artículos

La calidad de los servicios

Francisco Longo** civiles centroamericanos:

Mercedes Iacoviello*** Una aproximación

Laura Zuvanic**** empírica*

PRESENTA DESDE UNA PERSPECTIVA COMPARADA LAS PRINCIPALES TENDENCIAS REGIONALES Y LAS DISTINCIONES ENTRE LOS SERVICIOS CIVILES DE COSTA RICA, EL SALVADOR, GUATEMALA, HONDURAS, NICARAGUA, PANAMÁ Y LA REPÚBLICA DOMINICANA, LOS QUE FUERON EVALUADOS RECIENTEMENTE A TRAVÉS DEL PROYECTO BARÓMETRO DE LA PROFESIONALIZACIÓN DE LOS SERVICIOS CIVILES EN CENTROAMÉRICA, AUSPICIADO POR LA AGENCIA ESPAÑOLA DE COOPERACIÓN INTERNACIONAL PARA EL DESARROLLO, AECID.

PALABRAS CLAVES: ADMINISTRACIÓN PÚBLICA; SERVICIO CIVIL; CENTROAMÉRICA; PANAMA; REPÚBLICA DOMINICANA; CALIDAD TOTAL

KEY WORDS: PUBLIC ADMINISTRATION; CIVIL SERVICE; CENTROAMÉRICA; PANAMÁ; DOMINICAN REPUBLIC; OVERALL QUALITY

Introducción

La metodología utilizada para la evaluación ha sido aplicada por el mismo equipo consultor en la eva-

luación de veintidós países de Amé-rica Latina y el Caribe en el marco del Diagnóstico Institucional de Sis-temas de Servicio Civil del Diálogo

_____________________________

** Profesor del Departamento de Direc-ción de Recursos Humanos y Director del Instituto de Gobernanza y Dirección Pública de la Escuela Superior de Ad-ministración y Dirección de Empresas, ESADE, Universidad Ramon Llull, en Barcelona, España.

*** Consultora Independiente a nivel Inter-nacional para el área de Desarrollo Or-ganizacional y Recursos Humanos del sector público y privado. Profesora de

Regional de Política del Banco Interamericano de Desarrollo, BID, entre el 2002 y el 2005 (BID-DRP 2006 y 2008). Por otro lado, el mis-mo modelo conceptual que sustenta la metodología ha sido tomado como base para la elaboración de la Carta Iberoamericana de la Función Públi-ca1 que fue aprobada en el 2003 por los países de la región como el estándar hacia el cual debería apun-tar la gestión del personal público.

Esta metodología o Marco Analítico (Longo, 2002, en BID-DRP 2006) define el Servicio Civil o Fun-ción Pública como el conjunto de arreglos institucionales mediante los que se articulan y gestionan, en una realidad nacional determinada, el empleo público y los recursos huma-nos que lo integran. Esta noción comprende: normas, escritas o in-formales, estructuras, pautas cultura-les, políticas explícitas e implícitas,

procesos, prácticas y actividades de diferente signo, que contribuyen a configurar, en una realidad nacional y momento determinados, el funcio-namiento efectivo del sistema de gestión del empleo público. Así, se pone el énfasis en las prácticas reales en las que se concreta el ma-nejo del empleo y los recursos humanos en cada realidad analiza-da. Así pues, extiende la evaluación de los Servicios Civiles más allá de la valoración de la calidad de los marcos normativos vigentes en cada país.

Aunque integra una batería de indicadores cuantitativos referidos a ratios o estándares de gestión del empleo público que pueden ser obje-to de medición, y lo son, de hecho, con alguna frecuencia, dependiendo del grado de desarrollo de capacida-des de los diferentes sistemas, la metodología es fundamentalmente cualitativa. Consiste centralmente en el análisis cualitativo y posterior cuantificación de una colección de “puntos críticos” que corresponden a buenas prácticas de gestión del em-pleo. Estos puntos críticos se agru-pan en ocho subsistemas de gestión, a saber: planificación; organización del trabajo; gestión del empleo; ges-tión del rendimiento; gestión de la compensación; gestión del desarro-llo; gestión de las relaciones huma-nas y sociales; y organización de la función de recursos humanos.

A partir de las valoraciones obtenidas para los puntos críticos la metodología propone la construcción de cinco índices, que capturan las dimensiones básicas que determinan la calidad de un sistema público de gestión del empleo y los recursos humanos: mérito, consistencia es-tructural, eficiencia, capacidad inte-gradora y capacidad funcional.

En este trabajo se presentan los resultados del relevamiento empírico realizado bajo esta metodo-logía en los siete casos nacionales correspondientes a América Central y la República Dominicana desde dos perspectivas. Por un lado, se aborda la evolución de los servicios civiles de la región respecto de la situación relevada cuatro años atrás. Por otro lado, se presenta la compa-ración del nivel alcanzado por cada servicio civil en términos de los cinco índices antes mencionados. Por último, se comparten algunas re-flexiones sobre tendencias regiona-les y aprendizajes efectuados a par-tir de las experiencias de reforma de corte profesionalizador en la región.

Para mayor detalle sobre la in-formación que se presenta en las siguientes secciones nos remitimos al Informe Barómetro de la Profesio-nalización de los Servicios Civiles en Centroamérica2 publicado por la AECID, Gobierno de España, la Fa-cultad Latinoamericana de Ciencias Sociales, FLACSO, y el Sistema de Integración Centroamericana, SICA. Allí se presentan los resultados deta-llados de los siete casos nacionales analizados (Iacoviello, 2009; Zuva-nic, 2009; Iturburu, 2009), el informe de contraste donde se muestran los

datos más relevantes y las tenden-cias de fondo desde el punto de vista comparado (Iacoviello y Zuvanic, 2009), y el informe de síntesis que evalúa dichos datos y presenta con-sideraciones analíticas acerca de su alcance y significado (Longo, 2009).

Panorámica de la región:

esfuerzos de profesionalización

en un marco de restricciones

presupuestarias y falta

de orientación estratégica

Tal como adelantamos en la sección anterior, el marco metodoló-gico nos permite distinguir cinco dimensiones de la calidad de los servicios civiles: el nivel de instala-ción de criterios de mérito, la consis-tencia estructural del sistema, la eficiencia de las decisiones sobre los recursos humanos, la capacidad funcional para operar sobre las con-ductas laborales de los individuos y grupos de trabajo, y la capacidad integradora o de articulación entre los intereses de los distintos actores en las relaciones de empleo.

Ahora bien, ¿cuál es el grado de desarrollo relativo de estas cinco dimensiones para la región? Pasa-remos revista a continuación a los cinco índices propuestos por la me-todología, definiendo brevemente los aspectos que cada uno captura, y los resultados para el promedio de los siete países evaluados.

El índice de ‘Eficiencia’ mide el grado de optimización de la inver-sión en capital humano, así como la relación de esta inversión con la política fiscal y con sus mercados de referencia. Relaciona los resultados obtenidos por el Sistema de Servicio Civil con los recursos invertidos en su funcionamiento, así como la pre-sencia de las consideraciones de eficiencia del gasto en los procesos de toma de decisiones.

A pesar de los desafíos to-davía pendientes en la región, se sitúa, a escala regional, por encima del promedio de valoración del con-junto de índices. Es, de hecho, el que presenta una mejor valoración relativa. Esto es así por los procesos de ordenamiento financiero y presu-puestario que todavía imprimen cier-to control sobre el gasto en personal en la mayoría de los países de la región.

El segundo índice con mejor valoración es ‘Capacidad Integrado-ra’ que mide la eficacia con que el Sistema de Servicio Civil resulta capaz de asegurar la armonización de las expectativas e intereses de los diferentes actores, incrementan-do el sentimiento de pertenencia a la organización y reduciendo la conflic-tividad. Esto se debe a la tendencia regional hacia la mejora de las rela-ciones laborales, con la excepción de Honduras, que sigue presentando fuertes conflictos gremiales en el ámbito público.

El índice de ‘Mérito’, mide el grado de protección efectiva que el sistema ofrece frente a la arbitrarie-dad, la captura política o clientelista y las diferentes modalidades de búsqueda de rentas por parte de grupos o sectores interesados.

Mérito, si bien muestra mejo-ras en relación a la evaluación del 2004, presenta una enorme variabili-dad, en dos sentidos. Por una parte, evidencia una gran brecha entre el mejor evaluado, Costa Rica, y el de menor puntaje, Honduras, y por otra, un gap relevante entre Costa Rica y el segundo mejor evaluado, Nicara-gua. Es así, que exceptuando el solitario caso costarricense (Longo, 2009), la región todavía evidencia la presencia de fuertes tradiciones clientelistas en el manejo del empleo público y de estadios diferentes de sus procesos de profesionalización en cuanto al grado de instalación efectiva de las garantías meritocráti-cas. La mejora del índice muestra que el ordenamiento de la gestión del empleo ha sido el paso inicial de todos los intentos, exitosos o no, de reforma de los servicios civiles de la Región, y ese solo paso ya implica un salto en los valores de los puntos críticos comprendidos por la medi-ción. La excepción es el caso de Honduras, que se ubica en el extre-mo en términos de politización del sistema, y en el que mérito resulta ser el índice más bajo para ese país, mientras que para el resto de los países presenta valores intermedios dentro de los cinco índices medidos.

En el extremo de menor desempeño regional, se encuentra ‘Capacidad Funcional’ que indica, los resultados más bajos, situándose por debajo del promedio. Esto es altamente relevante ya que ‘Capacidad Funcional’ mide la capacidad del Sistema de Servicio Civil para influir positivamente en el comportamiento de los empleados públicos. Este atributo del sistema se forma por la agregación de tres dimensiones:

• Competencia, que alude a la eficacia con que se aseguran, en el empleo público, niveles adecuados de cualificación profesional.

• Eficacia incentivadora, que evalúa el grado en el que las políticas y prácticas de gestión de las personas contienen estímulos a la productividad, el aprendizaje y la calidad del servicio.

• Flexibilidad, que mide el grado en que dichas políticas y prácticas facilitan la adapta-ción de las organizaciones públicas a los cambios y la puesta en marcha de innovaciones.

Dentro de este índice, el pro-medio más bajo para la región co-rresponde al subíndice de ‘Eficacia Incentivadora’ por el escaso desarro-llo de la gestión del rendimiento y por la limitada vinculación de las remuneraciones con la formación y el desempeño. Este subíndice es sistemáticamente el más bajo para todos los países dentro del índice de Capacidad Funcional. En términos relativos, tanto el subíndice de Com-petencia como el de Flexibilidad resultan mejor valorados en prome-dio, aunque con mayor dispersión dependiendo del perfil del servicio civil de cada país.

El último índice, ‘Consistencia Estructural’, mide el grado de solidez e integración sistémica del Servicio Civil y está conformado por tres sub-índices:

• Coherencia estratégica, que mide la vinculación de los procesos y prácticas de ges-tión del empleo público a las prioridades estratégicas gubernamentales.

• Consistencia directiva, que evalúa el grado de desarrollo de la función de dirección.

• Consistencia de los procesos, muestra el grado de implan-tación y desarrollo de los procesos básicos de gestión del empleo y los recursos humanos.

Dentro de este índice se des-taca para la región la debilidad del subíndice de ‘Coherencia Estratégi-ca’, por la generalizada dificultad para consolidar procesos de planifi-cación que permitan ajustar las deci-siones de recursos humanos a los requerimientos organizacionales en función del contexto. Esta debilidad se compensa con un valor algo ma-yor en Consistencia de Procesos, por la articulación de acciones entre subsistemas que se verifica en aque-llos casos donde comienza a conso-lidarse el rol del área rectora. Los resultados del índice de Consisten-cia Estructural nos lo ubican en el promedio de valoración del conjunto de los índices (27 puntos). El hecho de superar por poco la cuarta parte de la evaluación potencial máxima, nos muestra el largo camino que los Servicios Civiles de Centroamérica deben recorrer todavía para fortale-cer su infraestructura básica de ges-tión del empleo público.

En síntesis, la región presenta un desarrollo todavía incipiente de los cinco índices de calidad del ser-vicio civil, pero con un énfasis algo mayor en términos de eficiencia y capacidad integradora, una amplia variación en el nivel de instalación de criterios de mérito en las decisio-nes sobre los recursos humanos, y los mayores desafíos concentrados en la posibilidad de orientar estraté-gicamente las reformas, generar incentivos eficaces y desarrollar las condiciones de flexibilidad en sus sistemas de empleo público.

Diferenciación de perfiles

de servicio civil en los países

de la región

En esta sección se analizará con mayor detenimiento el perfil de cada país en términos del desarrollo relativo de los cinco índices de cali-dad del servicio civil que propone la metodología. En el cuadro 1 se pre-sentan los resultados obtenidos por los siete países para cada uno de los índices.

Costa Rica claramente lleva el liderazgo de la región en términos de consolidación del servicio civil, y es el caso mejor valorado para los cinco índices, con el índice sintético más alto. La distancia con el resto de los países es mucho más pro-nunciada en el índice de ‘Mérito’, por la generalizada presencia de crite-rios meritocráticos para las deci-siones respecto de los recursos humanos, amparadas por sólidas garantías contra la arbitrariedad. Al mismo tiempo, estas garantías gene-ran cierta rigidez en el sistema que impacta sobre el índice de ‘Capaci-dad Funcional’, especialmente por los desafíos pendientes para conso-lidar la Eficacia Incentivadora del sistema.

En el extremo contrario, Hon-duras presenta los resultados más bajos de la región para los cinco índices, concentrados sobre un pro-medio de 10. Sin embargo, la rela-ción entre los valores de ‘Mérito y Capacidad Funcional’, si bien son muy cercanos, es exactamente in-versa a la anterior. El servicio civil hondureño está permeado por crite-rios políticos para las decisiones sobre los recursos humanos, pero esa misma politización genera una cierta flexibilidad, mínima y en algu-nos casos perniciosa, que eleva el índice de capacidad funcional ape-nas por encima del primero. La au-sencia de criterios técnicos para la toma de decisiones impacta también negativamente sobre todos los otros aspectos de la gestión de recursos humanos.

CUADRO 1

COMPARATIVO DE ÍNDICES 2008-2004

Índices	Subíndices	Costa Rica	El Salvador	Guatemala	Honduras	Nicaragua	Panamá	República Dominicana
		2004	2008	2004	2008	2004	2008	2004	2008	2004	2008	2004	2008	2004	2008
Eficiencia		40	46	8	30	29	32	15	11	28	33	10	29	38	39
Mérito		58	61	9	30	18	19	17	8	15	34	2	24	19	26
Consistencia Estructural		45	46	12	27	19	22	13	11	20	37	14	24	21	25
	Coherencia Estratégica	69	43	14	27	16	21	13	11	14	39	13	23	10	11
	Consistencia Directiva	59	47	7	17	21	21	7	4	23	36	11	26	36	41
	Consistencia Procesos	66	50	14	38	19	23	19	18	23	36	18	25	18	23
Capacidad Funcional		57	44	17	23	17	18	9	12	15	28	13	23	26	31
	Competencia	56	53	18	29	21	23	13	13	18	30	18	29	33	34
	Eficacia Incentivadora	66	35	14	15	8	8	5	7	5	16	5	15	18	28
	Flexibilidad	49	43	18	26	22	24	10	16	23	37	15	25	26	30
Capacidad Integradora		51	48	6	22	26	29	14	10	27	29	18	33	30	35
Índice Sintético	45	49	12	26	12	24	11	11	20	32	14	27	27	29

Escala 0 a 100, siendo 100 el ajuste completo del subsistema al modelo de gestión propuesto por la metodología.

Fuente: Longo (2009). Informe de Síntesis - Proyecto AECID - FLACSO, “Barómetro de la Profesionalización de los Servicios Civiles de Centroamérica”.

El resultado obtenido para el resto de los países muestra menor variación entre sí, y se pueden reali-zar algunas distinciones al interior de este grupo intermedio, tanto en términos de nivel de desarrollo gene-ral como en el perfil que asume en términos del desarrollo relativo de cada uno de los índices analizados.

Las fortalezas relativas de República Dominicana se ubican en el desempeño de ‘Capacidad Inte-gradora’ por los esfuerzos de cons-truir mayores garantías contra la arbitrariedad y por el fortalecimiento de las áreas rectoras, rediseñadas en el nuevo marco legal, y en el índi-ce de ‘Eficiencia’ por haberse reto-mado en la presente gestión la polí-tica de ordenamiento financiero y presupuestario, en cuyo marco se viene conteniendo el gasto en per-sonal de la administración central. El índice de ‘Capacidad Funcional’ resulta el segundo más alto para la región, principalmente debido a la generalización de la evaluación indi-vidual de desempeño y a las inci-pientes iniciativas de reconocimiento por desempeño e iniciativas de me-jora. Si bien el índice de ‘Mérito’ mejoró sustancialmente durante la presente gestión, por la reformula-ción del marco legal y la reversión de la política de cancelaciones masivas presenta junto a ‘Consistencia Es-tructural’ los valores más bajos en la valoración del país.

En Nicaragua, se ha dado un avance en la mayoría de los índices en comparación con la evaluación del 2004. Estas mejoras muestran el mejor desempeño en el índice de ‘Consistencia Estructural’ por el rol activo del área rectora en el proceso de planificación de recursos huma-nos y la existencia de un modelo conceptual que guía las acciones de mejora, y ‘Mérito’ por haberse logra-do implementar, tanto la acreditación de funcionarios a la carrera, como los concursos abiertos de ingreso con supervisión activa de la Direc-ción General de la Función Pública. El aspecto que requiere mayor aten-ción es la ‘Eficacia Incentivadora’ del sistema, por la todavía pendiente implementación de la carrera y ges-tión del rendimiento, que reduce el valor del índice de ‘Capacidad Fun-cional’ presentando el valor más bajo de los índices.

Por su parte, los índices sinté-ticos de Panamá (27), El Salvador (26) y Guatemala (24) se ubican por debajo de la media de la región. A pesar de los valores casi idénticos en promedio entre Panamá y El Sal-vador los perfiles son claramente diferenciados, mientras que el caso de Guatemala se ubica algo por debajo de los dos primeros.

En Panamá se destacan en términos relativos el índice de ‘Ca-pacidad Integradora’ debido al fluido diálogo entre el gobierno y el sindi-cato que nuclea a los trabajadores estatales, y ‘Eficiencia’ por haberse retomado la contención del gasto y por la competitividad de las condi-ciones laborales respecto del mer-cado de referencia. El mayor avan-ce en relación del diagnóstico de 2004 se dio en el índice de ‘Mérito’

por haberse revertido la tendencia histórica de cancelaciones ante los cambios de gobierno, y por el es-fuerzo desarrollado por la actual gestión de acreditar en la carrera administrativa a una amplia propor-ción de los servidores en funciones. Queda pendiente generalizar las incipientes experiencias de recluta-miento y selección por mérito para el ingreso de nuevos funcionarios. Los índices de ‘Capacidad Funcional’ y de ‘Consistencia Estructural’ han mejorado, pero en términos relativos a los tres primeros están algo reza-gados, consistente con los desafíos pendientes en la planificación es-tratégica, en el seguimiento del desempeño y en la gestión salarial.

En El Salvador a diferencia de Panamá, el índice que obtiene el menor puntaje es aquel que en el anterior caso logra el máximo nivel. Así, el índice de ‘Capacidad Integra-dora’ es el que mayor necesidad de mejora presenta, porque está todavía pendiente la entrada en vigencia de la sindicalización de los empleados públicos, persisten inequidades salariales y todavía no se logra superar la formalidad en la evaluación del desempeño. En el extremo contrario, los índices de ‘Mérito’ y ‘Eficiencia’ presentan los valores más altos. El primero res-ponde al avance en la selección por mérito, con intervención del Ministe-rio de Hacienda y la Corte de Cuen-tas de la República, mientras que el segundo refleja la disciplina fiscal, el énfasis en el control de nóminas y a la articulación del sistema de infor-mación financiera y el de recursos humanos. El índice de ‘Consistencia Estructural’ es más alto que en el caso panameño, porque la disponibi-lidad de información permite mayor capacidad de planificación. Termina-do la comparación, vemos que en el índice de ‘Capacidad Funcional’ se produce una coincidencia entre Pa-namá y El Salvador, siendo necesa-rio en ambos casos la plena imple-mentación de la gestión del desempeño y la salarial.

Por último, en Guatemala los índices de mejor desempeño son ‘Eficiencia’ y ‘Capacidad Integrado-ra’, dado que el gasto en personal sigue manteniéndose en parámetros razonables y que se han dado avan-ces sustantivos en la presente ges-tión tendientes a la búsqueda de relaciones laborales armónicas. Son los otros tres índices los que expli-can el índice agregado de Guatema-la que queda algo rezagado respecto de los casos de Panamá y El Salva-dor y que centralmente señalan la persistencia de las debilidades del Servicio Civil guatemalteco ya seña-ladas en la evaluación del 2004.

Notas comparativas

de los resultados del 2009

vis a vis 2004

Como se señala anteriormen-te, el uso de la misma metodología permite utilizar como antecedente de este barómetro el diagnóstico institu-cional realizado por el BID en Améri-ca Latina y El Caribe en el 2004. Este contraste resulta, creemos, de singular utilidad, ya que permite tras-ladar las consideraciones anteriores a un análisis de carácter dinámico, que pone de manifiesto las tenden-cias de cambio constatables a lo largo del período inmediatamente anterior.

Comenzaremos entonces por describir la panorámica obtenida recientemente. ¿Cómo se ve la si-tuación de los siete países de la región en marzo de 2009? El gráfico 1 nos muestra un índice sintético comparado que distribuye las evaluaciones obtenidas por los diferentes países a uno y otro lado de la magnitud promedio que se ubica en 29 puntos.

Este índice sintético, calculado como el promedio de los cinco índi-ces propuestos por la metodología, refleja el grado de profesionalización alcanzado por cada Servicio Civil nacional. Aparecen aquí importantes diferencias intrarregionales en el nivel de profesionalización del em-pleo público, que se ponen de mani-fiesto en los 38 puntos de diferencia existentes entre el mayor y el menor de los siete índices sintéticos.

Estas diferencias se disparan cuando hablamos de los niveles superior e inferior de las evaluacio-nes. Se pone de manifiesto un lide-razgo solitario de Costa Rica, con una diferencia de 17 puntos sobre el país que le sigue en segundo lugar, y es, también, significativamente amplia la diferencia entre el país que resulta con más baja evaluación, Honduras, y el que le precede, Gua-temala, con 13 puntos.

Sin embargo, los restantes cinco países se concentran en una estrecha franja central, a uno y otro lado de la línea del promedio regio-nal, con diferencias máximas entre ellos de solamente 8 puntos.

Ahora bien, ¿cómo se compa-ra esta panorámica de la región con la capturada en el diagnóstico de diciembre de 2004? Como puede observarse en el gráfico 2 la región mejora, en conjunto, sus resultados, respecto de la evaluación realizada en el 2004, pasando el índice de 22 puntos a 29. Esta mejora de las evaluaciones se concentra en cuatro países: Panamá, El Salvador, Nicaragua y República Dominicana. Puede considerarse que el resto de los países se mantienen en las posi-ciones de 2004, teniendo en cuenta que las modificaciones, ya sean al alza (Guatemala) o a la baja (Hondu-ras, Costa Rica) son demasiado pequeñas para poder considerarse significativas.

Por otro lado, los mayores avances se registran en dos países dado el punto de partida muy bajo que presentaban en el 2004. El Sal-vador pasa de un índice agregado de 11 puntos en la medición anterior a uno de 26 en la actual, y Panamá de 14 a 27. Esto parece ilustrar el efecto del “fruto bajo”: es más senci-llo lograr efectos visibles de cambios institucionales en las etapas iniciales del proceso de desarrollo.

GRÁFICO 1

ÍNDICE SINTÉTICO

Escala 0 a 100, siendo 100 el ajuste completo del subsistema al modelo de gestión propuesto por la metodología.

Fuente: Longo (2009). Informe de Síntesis - Proyecto AECID - FLACSO, “Barómetro de la Profesionalización de los Servicios Civiles de Centroamérica”.

GRÁFICO 2

ÍNDICES COMPARADOS 2004-2008

Escala 0 a 100, siendo 100 el ajuste completo del subsistema al modelo de gestión propuesto por la metodología.

Fuente: Longo (2009) Informe de Síntesis-Proyecto AECID - FLACSO, “Barómetro de la Pro-fesionalización de los Servicios Civiles de Centroamérica”.

La situación en el extremo opuesto de la tabla refuerza esta hipótesis, ya que parece requerir mayor tiempo y esfuerzo, modificar aspectos del Servicio Civil, una vez pasado cierto punto de logros sus-tantivos, tal como muestra el caso Costa Rica, que si bien continua liderando la región, no evidencia una modificación sustantiva en términos de su valoración3 y su distancia con el promedio regional es menor que en la medición del 2004.

En el caso de Nicaragua, la brecha de mejora alcanzada es me-nor que en los dos casos anteriores (Panamá y El Salvador) y tiene su origen en el avance sostenido de un proceso de reforma iniciado a me-diados de los noventa.4 Por su par-te, República Dominicana, muestra una mejora leve, producto de la re-forma del servicio civil, que si bien se centró en la refundación normativa y el reposicionamiento del área recto-ra, también ha sido acompañada por la planificación de la implemen-tación de la nueva ley, con el desa-rrollo de un modelo de calidad para la administración pública en base al modelo difundido en los países de la Unión Europea, UE (Iacoviello, 2009).

Se puede, así, inferir que al-gunos países de América Central han experimentado impulsos positi-vos hacia una mejora en la profesio-nalización de sus sistemas de ges-

tión del empleo público. La naturale-za de estos impulsos y su peso en la evolución de estos sistemas son analizados en los correspondientes Informes-País. Por otra parte, la mejora regional registrada debe ser, en alguna medida, matizada. Con-viene recordar que América Central continúa situándose por debajo de un tercio de la valoración potencial de sus sistemas de Servicio Civil, lo que pone de manifiesto la existencia de un margen muy amplio de mejora en cuanto a la profesionalización de sus sistemas de empleo público.

Los procesos de reforma

del servicio civil: cambios

normativos y esfuerzos

de implementación

Nos parece interesante anali-zar las trayectorias normativas re-cientes de los países evaluados, como una primera aproximación para comprender los cambios captu-rados por el barómetro de los servi-cios civiles en comparación con la evaluación anterior.

La situación que encontramos en términos de trayectoria normativa del empleo público y regulación so-bre la carrera administrativa varía entre los siete países.

Tomando el período que aborda el barómetro, se observa que en algunos casos se encararon cambios normativos de alcance rele-vante, mientras que en otros no se registraron modificaciones en las normas en esta etapa.

Aquellos países que modifica-ron sus marcos normativos de em-pleo público desde el anterior diagnóstico fueron la República Do-minicana, El Salvador y Panamá. Los dos primeros han modificado el contenido sustantivo de sus leyes centrales, mientras que en Panamá se privilegió la implementación de la norma ya existente.

El caso más relevante en términos del alcance de la reforma es el de República Dominicana, a través de la aprobación de la nueva Ley de Función Pública (Ley 41-08) que reemplaza a la anterior de Ser-vicio Civil y Carrera Administrativa (Ley 14-91). Con esta ley el ámbito de aplicación de la carrera es mayor, por lo que la profesionalización de la administración tendería a profundi-zarse. Por otro lado, se jerarquiza el área rectora otorgándole el nivel de Secretaría de Estado, lo que resulta también un indicador de la importan-cia que se ha otorgado a este tema.

La vocación reformadora se ha dado también, aunque con mucho menor alcance, en el caso de El Salvador, cuya Ley del Servicio Civil, sancionada en 1961, tuvo una última reforma en el 2006 con el propósito de incorporar herramientas para la resolución de los conflictos colecti-vos de trabajo. Para la plena efecti-vización de estos cambios sigue pendiente una reforma constitucio-nal, por lo que todavía no tiene efec-tos concretos en la gestión del em-pleo público.

Un caso particular resulta el de Panamá, porque si bien se han dictado dos leyes recientes (Ley 24 de 2007 y Ley 14 de 2008) que mo-difican la Ley de Carrera Administra-tiva (Ley 9 de 1994), éstas se orien-tan a acelerar el proceso de acreditación de funcionarios y a ex-tender el ámbito de aplicación de la carrera, pero no implican cambios sustantivos en la normativa del em-pleo público.

Los países que no han modifi-cado su marco normativo desde el 2004 son Nicaragua, Costa Rica, Guatemala y Honduras. La ausencia de cambios normativos tiene razo-nes diferentes en cada caso.

Nicaragua cuenta con una ley joven, aprobada a fines del 2003 y reglamentada en agosto de 2004. El período de análisis coincide enton-ces con la puesta en marcha de esta nueva norma que regula el empleo público, anteriormente regido por el Código de Trabajo.

Por otro lado, tanto en Hondu-ras como en Guatemala, los proyec-tos de reforma a las respectivas leyes de servicio civil, desarrollados a mediados de la década del 2000, no han logrado avanzar en las legis-laturas. La gravedad de la crisis institucional en Honduras hace su-poner que seguirá pendiente, a me-nos en el mediano plazo, concretar una reforma de su débil servicio civil. En el caso de Guatemala, con el cambio reciente de gobierno y en consenso con los sindicatos, se ha vuelto a retomar la cuestión de modi-ficar la ley existente, tema ya abor-dado por el anterior gobierno, sin éxito.

Por último, en el caso de Costa Rica, las tendencias reforma-doras del marco legal de los noventa han dejado paso, por el momento, a un cambio más acotado pero sus-tantivo, que es la búsqueda de la aprobación por parte de la Asamblea de la Personería Jurídica de la Di-rección General de Servicio Civil, DGSC. Este cambio permitiría una mayor capacidad de acción al área rectora y acelerar el proceso de profesionalización del empleo público.

Parece interesante analizar la relación existente entre los cambios registrados en las evaluaciones de algunos países y la evolución de los marcos reguladores del empleo público en la región. Se puede visua-lizar este contraste en el gráfico 3. En ella, la línea horizontal refleja la mayor o menor amplitud e importan-cia de los cambios normativos, mien-tras que la línea vertical alude a las mejoras traducidas en el incremento de los índices sintéticos de los países.

Como puede observarse, si bien está fuera de duda que la mejo-ra de los resultados obtenidos por

algunos países se debe a importan-tes esfuerzos de mejora de elemen-tos sensibles de sus sistemas de empleo público, ello no implica que las mejoras en la profesionalización se deban siempre a la existencia de reformas legales.

Es cierto que allí donde ha habido modificaciones de los marcos normativos (República Dominicana, sobre todo, y también Panamá y El Salvador, con menor amplitud y al-cance), se registran mejoras de re-sultados. Ello podría obedecer, por una parte, a la existencia de un im-pulso transformador del que la re-forma legal es una evidencia, y tam-bién al hecho de que los nuevos marcos normativos faciliten cambios que permanecían bloqueados por la legislación anterior.

Sin embargo, el caso de Nica-ragua muestra progresos que no pueden imputarse a la reforma legal, que había sido realizada en un período anterior. En este caso, pare-ce haber sido la inversión de esfuer-zo y recursos en crear algunas infra-estructuras básicas del sistema, así como en poner en marcha procesos de selección y acreditación por méri-to la clave de la mejora en resulta-dos. Tampoco las ligeras mejoras detectadas en Guatemala han tenido su origen en cambios legales.

A partir del análisis realizado, se pueden efectuar tres inferencias sobre los procesos de reforma de signo profesionalizador:

• La primera es que, como su-giere la conocida metáfora de la “reina roja”,5 en materia de

GRÁFICO 3

CAMBIOS NORMATIVOS Y EVOLUCIÓN

Fuente: Fuente: Longo (2009). Informe de Síntesis - Proyecto AECID - FLACSO, “Barómetro de la Profesionalización de los Servicios Civiles de Centroamérica”.

profesionalización del empleo público el mero mantenimiento de rutinas establecidas tiende a producir retrocesos. Los Sis-temas de Servicio Civil que no se actualizan y renuevan corren el riesgo de erosionar-se, perdiendo calidad en atri-butos que les caracterizaron anteriormente.

• La segunda es que las estra-tegias de reforma requieren continuidad, ya que sus resul-tados pueden no ser inmedia-tamente percibidos. Así, resul-ta previsible que algunos esfuerzos importantes de re-forma legal (caso de Repúbli-ca Dominicana) presenten, si hay continuidad en la imple-mentación, impactos positivos todavía más visibles a lo largo de los próximos años.

• La tercera es que los esfuer-zos de modernización y refor-ma institucional tienden a pro-ducir impactos más visibles cuanto más bajo es el punto de partida. Los avances y me-joras desde posiciones relati-vamente superiores exigen esfuerzos proporcionalmente mayores.

Conclusiones

El trabajo ha abordado los re-sultados del “barómetro” en relación a los índices del Servicio Civil desde una visión comparativa, resaltando algunas características individuales por país y planteando la relación existente entre cambio normativo y desempeño del servicio civil. To-mando lo analizado, se puede pun-tualizar los siguientes aspectos a modo de conclusiones:

• A diferencia del 2004, con la excepción de Costa Rica, la mayor parte de los países de la región presentaba bajos promedios de calidad de su servicio civil; hoy se puede observar, una mejora focaliza-da en un grupo de países, Panamá, El Salvador, Nicara-gua y República Dominicana.

Estos avances han puesto sus esfuerzos en torno al desarro-llo de prácticas mayormente vinculadas a la preservación del mérito con grados diferen-tes de implementación pero con una misma vocación. Es así, que es necesario señalar, que estas mejoras más que expresar una plena instalación del principio de mérito, dan cuenta de cierta reversión de la práctica recurrente de tomar al empleo público como “botín” político. Esto nos permite infe-rir, que quizás estemos frente a un cambio sustancial, que de transformarse en aprendi-zaje institucional, nos acer-caría a una administración pública dirigida y controlada por la política, pero no patri-monializada por ésta. El Sal-vador y Panamá, son dos ca-sos que pondrán a prueba

esta inferencia, teniendo en cuenta el cambio de gobierno producido recientemente.

• Así, como el mérito, strictu sensu, pareciera abrirse cami-no en la región, son todavía aisladas, la prácticas que, asociadas al mérito, promue-van la flexibilidad. La evalua-ción de los subsistemas de gestión del rendimiento, desa-rrollo y de las compensacio-nes, obtienen los puntajes más bajos, mostrando, desde otra mirada, los magros resul-tados del índice de capacidad funcional. Es aquí, sin duda, donde el diagnóstico regional presenta sus mayores debili-dades, exponiendo las difi-cultades que encuentran todos los sistemas nacionales de servicio civil para introducir, en la conducta de los ser-vidores públicos, mecanismos de estímulo efectivo de la pro-ductividad, la calidad y el aprendizaje. Estas políticas de recursos humanos presupo-nen la existencia, en el siste-ma, de capacidades instala-das y dotadas de un nivel medio-alto de sofisticación y actualización.

• Lo señalado en el punto ante-rior, expresa que uno de los desafíos centrales de los Ser-vicios Civiles centroamerica-nos es, sin duda, construir sis-temas de empleo público meritocráticos y flexibles al mismo tiempo. El caso de

Costa Rica es el que mejor ilustra esta situación ya que aún con un desempeño signi-ficativamente mayor que el resto de los países y esfuer-zos crecientes del área recto-ra, no se logra en forma inte-gral promover el cambio dentro del sistema. Como con-tracara, vemos que las mejo-ras muestran mayor impacto cuando se parte de situacio-nes de bajo desarrollo o ex-trema vulnerabilidad, con el riesgo de quedarse estanca-das y rigidizadas luego de un avance inicial.

• Por último, la debilidad exhibi-da por el subsistema de plani-ficación, acorde con los bajos resultados obtenidos por el subíndice de coherencia es-tratégica, señala que un atri-buto central, como es la co-nexión entre el funcionamiento de los sistemas y las priori-dades de los gobiernos, no ha variado significativamente desde el 2004. La debilidad de esta dimensión era una de las evidencias más destacables del diagnóstico institucional del BID en el 2004, donde aparecía como un déficit ex-tendido a la totalidad de Amé-rica Latina y El Caribe. Este Barómetro del 2008 muestra en Centroamérica una escasa progresión, inferior a la mejora promedio producida en índices y subíndices, que deja este atributo en una cuarta parte de su valor potencial máximo. Puede considerarse que se trata de una de las debilidades más notables de los Servicios Civiles a escala regional.

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