Una nueva generación de sistemas

de evaluación de desempeño

en América Central.

Panoramas de un recorrido

reciente* Ana Laura Rodríguez Gustá

EXAMINA LAS CARACTERÍSTICAS DE UNA NUEVA GENERACIÓN DE SISTEMAS DE EVALUACIÓN DE DESEMPEÑO EN COSTA RICA, EL SALVADOR, GUATEMALA, HONDURAS, NICARAGUA Y REPÚBLICA DOMINICANA. SE PROCURA IDENTIFICAR SI LOS MISMOS HAN TOMADO ELEMENTOS DE UN ENFOQUE CENTRADO EN EL DESARROLLO DE LAS PERSONAS (MÁS QUE EN UN ENFOQUE DE “COMANDO Y CONTROL”). EL RECORRIDO REALIZADO ES IMPORTANTE PERO HAY PENDIENTES Y DESAFÍOS CON EL PROPÓSITO DE LOGRAR UN SISTEMA EFECTIVAMENTE CENTRADO EN EL APRENDIZAJE ORGANIZACIONAL, EL CRECIMIENTO DEL PERSONAL Y LA CONSOLIDACIÓN DE LOS GRUPOS LABORALES EN EL SECTOR PÚBLICO.

PALABRAS CLAVES: EVALUACION DEL DESEMPEÑO; AMERICA CENTRAL

KEY WORDS: PERFORMANCE APPRAISAL; CENTRAL AMERICA

1 ¿Qué es la evaluación

del desempeño?

En el Estado, del buen trabajo del cuerpo funcional dependen, entre otras cuestiones, la eficacia de la

provisión de bienes y servicios, el uso eficiente de los recursos públi-cos, la transparencia de la gestión, el trato adecuado a la ciudadanía, etc. Aún admitiendo que la calidad insti-tucional obedece a múltiples dinámi-cas, las micro prácticas laborales

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Nacional de San Martín (Escuela de Política y Gobierno, UNSAM). Argentina. Ha sido consultora del Centro Latinoa-mericano de Administración para el De-sarrollo, CLAD, en materia de evalua-ción de desempeño y su tesis doctoral examinó desigualdades de género co-mo fruto de sistemas de calificación de personal en el Estado uruguayo.

Recibido: 6 de agosto del 2012.

Aceptado: 13 de agosto del 2012

cotidianas influyen claramente en ella. Entre estas micro prácticas se destaca el desempeño de los indivi-duos. Por ello la evaluación de la labor de las personas en las organi-zaciones públicas modernas es un desafío político y técnico.

A efectos de conseguir un cuerpo funcional eficaz, eficiente y comprometido con sus tareas, se han introducido, entre otros proce-dimientos de gestión humana, siste-mas de evaluación de desempeño. Estos sistemas, mediante la adminis-tración de calificaciones, procuran nutrir una amplia gama de decisio-nes organizacionales. Entre ellas, se puede mencionar la adjudicación de oportunidades de carrera funcional, la distribución de retribuciones económicas extraordinarias y el re-conocimiento simbólico a quienes muestren un desempeño destacado. El resultado esperado de los siste-mas de evaluación es identificar las variaciones en el comportamiento laboral de las personas y los grupos, por lo que se apunta a una diferen-ciación cooperativa y no conflictiva (como es generalmente el caso). Particularmente, las personas que resulten evaluadas en forma sobre-saliente deberían ser visualizadas y compensadas por la organización.

En este artículo se presentan dos enfoques predominantes en la literatura y en las prácticas de eva-luación, el enfoque de comando y control o de juicio (judgemental) y el

de desarrollo (developmental), con énfasis en este último. Posterior-mense te examinan las característi-cas de la nueva generación de sis-temas de evaluación de desempeño de América Central con la finalidad de identificar cuáles de sus elemen-tos parecerían corresponderse con un enfoque orientado al desarrollo de las personas.

En aras de comprender el al-cance y las transformaciones de los procedimientos de evaluación de desempeño, se debe señalar que éstos suponen el ejercicio de discre-ción regulada (Rodríguez Gustá, 2009) por parte de quienes evalúan. Los sistemas de evaluación recurren a las percepciones y al juicio de las personas. Son, por tanto, procedi-mientos formales que para su puesta en marcha requieren de componen-tes subjetivos, que son las interpre-taciones respecto de cómo trabajan los otros (por reflexiones acerca de este tipo de procedimientos.1 Por ende, estos son sistemas híbridos, al combinar, en forma simultánea, ele-mentos discrecionales con elemen-tos burocráticos y, así, reúnen una doble condición que los hace desa-fiantes para cualquier organización.

Por un lado, las personas eva-luadoras suelen apegarse a pautas previamente establecidas en proce-dimientos estandarizados mediante instructivos y manuales de evalua-ción (competencias y/o factores de evaluación, escalas, etc.) De esta manera, los criterios para ponderar el desempeño del personal no que-dan sujetos a las definiciones y prio-ridades de las jefaturas, sino que responderían a categorías reglamen-tariamente estipuladas. Por otro lado, las definiciones generales del desempeño sirven para emitir un juicio respecto de la calidad del tra-bajo de sujetos concretos, al mo-mento de asignar calificaciones, introduciendo un condimento subjeti-vo en el proceso (López Novo, 1994). En definitiva, sin la manifes-tación de un juicio propio y personal por parte de las jefaturas, no habría evaluación de desempeño. En otras palabras, estos sistemas son un punto intermedio entre lo formal y lo informal, entre las reglas rígida-mente establecidas y las negocia-ciones cotidianas en torno a las ta-reas, entre lo estandarizado y lo idiosincrático.

Cambiando enfoques:

el desarrollo del cuerpo

funcional al centro del sistema

de evaluación

Históricamente, los sistemas de evaluación de desempeño han adoptado un enfoque centrado en el juicio evaluativo taxativo sobre el cuerpo funcional más que en su desarrollo. En el marco de visiones de modelos de “comando y control”, estos sistemas han jerarquizado los premios y castigos materiales y ex-ternos al desempeño (bonos, pro-mociones, etc.). En los hechos, los resultados de estos sistemas han quedado sujetos a la calidad de las estructuras de recompensa existen-tes, muchas veces con una lógica muy disímil a la de la evaluación. Este ha sido el enfoque que aquí denominamos punitivo.

No sorprende, entonces, que al implementarse hayan surgido resistencias por parte de los actores. De hecho, varias de las experiencias de evaluación que descansan en el modelo de “comando y control” arro-ja resultados ceremoniales, con re-versión de sentido, desplazamiento o bien conflictivos y traumáticos para los grupos de trabajo. La práctica ceremonial refiere a la adopción de un sistema de evaluación que se cumple formalmente pero en la or-ganización se sabe que sus resulta-dos no reflejan información del desempeño de las personas. La reversión del sentido se produce cuando el sistema se aplica pero con otros fines, por ejemplo, se califica con el propósito de compensar económicamente a las ocupaciones con los salarios más deprimidos. Así, los resultados de desempeño como tal son tergiversados.

El desplazamiento es una desviación de la evaluación de los mandos medios a los cuerpos insti-tucionales como tribunales y/o co-mités por la resistencia de las jefatu-ras a utilizar el sistema (Rodríguez Gustá, 2004 y 2009). Esto muestra que, al momento de implementarse, los procedimientos no se instauran en forma eficaz y precisa. En vistas de esta evidencia, el modelo de “comando y control”, de alguna ma-nera, parecería agotado. De hecho, el diagnóstico coordinado por Mer-cedes Iacoviello (Echeverría, 2006) mostró que el desempeño individual de los servicios civiles en América Latina está en un estadio primario de desarrollo e incluso hay resistencia a la adopción de evaluaciones por parte de diferentes actores, espe-cialmente las jefaturas y las direc-ciones. Solamente Chile y Brasil aparecerían con instrumentos me-dianamente fiables pero, aún así, recostados en la formalidad de su aplicación más que en un desarrollo sustantivo de los desempeños de las personas.

TABLA No. 1

CONTRAPUNTO ENTRE DOS ENFOQUES ALTERNATIVOS

Enfoque punitivo	Enfoque centrado en el desarrollo
Disciplina: lógica de premios y castigos	Derechos: lógica evolutiva y de desarrollo del personal
Corrección de errores y prevención de desvíos	Aprendizaje
Homogeneidad	Desigualdades
Empleados/as son receptores de las sugeren-cias de las jefaturas	Colaboradores/as son activos partícipes en la definición de su trabajo
Calificación como evento puntual y discreto y un fin en sí mismo Pocos instrumentos	Calificación es un estadio intermedio en un proceso más amplio de mejora y un proceso continuo Canasta de instrumentos
Premios y castigos tangibles	Reconocimientos intangbles
Sistema auto-contenido	Subsistema vinculado con el resto de la ges-tión humana e institucional
Papel formal de las áreas de gestión humana	Papel sustantivo para las áreas de gestión humana e institucionalidad evaluativa ampliada
Centrada exclusivamente en la labor de individuos	Centrada en la labor de las instituciones, los grupos y los sujetos

Fuente: elaboración propia.

Las modernas concepciones de evaluación del desempeño recu-peran la relevancia de la mejora continua del trabajo desarrollado por las organizaciones del Estado (CLAD, 2010). Incluso se habla de gestión del desempeño (performan-ce management) más que de eva-luación de desempeño (performance appraisal) (Smither y London, 2009). En la región, este enfoque ha venido acompañado por una creciente orientación hacia la “responsabiliza-ción” de los gestores públicos (CLAD, 2010). Según el Centro Lati-noamericano de Administración para el Desarrollo, CLAD, (2010):

“El proceso de evaluación contiene, en verdad, una do-ble forma de responder a la sociedad. De un lado, muestra a la población que el gobierno se preocupa de evaluar lo que hace y de divulgarlo pública-mente. Por otro lado, crea mecanismos para aprender y perfeccionar la gestión pública a partir de resultados medi-bles. En la medida que transi-te por esta vía, la administra-ción pública iberoamericana responderá mejor a los dictá-menes de la democratización como a la cualificación de la función pública”.

A fin de implantar un modelo centrado en el desarrollo, la literatura y la práctica apuntan a la necesidad de contar con un compromiso mani-fiesto por parte de las máximas auto-ridades de la organización pública para sostener un sistema de evalua-ción eficaz y creíble (véase la tabla No. 1). De acuerdo con la Carta Ibe-roamericana de la Función Pública del 2003, la capacitación y sensibili-zación a las personas evaluadoras en el dominio de las destrezas y la implicación activa de los directivos públicos es una condición necesaria para un adecuado proceso de eva-luación. La gestión de las personas pasa a ser una condición insepara-ble del ejercicio de la función de liderazgo.

Con estas precisiones en mente, los modernos sistemas de evaluación de desempeño están orientados hacia el aprendizaje or-ganizacional y el crecimiento perso-nal y no están centrados, exclusiva-mente, en el enjuiciamiento del cuerpo funcional en un período de-terminado. Al colocar el desarrollo del cuerpo funcional en el centro del sistema de evaluación de desempe-ño, varios autores afirman que será más factible contribuir al bienestar organizacional e individual (Daley, 2005). De hecho, no solo se trataría de calificar el desempeño sino, pri-mordialmente, de gestionar cómo mejorar el trabajo de las personas. El sistema de evaluación será exito-so en la medida en que garantice la dedicación al diálogo entre los gru-pos de trabajo y el cuerpo supervi-sor. De esta manera, los ajustes y los cambios de comportamiento en las personas se sugieren son el cur-so del trabajo y no con el cierre de la evaluación.

Otro aspecto del enfoque del desarrollo es el reconocimiento de

que el sistema de evaluación de desempeño no puede atender todos los aspectos concernientes a la ca-rrera funcional y dinámica organiza-cional (promoción, compensación, retroalimentación, vinculación con la capacitación, etc.) Por ello es preci-so vincularlo con los otros procedi-mientos de gestión humana y no desbordar el sistema de evaluación. Además, el sistema debe pensarse en forma integrada con otras medi-das de gestión humana y no en for-ma aislada, como si se tratara de un instrumento auto-contenido.

El desempeño del cuerpo fun-cional es un proceso continuo y permanente y, en consecuencia, un sistema de evaluación de desempe-ño no es un evento puntual o discre-to en una organización. Por lo tanto, la evaluación no queda restringida a la aplicación de un instrumento de personal en un momento dado del tiempo, sino que supone varios pro-cesos de gestión (como la fijación de metas, la auto evaluación, el segui-miento y la retroalimentación). Un sistema orientado al desarrollo de-bería contener múltiples instancias e instrumentos evaluativos (Meyer, 1991).

La retroalimentación continua adquiere un lugar central bajo el enfoque centrado en el desarrollo. Las jefaturas deben justificar su jui-cio evaluativo ante las personas de su grupo de trabajo y esta práctica conlleva un intercambio de opiniones para mejorar el desempeño de las personas. La retroalimentación es una instancia de apoyo intermedia, que debe darse en diferentes mo-mentos del ciclo evaluativo y como inicio del ciclo siguiente. Se asume que la retroalimentación está inscrip-ta en el marco del desempeño visto como un proceso susceptible de mejora continua y desde el ángulo de perfeccionamiento de las perso-nas. Investigaciones previas mues-tran que el seguimiento y las reunio-nes intermedias disminuyen las sorpresas y fomentan un estilo de intercambio asociado con la eficacia de las evaluaciones (Viswesvaran, 2001). El seguimiento permite recor-dar a las jefaturas y al cuerpo fun-cional acerca de las expectativas previamente acordadas y, por lo tanto, hace posible mantener pre-sentes los estándares a cumplir. Adecuadamente diseñadas, la re-troalimentación da cuenta de la efectividad de los sistemas de evaluación.

Un elemento distintivo del en-foque orientado al desarrollo es la visualización de la evaluación laboral como derecho y responsabilidad: es un derecho de las personas ser re-conocidas por sus contribuciones y talentos y potenciar sus capacidades y superar debilidades. Viswesravan (2001) identificó que los efectos po-sitivos de la retroalimentación son más palpables si se ofrece un pano-rama balanceado del desempeño individual, consignando igualmente fortalezas y debilidades. Superando el enfoque de “comando y control”, las evaluaciones servirán para identi-ficar aquellas personas rezagadas respecto de los estándares estable-cidos para iniciar medidas motiva-cionales usualmente positivas.

La óptica de los derechos ha inspirado una preocupación crecien-te hacia el trato justo y equitativo de funcionarios y funcionarias. En el Estado existen grupos con desventa-jas sociales, como mujeres, indíge-nas y afrodescendientes, discapaci-tados y personas con sexualidades diferentes. Dado que un sistema de evaluación implica discreción regu-lada y el juicio evaluativo puede permearse de los prejuicios social-mente existentes respecto de las destrezas y habilidades de estos grupos, es esencial estar atentos a prácticas de discriminación y des-igualdad. De hecho, el escaso núme-ro de mujeres, afrodescendientes e indígenas en puestos de dirección y supervisión del Estado en la región develan procesos informales que no valorizan adecuadamente las capa-cidades de estos grupos.

Al concebir el sistema de eva-luación como un derecho, es más factible introducir formas de gestión novedosas como los acuerdos de desempeño. Las personas son res-ponsables por su labor y son sujetos activos en su evaluación. Por cierto, algunas investigaciones empíricas han identificado que un sistema de evaluación es más eficaz cuando las metas han sido previamente especi-ficadas y no se deja liberada al azar la emisión del juicio evaluativo (Smihter y London, 2009). En un enfoque de comando y control, las metas son usualmente ritualistas, con énfasis en un cumplimiento for-mal sin vinculación con el impacto institucional.

También de la mano con el enfoque de derechos está la práctica de auto evaluación. Esta es la eva-luación del desempeño efectuada por la persona quien tiene “voz” en el proceso. La auto evaluación implica un compromiso por parte de la per-sona evaluada, quien se transforma en un sujeto activo en el proceso de evaluación. De este modo, las per-sonas son responsables por su pro-pio desempeño, no pudiéndose desentender de la evaluación como si fuera un asunto exclusivo de las jefaturas. Con esta práctica algunos casos muestran que se reduce la inflación de las evaluaciones (tanto las conceptuales como las numéri-cas), por lo que se logra un juicio evaluativo más consistente y realis-ta. Además, pone en marcha medios de documentación y verificación para sustentar el juicio. Algunas investi-gaciones empíricas han mostrado que esta participación es beneficiosa para la efectividad del sistema, es-pecialmente cuando la auto evalua-ción incorpora la práctica de identifi-cación de metas y, por tanto, las propias personas pueden colaborar con la planificación institucional al ubicar sus propias expectativas de desempeño en el marco de objetivos organizacionales más amplios (Smither y London, 2009).

Es propio de un enfoque de desarrollo la evaluación del desem-peño grupal. Esto supone no sola-mente contar con metas colectivas sino que, además, la evaluación del comportamiento del grupo en tanto colectivo. Esta forma de evaluación está en sintonía con la interdepen-dencia de las tareas del sector públi-co. En efecto, el énfasis en el des-empeño grupal pone de relieve las nuevas formas de trabajo público, donde ya no es posible contar con cargos excesivamente delimitados sino que deben tener perfiles más flexibles que permitan una vincula-ción con diferentes puestos con la finalidad de realizar las tareas. Además, el desempeño grupal y la evaluación de los grupos generan mayores grados de cooperación y hace más factible asumir diferen-cias entre las personas, procurando la diferenciación cooperativa (en lugar de la conflictiva) inicialmente señalada.

En el enfoque centrado en el desarrollo, el papel de las áreas de gestión humana es sustantivo por-que la evaluación de personal, a diferencia de otros mecanismos de la gestión de recursos humanos, es un proceso “vivo” al basarse en el juicio de las personas. Esto requiere un seguimiento constante y minucio-so por parte de las áreas de gestión humana, así como el adecuado equipamiento y jerarquización de las mismas. Este tipo de enfoque invita a una institucionalización ampliada, al incursionar en formas novedosas de difundir la evaluación de lo hecho, por ejemplo, mediante la incorpora-ción de grupos de ciudadanos/as.

Una mirada a los sistemas

de evaluación de desempeño

de América Central

En esta sección indagamos los sistemas de evaluación de desempeño de Costa Rica, Guate-mala, Nicaragua, El Salvador, Hon-duras y República Dominicana. In-teresa analizar en qué medida la nueva generación de sistemas de evaluación ha adoptado un enfoque centrado en el desarrollo del cuerpo funcional, en qué aspectos y cuáles serían sus pendientes.

Lógica evolutiva

La fundamentación de los nuevos sistemas de evaluación des-cansa en la Carta Iberoamericana de la Función Pública (2003), fuente normativa de inspiración explícita-mente señalada. Entre otros argu-mentos, se destaca que los sistemas de evaluación abren la posibilidad de aprendizajes organizacionales, la mejora del trabajo de las personas, el cambio de culturas hacia resulta-dos y la oportunidad de brindar me-jores servicios a la ciudadanía. Asi-mismo, casi unánimemente, todos los casos nacionales argumentan que estos sistemas puedan ser una “palanca” para apuntalar otros cam-bios. De esta forma, más que cen-trarse únicamente en aspectos indi-viduales del desempeño, existe una reflexión en torno a las repercusio-nes más amplias del sistema de evaluación.

“El Sistema de Evaluación se considera uno de los sistemas de gestión del capital humano con mayor potencial para construir una verdadera pa-lanca de cambio y mejora con-tinua en la administración pública. Su correcta aplicación para la mejora continua y co-municación introducen modifi-caciones positivas y duraderas en las instituciones al actuar directamente sobre el compor-tamiento de las personas” (El Salvador, 2012).

Para las instituciones del Po-der Ejecutivo, la evaluación “les permite conocer el potencial humano a corto, mediano y largo plazo y definir la contribución de cada servi-dor público. Además, por medio de la evaluación del desempeño, pue-den identificar las necesidades de cambio y/o perfeccionamiento en determinados procesos administrati-vos de recursos humanos. Asimis-mo, las instituciones pueden dar mayor dinámica a su política de re-cursos humanos, ofreciendo oportu-nidades para los servidores públicos de poder ser capacitados y de esta manera, estimular la productividad y mejorar las relaciones humanas en el trabajo” (Guatemala, 2012).

“Lo que se pretende es desarrollar la gestión del desempeño que no es un sim-ple proceso analítico, sino un proceso de aprendizaje creati-vo basado en una visión es-tratégica, en nuevos valores y nuevas normas. Incluye, además, la mejora organiza-cional a partir de la mejora de los procesos y la mejora de las personas a través de la profesionalización” (República Dominicana, 2012).

De hecho, los objetivos que procuran los sistemas de evaluación de desempeño son de diferente or-den y abarcan, tanto lo organizacio-nal y lo individual. En todos los paí-ses, el abanico de propósitos de estos sistemas es amplio y diverso pero las expectativas colocadas en las consecuencias organizativas son altas. A diferencia de un enfoque de “comando y control”, no se trataría únicamente de mirar hacia los suje-tos individualmente considerados. Hay objetivos que vinculan el desempeño con aspectos institucio-nales más globales, como la eficien-cia y eficacia de una organización, su productividad, la mejora de los servicios, etc. En tal dirección, los documentos de los países destacan el potencial de los sistemas para mejorar el clima de trabajo, introducir la retroalimentación y la comunica-ción laboral. Entre las finalidades más inmediatas para las personas, se menciona el hecho de que las evaluaciones puedan servir para influir en las decisiones de carrera (promociones, traslados), en los premios económicos, en la identifi-cación de necesidades de capacita-ción, desvinculación, etc.

“Son objetivos del Sistema: propiciar estilos de Dirección que contribuyan a mejorar los servicios que presta la Admi-nistración del Estado; facilitar el desarrollo de los servidores públicos y proporcionar infor-mación objetiva para la ges-tión del personal, que sirva de insumo para su desarrollo so-bre la base del mérito”. El sis-tema podrá tener incidencia en: i) desarrollo de la carrera, ii) compensación salarial y ca-pacitación, iii) toma de deci-siones respecto de funciona-rios con evaluaciones insatisfactorias en dos evalua-ciones anuales (Nicaragua, 2012).

En tanto un derecho de las personas, los sistemas propuestos por los países suponen la evaluación del desempeño de la totalidad de los grupos ocupacionales. Esto incluye los directivos, en cuyo caso el siste-ma adquiere características más específicas con el propósito de pon-derar las responsabilidades de ges-tión de este grupo. En Nicaragua, por ejemplo, este grupo tiene un factor específico denominado “Lide-razgo”, que apunta a captar el des-empeño gerencial. En El Salvador, el factor es “Calidad Directiva”, a efec-tos de medir el estilo de dirección por parte de quienes tienen personal a cargo. Costa Rica establece que el rasgo distintivo del nuevo sistema es la evaluación del cuerpo supervisor.

Adicionalmente, Costa Rica incorpora a las propias personas evaluadas como partícipes con res-ponsabilidad en este proceso de un modo mucho más explícito que el resto de los casos nacionales. Esto es un punto importante: las respon-sabilidades de funcionarios y funcio-narias están dadas por su obligación de tener una evaluación de sus tareas pero también por el “derecho” a ser evaluados. Este énfasis en los derechos es un aspecto que desta-camos como necesario de ser incor-porado en el lenguaje que funda-menta los sistemas de evaluación. Así, la evaluación es un “derecho y un deber” (Costa Rica, 2012).

Aprendizajes

Queremos destacar que a di-ferencia de sistemas de evaluación previos que fueron introducidos co-mo procedimientos terminados, esta nueva generación de instrumentos parecería transitar cierta experimen-tación antes de su plena instalación, dando lugar a aprendizajes y correc-ciones. Nicaragua comenzó con un piloto en tres organizaciones en el 2009 que ya finalizaron su experien-cia, por lo que a partir de 2012 se implantará en forma sistemática en ellas. Para el 2012 se prevé la eje-cución de pilotos en diez organiza-ciones más (habiéndose completado en seis de ellas). A efectos de desarrollar el piloto, hubo que prepa-rarse. Se realizaron capacitaciones dirigidas a autoridades superiores, instancias de recursos humanos, personal directivo y organizaciones sindicales. Se fortalecieron las capa-cidades técnicas de las organizacio-nes. El beneficio del piloto en Nica-ragua fue que las personas pudieran apropiarse de la metodología. En esto colaboró la participación com-prometida del personal directivo.

República Dominicana tam-bién ha desarrollado experiencias piloto significativas en siete organi-zaciones y, además, ha realizado un sinnúmero de talleres con jefaturas y funcionarios en general. Esto ha permitido tener una idea más clara de qué supone un sistema de eva-luación del desempeño con base en competencias. La metodología es más compleja, por lo que es necesa-rio un fortalecimiento previo de las instituciones y de las personas. Además, hay que desmontar una cultura previa por otra orientada a los Acuerdos de Desempeño. En particular, el sistema de evaluación implica contar con estructuras de cargos y manuales de cargos actualizados y se ha optado por simplificarlo.

En Guatemala, si bien no se han instrumentado pilotos, se ha dado un significativo ajuste a partir de procesos de interlocución con las jefaturas.

Vinculación con los otros

sistemas de gestión humana

El material recabado muestra que en todos los países el sistema de evaluación de desempeño sería un subsistema dentro de la gestión más general de recursos humanos. Se sabe que tendrá incidencia en el desarrollo de la carrera, la compen-sación, la capacitación, la desvincu-lación e incluso la planificación. A título ilustrativo, por ejemplo, el in-forme de Nicaragua califica que el Sistema de Gestión de Desempeño es el “más delicado” a la hora de su gestión y por ello es uno de los últi-mos en implantarse, con el desarro-llo de pilotos. En esta vinculación con el resto de la gestión humana, los países concuerdan en señalar que la buena implantación de los sistemas de evaluación del desem-peño depende de la colaboración del conjunto de los actores, del com-promiso de los cuerpos directivos y de la conciencia de su relevancia. En particular, las direcciones y jefaturas tienen una responsabilidad central en el buen desarrollo del proceso de evaluación del desempeño de las personas.

Labor conjunta

de las instituciones, los grupos

y las personas

Un aspecto novedoso de es-tos sistemas y estrechamente vincu-lado con el enfoque del desarrollo es la capacidad de relacionar la evalua-ción con la planificación organizacio-nal. De esta forma se lograría una consistencia institucional significativa a partir de la visualización de las tareas de las personas en el marco de las tareas organizacionales y del Estado en general.

“Conceptualmente el Sistema de Gestión del Desempeño es un proceso sistemático de planificación y seguimiento del desempeño de las personas al servicio de la administración del Estado, a las que se les asignan objetivos de rendi-miento, derivados de los obje-tivos organizacionales, que se les comunican claramente y cuyo cumplimiento se evalúa con mecanismos eficientes y equitativos. Por tanto, la eva-luación constituye la fase final del proceso de gestión” (Nica-ragua, 2012).

“El proceso de aplicación para la evaluación del desempeño inicia con el establecimiento de políticas y objetivos institu-cionales por parte del máximo jerarca y que a su vez son la base para la definición de ob-jetivos por Direcciones y/o Departamentos, hasta ser identificadas a nivel individual o grupal, previendo priorida-des, recursos y necesidades institucionales” (Costa Rica, 2012).

Los sistemas de evaluación de los países analizados se inician con una fase que es la planeación del trabajo de las personas y con ello se cerraría el ciclo de gestión por obje-tivos. Una de las mayores innova-ciones planteadas es la inclusión de expectativas de desempeño para las personas y metas concretas y es el paso fundamental de la nueva gene-ración de sistemas. Esto es un enorme avance frente a prácticas previas de evaluación, donde la identificación de metas ex ante era un escaso ejercicio y, normativamen-te, raramente prevista. De esta ma-nera, las personas saben qué se espera de ellas en términos de cómo hacer la tarea y hacia qué debería derivar su esfuerzo.

Los planes nacionales e insti-tucionales son la base para comen-zar el ejercicio. Por ejemplo, El Sal-vador prevé que las metas de las organizaciones se deriven del Plan Quinquenal del Gobierno, a partir del cual se edifican los Planes Anuales Estratégicos y los Planes Anuales Operativos. A partir de estos planes, podrán identificarse las metas indivi-duales. En Costa Rica, se partiría del Plan Nacional de Desarrollo, PND, del Plan Estratégico Institucional y del Plan Anual Operativo con la fina-lidad de introducir una “evaluación participativa por objetivos (EPO)”. En forma semejante, el Acuerdo de Desempeño en República Dominica-na supone que las organizaciones cuenten con un Plan Estratégico.

Interesa entonces destacar que los países proponen un verda-dero esquema concatenado según el cual las metas institucionales son las de mayor alcance, seguidas por las organizacionales más específicas derivadas de las anteriores, poste-riormente vinculadas con objetivos de las unidades desde las que final-mente se derivarían las metas indivi-duales, las que quedarían estableci-das en Acuerdos de Desempeño, Compromisos de Desempeño, Acuerdos de Compromisos Labora-les (según el país) entre jefaturas y direcciones y las personas. Así las cosas, las metas de trabajo son fruto de una “negociación” entre las jefatu-ras y las personas colaboradoras. Junto con las metas, se establece la necesidad de acordar qué tipo de evidencia será necesaria para verifi-car su cumplimiento.

El sistema de evaluación “in-forma a los trabajadores de las ex-pectativas que tiene la organización con respecto a su rendimiento. A veces, los trabajadores dedican tiempo y esfuerzo a tareas que han dejado de ser prioritarias porque nadie les ha informado de la modifi-cación de los objetivos o prioridades” (Honduras, 2012).

A los servidores públicos el sistema “les permite conocer su po-tencial laboral y las áreas que deben ser reforzadas a través de capacita-ciones y otros sistemas de entrena-miento laboral, cuáles son las expec-tativas de su jefatura acerca de su desempeño; no obstante la evalua-ción del desempeño promueve el desarrollo humano y profesional de los servidores públicos en la institu-ción” (Guatemala, 2012).

Para dar un ejemplo, Repúbli-ca Dominicana prevé que los Acuer-dos de Desempeño Individual inclu-yan objetivos de diferente orden. En primer lugar están los Objetivos de Desarrollo Institucional que impacta en desarrollo de la institución com-pleta o bien del conjunto de una unidad organizacional. En segundo término están los Objetivos de Inno-vación y Mejora Continua que procu-ran cambiar “las formas de hacer las cosas” del servicio y mejorar sus resultados. En tercer lugar encon-tramos los Objetivos de Desarrollo de Capital Humano orientados a fortalecer capacidades en este sen-tido, tanto entre jefaturas como cola-boradores. En cuarto lugar están los Objetivos de Solución de Problemas que procuran solucionar problemas específicos. Finalmente, están los Objetivos Rutinarios referidos a los aspectos establecidos de la unidad organizacional.

Retroalimentación y proceso

de mejora continua

Asimismo, y siguiendo el en-foque de desarrollo, hay un renova-do énfasis y centralidad de los pro-cesos de retroalimentación y mejora continua, con base en las entrevistas entre las personas colaboradoras y sus jefaturas. Los sistemas de los países coinciden en culminar el pro-ceso de evaluación con una devolu-ción de la persona evaluadora a su colaborador o colaboradora. Se es-pera que ésta sea una instancia de comunicación y de aprendizaje, así como un intercambio acerca del desempeño logrado en virtud de las metas previamente establecidas.

“La entrevista de evaluación consiste en una conversación planificada entre el empleado y el evaluador, con el propósi-to de analizar el desempeño laboral del empleado en un período determinado” (Re-pública Dominicana, 2012).

“La retroalimentación efectiva del desempeño es una herra-mienta motivacional y, a la vez, una fuente eficaz para el desarrollo del individuo y la organización, que han de fun-damentar sus planes de mejo-ra en este ámbito que solucio-nes brechas del rendimiento demostrado” (Costa Rica, 2012).

Además de las entrevistas de cierre, los países promueven diver-sas instancias de intercambio y prácticas de registro de lo actuado. El Salvador establece la realización de entrevistas de seguimiento. Éstas son de dos tipos, colectivas e indivi-duales. Las colectivas deberían rea-lizarse cada dos o tres meses y las individuales en forma regular. Las recomendaciones de mejora no de-berían esperar hasta la fecha de la evaluación. Ambas entrevistas de seguimiento son fundamentales:

“Esta fase es esencial para que pueda cumplirse la finali-dad del sistema y tomar el pulso periódicamente al cum-plimiento de los objetivos plan-teados y al desarrollo de las competencias y estilos de di-rección propuestos a desarro-llar” (El Salvador, 2012).

República Dominicana pro-mueve la metodología de “incidentes críticos”. Ésta consiste en el registro que las jefaturas deben tener de los hechos vinculados con el cumpli-miento de los objetivos establecidos, lo que se formaliza en un formulario específico. Esta metodología debe ser un importante insumo para la evaluación. En este país, además, las jefaturas reciben retroalimenta-ción de cómo ha sido la evaluación por parte de analistas del Ministerio de Administración Pública, MAP, y, con base en ello, las organizaciones deben formular planes de mejora para la implementación de los sistemas.

El sistema de Costa Rica prevé un “expediente de evaluación de desempeño”, el que incluye do-cumentación relevante como el Acuerdo de Compromisos Laborales, los ajustes y modificaciones corres-pondientes, notificaciones, cartas de encomio por el trabajo eficiente, llamadas de atención y otro incidente significativo. Toda inclusión en el expediente deberá tener la notifica-ción previa a la persona evaluada.

Desafíos y pendientes

Indudablemente, la nueva ge-neración de sistemas de evaluación de desempeño ha traído elementos innovadores que descansan en un enfoque de desarrollo. El recorrido, sin embargo, aún no es completo: ¿cuáles serían algunos de estos desafíos y asuntos pendientes?

En primer término, la adecua-da implantación de un sistema de evaluación bajo un enfoque de desa-rrollo requiere de suficientes dota-ciones de recursos técnicos, huma-nos y materiales, así como una plataforma institucional consolidada para que los mismos no se vean como “truncos”. Entre otras cuestio-nes, esto supone reforzar los esfuer-zos de sensibilización a las jefaturas y al personal en general, por lo que la jerarquía de los departamentos de recursos humanos debe estar acor-de. Además, es preciso contar con las dotaciones de personal suficiente para estas tareas. A ello se suma la urgencia de disponer de sistemas informáticos para el registro y el procesamiento de las evaluaciones.

En segundo lugar, la imple-mentación del trabajo en torno a metas y acuerdos de desempeño encierra varios desafíos. Uno de ellos es cómo controlar la consisten-cia de la cadena de metas dado que las mismas son de diferentes niveles y los actores participan por nivel. A ello se suma el número óptimo de metas a establecer, es decir, un número que pueda manejar la per-sona evaluadora y la evaluada.

En tercer término, algunas de-finiciones requieren de trabajo adi-cional. Por ejemplo, varios de los países mencionan la medición de “resultados” asociados con el desempeño de las personas. Ahora bien, no queda claramente estable-cido qué serían resultados y si estas concepciones irían de la mano con un enfoque de desarrollo. Agrega-mos que un énfasis exagerado en resultados puede producir malos procesos de trabajo que, a la larga, afecten negativamente la consolida-ción de una cultura de calidad. En el desempeño, los procesos de realiza-ción de las tareas son tan valiosos como los resultados, en particular cuando los resultados de la eficacia organizacional son intangibles y de largo plazo.

Ninguno de los países incor-pora la auto evaluación ni la evalua-ción grupal. Como se ha señalado anteriormente, estas son prácticas eficaces que contribuyen con la jus-ticia organizacional al desarrollar la evaluación y recuperan los saberes colectivos.

Respecto de la institucionali-dad del sistema, los casos muestran arreglos de gestión bastante clásicos y en este punto se observa un menor grado de innovación relativo. Los países señalan el liderazgo de las oficinas de recursos humanos, la relevancia de sensibilizar a las jefa-turas (y al personal) mediante talle-res, la conformación de cuerpos que ofrezcan garantías jurídicas, etc. Incluso, existen indicios de búsque-da de una institucionalidad más am-pliada que la tradicional al proponer el trabajo conjunto de las áreas de recursos humanos, planificación y recursos financieros.

Ahora bien, no hay arreglos específicos que incorporen a la ciu-dadanía de modo de alcanzar algún tipo de veeduría sustantiva en estos procesos. Tampoco hay una clara institucionalidad que asegure que los sistemas colaboren con la rendición de cuentas a la ciudadanía generan-do información pública ciudadana. En esta línea podrían pensarse cuerpos colegiados encargados de agregar los resultados de evaluación obtenidos y darle plena difusión para que sean útiles como información pública ciudadana. Por ejemplo, podría interesar a organizaciones de la sociedad civil cuáles son las orga-nizaciones que en promedio cuenta con las personas de mejor califica-ción, o cómo son las calificaciones de los diversos grupos organizacio-nales, o en qué unidades organiza-cionales se producirían calificaciones más bajas.

Una institucionalidad expandi-da y fortalecida es fundamental para la puesta en marcha de mecanismos de control que aseguren una aplica-ción fehaciente del sistema de eva-luación. Además, la institucionalidad ampliada dará legitimidad al sistema y permitirá las correcciones necesa-rias. Los mecanismos de control y de ajuste son esenciales para un buen curso del sistema que deja de ser estático para adaptarse a las nece-sidades organizacionales.

Finalmente, las desigualdades de grupos, como las de género, no están problematizadas en los siste-mas y no hay provisiones específi-cas al respecto. Este es un punto significativo para atender puesto que la región experimenta importantes niveles de desigualdad política, económica y social.

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Nota sobre fuentes

de información

Los informes de país fueron recibidos en junio de 2012, corres-pondientes a: Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras y Nicaragua. Esta información se complementó con una ronda de con-sulta adicional on-line y con notas tomadas en el XVI Foro de la Fun-ción Pública de Centroamérica, Pa-namá y República Dominicana: Res-ponsabilidad Social, participación ciudadana y función pública. El mis-mo tuvo lugar en la ciudad de Pa-namá, del 9 al 11 de julio de 2012 ◊