Trabajo para toda la vida

o empleabilidad en el

siglo XXI. Nuevas necesidades,

nuevas realidades en el

Servicio Civil

José Joaquín Arguedas Herrera** de Costa Rica*

CONTRASTA LAS TENDENCIAS ACTUALES DEL EMPLEO CON LAS NECESIDADES Y REALIDADES DE LA FUNCIÓN PÚBLICA DE LOS PAÍSES DEL ÁREA EJEMPLIFICÁNDOLO CON EL SERVICIO CIVIL DE COSTA RICA Y DESTACANDO EL REQUERIMIENTO DE UN ÓRGANO RECTOR PARA SU GESTIÓN.

PALABRAS CLAVES: ADMINISTRACIÓN PÚBLICA; FUNCIÓN PÚBLICA; TENDENCIAS; EMPLEO; SERVICIO CIVIL; COSTA RICA

KEY WORDS: PUBLIC ADMINISTRATION; PUBLIC SERVICE; TRENDS; EMPLOYMENT; CIVIL SERVICE; COSTA RICA

Formación de la idea

moderna del trabajo

Escribir y hablar sobre el tra-bajo es terciar sobre un asunto sobre

el que circulan los pronósticos más diversos y dispares. Resulta una mezcla un tanto confusa de grandes esperanzas e ilusiones perdidas, existiendo una abundante literatura sobre la peculiar situación del trabajo en las sociedades más industrializa-das. A tales fines, mencionaré tres de las posiciones más representati-vas (Díez, F. 2003).

El fin del trabajo

Posiblemente sea la propues-ta más divulgada y discutida sobre los problemas actuales del trabajo, debiendo tal relevancia especialmen-te a Jeremy Rifkin y su obra del

mismo nombre (1997). Sostiene que estamos ya en un proceso de brutal y definitiva reducción del trabajo remunerado, la forma de trabajo de referencia en los últimos siglos, pre-cisamente en economías con una capacidad intensa y creciente de generar bienes y servicios.

El movimiento destructivo afectará, tanto al sector productivo como al sector terciario, lo que gene-ralmente provocaría la crisis irrecu-perable del trabajo, es decir, el fin de una larga época en que la problemá-tica relación entre la máquina y el trabajo se saldó siempre a favor de este último: la destrucción creciente del trabajo en algún sector o rama de la producción fue largamente compensada por el aumento de la demanda masiva en otros sectores productivos y en un vasto sector de servicios en continua expansión. (Díez, F. 2003: 9-10).

El fin del trabajo sería enton-ces un fenómeno del todo novedoso: la máquina destruiría el trabajo de manera absoluta y global, sin posi-bles movimientos de restitución de posible importancia. Como conse-cuencia, se produciría la paradoja de unas sociedades con trabajo es-caso, pero con una alta productivi-dad y eficiencia económica y admi-nistrativa y con la perentoria necesidad de un consumo intensivo de bienes y servicios.

Desaparición de la sociedad

del trabajo

Propone que el trabajo va em-pezando a dejar de ser un fenómeno decisivo a la hora de estructurar y pensar, de manera efectiva, nuestras sociedades contemporáneas. Está afectado en su conjunto, por un gra-do tan alto de polarización y de segmentación, que finalmente, se muestra incapaz para hacer la refe-rencia sobre la que pueda configurar y segmentar el conjunto de la estruc-tura social (Díez, F. 2003:11).

El trabajo y el no trabajo se presentan, ambos, como fenómenos con tal consistencia, que nos hace dudar de que el trabajo sea verdade-ramente el referente estable y esta-bilizador de nuestras sociedades y el no trabajo una mera anomalía, un estado accidental necesariamente transitorio, contra el que se debe y se puede luchar con esperanza se-gura de victoria. En la medida en que esto pudiera ser así, se trataría de una transformación verdadera-mente revolucionaria, pues el trabajo ha desempeñado a lo largo de los últimos trescientos años, un papel central en la articulación de los discursos sociales y las políticas reales en las sociedades del capita-lismo naciente y consolidado, así como en general en cualquier socie-dad industrializada.

La crisis del trabajo

como valor

En este caso el trabajo, tal y como lo hemos disfrutado y padeci-do en los últimos siglos, deja de tener alguna relevancia respecto al objetivo de vivir una buena vida o, si se quiere, una vida que merezca la pena ser vivida. Detrás de esta tesis se sitúan quienes ven en los males que afectan al trabajo, la pérdida de un valor importante, que encarnaba las aspiraciones de una ciudadanía que buscaba encontrar, en el propio desempeño de los trabajos producti-vos de servicios, la posibilidad de realización de una existencia que contribuyese a dar un sentido a nuestras vidas. Se trata de aquellos que ven en la crisis del trabajo re-munerado, la dificultad del trabajo como profesión, como principio de autonomía personal, en fin, de reali-zación y movilidad social.

Así se ve, que los problemas del trabajo son la consecuencia de las novedades espectaculares de la globalización de la economía de mercado, y de la inusitada importan-cia que ha alcanzado la mundializa-ción del capital financiero, fenóme-nos que suponen incluso que:

“El capitalismo global podría estar arruinando la cohesión social, perturbando sistemáti-camente a las naciones y a las comunidades, arrasando lo que alguna vez nos fue fami-liar -el trabajo, una tienda, una carrera profesional- y susti-tuyéndolos por un conjunto de arreglos sometidos a un cam-bio incesante (Díez, F. 2003: 12-13).”

Es importante traer a colación lo mucho que el trabajo, como dis-curso o representación, ha hecho por nosotros en tiempos de moder-nidad. Encontramos que el trabajo se revistió de los ropajes más diver-sos y dispares como:

• Único fundamento de la riqueza de las naciones y de la felicidad personal de sus ciudadanos.

• Actividad fundadora de la con-ciencia de uno mismo, de la pertenencia a una sociedad y de la alteridad respecto a la naturaleza.

• Garantía de la autonomía y de la libertad personal.

• Lazo de socialización y de sociabilidad de los que lo comparten.

• Referente básico de la solida-ridad social.

Los problemas del trabajo y en concreto, su manifestación más dramática, es decir, la extensión y la persistencia de la ausencia de traba-jo remunerado, como ha venido ma-nifestándose en la sociedades de la Unión Europea, UE, así como la progresión alarmante de condiciones de especial precariedad, en el ejerci-cio del trabajo realmente existente, ha propiciado, de momento, que la realidad del paro se haya apodera-

do, en buena medida, de la idea de trabajo.

La empleabilidad

como rasgo distintivo

de la gestión de personas

La permanencia de por vida en el trabajo empieza a cuestionar-se; el contrato de trabajo psicológico se redefine y aparece el concepto de empleabilidad, que constituye la posibilidad que ofrecen las empresas de trabajos interesantes a sus traba-jadores, que les permitan desarrollar su capacidad para desempeñar dife-rentes puestos, pero no les asegura la permanencia en el largo plazo. Sin embargo, la experiencia y las habilidades adquiridas le permitirán, cuando así lo requieran, encontrar un mejor empleo. (Longo, 2004: 31).

Resulta evidente que la esta-bilidad es un requisito necesario para garantizar la existencia de un cuerpo de empleados calificados al servicio de la organización. No obs-tante, este no es un asunto insular en la práctica de los recursos huma-nos de la actualidad. Por el contrario, el entorno económico, tecnológico y la dinámica social en general, exigen visualizar el concepto de estabilidad en el marco de la empleabilidad, situación que demanda un mejora-miento continuo de los funcionarios, con el propósito de que éstos man-tengan las competencias que le ga-ranticen la idoneidad permanente a través de su carrera. (Longo, 2004: 32).

Más que la pertenencia y permanencia en una clase particular de empleo, la empleabilidad exige la capacidad de adaptación a diversas organizaciones y trabajos, para lo que resulta primordial la actualiza-ción constante de los funcionarios.

“La capacidad para adquirir nuevos conocimientos y des-trezas será un ingrediente básico de la empleabilidad. Procesos continuos de apren-dizaje y desaprendizaje serán, por ello, consustanciales a ta-les escenarios”. (Longo; 2004: 32).

Debe quedar claro que tales procesos no debe esperarlos el fun-cionario como algo que otros deben hacer por él, el futuro implicará en economías altamente diversificadas:

“Desarrollar la carrera perso-nal de acuerdo con nuevas realidades que comprenderán grandes dosis de autoforma-ción, autonomía e iniciativa al servicio directo de distintas organizaciones, con relación laboral o de servicios o me-diante formas de subcontrata-ción y con capacidad de inter-venir en distintas áreas y situaciones profesionales. (Ar-guedas, J.J. 1999:55).”

La idoneidad permanente

del trabajador

El concepto de empleabilidad lleva implícito la idoneidad perma-nente del funcionario o empleado. La profesionalidad depende no solo de una adecuada selección inicial, sino también de un seguimiento sistemá-tico de las capacidades de las personas a lo largo de su carrera administrativa. Por razones de con-veniencia en la gestión humana y como interés público tutelado, la idoneidad de los servidores se divide en dos tipos:

• Idoneidad previa: es aquella que debe demostrar en el ini-cio, todo servidor al pretender optar en forma libre y volunta-ria por un cargo público.

• Idoneidad permanente: es aquella superación académi-ca, actitudinal y cognoscitiva, que los servidores deben con-servar y mejorar mediante la capacitación y actualización de sus condiciones, para el desempeño eficiente en car-gos de la función pública. Esta idoneidad se fundamenta en cuatro ejes temáticos de los procesos de capacitación, a saber:

o Certificación básica: su objetivo es incorporar a los nuevos servidores en un programa de capacita-ción, cuyos contenidos están orientados a la do-tación o fortalecimiento de los valores y principios éticos, los conocimientos y las actitudes requeri-dos para el ingreso a la función pública.

o Actualización técnica: su propósito es mantener un proceso continuo de ac-tualización del funcionario en su respectiva especia-lidad profesional.

o Actualización administra-tiva: su finalidad es el de-sarrollo de las técnicas, habilidades y herramien-tas de gestión.

o Desarrollo humano: su meta es el desarrollo del potencial humano, a fin de facilitar el cam-bio y la transformación institucional.

La función de recursos

humanos en nuestro tiempo

Un nuevo paisaje se divisa en el horizonte. En el tiempo que nos ha tocado vivir, al menos a mí y creo a mi generación, todo parecía para toda la vida y la diaria realidad nos enseña ahora que aquello es casi justamente al revés: ni instituciones para toda la vida, ni condiciones de trabajo permanentes, ni empleo para toda la vida. (Arguedas,J.J. 1999:55).

Reafirma Francisco Longo (2004:31) la convicción de que al menos en los países desarrollados:

“El trabajo de por vida ha desaparecido prácticamente del horizonte de nuestros tra-bajadores, en especial de los más jóvenes”.

Por cierto, usualmente se nos olvida que el concepto de trabajo no tiene más de 300 años. Recordemos que no siempre el trabajo (por cuen-ta ajena y con salario incluido) ha constituido un valor central en la vida del hombre. De hecho, son ya mu-chos los trabajadores, y lo serán muchos más en el futuro, los que trabajarán sin sujeción a una jornada expresa.

En este contexto, el concepto de carrera institucional perderá buena parte de su significado. Incluso el de carrera profesional en el sentido de continuidad en una misma línea de conocimiento, pareciera que pasa a ser cosa de otro tiempo.

En opinión del tratadista es-pañol Antonio Sáenz de la Miera, citado por Alberto Fernández Caveda:

“Lo importante es desarrollar la “carrera personal” acorde a las nuevas realidades, que comprenderá grandes dosis de autoformación, autonomía e iniciativa al servicio directo de distintas organizaciones, con relación laboral o de ser-vicios o mediante formas de subcontratación y con capaci-dad de intervenir en distintas áreas y situaciones profesio-nales” (Fernández Caveda, A. 1998:13)

Algo muy cercano a lo que de-finimos como empleabilidad.

Siguiendo a Fernández Cave-da, encontramos que el trabajo em-pieza a no integrarse en una organi-zación tradicional. Los instrumentos que hacían funcionar el modelo y que llamábamos los principios de organización, empiezan a sonar como música del pasado. Así tam-bién, el papel tradicional de la fun-ción de recursos humanos se con-creta en nuevos contenidos o papeles. (Fernández Caveda, A. 1998:39-43).

Encontramos también que en lo que a la administración pública respecta, tradicionalmente su actua-ción se basaba en el cumplimiento de la legalidad como único valor supremo, mientras que hoy preocu-pa igualmente la eficacia de la acción administrativa, y se orientan las políticas a obtener mejores resultados.

En este aspecto, apercibe Antonio Muñoz Amato, que el admi-nistrador público sigue la peligrosa tendencia a ver los problemas pro-pios de su campo de acción, cual si fueran problemas únicamente jurídi-cos. Veamos:

“Cuando la administración pública se concibe como el conocimiento y la aplicación mecánica de preceptos lega-les, no se cultiva la teoría ni el arte de administrar… las prácticas administrativas se caracterizan por la obediencia rígida al derecho, sin la capa-cidad creadora que ellas re-quieren; se hace un exagera-do uso de procedimientos judiciales y se da un predo-minio correspondiente a las opiniones legales; y la obse-sión por el aspecto jurídico de los asuntos públicos, eclipsa los problemas de creación y administración de las normas.” (Muñoz Amato, A. 1954:39-40

Lo complicado es que esto lo dijo el citado autor en 1954, y por lo visto, seguimos pecando.

La realidad que hemos venido describiendo, presupone organiza-ciones que:

• Cuenten con pocos niveles jerárquicos, es decir aplana-das y divididas por procesos.

• Simplificada, de manera que incluya solo lo necesario.

• Propicie la toma de decisiones en todos los niveles, (delega-ción, desregulación, descon-centración, descentralización) para lograr la agilidad del trabajo.

• No departamental, sino con equipos multidisciplinarios como modelo de organización interna.

• Presunción de la confianza limitada y no de desconfianza total, al contrario del control

rígido de los procesos administrativos;

• Con una administración enfo-cada hacia la atención del ciu-dadano, al contrario de autore-ferida. (Arguedas, 1999:56)

Las funciones tradicionales de los recursos humanos no desapare-cerán, pero se convertirán en tema de debate, con nuevas actividades emergiendo constantemente en la periferia de la disciplina.

Marco teórico sustantivo

para la nueva función

de recursos humanos

en un entorno

globalizado

La práctica de recursos humanos en las diferentes latitudes del planeta, no puede tratarse como un compartimiento aislado de ese entorno global, en el que tienen lugar las relaciones empresariales y las funciones públicas de los países de diversas condiciones geopolíticas, económicas, sociales y culturales. Quiérase o no, el talento humano constituye una realidad inserta en paradigmas más amplios, sin los cuales no podría explicarse, contex-tualizarse, ni gestionarse, para po-nerlo al servicio de la estrategia y los objetivos de organización alguna.

La variable estratégica de nuestros pueblos, decía Felipe González en alguna de sus visitas a Costa Rica, es el capital humano. Agregaba que, entre más pequeño un país, “con más razón debe bus-car un lugar en la globalización”.

La interrogante que se hacen las organizaciones con mucha fre-cuencia es:

“¿Cómo puede recursos humanos crear valor y ofrecer resultados que ayuden a la es-trategia de la entidad? No es extraño que tal función más bien se perciba como muy conservadora, burocrática y lenta para cambiar, por lo que incluso puede terminar no faci-litando las actividades de la empresa o institución.” (Cardy, R y G. Dobbins 1995).

Se requiere entonces un cam-bio fundamental en la forma de ges-tionar la administración de las per-sonas, trasformando el tradicional papel de formulador y vigilante de políticas, al de un socio estratégico, con servicios que contribuyan a im-pulsar y dar soporte a la estrategia institucional. En presencia de estos elementos de análisis y detallado estudio hace algunos años en el ámbito público y privado de Costa Rica, por iniciativa de la Dirección General de Servicio Civil, encon-tramos que en nuestras Unidades de Recursos Humanos, URH, sobre-salen, para mal, las siguientes características:

• “La estructura de la función está diseñada para institucio-nes centralizadas y relativa-mente estáticas.

• La calidad de los servicios se logra por especialización y dedicación exclusiva a áreas de tecnología en recursos humanos.

• No se ha encontrado una tipi-ficación concreta de las competencias futuras y las habilidades necesarias que su personal requiere para concatenarse con los citados procesos de transformación institucional.

• No parece existir una relación clara entre la estrategia institucional y el aporte individual.

• No existen políticas claras, sistemáticas y vigentes para valorar el comportamiento de las personas o el resultado de su trabajo.

• La definición de los objetivos institucionales no está relacio-nada directamente con las es-trategias de remuneración e incentivos.

• Se desconoce como las necesidades cambiantes de los usuarios o clientes impactan la estrategia y por lo tanto la cultura de la organización.” (Loría Jiménez, Ma.P.1994).

Se requiere entonces un con-siderable esfuerzo en capacitación dentro de la unidad misma para que los administradores de recursos humanos actúen como consultores internos, dominen nuevas tecnolo-gías y sean capaces de introducirlas en los distintos niveles de la organi-zación. Las funciones tradicionales de los recursos humanos, que abar-caban la contratación, formación, gestión del rendimiento, beneficios, etc.; no desaparecerán, pero se con-vertirán en tema de debate para los recursos humanos, con nuevas acti-vidades emergiendo constantemen-te. (Ulrich. D.et al. 1997)

La profesionalización

de la función pública

y su aporte a la gobernabilidad

democrática en un entorno

globalizado

Los cambios en el mundo del trabajo influyen, en mayor o menor medida pero de forma incuestionable, sobre el empleo público. Los nuevos enfoques de gestión de recursos humanos en las empresas, alimentan los planes de modernización de la gestión pública. La globalización de la información agudiza la simultaneidad y uniformi-dad con que las novedades son co-nocidas y compartidas en entornos nacionales diferentes y lejanos, e inspiran líneas de intervención fre-cuentemente coincidentes. La ex-pansión, en la gestión pública contemporánea, de las fórmulas de colaboración público-privadas acentúa esta intercomunicación.

Sin embargo, una aguda con-ciencia de la diferencia sigue carac-terizando en muchos casos a quie-nes se ocupan de estos temas en el ámbito público, ya sea desde la ges-tión misma o bien desde la reflexión académica que toma a la adminis-tración como objeto. Una parte de la explicación habría que atribuirla pro-bablemente al carácter todavía emergente que caracteriza al geren-te público en muchos países.

Al lado del ritmo vertiginoso de las transformaciones sociales, el movimiento de las organizaciones públicas es, en general, considera-blemente más lento y gradual. En la conciencia social, esta percepción de la diferencia se halla extendida, desigualmente pero creemos que sin excepción, en todo el mundo.

La visión de los funcionarios como trabajadores privilegiados y poco productivos, forma parte del imaginario popular de todos los paí-ses. Una sensación de que las regu-laciones, por un lado, y la primacía de la política, por otro, configuran un mundo en el que la eficacia y efi-ciencia de las políticas y prácticas de personal se hacen particularmente poco frecuentes y difíciles, forma parte habitualmente de esta imagen social. (Longo, F. 2004)

La explicación más consisten-te de todo ello se fundamenta en la existencia de un marco institucional propio del empleo público con el que las democracias contemporáneas

dotan a éste de determinadas carac-terísticas diferenciales. A dicho marco institucional se le llama, según la tradición jurídica “Función Pública”, como es el caso de Espa-ña; mientras que en el mundo anglo-sajón, y por extensión en otras re-giones, como en bastantes países de América Latina, Costa Rica in-cluida, se utiliza la expresión “Servi-cio Civil”.

En concordancia con Longo creemos que nuestro propósito nos exige partir de una noción de servi-cio civil que se extienda a la totalidad del empleo público, aún cuando no toda clase de empleo público es servicio civil, sino solo cuando éste se da en determinados contextos institucionales: los que hacen posi-ble la existencia y la protección de una administración profesional.

Cuando se habla de servicio civil (Echevarría, K. 2004) contem-plamos un ideal normativo que ocu-rre al preservar una administración profesional, creando una esfera de autonomía, de imparcialidad, de objetividad en su funcionamiento, aunque subordinado a los responsa-bles políticos en condiciones que hacen posible la continuidad y la profesionalidad, contribuyendo al funcionamiento normal de la política y de la democracia. Para garantizar esto, el servicio civil se caracteriza por tener reglas específicas en el acceso, y la carrera que garanticen la aplicación de los principios de mérito, igualdad y publicidad.

El servicio civil debe estar asociado con la existencia de meca-nismos que protejan la seguridad en el empleo, al menos como que per-mita ejercerlo de forma profesional, objetiva e imparcial; no inamovilidad. La seguridad no es una garantía únicamente de los empleados públi-cos, sino también de los ciudadanos, ya que, en la medida en que la segu-ridad se hace rígida y se convierte solo en una garantía de los funciona-rios, lo hace en perjuicio para la sociedad.

Sin duda también el servicio civil profesional va a jugar un impor-tantísimo papel en la lucha contra la corrupción. Vamos a encontrar que múltiples argumentaciones han puesto el acento en la profesionali-dad del empleo público como la va-riable más importante para el com-bate de la corrupción.

“Etzioni-Haleby, explican la corrupción sobre todo en fun-ción de las relaciones entre las élites políticas y burocráti-cas y la cultura política que las gobierna. Donde las reglas de juego separan a la burocracia de la élite política y le confie-ren un poder que le permite neutralidad política, la corrup-ción declina y los procesos democráticos son más puros.” (Longo, F. 2004:72)

Por otra parte, nos recuerda Yolanda Cordero, académica porto-rriqueña que:

“Cuándo la lealtad política se convierta en moneda de cam-bio en la relación patronal, el silencio, el encubrimiento, los favores, las prebendas y los sobornos, se constituyen en el agente aglutinante de esa re-lación. Bajo estas condiciones, el señalamiento oportuno del acto de corrupción es irreme-diablemente silenciado con la amenaza del despido.” (Cordero Y. 2010).

Acogemos por lo tanto, una noción de servicio civil que la define como:

“El sistema de articulación de empleo público mediante el que determinados países ga-rantizan, con enfoques, siste-mas e instrumentos diversos, ciertos elementos básicos para la existencia de adminis-traciones públicas profesiona-les”. (Longo, 2004: 68)

Razón de ser de la función

pública en el Estado

democrático

Se ha relacionado el origen de la función pública moderna con la producción histórica de cinco fenó-menos (Longo, 2004: 71).

a) La separación de lo público de lo privado.

b) La separación de lo político y lo administrativo.

c) El desarrollo de la responsabi-lidad individual.

d) La seguridad en el empleo público.

e) La selección considerando mérito, igualdad y publicidad.

La concreción de estos princi-pios en la legislación de cada país ha sido un proceso largo y desigual, íntimamente ligado a la evolución social y a las concepciones políticas y culturales dominantes.

Tendencias internacionales

de reforma del empleo público

El empleo público ha evolu-cionado mucho en los últimos años. El contexto ha cambiado, y las viejas fórmulas para gestionarlo se han quedado en su mayoría obsoletas. Los modelos uniformistas, inspirados en las viejas burocracias que en su momento constituyeron la base de servicios públicos poderosos en muchos países, han sido desborda-dos por las circunstancias políticas y económicas que han enfrentado los países. (OCDE-INAP, 2006) Entre las condiciones a considerar están las siguientes:

• La crisis fiscal.

• La crisis de legitimidad.

• Los cambios sociales en el mundo del trabajo.

• La emergencia del gerencia-lismo.

De aquí surgen una serie de nuevas líneas de cambio, que pasan fundamentalmente con lo que apare-ce como la puesta en valor de la gestión de los recursos humanos, el entender que el sector público es productividad y servicio a través de las personas, lo que entre otras co-sas, obliga a una evolución mucho más pluralista de los sistemas de empleo. Es necesaria una gestión de recursos humanos que se adapte mucho más a las necesidades de la pluralidad de sectores, de los servi-cios que presta el sector público. Existen en los países de la Organi-zación para la Cooperación y el De-sarrollo Económico, OCDE, cuatro grandes líneas de cambio:

• Descentralización de la ges-tión de recursos humanos.

• Potenciar la función directiva.

• Flexibilizar las prácticas de gestión.

• Reorientar las relaciones laborales.

Reforma del Estado

y modernización de la gestión

pública

La historia reciente en el con-texto latinoamericano ha dado seña-les de que la llamada “reforma admi-nistrativa” es una historia de fracasos donde los ajustes periféri-cos en el papel, no han generado cambios sustantivos en el funciona-miento de los servicios públicos.

De este modo, la llamada mo-dernización de la gestión pública presupone el asumir el problema de la adaptación del aparato estatal a las nuevas realidades políticas, económicas y sociales que, obvia-mente, puede ser contemplado des-de variadas perspectivas y con di-versos objetos de análisis.

Siguiendo a Koldo Echebarría (2000), (citado Ramírez, A. 2001) se puede observar que esta tendencia conlleva los siguientes contenidos:

1. “Fortalecer las funciones es-tratégicas de los gobiernos (coordinación, gestión trans-versal, control y evaluación de resultados).

2. Descentralizar y orientar a resultados flexibilizando las estructuras y los procedimien-tos (agencias, sistemas pre-supuestarios, gestión del ren-dimiento, delimitación política y gestión).

3. Crear competencia y capaci-dad de elección (mercados in-ternos, contratación de servi-cios, cobro por prestaciones, privatización y externalización de servicios).

4. Proporcionar servicios de cali-dad (mejorar la accesibili-dad y participación, esta-blecer estándares de servicio e indicadores de desem-peño, reducir las barreras administrativas).

5. Mejorar la gestión de los re-cursos humanos (descentra-lización de la gestión, flexi-bilizar las condiciones de trabajo).

6. Optimizar el uso de las tecno-logías de la información (comunicación electrónica in-terna y externa, gestión de procedimientos y automatiza-ción de oficinas, información de gestión).”

Función pública

en Costa Rica

La Contraloría General de la República, CGR, de Costa Rica ha venido profundizando en temas de función pública de manera continúa desde hace algunos años. Han sido especialmente notables sus estudios sobre el problema docente, sector importantísimo del Estado costarri-cense que es objeto de una gran vulnerabilidad al encontrarse al me-nos la mitad de sus integrantes con un nombramiento interino, contradi-ciendo así el espíritu de un régimen de servicio civil; lo que ha obligado a distintas instancias del Poder Eje-cutivo a tomar importantes medidas en la búsqueda de una pronta solu-ción. Inicio este tema con dos citas:

Primera cita:

“…en la administración pública costarricense coexisten dife-rentes instrumentos regulado-res en un medio carente de una rectoría política clara, creada con normas expresas e instituciones con competen-cias con diversos ámbitos, lo cual no favorece la visión sistémica que garantice los preceptos constitucionales…” (CGR. Memoria Anual 2007).

Segunda cita:

“El principal problema del Es-tado costarricense no está re-lacionado con su tamaño, si-no con la baja eficacia de sus acciones, producto de la ato-mización de responsabilida-des, del debilitamiento de sus capacidades técnicas y geren-ciales, y del laberinto jurídico de toda la administración pública… Se mantiene la difi-cultad de generar procesos de cambio”. (1er. Barómetro de la Profesionalización de los Ser-vicios Civiles de Centroaméri-ca, Panamá y República Do-minicana.” AECID-FLACSO 2009:358)

Ahora bien, a partir de acá, el Barómetro se explaya en aspectos positivos sobre nuestra administra-ción pública, estamos muy bien en la región y somos, en promedio, terceros en un estudio sobre dieci-nueve países de América Latina, que participaron en el 2004, con la misma metodología y los mismos autores.

Ambas citas nos llevan a lo que parece un problema muy claro; la atomización de las responsabili-dades sobre empleo público. Hablar sobre función pública en Costa Rica, implica acercarse a más de una de-cena de instituciones, las que por lo general, no se hablan entre sí, con-trario sensu, se viven escondiendo competencias y negando informa-ción. Esto provoca la pérdida de innumerables oportunidades, verbi-gracia de cooperación, principalmen-te por esta atomización.

En Costa Rica existe un claro problema de fragmentación de res-ponsabilidades en el empleo público, en consecuencia, al hablar de fun-ción pública necesariamente esto implica referirse a distintos actores, que celosos de sus competencias han creado islas entre sí. Veamos:

Presidencia de la República

• Dirección General de Servicio Civil:

o Órgano rector del Régimen de Servicio Civil.

o Fondo de Formación Perma-nente de Funcionarios Públi-cos (Preside).

o Premio Nacional a la Calidad en la Función Pública y Reco-nocimiento a las Prácticas Promisorias (co-participante).

o Miembro del Consejo Aca-démico Asesor de la Escuela Iberoamericana de Adminis-tración y Políticas Públicas, EIAPP.

o Miembro de la Comisión Ne-gociadora de Salarios del Sec-tor Público.

o Miembro de la Comisión Ne-gociadora de Convenciones Colectivas.

o Miembro de la Comisión Coor-dinadora de la Administración Financiera, CCAF.

o Miembro de la Comisión de Teletrabajo.

o Tribunal de Escalafón Médico (Preside).

o Miembro del Foro de la Fun-ción Pública de la Región.

o Miembro de la Comisión de Eficiencia Administrativa CEA-MIDEPLAN.

Consejo de Gobierno

• Tribunal de Servicio Civil.

Ministerio de la Presidencia

• Tribunal Administrativo de Servicio Civil.

Ministerio de Planificación

Nacional y Política Económica

• MIDEPLAN

Modernización del Estado

SINE.

Coordinación Territorial.

Contraloría de Servicios.

Representación ante el CLAD.

Representación ante la Escuela Iberoamericana de Administración y Polí-ticas Públicas, EIAPP.

Premio Nacional a la Ca-lidad en la Función Públi-ca y Reconocimiento a las Prácticas Promisorias.

Ministerio de Economía Industria y Comercio

• MEIC

Mejora Regulatoria.

Competitividad (parcial-mente).

Ministerio de Hacienda

• M.H.

Secretaría Técnica de la Autoridad Presupuestaria.

Dirección General de In-formática (Integra 1 y 2).

Presupuesto Nacional.

Comisión Coordinadora de la Administración Fi-nanciera, CCAF.

Comité Técnico Funcional de INTEGRA.

Instituto Costarricense

de Electricidad

• ICE

Gobierno Electrónico

Teletrabajo.

Ministerio de Trabajo

y Seguridad Social

• MTSS

Comisión Negociadora de Salarios del Sector Públi-co (Preside).

Comisión Negociadora de Convenciones Colectivas del Sector Público (Preside).

Ministerios de Economía,

de Comercio Exterior, COMEX

y de Relaciones Exteriores

• Representación ante el Instituto Centroamericano de Administra-ción Pública, ICAP.

Instituto de Fomento

y Asesoría Municipal, IFAM

• Capacitación y reforma institucio-nal hacia el sector municipal.

Unión Nacional de Gobiernos

Locales

• Capacitación municipal.

Otros poderes,

universidades públicas

e instituciones autónomas

• Gozan de autonomía en la ges-tión del empleo.

Ante este panorama tan com-plejo, lo único claro es que la función pública requiere de un órgano rector colocado en el primer nivel de la estructura organizacional de la ad-ministración pública, con el propósito de que ésta procure de manera pau-latina darle unidad y enfoque sistémico. Así lo manifestó de mane-ra clara la mencionada CGR en el informe del 2009, en el que apercibe al Poder Ejecutivo sobre la necesi-dad de crear o asignar un ente públi-co responsable de la rectoría política del empleo público

Julio César Fernández-Toro, Secretario General del CLAD, cerró su conferencia Inaugural para el XV Foro de la Función Pública de Cen-troamérica, Panamá y República Dominicana, realizado en San José en abril del 2010, co-auspiciado por la Dirección General del Servicio Civil, DGSC, e ICAP, manifestando lo siguiente:

“Algo que es importantísimo, es la formalización de un cen-tro rector de la reforma del Es-tado con base en las orienta-ciones de calidad y de innovación en la gestión públi-ca. Debe existir un orden, ins-tancia o autoridad guberna-mental única que tenga la obligación de velar en cada uno de nuestros gobiernos por el fortalecimiento institucional de la administración pública con el propósito de lograr la innovación y la calidad. La in-novación en la administración pública adquiere un compro-miso del alto gobierno, requie-re de voluntad política y de de-terminación en la conducción o dirección del aparato públi-co… El fortalecimiento de la gestión del conocimiento en el Estado de la administración pública es crucial para esto. Este componente debe pre-verse y se tiene, nuevamente lo decimos, que otorgarle una rectoría. Uno de los proble-mas, repito, que tenemos en nuestros Estados, en nuestros países, es que la reforma del Estado está seccionada, está vista sectorialmente, y las ins-tancias, los órganos, o las au-toridades que están compro-metidas en adelantarlas son distintos y falta coordinación entre ellas. Por eso no debe-mos de subestimar aquellas organizaciones que están des-tinadas al fortalecimiento insti-tucional. Muchas de las cosas que el Fondo Monetario Inter-nacional, FMI, y el Banco Mundial, BM, dijeron en algún momento, eran cosas como las que he escuchado recien-temente aquí, y me perdonan si me meto en asuntos nacio-nales, como por ejemplo po-ner al servicio civil o a la fun-ción pública, en el Ministerio de Hacienda o el Ministerio de Economía o el Ministerio de Finanzas, que tienen la cabe-za en otro lado.”

El fortalecimiento institucional tiene que tener vida propia y una autoridad con suficiente jerarquía que esté pendiente de eso, por lo tanto, no puede ser subsumida en otras tareas, porque va a quedar en una función de tercera o cuarta categoría.

Ahora bien, y esto es muy importante:

“Donde no hay estructuras de gobierno sólidas, debidamente organizadas, se desata la corrupción, la pobreza y el subdesarrollo... la debilidad del Estado no lleva a la li-bertad, sino al desastre y sin Estado solo los ricos sobrevi-ven… Un entramado institu-cional débil, limita la capaci-dad para implantar de manera efectiva políticas económicas o sociales necesarias, priva al Estado de la legitimidad necesaria para acometer re-formas esenciales.”

Remata su decir Jordi Sevilla Segura, antiguo Ministro de las Ad-ministraciones Públicas de España:

“En definitiva, en los últimos años hemos aprendido que… el Estado vuelve a estar de moda, a ser visto como nece-sario, y una Administración Pública que funcione bien, im-parcial, profesional, es consi-derada, como condición nece-saria para garantizar los dere-chos y las libertades de los ciudadanos y el progreso de las naciones”. (Villoria, M. 2007:11-12).

En nuestros Estados, necesi-tamos que exista un órgano rector del empleo público y la moderniza-ción del Estado, un órgano que vele porque la innovación y la calidad estén presentes en la gestión pública y que sea un ente con suficiente jerarquía, que tenga, por lo tanto, capacidad real para impulsar el cambio, y para lograr una reforma del Estado.

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