pectiva, un sistema bien diseñado es aquel que toma en cuenta las res-tricciones del contexto y permite su adecuada implementación. Todas las organizaciones públicas son complejas, por lo que se parte de la premisa de que existen condiciones organizacionales, institucionales y políticas que afectan la implementa-ción del procedimiento. Por ende, el mejor sistema es aquel que puede ponerse en marcha en forma efecti-va, aún bajo condiciones que pue-dan ser adversas, más allá de que no sea un sistema ideal. En términos simples, un buen sistema de evalua-ción es un sistema factible dadas las condiciones organizacionales exis-tentes. ción del procedimiento. Por ende, el mejor sistema es aquel que puede ponerse en marcha en forma efecti-va, aún bajo condiciones que pue-dan ser adversas, más allá de que no sea un sistema ideal. En términos simples, un buen sistema de evalua-ción es un sistema factible dadas las condiciones organizacionales exis-tentes. ción del procedimiento. Por ende, el mejor sistema es aquel que puede ponerse en marcha en forma efecti-va, aún bajo condiciones que pue-dan ser adversas, más allá de que no sea un sistema ideal. En términos simples, un buen sistema de evalua-ción es un sistema factible dadas las condiciones organizacionales exis-tentes.

Las modernas concepciones de evaluación del desempeño apun-tan a recuperar que lo fundamental de este proceso es la mejora conti-nua del trabajo desarrollado por las organizaciones del Estado (CLAD, 2010). El valor central del sistema es lograr el mayor desarrollo del cuerpo funcional. Al colocar el desarrollo del cuerpo funcional en el centro, varios autores afirman que será más facti-ble contribuir al bienestar organiza-cional e individual (Daley, 2005).

Los sistemas de evaluación de personal, en caso de ser instaurados en forma eficaz, constituirían un punto de inflexión para las “formas de ver y de hacer del Estado” res-pecto de sus funcionarios y funciona-rias. Estarían asociados, entre otras cuestiones, a un mayor grado de justicia organizacional y de recono-cimiento personal. Las personas tendrían la posibilidad de ser reco-nocidas por sus aportes, de contar con jefaturas comprometidas con su desempeño, contribuir al trabajo grupal, de recibir insumos para su-

perar debilidades y apuntalar fortale-zas. Dada las críticas que recibe la cultura de la burocracia pública, el aporte de un sistema de evaluación tendería a desterrar prácticas distor-sivas sedimentadas y remover iner-cias. En vistas de estas considera-ciones, hoy se habla de gestión del desempeño (performance manage-ment) más que de evaluación de desempeño (performance appraisal) (Smither y London, 2009). No solo se trataría de calificar el desempeño sino de gestionar cómo mejorar el trabajo de las personas. Esto no se restringe a la aplicación de un único instrumento de personal en un mo-mento dado del tiempo, sino que supone varios procesos de gestión (como la fijación de metas, la auto evaluación, el seguimiento y la re-troalimentación).

Esta postura difiere de la tra-dición instalada en varias organiza-ciones del sector público, acostum-bradas a adoptar un enfoque centrado en el juicio evaluativo sobre el cuerpo funcional más que en el desarrollo.4 En el marco de visiones de modelos de “comando y control”, los primeros sistemas han jerarqui-zado los premios y castigos materia-les y externos al desempeño (bonos, promociones, etc.). En los hechos, los resultados de estos sistemas han quedado sujetos a la calidad de la estructura de recompensa existen-tes, muchas veces con una lógica muy disímil a la de la evaluación.

La posición de este trabajo es dar prioridad al enfoque de desarro-llo: un sistema de evaluación de personal debería orientarse hacia el aprendizaje organizacional y el crecimiento personal y no basarse en una mirada centrada, exclusiva-mente, en el enjuiciamiento del cuerpo funcional en un período determinado.

Una evaluación laboral debe visualizarse como un derecho y co-mo una responsabilidad en tanto se crea una conciencia de la necesidad de valorar el desempeño con el propósito de identificar sus resulta-dos y conocer los logros alcanzados. De esta manera, el sistema debería apuntalar una mejora de la calidad del trabajo de las personas, al poder corregir errores, fortalecer destrezas, desarrollar habilidades. Es un dere-cho de las personas el ser reconoci-do por las contribuciones y los talen-tos y poder potenciar capacidad y superar debilidades. En todo caso, se debería pensar, superando el enfoque punitivo, que las evaluacio-nes sirvan para identificar aquellos funcionarios y funcionarias rezaga-dos respecto de los estándares es-tablecidos y como punto de apoyo para implementar medidas correcti-vas y motivacionales adicionales.

Las piezas de este modelo son las siguientes.

• Visión integral. Un sistema de evaluación debe pensarse en forma integrada con otras me-didas de gestión humana y no en forma aislada, como si se tratara de un instrumento au-to-contenido. Un sistema de evaluación de desempeño no

puede atender todos los as-pectos concernientes a la ca-rrera funcional y dinámica or-ganizacional (promoción, compensación, retroalimenta-ción, vinculación con la capa-citación, etc.) Por ello es pre-ciso vincularlo con los otros procedimientos de gestión humana y no desbordar el sis-tema de evaluación.

• Responsabilización de los gestores públicos. Como parte de la profesionalización de la gestión pública, la responsabi-lización de las burocracias también se logra mediante el seguimiento al desempeño (CLAD, 2010). Según el CLAD (2010): “El proceso de evalua-ción contiene, en verdad, una doble forma de responder a la sociedad. De un lado, muestra a la población que el gobierno se preocupa de evaluar lo que hace y de divulgarlo pública-mente. Por otro lado, crea mecanismos para aprender y perfeccionar la gestión pública a partir de resultados medi-bles. En la medida que transi-te por esta vía, la administra-ción pública iberoamericana responderá mejor a los dictá-menes de la democratización como a la cualificación de la función pública”.

• Un sistema de evaluación de desempeño es un conjunto de procesos con una canasta de instrumentos centrales y auxi-liares. El desempeño del cuerpo funcional es un proce-so continuo y permanente. En consecuencia, un sistema de evaluación de desempeño de-berá concebirse e implemen-tarse como un proceso per-manente y no como un evento puntual o discreto en una or-ganización (con fecha de inicio y culminación que se repite anualmente). El sistema de evaluación será exitoso en la medida en que garantice un ciclo de dedicación al diálogo entre los grupos de trabajo y el cuerpo supervisor. De esta manera, los ajustes y los cambios de comportamiento en las personas se sugieren en la marcha y no al final, es decir, al cierre de la evalua-ción. Un sistema de gestión del desempeño debería con-tener múltiples instancias eva-luativos (Meyer, 1991).

• Un sistema de estas carac-terísticas no actúa aislada-mente sobre las personas en la organización sino que está vinculado con las estructuras organizacionales, la definición de perfiles, los sistemas de compensación, las prácticas de capacitación, los beneficios funcionales, los mecanismos de promoción, etc. Fundamen-talmente, es importante man-tener en mente que no todo debe esperarse de estos sis-temas ni estos sistemas son un fetiche organizacional que todo lo resuelve. En particular, con base en las experiencias

examinadas en el Uruguay (servicio civil) y en Argentina (Banco Central), se recomien-da desligar el sistema de eva-luación de las remuneraciones económicas e incentivos ma-teriales que han viciado las experiencias previas de eva-luación y se sugiere vincular un sistema de gestión del desempeño con la planifica-ción y la descripción de cargos.

• Respeto de los derechos de las personas. Un sistema de esta índole es altamente sen-sible: devuelve a funcionarios y funcionarias imágenes de cómo son y/o deberían ser en su trabajo con una atribución valorativa al respecto. En tal sentido, estos procedimientos deben incorporar sistemas de garantía para respetar los de-rechos laborales de las perso-nas, asegurar políticas de re-conocimiento y además generar confianza en la justi-cia del procedimiento.

• Promoción de la equidad so-cial en el cuerpo funcional. Una preocupación creciente es que exista un trato justo a las diferentes personas del servicio civil. En el Estado existen grupos con desventa-jas sociales, como mujeres, indígenas y afrodescendien-tes, discapacitados y personas con sexualidades diferentes. En vista de que un sistema de evaluación implica discreción regulada y el juicio evaluativo puede permearse de los pre-juicios socialmente existentes respecto de las destrezas y habilidades de estos grupos, es esencial estar atentos a prácticas de discriminación y desigualdad. De hecho, el es-caso número de mujeres, afrodescendientes e indígenas en puestos de dirección y su-pervisión del Estado en la re-gión develan procesos infor-males que no valorizan adecuadamente las capacida-des de las personas pertene-cientes a estos grupos.

Los requisitos de implementación

de los sistemas de evaluación

de personal

Las nociones en torno al desempeño son dispares. Tomando en cuenta que la meta última de una evaluación del desempeño es la expansión de la eficacia organiza-cional, los sistemas han estado construidos a partir de criterios es-pecíficamente vinculados a las tareas del cargo. Más recientemente, y de la mano de los enfoques por competencia, se ha abierto la posibi-lidad de incorporar comportamientos desplegados en el trabajo e incluso atributos personales, aunque no estén vinculados estrechamente a las tareas del cargo, por visualizarse como elementos esenciales de la eficacia organizacional (Escobar Valencia, 2005).

A estos efectos, la práctica y la literatura ponen a consideración un conjunto de requisitos previos:

• Involucramiento del área de gestión humana y sostén constante. Debe asegurarse el compromiso de las áreas de gestión humana, no solamente para dar un apoyo formal sino para darle contenido sustanti-vo al proceso de evaluación. Un procedimiento de evalua-ción de personal, a diferencia de otros mecanismos de la gestión de recursos humanos, son procedimientos “vivos” al basarse en el juicio de las personas emitido sobre cómo se desempeñan funcionarios y funcionarias. Esto requiere un seguimiento constante y mi-nucioso por parte de las áreas de gestión humana, así como el adecuado equipamiento y jerarquización de las mismas. Esto facilitará, además, aunar concepciones respecto de cómo interpretar los linea-mientos del desempeño que establezca el sistema.

La experiencia del Servicio Ci-vil de Chile señala que esta transición de un sistema de calificación a otro de gestión del desempeño es lenta e in-sume tiempo y esfuerzo por parte de los cuerpos centrales de recursos humanos. No es únicamente un cambio en las normas legales sino que hay que renovar mecanismos de interacción entre los actores. Actores de la Dirección Nacio-nal del Servicio Civil marcaron la necesidad de concurrir re-gularmente a los servicios y conversar con jefes, funciona-rios, “hacer prédica” y “no se le puede sacar el cuerpo a es-te proceso”. En este marco, señalaron que hay que de-mostrar capacidad de respon-der a los compromisos asumi-dos con los actores (“entregar lo prometido”).

• Compromiso político. Los pro-cedimientos de evaluación de las personas no tienen, usualmente, frutos inmediatos y es esperable que las prácti-cas de implementación deve-len problemas que requerirán apoyo sostenido por parte de las jerarquías, convencimiento de supervisoras y superviso-res y ajustes en la marcha. En particular, la literatura y la práctica señala la necesidad de contar con el compromiso manifiesto por parte de las máximas autoridades de la or-ganización pública para sos-tener un sistema de evalua-ción eficaz y creíble. De acuerdo con la Carta Iberoa-mericana de la Función Públi-ca del 2003, la capacitación y sensibilización a las personas evaluadoras en el dominio de las destrezas y la implicación activa de los directivos públi-cos es una condición necesa-ria para un adecuado proceso de evaluación. Todas las ex-periencias en que este trabajo

se basa coincidieron en seña-lar que la “gestión de las per-sonas aún se percibe como una tarea ajena al ejercicio de la función de líder”.

En el caso del BCRA fue clave iniciar la implementación del Sistema de Gestión del Desempeño, SGD, con un proceso de “generación de conciencia” de la herramienta, por lo que el primer paso fue la capacitación. Se conformó un grupo de instructores inter-nos del Banco (con aproxima-damente 25 personas de dife-rentes áreas) que capacitó a más de 1.900 empleados que, a su vez, fueron “formadores”. Para los actores entrevistados “la capacitación fue una expe-riencia importante. Era difícil mostrar la herramienta como algo diferente a lo que ante-riormente tenía el Banco”.

Actores de la Dirección Nacio-nal del Servicio Civil de Chile consideran que es fundamen-tal contar con un cuerpo direc-tivo en los servicios con visión estratégica puesto que esto es un requisito para lograr un uso con coherencia de los instru-mentos de gestión. Este cuer-po directivo es “indispensable para poder avanzar”. A su vez, esto implica una inversión de tiempo y de recursos en la formación de jefaturas que “tienen que tener mucha con-ciencia de que son gestores de personas”.

• Sistemas de registro e in-formáticos actualizados. Las experiencias que inspiran esta reflexión señalan que cuentan con sistemas informáticos y de actualización de expedientes y legajos que permiten una ade-cuada implementación de un sistema de evaluación de per-sonal. Los sistemas informáti-cos amplifican la capacidad de registro de actividades coti-dianas, dando los fundamen-tos para dejar constancia obje-tiva de lo actuado en lugar de recurrir a los esfuerzos de la memoria. El seguimiento se ve facilitado por las tecnologías de información.

Algunos componentes

fundamentales

Del análisis de las experien-cias nacionales, se han identificado algunos componentes fundamenta-les que las mismas comparten.

Las metas o expectativas

de desempeño

¿Por qué es útil establecer algún tipo de expectativa de desem-peño, plan de desarrollo o incluso metas? Algunas investigaciones empíricas han identificado que un sistema de evaluación es más eficaz cuando las metas han sido previa-mente especificadas y no se deja liberada al azar la emisión del juicio evaluativo (Smihter y London, 2009). Las experiencias examinadas de la región muestran que es fundamental comenzar con un proceso de diálogo entre supervisores y empleados que aclare qué se espera de ellos y cómo hay que lograrlo.

Las metas o expectativas de desempeño (según el caso nacional) deben estar aclaradas y documenta-das. Esto supone proyectar expecta-tivas y logros concretos respecto del trabajo de las personas, en forma acordada con supervisores y super-visoras.

Las metas: utilidad y cautela

• La experiencia del BCRA mostró que hay confusión en-tre definir qué son tareas y qué son responsabilidades y “hubo que enseñarle a la gen-te a escribir una responsabili-dad y separarlo de las tareas”.

• La experiencia del IFE señala que es poco práctico y genera confusión fijar un alto número de metas.

• En el Servicio Civil de Chile, el establecimiento de metas indi-viduales de desempeño aún no se ha instalado universal-mente en todos los servicios. Con todo, hay varias expe-riencias de servicios que han iniciado un trabajo con metas vinculándolas con los perfiles de cargo, las metas colectivas de los grupos y la planificación estratégica institucional.

Para el sistema diseñado en la ONSC del Uruguay, las expectativas de desempeño son productos espe-rados, que pueden ser resultados tangibles o procesos. Lo importante es asegurar que las metas puedan documentarse y, por ende, sean verificables con el propósito de no ser construcciones arbitrarias o difí-ciles de evaluar.

Las metas y el desempeño deben ser congruentes y esto supo-ne un importante esfuerzo organiza-cional en la planificación inicial de los objetivos buscados. De hecho, el establecimiento de metas para las personas implica que éstas se han establecido para los grupos y las áreas de trabajo y para la organiza-ción en su conjunto. Esto, a su vez, permite que las metas sean precisas y que faculte evaluar resultados.

La experiencia del IFE es cla-ra al respecto. Las metas se esta-blecen en las oficinas centrales pero luego hay un arduo trabajo de ajuste y revisión con la finalidad de que estén claramente establecidas y representen el desempeño de las personas. El número de metas fija-das debe ser razonable puesto que un alto número de ellas luego lleva a evaluaciones ficticias. Pero todo este proceso, a partir de las experiencias estudiadas, muestra que las oficinas centrales deben ser capaces de trabajar con una metodología de metas y colaboren con las jefaturas en definirlas con claridad.

Además, es fundamental revi-sar el contenido de las metas. Las mismas no deben ser ritualistas, que enfaticen los procedimientos sino que deben estar orientadas a la cali-dad en la provisión de bienes y de servicios públicos. Tienen que tener un claro sentido sustantivo y que representen impacto institucional.

Auto evaluación

La auto evaluación es la pro-pia evaluación de desempeño efec-tuada por la persona y allí establece cómo considera que se viene desempeñando, emitiendo así un juicio evaluativo documentado. Esta práctica permite la participación acti-va de funcionarios y funcionarias en la valoración de su propio desempe-ño. En el marco de las modernas concepciones de gestión humana, la auto-evaluación es un derecho y una responsabilidad. Generalmente, esta práctica va de la mano de “acuerdos de desempeño”, con el potencial de que los mismos tengan un efecto de cadena.

Como parte de un proceso de evaluación del desempeño en las organizaciones públicas, la auto evaluación reúne un conjunto de virtudes. En primer término, implica un compromiso por parte de la per-sona evaluada, quien se transforma en un sujeto activo en el proceso de evaluación. De este modo, las per-sonas son responsables por su pro-pio desempeño, no pudiéndose desentender de la evaluación como una cuestión de las jefaturas. En segundo término, la práctica muestra que se reduce la inflación de las evaluaciones (tanto las conceptuales como las numéricas), por lo que se logra un juicio evaluativo más con-sistente y realista. En tercer lugar, la auto evaluación implica medios de documentación y verificación que sustenten el juicio. Algunas investi-gaciones empíricas han mostrado que esta participación activa en la evaluación es beneficiosa para la efectividad del sistema, especial-mente cuando la auto evaluación incorpora la práctica de identificación de metas y, por tanto, las propias personas pueden colaborar con la planificación institucional al ubicar sus propias expectativas de desem-peño en el marco de objetivos orga-nizacionales más amplios (Smither y London, 2009).

Ejemplos de prácticas de auto

evaluación en la región

La auto evaluación

del Servicio Civil de Chile

No es una práctica plenamen-te difundida, pero ha sido adoptada por algunos servicios y es apreciada por los diferentes actores organiza-cionales. Su resultado más palpable es que se ha cambiado la mirada del desempeño individual al haberse obtenido una mayor dispersión de las calificaciones entre las personas. En particular, se redujo el porcentaje de personas calificadas en la máxi-ma categoría (“lista 1”). La auto eva-luación ha sido útil con el propósito de instalar una mayor conciencia de la necesidad de contar con una valo-ración realista del desempeño de las personas.

La auto evaluación en el Banco

Central de la República Argentina

En el BCRA, todo el proceso de gestión de desempeño “comienza con el colaborador y se cierra allí”. “El puntapié lo da el colaborador” con la auto evaluación. Esta práctica ha posibilitado que el proceso de gestión del desempeño sea visto como parte de las responsabilidades individuales y no como una cuestión a delegar en las jefaturas. El proceso de evaluación pasa a ser así parte de las tareas de las personas y no un procedimiento externo sobre el que no se ejercería control más que reactivo.

En tal dirección, la planifica-ción de las tareas con el horizonte de metas está presente en el día laboral como “parte de lo que hay que hacer”. El resultado es que la planificación no queda aislada sino que es una responsabilidad cotidiana de la totalidad de las personas de la organización.

Procesos de retroalimentación:

entrevistas y seguimiento

¿Qué es la retroalimentación? Las jefaturas deben justificar su jui-cio evaluativo ante las personas de su grupo de trabajo y esta práctica implica un intercambio de opiniones para mejorar el desempeño de las personas. La retroalimentación es una instancia de apoyo intermedia, que debe darse en diferentes momentos del ciclo evaluativo y como inicio del ciclo siguiente. Se asume que la retroalimentación está inscrita en el marco del desempeño visto como un proceso susceptible de mejora continua y desde el ángu-lo de perfeccionamiento de las personas.

Las prácticas de retroalimen-tación acarrean un conjunto de be-neficios. Investigaciones previas muestran que el seguimiento y las reuniones intermedias disminuyen las sorpresas y fomentan un estilo de intercambio asociado con la eficacia de las evaluaciones (Viswesvaran, 2001). El seguimiento permite recordar a las jefaturas y al cuerpo funcional acerca de las ex-pectativas previamente acordadas y, por lo tanto, hace posible mantener presentes los estándares a cumplir.

La retroalimentación del desempeño ha sido identificada co-mo un aspecto que da cuenta de la efectividad de los sistemas de eva-luación. Ahora bien, encierra el de-safío de diseñar e implementar ade-cuadamente estas instancias con la finalidad de asegurar sus efectos correctivos y de desarrollo sobre el cuerpo funcional.

Prácticas de retroalimentación

y procesos de alerta

Las prácticas de SGD en el BCRA sugiere que sería necesario que al menos tres veces al año la persona colaboradora y su jefe/jefa se “sienten a hablar”: al inicio de la planificación, durante el seguimiento y al momento de la devolución de la evaluación o cierre. La retroalimen-tación debe darse en la entrevista y hacerla constar por escrito, en el propio formulario de calificación. Deberán diseñarse herramientas auxiliares de apoyo. El hecho de que sea por escrito ha sido sumamente beneficioso para el BCRA puesto que “la gente tiene en dónde hacer pie” si hay alguna disconformidad o diferencia. En esta experiencia, la entrevista fue una forma de nutrir el canal de comunicación entre las jefaturas y el grupo colaborador, ya que el mismo, previamente, “estaba cerrado”. La entrevista está visuali-zada como una herramienta y como un proceso en construcción.

Según actores de la Dirección Nacional del Servicio Civil de Chile: “El modelo o visión estratégica del Servicio Civil en materia de desem-peño, entrega una gran relevancia al espacio de diálogo permanente entre jefatura y colaborador/a. En efecto, la entrevista de planificación inicial, la retroalimentación de proceso y la entrevista final para planificar, tanto los nuevos compromisos como el plan de mejora, apuntan a aprove-char el valioso momento de interac-ción, para que constituya un real espacio de aprendizaje que posibilite la mejora. Se trata de un proceso en marcha, sin que existan mediciones que permitan dar respuesta formal a la pregunta planteada”.

Ahora bien, el proceso de re-troalimentación puede fracasar (lle-vando a conflictos) y para ello es fundamental una institucionalidad evaluativa que lo sostenga, la que no estaría conformada, únicamente, por los comités o tribunales de evalua-ción sino, además, por grupos espe-cializados de las oficinas de recursos humanos con dedicación exclusiva a la gestión de desempeño. El modelo de la Oficina Nacional del Servicio Civil prevé una institucionalidad ex-pandida con el propósito de imple-mentar adecuadamente el sistema.

Paralelamente, Daley (2005) en un estudio empírico en organiza-ciones públicas y privadas de los Estados Unidos encontró que la retroalimentación centrada en las tareas de la persona es más eficaz que aquella centrada en las cualida-des personales, ya que se distrae el foco del desempeño de las labores y la organización hacia temas inter-personales de variada índole. Por su parte, Viswesravan (2001) identificó que los efectos positivos de la re-troalimentación son más palpables si se ofrece un panorama balancea-do del desempeño individual, con-signando igualmente fortalezas y debilidades.

Las dimensiones grupales

del desempeño

Una novedad es la evaluación del desempeño grupal y esta carac-terística está presente en las cuatro experiencias examinadas. Esto su-pone no solamente contar con metas colectivas sino que, además, los participantes de un grupo serán eva-luados de la misma forma respecto del trabajo del colectivo. De esta forma, se respeta la interdependen-cia que existe en el cumplimiento de las tareas del sector público. Esto facilita el seguimiento de los directi-vos respecto del conjunto de las personas del área y refuerza los grupos respecto del cumplimiento de las tareas.

Un énfasis en el desempeño grupal, además, pone de relieve las nuevas formas de trabajo público, donde ya no es posible contar con cargos excesivamente delimitados sino que deben tener perfiles más flexibles que permitan una vincula-ción con diferentes puestos con la finalidad de realizar las tareas. Además, el desempeño grupal y la evaluación de los grupos generan mayores grados de cooperación y hace más factible asumir diferencias entre las personas, procurando la diferenciación cooperativa (en lugar de la conflictiva) inicialmente señalada.

Por cierto, personal del IFE nota que es necesario trabajar con las metas grupales y aquí es importante también la experiencia de esta organización de la evaluación de las personas subordinadas a las jefaturas. De alguna manera, la eva-luación grupal supone, en última instancia, una evaluación de 360 grados o, al menos, la perspectiva de las personas “colaboradoras” de la organización.

Cierre

Al inicio este artículo señaló que entre las micro prácticas signifi-cativas para una organización está el desempeño de los individuos que, en su agregado, hace a la eficacia y la calidad del Estado. Se señaló tam-bién que siempre es mejor contar con procedimientos formales de gestión del rendimiento y de la eva-luación. Para ello hay requisitos ne-cesarios que cumplir y que afectarán el buen uso de un sistema de ges-tión del desempeño. En tanto siste-ma altamente contextual, es muy sensible a las capacidades de las oficinas de recursos humanos, al compromiso político de direcciones y jefaturas y a las habilidades de plani-ficación de una organización.

Un sistema de gestión del desempeño moderno debería des-centrar el papel de las calificaciones, los puntajes o las notas para cen-trarse en los procesos de seguimien-to y retroalimentación. Esto da ma-yor relevancia al desarrollo personal y a la calidad de las tareas y otorga un menor peso relativo a los siste-mas de recompensa externos que han gobernado hasta ahora, la gran mayoría de los diseños evaluativos de la región. En este sentido, las experiencias de distribuciones forza-das observadas en algunos casos han sido sumamente conflictivas y han arrojado resultados ficticios (Rodríguez Gustá, 2004).

Un sistema de evaluación de desempeño o, mejor dicho, de ges-tión de desempeño, propone un ciclo organizacional completo y no es un episodio anual. Pero esto requiere mayores grados de madurez por parte de los actores organizaciona-les y el apoyo de una institucionali-dad que acompañe los diferentes procesos puestos en marcha.

Dado el desafío en cuanto a requisitos para su implantación y la alta sensibilidad de estos sistemas respecto de su contexto de imple-mentación, una posible ruta es su instalación en módulos de creciente complejidad (como lo prevé la ONSC de Uruguay). Por cierto, lograr cali-brar cómo se introduce y mantiene un sistema de gestión del desempe-ño es una tarea fundamental que sin dudas implicará identificar aliados estratégicos para lograrlo. Los sis-temas de evaluación de desempeño, a pesar de sus resistencias, cuentan en el seno de las organizaciones a aliados latentes, como los propios funcionarios y funcionarias que habrá que conquistar mostrando la utilidad del mismo como un garante de sus derechos y una vía de reafir-mar sus responsabilidades. Habien-do dejado tras sí un enfoque puniti-vo, será posible argumentar en pos de un enfoque centrado en la gestión de las personas y en su compromiso como aspecto ineludible de un Esta-do democrático de derechos. Por ello es preciso dejar de hacer es-fuerzos que siempre vuelven a em-pezar, como el mito de Sísifo, para pasar a contar con cuerpos públicos robustos para tareas análogas a las de Hércules en el mundo moderno.

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BREVE INFORMACIÓN DE LOS CASOS

El Servicio Civil de Chile. El Sistema de Evaluación de Desempeño, SED, se sustenta en la Ley 18.575 y la Ley 18.834 (Estatuto administrativo) y el Programa de Mejoramiento de Gestión, PMG, (Ley 19.553) que impulsó varias innovaciones. El PMG de Recursos Humanos contiene el Sistema de Capacitación, de Evaluación y de Higiene, Seguridad y Mejoramiento de Am-bientes de Trabajo. En el 2010 egresó el Sistema de este programa. Los PMG dieron la posibilidad de evaluar el desempeño de grupos de trabajo y de las propias instituciones y aunarlos con la evaluación del desempeño indivi-dual. El programa avanzado de PMG implicaba una certificación que para la Evaluación del Desempeño debía garantizar la existencia de la definición de competencias por cargos. El SED introduce tres factores comunes para to-dos los servicios, los que pueden agregar factores de desempeño con dife-rente ponderación. Actualmente se han construido perfiles de cargos por competencias en algunos servicios pero el Servicio Civil aún no tiene una definición oficial.

El Banco Central de la República Argentina, BCRA. En el 2006 se pro-duce un cambio en el sistema de evaluación y en el 2008 se introduce el Sistema de Gestión de Desempeño, SGD, como un sistema continuo y per-manente con proyección a futuro. Este sistema introduce la gestión por com-petencias y fue un “quiebre” respecto de la evaluación anterior que enfocaba casi exclusivamente en el número de resultados. El SGD está centrado en lo que se hace y cómo se hace. Todo el año transcurre en torno a la evaluación. Se procura promover cambios en los comportamientos de las personas (“co-laboradores”) en la marcha y no esperar al final del período de evaluación. Por lo tanto, en el correr del año, el SGD habrá transitado las etapas de plani-ficación, seguimiento y evaluación. El proceso comienza con una reunión entre el colaborador y el jefe para la planificación y el Plan de Desarrollo y termina con la entrevista de devolución.

El Instituto Federal Electoral de México, IFE. El sistema de evaluación del desempeño en el IFE está inscripto en una serie de cambios orientados a la profesionalización de servicio. En el 2008 se introduce un nuevo estatuto del Servicio Profesional Electoral y del Personal del Instituto Federal Electo-ral. En el 2010 tiene lugar una reforma integral del Servicio Profesional Elec-toral y del Personal del Instituto Federal Electoral. Se va del enfoque Evalua-ción del Desempeño a Gestión del Desempeño. Cabe señalar que el IFE es un organismo público autónomo.

La Oficina Nacional del Servicio Civil del Uruguay. Es la responsable por el diseño de un sistema de gestión de desempeño para el conjunto del servicio civil nacional. Desde el 2011 viene trabajando en su formulación y se ha arribado a un diseño de implementación modular con su centro en el de-sarrollo del personal. Pero antes de su puesta en marcha, se ha optado por fortalecer a las áreas de gestión humana de los ministerios a efectos de que puedan acompañar los cambios que trae el nuevo sistema, especialmente el trabajo en torno a expectativas de desempeño establecidas ex ante entre el cuerpo supervisor y el funcional.