Un acercamiento

al análisis prospectivo

de la administración

pública y la calidad de los

servicios públicos

Fátima A. Castaneda Mena* en Guatemala

PROPONE EL ANÁLISIS PROSPECTIVO COMO UNA HERRAMIENTA DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA GUATEMALTECA PARA INCREMENTAR LA CALIDAD DE LOS SERVICIOS PÚBLICOS, IDENTIFICANDO UNA SERIE DE VARIABLES RELEVANTES PARA EL ESTADO DE SITUACIÓN DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA DE GUATEMALA, EN EL MARCO DEL ANÁLSIS PROSPECTIVO, RECOMENDANDO LA NECESIDAD DE LA PROFESIONALIZACIÓN DEL FUNCIONARIO GUBERNAMENTAL Y LA CREACIÓN DE GRUPOS EXPERTOS.

PALABRAS CLAVES: ADMINISTRACIÓN PÚBLICA; CALIDAD TOTAL; SERVICIOS PÚBLICOS; CARRERA ADMINISTRATIVA; FUNCIONARIOS PÚBLICOS; GUATEMALA; MODERNIZACIÓN DEL ESTADO

KEY WORDS: PUBLIC ADMINISTRATION; OVERALL QUALITY; PUBLIC SERVICES; MODERNIZATION OF THE STATE; GUATEMALA; CIVI; SERVANT

Análisis retrospectivo

de la administración pública

y la calidad de los servicios

públicos en Guatemala

“Los cambios que se están produciendo en el ámbito socioe-conómico son tan importantes, tan

profundos y algunos a tal ritmo, que ya han comenzado a sentirse los efectos en las instituciones/organiza-ciones y empresas. En este contexto de incertidumbre no son suficientes los análisis convencionales que se alimentan desde y con datos exclu-sivos del pasado” (Instituto de Pros-pectiva Estratégica, 2009).

Se hace imprescindible dispo-ner, además, de nuevas herramien-tas que exploren las posibles evolu-ciones futuras de problemáticas complejas en las que se ven

inmersas, tanto administraciones públicas como organizaciones pri-vadas y empresas. “Solo así podrán adoptarse las estrategias más ade-cuadas para competir o servir efi-cientemente en un mundo cada día más interrelacionado” (Ramírez, 2009).

Hoy en día, la representación del futuro ofrece dos opciones. La primera, es esperar a que lleguen los problemas o las situaciones irrever-sibles para plantearse qué se debe hacer. La segunda, consiste en anti-ciparse a los problemas que puedan aparecer, reflexionando sobre el futuro, construyéndolo e influyendo sobre él, reduciendo los riesgos de la complejidad e incertidumbre que implica lo desconocido, de esta ma-nera se estará en la capacidad de responder adecuadamente y de ac-tuar ante las variaciones del entorno.

Retrospectiva es el análisis crítico de lo que ha sucedido en el pasado, es decir, (orígenes, desarro-llo, implicaciones e incluso ciclos que se llegan a complementar y repetir periódicamente). “Es necesaria la información de las constantes histó-ricas, su clasificación e intentar no solo contemporanizarlas sino pro-yectarlas” (Konow y Pérez, 1990).

Administración pública

“Se le llama administración pública a la estructura del gobierno; esto es, el conjunto de instituciones y funcionarios de un país encargado de llevar la administración de todos los asuntos políticos, económicos y sociales del mismo” (Congreso de la República de Guatemala, 2009).

La administración pública, se encarga de proponer, evaluar y eje-cutar proyectos enfocados a los ser-vicios públicos como por ejemplo: educación, atención médica, trans-porte público, carreteras y vivienda entre otros. Así también, la adminis-tración pública puede actuar en todo un territorio e incluso puede actuar sobre la propiedad privada, si así lo exige el interés general.

La función principal, es la búsqueda de la satisfacción de las necesidades de la población, a través del bienestar y el progreso colectivo. La administración pública debe buscar el equilibrio socio-económico, primando los intereses generales frente a los particulares.

Calidad de los servicios

públicos

“Es el conjunto de las activi-dades que realiza la administración pública de manera uniforme y conti-nua, para satisfacer las necesidades básicas de la población” (Elocal, 2009). Los funcionarios públicos juegan un papel importante dentro de las funciones que desempeña, ya que a través de ellos se refleja la buena marcha de la administración y se responde a las demandas plan-teadas por la población.

La calidad de los servicios públicos, se proyecta como una pla-taforma de información y participa-ción ciudadana en el diseño de los servicios públicos que tiene como finalidad:

• “Analizar la calidad de los servicios públicos desde la perspectiva de los ciudada-nos, proponiendo iniciativas generales de mejora.

• Facilitar a los ciudadanos in-formación sobre la calidad de los servicios.

• Articular un foro de participa-ción ciudadana.

• Proporcionar una visión inte-gral del funcionamiento de los servicios públicos, elaborada con la participación de los dis-tintos actores concernidos por ellos y que ha de publicitarse y difundirse a todos los grupos de interés en la materia, espe-cialmente los ciudadanos” (Observatorio de la Calidad de los Servicios Públicos, 2008).

En Guatemala, los ciudada-nos asocian a la administración pública con el concepto de corrup-ción. Sin embargo, más allá de las conjeturas es preeminente cuestio-nar el por qué, de constantes actos de corrupción en las instituciones públicas por parte de los funciona-rios. Así mismo, cuál ha sido el papel de la sociedad civil, los movi-mientos sociales y el sector privado entre otros.

El Estado guatemalteco, ha logrado fortalecer el clima de la par- ticipación, la concertación y el diálo- go. Sin embargo, la finalidad de afrontar los fenómenos de pobreza, injusticia y desigualdad continúan sin respuesta; ya que las distintas admi- nistraciones gubernamentales, han quedado a merced de intereses cor- porativistas. Así también, se man- tiene el desafío del papel del Estado como rector en el cumplimiento ante las obligaciones con la población, mediando situaciones como: la re- forma educativa, la vivienda, la transparencia de las políticas públi- cas, la descentralización y la partici- pación de la ciudadanía entre otras.

En el contexto guatemalteco se han determinado patrones cultu-rales, que han limitado la represen-tación y la legitimad de las institucio-nes democráticas como por ejemplo: el diálogo, la tolerancia y, la forma-ción de líderes locales (Rivera, 1994:16).

En los párrafos siguientes se describen algunos de los factores que han determinado la estructura de la administración pública en Guatemala, misma que ha influido directa o indirectamente en la cali-dad de los servicios que se brinda a la ciudadanía.

El primer factor, que debe analizarse para comprender la diná-mica de la administración pública en Guatemala, es el papel de las élites económicamente poderosas; éstas han determinado la permanencia en el bloque de poder y la pervivencia de su linaje como estructuras de larga duración.

En palabras de Gramsci, di-chas familias han cumplido con una cuádruple función: “organizan la estructura económica y son portavo-ces de la ideología de su grupo, hacen corresponder la concepción del mundo de la clase dominante con el conjunto de la sociedad y sobre todo establecen alianzas creando mecanismos para la legiti-mación y el consenso de la sociedad en su conjunto. En otras palabras, ejercen la dirección ideológica y política de su grupo y representan casi siempre los intereses de su red familiar” (Gramsci, en Casaús, 1994:21).

Ejemplo de ello en la actuali-dad es el Movimiento Pro Reforma. Según Escobar, este Movimiento “es un grupo privilegiado que ha obteni-do derechos y privilegios que el pue-blo no tiene, este grupo histórica-mente ha manejado la política y la economía del país, han impuesto y manipulado a los gobernantes” (Es-cobar, 2009).

Asimismo, el Movimiento Pro Reforma es el reflejo de encroa-ching;1 ¿Sino por qué la propuesta del mismo a la modificación a la Carta Magna? cuyo objetivo es: “es-

tablecer un genuino Estado de Dere-cho mediante una reforma a la Cons-titución por enmienda, sin convocar a una Asamblea Nacional Constitu-yente” (Presentación de Pro Refor-ma, la Propuesta).

Existe incongruencia de este Movimiento en relación a sus objeti-vos por mencionar:

¿Por qué los integrantes de Pro Reforma, ven al mismo como una solución al sistema político de Guatemala, aunque no legitiman el proceso de las Consultas Populares en donde se manifiesta la voluntad del pueblo?

¿Por qué Pro Reforma argu-menta que el sistema político gua-temalteco ha colapsado, si ha sido en gran parte este mismo grupo que ha influido y llevado al poder a los gobernantes de Guatemala en las últimas décadas?

Por otro lado, el comporta-miento de la élite guatemalteca, refleja las siguientes características:

• “Ideologización: resulta de la pérdida del objeto teórico con el real, por lo que son caren-tes de objetividad que tergi-versan el comportamiento social.

• Dogmatismo: paraliza la abs-tracción de la realidad ante esquemas que éste mismo or-dena u otros imponen.

• Sectorización: aferro a posi-ciones que en la práctica pier-den vigencia” (Barcarcel, 1981:6).

Según Barcarcel, en Guate-mala desde la teoría política, el pro-ceso de democratización de las insti-tuciones públicas no encaja con el diseño ideológico” (Barcarcel, 1981). El autor plantea que las élites económicas se dividen en: élite local, trasnacional no gubernamental, gu-bernamental, y no ha permitido la democratización real en el país.

Un segundo factor, es la dimi-sión ideológica izquierda-derecha; es importante considerarla, pues ha influido en los candidatos, líde-res y, la calidad de los servicios públicos entre otros. En Guatemala resulta difícil, ya que los partidos políticos se denominan pragmáticos manifestando una actitud populista y clientelista.

Siguiendo a Coloner y Escatel, “la distribución de preferencias de la ciudadanía izquierda-derecha, influ-ye en el proceso democrático, la política de consenso y/o confronta-ción y, la estabilidad política e insti-tucional. La capacidad de auto ubi-carse y la preferencia partidaria configura la durabilidad de los regí-menes democráticos, la polarización, la competencia partidaria, coalición multipartidista en el gobierno y, el gasto público” (Coloner y Escatel, 2005:130).

El tercer factor, son los movi-mientos sociales guatemaltecos que se han creado por la falta de res-puesta estatal y la expansión de la élite dominante. Sin embargo, dichos movimientos; “no han logrado cons-tituir el espacio particular de identi-dad colectiva que constituya una realidad permanente y estable en el funcionamiento del sistema con un espacio específico para actuar” (Sangmpam,1995:623).

Siguiendo a Boinx y Rosem-bluth, los movimientos sociales gua-temaltecos rurales se caracterizan por “sociedades pre agrarias enfo-cadas a creación de situaciones abstractas del reclamo de la tierra, sociedades agrarias que manifiestan el proceso de industrialización que aún no han dado paso de lo agrario-rural a lo urbano” (Boinx y Rosem-bluth, sin fecha: 25).

El cuarto factor, son los re-clamos sociales; siendo el punto de análisis la estructura. “En Guatemala desde 1960, el 50% de la situación económica–social de la población aún sigue siendo agraria, y por ende toda movilidad ideológica ha reper-cutido en mayor o en menor grado en la estructura agraria” (datos CEPAL, en Fung y Monal, 1969).

Guatemala se caracteriza por: población indígena, latifundios, con-centración de la tierra, sistemas de tendencias arcaicos, avance lento en la economía y el monopolio de pre-cios en el mercado, sin olvidar el latifundio con la visión paternalista y el sistema de empresa y con ello lograr perpetuar el estatus quo. A pesar de ello, el país durante el go-bierno de Jacobo Arbenz trató de implementar el cambio con el Decre-to 900.2

Aunque la demanda de tierra de los campesinos se ve como ideológica no es suficiente, ya que el campesinado no ha comprendido la realidad de la estructura agraria, por lo tanto no existe ideología, se man-tiene un sistema agrario arcaico. El campesino debe tomar en cuenta la subordinación de la sociedad rural que ha limitado la respuesta a sus demandas de acceso a la tierra.

Como quinto factor, se puede mencionar la carencia de formación profesional y ética de los funciona-rios públicos; la discrecionalidad o capacidad casi ilimitada para decidir sobre cuestiones importantes que tienen una alta demanda. Las prácti-cas de la función pública guatemal-teca son una mezcla de: tradiciones culturales, fallas institucionales, for-mas de hacer política y una delimita-ción entre lo público y lo privado.

“El formato más conocido es el clientelismo, que consiste en el ofrecimiento de algún beneficio a cambio de apoyo político. En el país este tipo de corrupción, es vista co-mo tal, debido al alto grado de tole-rancia social en un amplio sector de la población, que la percibe como necesaria en el proceso de reparto de los bienes por parte del Estado” (Verkoren, sin fecha).

El sexto factor, es la corrup-ción en la administración pública; ésta es el efecto de falta de cons-ciencia y/o cultura ciudadana para exigir resultados por medio de la auditoría social, “es el resultado de la complicidad de la sociedad civil e individuos en ser partícipes y/o cómplices de favores individuales. Generalmente es la consecuencia de una sobre normatización de un mis-mo asunto, del desconocimiento ciudadano acerca de sus derechos y/o de la permanente politización de la gestión pública” (Nieto, 1994:08).

La calidad de los servicios públicos están inmersos de corrup-ción, que puede ser definida como: “la manifestación de debilidad insti-tucional, falta de valores éticos, des-viación de incentivos y aplicación insuficiente de la legislación. La co-rrupción puede ocurrir tanto en el sector público como en el privado” (ICGFM, sin fecha). Es preciso des-tacar que la corrupción, en los servicios públicos en Guatemala se manifiesta a través del abuso de poder público para obtener beneficio particular.

El séptimo factor, es la ausen-cia o en todo caso; el incipiente de-sarrollo de una cultura fiscal (pago de impuestos). El ciudadano guate-malteco no ha llegado a interiorizar la idea de que es contribuyente y ve al Estado como algo ajeno, lo que dificulta el desarrollo de la pertenen-cia, fundamental para concretar las auditorías sociales.

Se hace mención así también, al enriquecimiento ilícito y la vulne-rabilidad a la cual está sujeto el gas-to público, que se encuentra en ma-nos de grupos económicos y políti-cos de interés para su beneficio personal; a su vez fenómenos como: el lavado de dinero, narcotráfico, el crimen organizado, grupos clandes-tinos y mafias.

Análisis prospectivo

de la administración pública

y la calidad de los servicios

públicos en Guatemala

“El análisis prospectivo, es un panorama de los futuros posibles, es decir de los escenarios no improba-bles, tomando en cuenta el peso de los determinismos del pasado y de la confrontación de los proyectos de actores, cada escenario de la pros-pectiva, puede ser objeto de una apreciación cifrada” (Godet, 1993).

Este tipo de análisis permite explorar las posibles y/o probables evoluciones futuras de empresas, grupos, sectores, organizaciones, instituciones, temáticas o problemá-ticas de toda índole (políticas, económicas, tecnológicas, socioló-gicas, etc.) a medio y largo plazo, mediante el análisis de las variables que más influirán en su evolución tomando en cuenta los comporta-mientos de los actores implicados.

Los métodos utilizados en el análisis prospectivo son cualitativos y cuantitativos, los mismos respon-den a criterio y preferencia ideológi-ca de los planificadores. Todos los métodos coinciden en elementos comunes como la necesaria docu-mentación, el análisis de la informa-ción, el diseño de los escenarios y la definición de estrategias para el lo-gro de los propósitos previstos.

Entre los métodos más cono-cidos y usados se destacan: delphi, micmac, morfológico y mactor.3

La prospectiva en la adminis-tración pública y la calidad de los servicios públicos, según Michael Godet permite:

• “Seguimiento permanente del desarrollo tecnológico, me-diante la llamada vigilancia o inteligencia tecnológica.

• Mejorar el proceso de toma de decisiones a través de:

o Identificar futuros peligros y oportunidades.

o Desarrollar marcos de re-ferencia útiles para la to-ma de decisiones y la planificación.

o Sugerir una variedad de enfoques posibles para la resolución de problemas.

o Contribuir a evaluar polí-ticas y acciones alternati-vas en el mediano y largo plazo. o Aumentar los grados de libertad para elecciones de futuros posibles” (Go-det, 1993:10).

En otras palabras, el análisis prospectivo es una herramienta que permite enfocarse en: hipótesis, identificación de las principales va-riables, actores y escenarios en que se desarrollarán los temas, búsque-da de soluciones viables y efectivas y, el análisis y sistematización de la información a largo plazo.

A continuación se enfatiza la identificación de las principales va-riables que podrían considerarse para la situación actual de Guatema-la, en el marco del análisis prospec-tivo y cuyo propósito es un acerca-miento a la construcción de este análisis. Así, seguidamente se des-criben los temas que eventualmente se someterían a un grupo de exper-tos, indistintamente de la especiali-zación de cada uno de ellos, para mejorar la administración pública y la calidad de los servicios públicos en Guatemala utilizando la prospectiva. Estos temas son:

• Análisis político.

• Democracia y demos.

• Gobernanza y gobernabilidad.

• Políticas públicas.

• Agenda de gobierno y servi-cios públicos.

• Política de accountability social.

• Identidad política.

• Principios éticos y profe-sionales.

• Medios de comunicación y el periodismo de denuncia.

• Seguridad.

• Prosperidad humana.

Análisis político

Es preeminente dejar a un la-do los supuestos empíricos, desarro-llando la teoría desde las interrogan-tes, para dar espacio a la administración pública como parte de la ciencia política, desde lo cientí-fico. El análisis político de la calidad de los servicios públicos requiere de la explicación de los fenómenos fundamentados en hipótesis y varia-bles ligados a teorías sólidas.

El objetivo de la ciencia polí-tica es el estudio sistemático del gobierno en su sentido más amplio. El análisis abarca el origen y tipo-logía de los regímenes políticos, las estructuras, funciones e institu-ciones, las formas en que los go-biernos identifican y resuelven problemas socioeconómicos y, las interacciones entre grupos e indivi-duos decisivos en el establecimien-to, mantenimiento y cambio de los gobiernos.

Según Alcántara, “los analis-tas políticos hoy en día se enfren-tan a tres situaciones fundamenta-les en la construcción de la ciencia política, siendo ellas: el objeto básico de estudio, la ciencia como actividad o proceso y, la toma de conciencia de los escenarios políti-cos” (Alcántara, 1993). Es decir, quienes realizan análisis político deben convencer con el análisis, por ello es necesario que la cien-cia política se desplace más allá de la explicación y los fenómenos políticos.

Democracia y demos

El principal desafío de la de-mocracia guatemalteca, es la repre-sentación de la legitimidad como desarrollo de la economía, tomando en cuenta los siguientes indicado-res: el orden, el control y la estabili-dad de las instituciones. La demo-cracia guatemalteca sin demos, significa que el pueblo no ha partici-pado, sino solamente ha sido un ente pasivo, como mero espectador.

Ventajas de la democracia

Alcántara señala algunas ven-tajas entre ellas: “liberal-individual (desarrollo de personas), nivel social y participación (soluciones pacífi-cas). Aspectos relativos a la eco-nomía, (disminuye la pobreza y me-jora la distribución de la riqueza de los ingresos. Considerando que la tradición liberal es el componente estructural, no es el resultado clave de la política económica” (Alcántara, 1993).

Nivel de consolidación

democrática

Es necesario mantener con-senso entre los principales partidos y las instituciones básicas y, acuerdo económico entre el gobierno, sindi-cato y empresarios. Las característi-cas anteriores deben ser evaluadas por:

• El grado de legitimidad alcanzado por el régimen democrático.

• El nivel de percepción de las amenazas y las ventajas de la misma.

• La legitimidad del funciona-miento de las instituciones.

• La dimensión económica.

Gobernanza y gobernabilidad

Gobernanza, es la estrategia política destinada a garantizar la gobernabilidad de las sociedades y a mantener la legitimidad de las insti-tuciones. “Desde el punto de vista organizativo, las nuevas formas de gobernación o de sub gobierno se caracterizan a menudo por el pre-dominio de los grupos de interés con respecto a los legisladores, el papel central de los expertos y, el estable-cimiento de unas reglas del juego democrático distintas de las tradicio-nales” (Cátala, 2001).

Gobernanza

El concepto es relativamente antiguo y, en inglés, governance, se ha utilizando como sinónimo de go-bierno, “término que en la literatura anglosajona se utiliza con preferen-cia al concepto de Estado para de-signar a la maquinaria de la acción pública” (Mayntz, 2000: 23).

Según Mayntz, “después de haber sido empleado por los econo-mistas, politólogos y sociólogos, para señalar las distintas formas de intervención de las empresas en su espacio socioeconómico. Varios autores empiezan a utilizar este con-cepto para interpretar los cambios más actuales que, de forma más o menos confusa, se aprecian en las formas de acción pública” (Mayntz, 2000:36). La gobernanza, es el proceso de coordinación de acto-res, de grupos sociales, de insti-tuciones para lograr metas defini-das colectivamente en entornos fragmentados y caracterizados por la incertidumbre.

Le Galés, hace referencia al triple problema que atañe a la acción pública:

• La densidad técnica y la com-plejidad de la acción pública aumentan, esto es; la elección pública ha de tener en cuenta datos relativos a universos científicos, técnicos, económi-cos, sociales o políticos cada vez más heterogéneos, lo que comporta necesariamente que la integración de los actores

políticos de estos universos sea problemática.

• El entorno socio-organizativo de la acción pública es cada vez más fluido e incierto, es decir, cada decisión vincula a actores de estatuto diverso. En un contexto donde se combinan elementos de des-centralización y factores de concentración de decisiones, toda política pública adopta la forma de “gobernanza a múlti-ples niveles”. Lo que debilita la capacidad de reacción de cualquier actor considerado aisladamente.

• La articulación entre los pro-cesos de la “política electoral”, formas de selección de las éli-tes políticas, formas del deba-te público, condiciones de la competición por los espacios públicos” (Le Galés, citado en Ruano, 2002: 6).

La gobernanza, permite una mejor comprensión del papel que desempeñan los actores no estata-les en la producción de bienes públi-cos. El análisis de la gobernanza exige conocer las vías de contacto entre el proceso político, el conflicto social y la adopción de decisiones públicas.

Es imprescindible saber cómo los gobiernos ejecutan las decisio-nes que implique el conjunto gobier-no-sociedad civil, y no unilateral, que considere al gobierno y a la sociedad aisladamente. Pero no se trata solo de una interacción entre el gobierno y la sociedad civil, sino de la gobernabilidad como expresión de la gobernanza en términos de ajuste entre las necesidades y las capaci-dades de gobierno.

Gobernanza en la práctica

Gobernanza implica la necesi-dad de adoptar nuevos mecanismos que garanticen la pluralidad, la flexi-bilidad y la interacción. Es preemi-nente la práctica de la gobernanza, de no ser así los vacíos de gober-nanza crean:

• “La intensificación de la secto-rialización y la diferenciación de políticas de administración.

• La intervención de un número mayor de actores políticos en las distintas fases del proceso de las políticas públicas.

• La extensión del campo de las políticas públicas.

• La descentralización y la fragmentación del Estado.

• La difuminación de las fronte-ras entre el ámbito público y el privado.

• La multiplicación de la inter-vención privada en áreas tra-dicionalmente públicas.

• La transnacionalización de la política nacional.

• La interdependencia y la com-plejidad creciente de las cues-

tiones políticas y sociales” (Gamble, 2000).

Gobernabilidad

Gobernabilidad, es la situación en la cual los actores políticos con capacidad de afectar la estabili-dad del sistema, aceptan funcionar dentro de las reglas del juego de-mocrático y, las instituciones están en condiciones de diseñar y desarro-llar políticas para atender las de-mandas de los ciudadanos.

Gobernabilidad como

buen gobierno

La gobernabilidad se trata de “una relación que permite al gobier-no gobernar porque los ciudadanos respetan la autoridad establecida y no recurren a métodos violentos o ilegales para influir en las decisiones públicas; pero que también, permite a los ciudadanos mantener expecta-tivas razonables sobre el comporta-miento del gobierno en términos de eficacia de la acción del Estado” (FLACSO, 2009).

Algunos criterios básicos que permiten evaluar la gobernabilidad en el contexto guatemalteco son: el grado de legitimidad, la representati-vidad, la responsabilidad con los ciudadanos y, la eficacia de la go-bernabilidad, así como el grado en que el contexto en el que actúa la gobernabilidad, se ve influen-ciado por la gestión de los asuntos públicos. Gobernabilidad y participación

de la sociedad civil

La participación de la socie-dad civil, es el proceso por el que los diversos grupos integrantes de una sociedad, ejercen el poder y la auto-ridad; de tal modo que al hacerlo, influyen y llevan a cabo políticas y toman decisiones relativas, tanto a la vida pública como al desarrollo económico y social.

Según el enfoque trilateral postulado por Gamble, “existen tres esferas que condicionan la goberna-bilidad de las sociedades; dichas esferas interactúan de modo distinto, de acuerdo con el grado de desarro-llo de los patrones políticos institu-cionales. Las tres esferas o niveles son: la profundización, la institucio-nalización y el rendimiento social” (Gamble, 2000:38).

Políticas públicas

Es el conjunto de acciones desarrolladas por el Estado a cual-quiera de sus niveles (locales, muni-cipales, departamentales, nacional y de Estado) encaminadas al bienestar de la población y a resolver lo que se define como problemas sociales. Es el resultado de la actividad de la autoridad gubernamental legítima frente a los problemas, es un conjun-to práctico de normas con varios actores gubernamentales, que deci-den o no actuar ante las demandas de la sociedad.

Para poder intervenir, es cru-cial la toma de decisiones, (pública o no), cuáles van a ser sus costos y sobre quiénes van encaminadas las soluciones planteadas. Se conside-ran los siguientes problemas:

• “Falta de consenso con res-pecto a qué es el problema, y si es público o privado.

• Excesivas demandas de los problemas públicos.

• No existe un ordenamiento de la agenda entre los poderes.

• Falta de representatividad de los ciudadanos.

• Formación de intereses parti-culares como problemas públicos” (Borja, 1998).

Evaluación de políticas públicas

Según Vernon, la evaluación es el proceso sistémico de observa-ción, medida, análisis e interpreta-ción encaminado al conocimiento de una intervención pública, sea ésta una norma, programa, plan o políti-ca, para alcanzar un juicio valorativo basado en evidencias, respecto de su diseño, puesta en práctica, efec-tos, resultados e impactos” (Vernon, 1991:46).

La finalidad de la evaluación es ser útil a los decisores y ges-tores públicos y a la ciudadanía. Aceptando la diversidad de plan-teamientos y corrientes existentes y sin olvidar el fin último de la evalua-ción que es su utilidad social, se consideran especialmente los si-guientes referentes para la evalua-ción de políticas públicas:

• La evaluación es una actividad específica y con identidad propia, claramente diferencia-da de otras como el control interno, la auditoría financiera, la auditoría de gestión o el control presupuestario, pero con las cuales mantiene una estrecha relación de complementariedad.

• La evaluación utiliza herra-mientas de las ciencias socia-les (cuantitativas y cualitati-vas) y técnicas de la gerencia pública.

• La evaluación puede referirse tanto al diseño como a la apli-cación, desarrollo y finaliza-ción de una intervención pública.

• Su finalidad última será mejo-rar el servicio a la sociedad con una mayor eficacia del sector público y el perfec-cionamiento de la calidad democrática.

Agenda del gobierno

y los servicios públicos

La agenda política-adminis-trativa, está integrada por las de-mandas de los formuladores de las políticas que han seleccionado a aquellos con respecto a los cuales se sienten obligados a actuar. Así también, la agenda-sistemática es aquella en la que las cuestiones demandadas por los miembros de la comunidad creen como merecedoras de atención pública, y las autorida-des deben de actuar aunque no sean prioridades o no estén estable-cidas originalmente.

La agenda de gobierno se forma dependiendo de la atención del problema por parte de las autori-dades y la sociedad. En este proce-so se debe considerar:

• La capacidad de atención para cada problema es limita-da y por ello no pueden in-cluirse en la agenda todos los problemas.

• Los problemas son asuntos por definir, en consecuencia los autores compiten entre sí para llamar la atención de las autoridades y así priorizar sus demandas.

Por otro lado, en Guatemala la integración de una nueva demanda a la red de cuestiones públicas es débil. Su integración está supedita-da a todos los expertos y profesiona-les en asuntos específicos (fiscales, ecológicos, agrícolas, educativos entre otros). Ellos actúan con la so-ciedad y el gobierno, proporcionan sus conocimientos, estructuran las cuestiones públicas para diseñar las posibles acciones y conforman aso-ciaciones. Considerando lo anterior, en el país abundan los problemas públicos que han presentado gran-des dificultades con respecto a:

a) Su definición. b) Criterios que establezcan cuándo se alcanza la solución.

c) Valoración de la solución, verdadera o falsa, buena o mala.

Los desafíos en Guatemala en el tema de la agenda del gobierno y la calidad de los servicios públicos deben ser abordados por:

• El gobierno, quien debe decir si actuar o no en los asun-tos prioritarios que necesitan resolverse.

• El mismo debe intervenir en la toma de decisiones, asumien-do cuáles van a ser sus cos-tos, así como hacia quiénes son orientadas las soluciones planteadas.

Política de ‘accountability’ social

La política de accountability social, representa una de las diver-sas formas de politización con base en la sociedad civil que tiene lugar en las nuevas democracias. El con-cepto “hace referencia a un conjunto diverso de acciones e iniciativas civiles orientadas alrededor de de-mandas de accountability legal, en la que están involucrados diversos actores entre ellos:

• Movimientos sociales coyuntu-rales, sectores sociales direc-tamente afectados por accio-nes estatales discrecionales.

• Asociaciones ciudadanas al-tamente profesionalizadas de carácter permanente.

• Medios de comunicación” (Peruzzotti, sin fecha: 10).

En otras palabras, la política de accountability son las elecciones periódicas del poder político como una operatización de mecanismos fiscalizadores durante un mandato, medidas de control y sanciones para los que no cumplen las normativas.

Siguiendo a O’Donnell, las ini-ciativas incluyen, entre muchas otras, campañas para demandar la presentación periódica de una decla-ración jurada de bienes por parte de los funcionarios públicos, monitoreo del proceso de formulación e imple-mentación de presupuestos públicos en los distintos niveles de gobierno, vigilancia de los procesos y campañas electorales, supervisión de la conducta de la institución poli-cial” (O’Donnell, en Peruzzotti, sin fecha).

El ejercicio de la política de accountability se orienta desde la óptica social, a los actores involu-crados; genera un recurso vital para el ejercicio de la rendición de cuen-tas sociales, generación de fuentes de información autónomas, que sir-ven para suplir vacíos informativos estatales o bien para desafiar las cifras o datos oficiales.

La política de accountability social es un importante comple-mento subinstitucional que incide directamente en el funcionamiento y desempeño de mecanismos institu-cionalizados, tanto verticales como horizontales. Generalmente se dis-tinguen dos formas principales de actuación:

• “Mostrando un déficit concreto en el funcionamiento de de-terminada agencia a través de la denuncia de casos es-pecíficos de corrupción, o de violación de la legalidad, o del debido proceso por parte de oficinas o agentes públicos, y forzando la activación de or-ganismos de accountability horizontal (como el poder judi-cial o las comisiones legislati-vas de investigación) que de otra manera serían reticentes a aplicar sanciones a los su-puestos transgresores.

• Exhibiendo déficits sistémicos de funcionamiento o de es-tructura. En este caso, se requiere el monitoreo perma-nente, de tal manera que se pueda proceder a una eva-luación sistemática del desem-peño institucional de deter-minada oficina o poder gubernamental” (O’Donnell, 2001:504).

En Guatemala, el gobierno de turno intentó crear mecanis-mos de accountability, con la Ley de Acceso a la Información (De-creto 57-2008), cuyo objetivo principal es permitirle a los ciu-dadanos pedir cuentas a las ins-tituciones públicas, de manera que dispongan de elementos para auditar el desempeño de la función pública. Sin embargo, el Decreto, aún no ha cumplido su objetivo principalmente a falta de:

• Participación ciudadana, acti-va y responsable.

• Transparencia, en la ejecución del presupuesto, en las políti-cas públicas implementadas en las instituciones.

• El poco acceso y/o conoci-miento por parte de los fun-cionarios públicos.

El funcionario público guate-malteco, generalmente ignora los reclamos cívicos por mayor transpa-rencia; el resultado es la declinación en la confianza ciudadana de los representantes políticos. Como sos-tienen Diamond y Plattner, “si la percepción de fracaso se extiende, la confianza generalizada es reem-plazada por la desconfianza genera-lizada” (Diamond, y Plattner, 1999).

Identidad política

La población guatemalteca es joven. Según el Censo Poblacional 2002, el 85% de sus habitantes tie-nen menos de cuarenta y cinco años. Esto proporciona insumos para el análisis de los imaginarios ideológicos que pueda tener la ju-ventud, ya que los procesos históri-cos que se han desarrollado en su contexto, hacen parte:

• De una etapa democrática que si bien ha tenido algunas con-vulsiones políticas, no se pue-de comparar con el período vivido durante el Conflicto Ar-mado Interno, en el plano na-cional, por ejemplo.

• La Guerra Fría, en el plano internacional. Por tanto, es una población joven que vivió los Acuerdos de Paz en la ni-ñez, y ha participado en las elecciones una o dos veces a lo sumo.

Al parecer, en el presente se ha pasado de un modelo cultural basado en la “razón social, com-prendido como la legitimación de aquello que es útil para la colectivi-dad, a una basada en la autorreali-zación autónoma, la cual legitima lo que el individuo (y en este caso, el joven) considera útil para su desarro-llo personal” (Martínez, 2000).

“Lo colectivo pasa a ser de esta forma un espacio que permite ante todo representar la dimensión subjetiva de la propia individualidad” (Maravall, 1988), conformándose cada vez más, como un medio y menos como un fin. De esta manera, en la actual cultura política juvenil, los procesos institucionales pierden sentido y se conforma una visión negativa acerca de la labor de los partidos políticos.

Por lo tanto esto configura una baja participación política de los jóvenes, que a juicio de Cardona, “se fundamenta en una desconfianza en los partidos y en los políticos, debido a que éstos no logran canalizar sus intereses; y una elitización de los mismos, que exigen a su vez, la institucionalización de las juventudes políticas organizadas” (Cardona, 1995).

En una encuesta aplicada a los estudiantes de la Universidad Rafael Landívar,4 de distintas carre-ras en el 2009, evidencia lo siguiente:

Los jóvenes guatemaltecos no poseen conocimiento real del quehacer de la política y sus institu-ciones ya que si bien concuerda la gran mayoría que el Estado debe ser el garante de ciertos satisfactores sociales, principalmente, niegan el pago de impuesto de las élites, lo que impide que el tema presupuesta-rio facilite cualquier propuesta por cambiar la realidad nacional.

La ideología en si no se repre-senta únicamente por las variables filosóficas, sino también por la práctica concreta de las personas. La mayoría de jóvenes guatemalte-cos no tienen prácticas políticas ideológicas.

En la sociedad guatemalteca, la protesta ciudadana o las deman-das que implican salir a la calle, son normalmente conocidas como actos de personas que se identifican con la izquierda política.5

Estas protestas fueron un es-pacio para muchos reclamar el des-contento con las figuras políticas.

Es evidente la necesidad de los partidos políticos y de las agru-paciones sociales de buscar formas alternas de representación. Tam-bién se entiende que las personas no son proclives a la participación social porque durante treinta y seis años ésta fue reprimida en Guate-mala, y hoy en día todavía se viven rezagos de esta época, en la que muchos jóvenes universitarios murie-ron por buscar romper con el poder tradicional de los regímenes militares y políticos.

Principios éticos y profesionales

Se cuestionan los aspectos éticos6 de los proveedores, investi-gadores, estrategas, consultores, comunicadores, sicólogos, usuarios, candidatos, partidos políticos, di-rectores de campaña, gobernan-tes y, medios de comunicación guatemaltecos. 6

Pero no todos los políticos son falsos, mentirosos o corruptos. Al-gunos quienes han formulado sus promesas, con la convicción de que serían capaces de cumplirlas, una

vez en el poder, se han encontrado con monstruos como la burocracia, los grupos de poder, los intereses sectoriales, la ausencia de apoyo, las amenazas, presiones y la mala legislación, que les hace modificar su conducta o ser víctimas del sis-tema que creyeron que podrían modificar.

Medios de comunicación,

y el periodismo de denuncia

La participación del periodis-mo de denuncia, en la política de accountability social, asume gene-ralmente dos papeles diferenciados:

• El de los medios como un aliado de los actores sociales que les otorga visibilidad a los reclamos cívicos.

• El del periodismo de denuncia o investigación propiamente dicha, que a través de su ta-rea obtiene información confi-dencial acerca de actos de ilegalidad gubernamental.

La opinión pública como

mecanismo de control social

entre administración pública

y sociedad

La opinión pública, es una es-pecie de censura que se observa a través del control social que de ma-nera natural todos los individuos de una sociedad tienden a reconocer intuitivamente. Según el modelo psicosocial de la opinión pública de Noelle, “los individuos están inmersos dentro de una conciencia social que se basa en la opinión generalizada, la cual a su vez, es creada por los medios de cohesión social (iglesia, escuela, medios de comunicación). Los pre-juicios colectivos dominan el com-portamiento social, e inhiben las posiciones divergentes de los indivi-duos” (Noelle, sin fecha: 5).

Seguridad

“El concepto de seguridad, ini-cialmente fue planteado en términos militares; sin embargo, en la actuali-dad tiene un enfoque multidimensio-nal, que responde a una serie de amenazas y riesgos que han reba-sado el ámbito nacional-militar” (De-claración de Bridgestown, 2002:3).

La seguridad emana de la ne-cesidad de los seres humanos, como el medio de protección y subsisten-cia ante la presencia de amenazas y/o riesgos, es decir, seguridad es toda acción encaminada a la pro-tección y promoción del bien común, en la cual la presencia del Estado como ente ejecutor/ mediador es preeminente.

La seguridad requiere de la coordinación, la planificación y la ejecución interinstitucional entre el Estado y la sociedad civil, con el objetivo de consensuar la agenda de seguridad, tanto a nivel nacional como a nivel internacional. En este escenario, la seguridad es uno de los requisitos para la promoción de la paz en el hemisferio y el forta-lecimiento de la democracia en los Estados.

En Guatemala, los Acuerdos de Paz de Esquipulas II hicieron una contribución fundamental hacia esa nueva visión de la seguridad, que se prevalece jurídicamente en el Trata-do Marco de Seguridad Democrática y, en 1996 con la Firma de los Acuerdos de Paz.

Prosperidad humana

Prosperidad humana, es el derecho a participar de la vida políti-ca, del crecimiento económico, el uso de las tecnologías, la educación. “Actualmente se plantea la necesi-dad de buscar la inclusión como parte de la reorientación de los Es-tados, convergiendo por tanto en la necesidad de buscar la correspon-dencia entre la acción del sujeto y los intentos de los Estados en procu-ra de un acercamiento cada vez más cercano a la modernidad” (Declara-ción de la Cumbre de las Américas, 2009).

“Es necesario entender la prosperidad humana, como un con-cepto que abre la posibilidad de una conciliación de la actuación de los Estados y el desenvolvimiento de la población, en cuya correspondencia se plasmaría los empeños secular-mente puestos en el crecimiento económico, distribución equitativa de la riqueza, el acceso a un empleo decente, la educación y la salud” (Zegarra, 2009).

A modo de conclusión

El análisis prospectivo hoy en día, es un desafío para los Estados; sin embargo, en la mayoría de las instancias públicas de Guatemala, permanece la ausencia del concepto y análisis del contexto nacional. Es decir, los funcionarios públicos ne-cesitan de formación en asuntos políticos, y aún así, más que asuntos políticos, es necesario establecer como mínimo plataformas científicas que consideren que las acciones del plan de gobierno de turno, sean fun-damentadas a partir de realidades objetivas. Algunas pequeñas inicia-tivas que se pueden considerar al respecto, son entre otras:

• El empleo de prospectiva co-mo herramienta para mejorar la calidad de los servicios públicos en Guatemala, es una solución viable. Se debe establecer qué, cuántos y cuá-les han sido y son los proce-sos del actual gobierno para mejorar la calidad de los ser-vicios públicos.

• Es necesario incorporar, la visión de prospectiva en las iniciativas presupuestarias, a través de la capacitación de funcionarios públicos, promo-viendo la formación especiali-zada sobre las cuestiones de administración pública y cali-dad de los servicios públicos para incorporar esta perspec-tiva en la legislación nacional, tarea que podría ser asumida

especialmente por el Instituto de Administración Pública, INAP, cuyo objetivo es la for-mación de los funcionarios públicos.

• Es menester que el Estado guatemalteco, tome medidas para incorporar a un grupo in-terinstitucional en los temas de: análisis político, democra-cia y demos, gobernanza y gobernalidad como un buen gobierno, políticas públicas, agenda de gobierno y servi-cios públicos, política de accountability social, identidad política, principios éticos y pro-fesionales, medios de comuni-cación, seguridad e integridad humana. La omisión y desco-nocimiento de estos aspectos, impide el intercambio y discu-sión de la información de los compromisos que se adoptan en el ámbito político.

• Se debe fortalecer el compro-miso profesional para la re-ducción de la problemática guatemalteca y con ello con-tribuir a la construcción de un país más democrático. Por tal razón, se podría conformar un grupo de expertos, por ejem-plo, en análisis prospectivo. Se recomienda que ese grupo de expertos forme parte de los procesos de selección según las normativas del Servicio Ci-vil guatemalteco; esto quiere decir, que las personas que conformen este grupo de es-pecialistas sean selecciona-dos por mérito con respecto a su experiencia y conocimiento, todo ello para evitar recaer en el clientelismo y/o favores polí-ticos, que permita:

o El manejo de la informa-ción, con el cumplimiento de objetivos a mediano y largo plazo, evitando el análisis informal sin fun-damento teórico-analítico.

o Veracidad en la informa-ción, respondiendo a los intereses de Guatemala.

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