Hacia una gestión de calidad
en la función pública
Humberto Antonio Miranda Rivas* de Nicaragua
A PARTIR DE LA REVISIÓN CONCEPTUAL DE LA GESTIÓN DE CALIDAD EN LOS SERVICIOS PÚBLICOS, EXAMINA LOS PRINCIPALES AUTORES QUE HAN DEFINIDO LA CALIDAD, ASÍ COMO LAS CARACTERÍSTICAS Y DIMENSIONES DE LOS SERVICIOS PÚBLICOS, PARA RETOMAR LAS PROPUESTAS TEÓRICAS EN LA EJECUCIÓN DE UNA GESTIÓN DE CALIDAD EN LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA, EJEMPLIFICÁNDOLA CON LA GESTIÓN DE LOS SERVICIOS EDUCATIVOS EN NICARAGUA.
PALABRAS CLAVES: CALIDAD; SERVICIOS PÚBLICOS; ADMINISTRACIÓN PÚBLICA; NICARAGUA
Introducción
* Doctorando en Gobierno y Administra-ción Pública del Instituto Ortega y Gas-set, Universidad Complutense de Ma-drid, Maestro en Gobierno y Asuntos Públicos por FLACSO-México. Licen-ciado en Psicología por la UACA, Nicaragua.
Recibido: 15 de enero del 2010.
Aceptado: 25 de junio del 2010.
El clamor de la población de más y mejores servicios públicos requiere que los gobiernos desarro-llen una gestión pública de calidad que mejore la prestación de los ser-vicios. Esto hace necesario una ad-ministración pública y un ejercicio de gobierno atento a las necesidades de la población. Por ello, los políticos estratégicamente durante procesos electorales prometen mejorar servi-
cios de salud, educación, vivienda, entre otros, ante la necesidad de reconocerle a la población sus dere-chos constitucionales.
Los servicios públicos nicara-güenses tienen un marco jurídico que los regula. En la Constitución Política de Nicaragua están estable-cidos los servicios básicos que tiene que proveer el Estado y el deber de garantizar calidad en estos servicios. Este trabajo tiene como objetivo principal analizar cómo el Gobierno Central garantiza calidad en los ser-vicios educativos.
Para cumplir con este objetivo el trabajo está estructurado en tres secciones. En la primera, se revisa qué es gestión de calidad en los servicios públicos. Por ello, se exa-minan los principales autores que
han definido la calidad, a su vez se explica la definición, características y dimensiones de los servicios públi-cos. En la segunda sección, se ex-plican cuáles son las propuestas teóricas para la ejecución de una gestión de calidad en las administra-ciones públicas. Este marco analítico permite revisar, en la tercera sec-ción, cómo el Gobierno Nacional nicaragüense gestiona los servicios públicos educativos, además, se considera a la carrera docente como instrumento vital para la consecución de calidad en los servicios educati-vos proveídos por el gobierno.
La estructura de este trabajo tiene dos dimensiones analíticas. En las dos primeras secciones se desa-rrolla la dimensión teórica, y en la tercera sección se examina la empí-rica. Por ello, el análisis de la calidad en los servicios públicos de educa-ción se hace con base a los datos oficiales disponibles, pero conside-rando principalmente un estudio realizado, por funcionarios del Banco Mundial, BM, sobre acceso y calidad en el marco del Reporte de Pobreza en Nicaragua, No. - 39736 – NI. Se optó por analizar el informe elabora-do por el BM ante dos motivos. Uno, ofrece datos relevantes para los fines de este estudio; el otro, está relacionado con la poca información oficial disponible al respecto.
De acuerdo con Aguilar (2006:318):
“”Es imposible el propósito gubernamental de ser social-mente confiable y sostener su legitimidad si su actuación carece de calidad institucional y calidad de servicio, si no respeta las normas de la ac-tuación pública ni responde a las expectativas ciudadanas básicas”.
Se retoma el planteamiento en mención como el argumento central que será desarrollado en este traba-jo, ya que se plantea la necesidad de una gestión pública orientada a las expectativas del ciudadano, donde adquiere relevancia a) la calidad en los servicios públicos que las institu-ciones proporcionan a la población nicaragüense, b) la consolidación de un régimen de empleo público que garantice estabilidad laboral con base en el mérito y calidad.
Con base a estos argumentos se plantea como hipótesis de este trabajo la siguiente: “la calidad en los servicios públicos nicaragüense me-jora cuando el tomador de decisión atiende efectivamente las demandas de la población ya que tendrá que existir una decisión política compro-metida con la gestión-calidad junto con una función pública profesional y meritocrática”. Esta hipótesis consi-dera la gestión pública de calidad en función del compromiso político de los detentadores del poder, la acción colectiva y la profesionalización de la función pública.
Calidad y servicios públicos
La tarea de definir calidad en los servicios públicos remite a una doble labor que requiere analizar: ¿qué es la calidad? y ¿qué son los servicios públicos? Por ello, en pri-mer lugar, se hace una revisión de los principales autores sobre calidad ya que existen muchas definiciones al respecto. Esto permite, en segun-do lugar, relacionar la noción de calidad con las características y di-mensiones del servicio como un componente necesario en la defini-ción de la calidad, es decir, se vincu-lan los atributos de un producto con el tipo de servicio recibido, entendido como la experiencia de satisfacción del cliente, usuario o ciudadano ante el producto que consume.
¿Qué es calidad
en los servicios públicos?
Según Crosby, citado por Aguilar (2006:324) la calidad puede definirse como “la conformidad con los requisitos”. Esto significa que se necesita precisión en la definición de las características de los bienes o servicios. Existen cuatro absolutos propuestos por Crosby:
La conformidad con requeri-mientos es un elemento crucial en los planteamientos propuestos por Crosby, ya que están vinculados con la prevención de defectos a través de procesos de control que permitan medir esa conformidad según de-terminadas características.
Al respecto Muñoz Machado (1999:68) plantea que Crosby se sitúa “en la posición de productor de bienes o servicios”. Habrá calidad en la medida que se cumpla con los requerimientos que otorgan ese atri-buto a un bien o servicio. Pero el cumplimiento de requerimientos para obtener calidad no basta para con-seguirla, ya que es necesario razo-nar la calidad como “idoneidad para el uso” (J. Juran) o como “idoneidad para el propósito” (K. Ishikawa).
¿Qué significa idoneidad para el propósito o uso? Idoneidad implica adecuar el servicio o bien a las ne-cesidades del cliente, usuario o con-sumidor. De acuerdo con Muñoz Machado (1999:69) “Definir la cali-dad consistirá en conocer las expec-tativas del público respecto a las propiedades de un producto o servi-cio”. Por ello, si los servicios o bie-nes demandados no están acorde a determinados objetivos y usos del usuario, probablemente carecerán de calidad, ya que se demanda de-terminado servicio con un objetivo y para ser utilizado en la satisfacción de necesidades.
En relación con las propie-dades de un producto o servicio Ishikawa (1997:43-44) citado por Aguilar (2006: 325) plantea dos tipos de características: una hace referen-cia a la “calidad real” entendida co-mo atributos o propiedades percepti-bles que el cliente califica como apropiadas para su propósito; otra, las “características de calidad susti-tutas” que son las condiciones necesarias para alcanzar la calidad real, imperceptibles para el cliente pero resultado de requerimientos técnicos.
Deming (1989) define calidad como “un grado predecible de uni-formidad y fiabilidad a bajo coste, adecuado a las necesidades del mercado”. La citada definición está mencionada por Muñoz Machado (1999:68) y hace alusión a los costos requeridos para que un producto o servicio posea el conjunto de carac-terísticas deseadas por el consumi-dor. Es decir, en la producción de un bien se incurren en costos, por ello, la calidad está vinculada con la ca-pacidad adquisitiva de los clientes o usuarios, además, está relacionada con los impuestos que el gobierno establece para proveer servicios públicos a la población.
En relación con los costos Taguchi (1989), define calidad como “la pérdida ocasionada a la sociedad desde que se expide el producto” por los costos de “la diferencia entre lo que el servicio debería ser y lo que es” Muñoz Machado (1999). Esto implica que la calidad tiene cate-gorías de costos de calidad tales como prevención, evaluación, fallo interno y externo. Se pueden consi-derar como ejemplos de prevención a la planificación; de evaluación a la inspección; un fallo interno al reproceso de un producto; un fallo externo a los costos de ejecución de garantías.
Otra definición sobre calidad está planteada por Feigenbaum (1951): “la calidad es en esencia, un modo de dirigir la organización”. Esto hace necesario considerar aspectos como el liderazgo, dirección y orga-nización donde el ser humano está en el centro de la atención del desa-rrollo de la calidad. En relación con este planteamiento Ishikawa (1997) hace alusión a la revolución concep-tual de la gestión de calidad en fun-ción del “respeto al ser humano co-mo filosofía administrativa”, es decir, la persona tiene una valía fundamen-tal en la construcción de calidad orientada a la razón de ser de todo esfuerzo de mejora: el ser humano.
La ISO 9000: 2000, define ca-lidad como “característica inherente de un producto, proceso o sistema relacionada con un requisito, o como el grado en el que un conjunto de características inherentes satisface los requisitos, entendidos como ne-cesidad o expectativa establecida comúnmente de manera implícita u obligatoria” Esta definición tiene elementos comunes con las defini-ciones explicadas, tales como la conformidad con los requisitos que plantea Crosby, o las caracterís-ticas de la calidad propuestas por Ishikawa.
Todos estos elementos que definen la calidad hacen necesario contar con una noción integral al respecto, que considere la calidad en sus dimensiones objetivas y sub-jetivas. Esto remite a un debate so-bre qué tan posible es garantizar calidad en los servicios que están vinculados con la dimensión subjeti-va de la calidad, es decir, con las expectativas y necesidades del usuario o ciudadano, donde las in-teracciones interpersonales constitu-yen el contexto donde ocurre la ex-periencia psicológica de satisfacción respecto al servicio recibido.
En relación a la dimensión ob-jetiva de la calidad existe más certe-za de asegurarla porque sus oríge-nes están en la manufactura, donde se pueden establecer con mayor precisión estándares, requerimientos y procesos de los productos o bie-nes; mientras que garantizar calidad en los servicios es más impreciso por el carácter imprevisible para anticipar qué ocurrirá en la interrela-ción entre el proveedor del servicio y el usuario o cliente. Para continuar analizando la dimensión subjetiva de la calidad en la siguiente sección se explican las características, dimen-siones y definición de “servicio”. Esto permitirá examinar en la parte final de esta sección cómo la Carta Ibe-roamericana vincula calidad con gestión pública.
Características del servicio
“El servicio es una actividad que produce una experiencia perso-nal de beneficio por la provisión de ciertos bienes que en méritos de sus atributos responden a ciertos asun-tos de interés para el usuario” Agui-lar (2006: 330). Esta definición pone de manifiesto la dimensión psicoso-cial de un servicio de naturaleza pública o privada, donde cuentan las actitudes, valores, expectativas y necesidades del usuario porque la calidad no es sólo una propiedad de un producto, ya que incluye conduc-tas de personas porque son quienes entregan el servicio.
De acuerdo con Aguilar (2006:330-331), las características esenciales del servicio son:
Aunque las características propias de los servicios dificultan su medición, es posible establecer crite-rios generales o lineamientos que permitan servir de guía para valorar su calidad. Es decir, se pueden idear instrumentos que permitan identificar el tipo de servicio que se provee para asegurar aspectos necesarios a garantizar en la interacción entre proveedor y usuario. Este tipo de criterios generales probablemente no agoten todas las buenas prácticas de servicio, pero establecen una serie de pautas sobre las conduc-tas a evitarse para prestar un mal servicio.
Se han explicado las carac-terísticas de un servicio para revisar en la siguiente sección cómo define la Carta Iberoamericana de Calidad en la Gestión Pública los principios de calidad, e identificar los propósi-tos de una gestión orientada a ga-rantizar calidad, en los servicios públicos que se proveen a la pobla-ción. Esta Carta constituye una ini-ciativa importante en la búsqueda de criterios para garantizar calidad en función de las expectativas de la población, donde no es viable una forma de gobierno que no considere las necesidades de la ciudadanía de más y mejores servicios públicos. El ciudadano cada día está más infor-mado de sus derechos y deberes, no le bastan los discursos y promesas ya que demandan evidencias que demuestren mejora en los servicios públicos.
Carta Iberoamericana de Calidad
en la Gestión Pública
Esta Carta relaciona calidad con gestión pública en función de dos propósitos. En primer lugar, orientar la gestión pública a satisfa-cer las necesidades del ciudadano, que implica fortalecer la participación ciudadana en los asuntos públicos para integrar las demandas de la población en la planificación y ejecu-ción de políticas, programas y pro-yectos públicos. Esto hace necesario el principio de corresponsabilidad social, es decir, el ciudadano y sus gobernantes trabajan conjuntamente en la misión de mejorar los servicios públicos, por ello, las decisiones no son debatidas de manera unidirec-cional sino en colaboración entre todos o la mayor parte de los actores sociales.
En segundo lugar, “la gestión pública tiene que orientarse para resultados, por lo que debe sujetarse a diversos controles sobre sus ac-ciones, suponiendo entre otras mo-dalidades la responsabilización del ejercicio de la autoridad pública por medio del control social y rendición periódica de cuentas” CLAD (2008:5). Este propósito es funda-mental dadas las circunstancias actuales donde algunos gobiernos latinoamericanos perciben como una amenaza la rendición de cuentas, ya que existe poca tradición de informar a la población sobre su actuación, reducen la información a discursos políticos que efectivamente son rele-vantes pero no se pueden convertir en el principal medio que dispone el ciudadano para el acceso a la infor-mación pública. En la ponencia que elaboré para el XIV Congreso del CLAD (2009), argumenté: el manda-to constitucional nicaragüense esta-blece: “Los funcionarios de los cua-tro poderes del Estado, elegidos directa o indirectamente, responden ante el pueblo por el correcto desempeño de sus funciones y de-ben informarle de su trabajo y activi-dades oficiales. Deben atender y escuchar sus problemas y procurar resolverlos. La función pública se debe ejercer a favor de los intereses del pueblo” (Artículo No. 131, Cn).
Este mandato constitucional requiere una acción colectiva de control social para demandar una actuación de gobierno que efectiva-mente priorice los intereses del pue-blo. Al respecto, la gestión de cali-dad en los servicios públicos centra la atención en las necesidades de la población, es decir, retoma el recla-mo ciudadano de servicios públicos que respondan a las necesidades más sentidas de desarrollo de una población. Contemporáneamente se experimenta una gestión pública para salir del paso, y muy pocas políticas a mediano y largo plazo.
La realización de este tipo de políticas no requiere de mesías polí-ticos que pretenden perpetuarse en el poder para darles continuidad a las políticas públicas sino de valores cívicos, reglas de juego acatadas por todos, regulación de empleo público con base en el mérito y de otros aspectos relevantes para el desarro-llo democrático y de la gestión públi-ca. En este sentido, la Carta Iberoa-mericana de Calidad en la Gestión Pública constituye un aporte funda-mental para la consolidación del establecimiento de reglas de juego, porque de acuerdo con el CLAD (2008:5) “promueve el estableci-miento de un enfoque común acerca de las nociones de calidad y de ex-celencia en la gestión pública” ¿cuál es la noción de calidad en la gestión pública?
La calidad en la gestión públi-ca según la Carta Iberoamericana está definida como una cultura trans-formadora de la función pública orientada a satisfacer necesidades y expectativas de la población. Esto se puede lograr midiendo la capacidad de respuesta del gobierno a las de-mandas de la población y el logro de resultados cuantificables. Estos ar-gumentos tienen elementos comu-nes con los planteamientos de los diversos autores sobre calidad que se han analizado ya que concuerdan en que el cliente, ciudadano o usua-rio tiene que constituirse en el centro de la calidad de los servicios públicos.
La gestión de calidad en la función pública no se desarrolla a través de recetas, requiere de inno-vación y capacidad creativa. Esto hace necesario fundamentar la ges-tión de calidad en principios rectores más que fórmulas, por ello, a conti-nuación se citan los principios de calidad propuestos en la Carta Ibe-roamericana para la mejora continua en los servicios públicos.
Principios de la gestión pública
de calidad
En resumen, en esta primera sección se analizaron, en primer lugar, los principales autores sobre calidad. Esto permite plantear que existen elementos comunes en las múltiples definiciones sobre calidad, tales como las dimensiones objetivas y subjetivas. Un elemento objetivo en la definición de calidad son los requerimientos técnicos y procesos de producción necesarios para que exista calidad. Los elementos subje-tivos son aquellos que destacan la satisfacción de las expectativas del cliente-ciudadano. En la práctica los elementos objetivos y subjetivos de la gestión de calidad ocurren de forma simultánea, ya que la produc-ción de bienes y servicios está es-trechamente vinculada con la sensa-ción psicológica de bienestar que genera el consumo de un producto. Por ello, en segundo lugar, se exa-minaron las características del servi-cio, dado que este trabajo centra la atención en los servicios de natura-leza pública. Finalmente, se analiza-ron las propuestas de la Carta Ibe-roamericana de Calidad en la Gestión Pública; ahora el siguiente paso analítico consiste en revisar, en la próxima sección, cuáles son las propuestas teóricas para la ejecu-ción de una gestión de calidad en las administraciones públicas. Este mar-co analítico permite repasar, en la sección final de este trabajo, cómo el Gobierno Nacional nicaragüense gestiona los servicios públicos educativos.
Cómo desarrollar calidad
en servicios públicos
¿Qué requerimientos permiten la existencia de la calidad? ¿Quié-nes definen qué es calidad? ¿Cómo se definen esos requerimientos? La determinación de los requerimientos necesarios de un bien o servicio público es una construcción social, ya que tiene que especificarse con base a las expectativas del usuario-ciudadano; es decir, no es una tarea que le pertenece exclusivamente al personal especializado y técnico de una organización, sino a un conjunto de actores donde “el cliente y sus necesidades están en el centro de la definición de calidad, por ende, en el centro de la acción de las empresas y gobiernos que aspiran a mostrarse como organizaciones de calidad” (Aguilar, 2006: 326).
Las necesidades y expectati-vas de las personas a quién está o estarán dirigidos los servicios o bie-nes, se pueden considerar el princi-pal requerimiento para definir y con-seguir calidad. Esto significa que cuando se busquen mecanismos orientados a cómo definir los reque-rimientos de la calidad se tienen que considerar a los clientes o usuarios-ciudadano de los servicios públicos.
El Estado tiene que garantizar los derechos y deberes de los ciuda-danos en relación con la calidad de los servicios públicos. Esto constitu-ye una de las principales formas de desarrollo de una gestión de calidad que requiere considerar los siguien-tes aspectos propuestos por la “Car-ta Iberoamericana de Calidad en la Gestión Pública”:
Estas recomendaciones pro-puestas por la Carta Iberoamericana constituyen un marco común para la búsqueda de la calidad. Esto hace necesario que los países centroame-ricanos desarrollen sus propios indi-cadores de calidad en la administra-ción pública, considerando el marco de referencia que proporciona la Carta Iberoamericana de Calidad en la Gestión Pública. En el Diario Digi-tal Costa Rica Hoy, del 8 de julio del 2009, aparecía una buena noticia: La Dirección General de Servicio Civil, DGSC, y el Ministerio de Planifica-ción Nacional y Política Económica, MIDEPLAN, están trabajando para el establecimiento de un Premio Na-cional a la Calidad y la Excelencia en la Función Pública costarricense. Esto constituye un paso relevante para el desarrollo de la calidad al interior de cada país centroamerica-no, que permita la creación de un Permio Centroamericano a la Cali-dad en la Gestión Pública.
En Nicaragua desde 1996, existe el Premio Nacional a la Cali-dad que otorga el Gobierno de Nica-ragua a través del Ministerio de Fo-mento, Industria y Comercio-MIFIC; este premio según la Ley No. 219 de “Normalización Técnica y Calidad” tiene entre sus objetivos: “Ordenar e integrar las actividades de los secto-res público, privado, científico técni-co y de los consumidores para la elaboración, adopción, adaptación y revisión de las normas técnicas, en procura de la mejora sostenida de la calidad de los productos y servicios ofrecidos en el país”. Esto represen-ta un precedente en la búsqueda de una gestión pública de calidad que no ha permeado en el sector público ya que según datos oficiales del MIFIC, los ganadores de este premio han sido principalmente las empre-sas privadas.
Instrumentos de calidad
en la administración pública
En esta sección se citan algu-nos instrumentos de calidad para plantear métodos y variables que pueden utilizarse en la aplicación de una gestión pública de calidad. Esto no agota las posibilidades de la ca-pacidad innovadora del ser humano, pero facilita argumentos sugerentes para orientar la gestión pública hacia una mejora continua de los servicios que provee. A continuación se expli-can instrumentos de calidad con base a los planteamientos de Rodrí-guez Garraza, Tomás (2006), ex-puestos en su obra: la Guía de Calidad y Mejora en las Administra-ciones Públicas.
Estos instrumentos citados conforman el grupo de las siete herramientas estadísticas con ex-cepción del seis sigma. Las otras son Diagrama de Pareto, Histogra-mas, Gráfico de Control, Diagramas de dispersión, Otros tipos de gráficos y la Lista de Chequeo o comproba-ción. Ahora se hace alusión a otro tipo de herramienta, según Muñoz Machado (1999:286), han surgido ante “aquellas situaciones en las que no están disponibles todos los datos necesarios” por ello se citan el Diagrama de Árbol y el Diagrama Matricial:
Servicios públicos
en el ámbito
del Gobierno Central
Los servicios públicos básicos establecidos en la Constitución Polí-tica de Nicaragua son: energía, comunicación, agua, transportes, infraestructura vial, puertos y aero-puertos, educación, salud y seguri-dad social; asimismo, instituye la gratuidad de la salud para los secto-res más vulnerables. Estos servicios por mandato constitucional tienen que desarrollarse bajo control de calidad: “Es deber del Estado garan-tizar el control de calidad de bienes y servicios, y evitar la especulación y el acaparamiento de los bienes bási-cos de consumo” (Artículo No. 45, Cn.).
Este trabajo revisa cómo el Gobierno Central garantiza calidad en los servicios públicos. Se centra la atención en los servicios de edu-cación proveídos principalmente por el Gobierno Central, porque son servicios que constituyen una de las principales preocupaciones de diver-sos actores por su relevancia para el desarrollo del país. Los otros servi-cios planteados en la Constitución Política también tienen igual impor-tancia, pero por razones de delimita-ción de este estudio, se decidió rea-lizar un análisis de las acciones y esfuerzos orientados a la gestión de calidad en los servicios de educación que son catalogados constitucional-mente como “deberes indeclinables del Estado”. Ahora el siguiente paso analítico consiste en analizar cuáles han sido los esfuerzos para mejorar los servicios educativos prestados por el Gobierno Nacional.
Servicios educativos
El sistema educativo nicara-güense está conformado por cinco subsistemas:
Este trabajo centra la atención en el subsistema de educación bási-ca, media y formación docente por-que está catalogado por el Ministerio de Educación, MINED, como una de las principales tareas dentro de los retos del milenio asumidos por el Gobierno nicaragüense.
“El Ministerio de Educación está a cargo del subsistema de edu-cación general. Éste comprende los programas de educación inicial, edu-cación primaria, educación especial, educación de adultos, educación secundaria y formación docente. Actualmente el subsistema educativo de educación general cuenta con un total de 6.506 centros de enseñanza primaria; de éstos: 5.393 son estata-les, 532 privados, con subvención estatal, y 581 privados; 891 centros de enseñanza secundaria, de los cuales: 407 son estatales, 102 priva-dos con subvención estatal y 382 privados; veintiocho centros estata-les de educación especial y cinco privados con subvención estatal; ocho escuelas normales estatales, cuatro privadas con subvención es-tatal y una privada; 5.306 centros de enseñanza preescolar, de los cuales: 913 son estatales, 3.698 comunita-rios, 154 privados con subvención estatal y 541 privados. El personal que atiende al subsistema de educa-ción general está conformado por 34.884 empleados entre docentes y administrativos” (Dirección de Es-tadísticas, Ministerio de Educación, 2000).
La educación básica está or-ganizada en Regular, Alternativa y Especial; La Ley General de Educa-ción, Publicada el 3 de agosto del 2006 en el Diario Oficial La Gaceta, no especifica qué se debe entender por Educación Básica Alternativa. A continuación se explica cómo está organizada la Educación Básica según estas tres modalidades.
La Educación Básica es la modalidad que abarca tres niveles de Educación Inicial, Primaria y Se-cundaria. El primero, es la educación inicial también conocida como pre-escolar o educación temprana, inicia a los tres años de edad y finaliza aproximadamente a los seis años.
El segundo nivel, es la educa-ción primaria obligatoria y tiene una duración de seis años. Ésta comprende:
El tercer nivel, es la educación secundaria, gratuita cuando es ofre-cida por centros estatales y puede cursarse de forma regular, nocturna y a distancia; además, está previsto en la Ley General de Educación que los estudios de secundaria se reali-cen en un período de cinco años.
Se ha explicado la organiza-ción del subsistema de educación básica como un paso inicial para examinar cómo están los indicadores de calidad, con base al informe “Ser-vicios Educativos en Nicaragua: Acceso y Calidad”, elaborado por funcionarios del BM. Se optó por analizar el informe elaborado por el BM ante dos motivos. Uno, ofrece datos relevantes para los fines de este estudio; el otro motivo, está relacionado con la poca información oficial disponible al respecto; además, este informe revisa datos de los servicios educativos desde 1998 hasta el 2005.
Según el BM (2008), el citado informe fue debatido en un panel integrado por actores gubernamenta-les y de la sociedad civil. Los partici-pantes fueron: el Ministro de Hacienda y Crédito Público, Gerente General del Banco Central de Nica-ragua, Presidente de la Comisión de Asuntos Económicos de la Asamblea Nacional, Presidente del Consejo Superior de la Empresa Privada, Fundación Violeta Barrios de Cha-morro, Representante para Centro-américa de la Cooperación Suiza para el Desarrollo, COSUDE, y miembro del Grupo de Apoyo Presu-puestario, y Economista Jefe para América Central del Banco Mundial. Esto indica que actores relevantes para el desarrollo del país estuvieron presentes en la presentación del estudio de pobreza en Nicaragua, donde se consideró la calidad de los servicios educativos.
Situación de la calidad
en la educación básica
Se analiza la calidad en fun-ción de los siguientes aspectos: nivel académico y eficiencia terminal, ratio alumno-docente, resultados de la prueba estándar dirigida a alumnos de tercer y sexto grado de primaria, realizada en el 2002; finalmente, se examinan las percepciones de los usuarios respecto a la calidad del servicio educativo, entre otros aspectos.
La permanencia de los alum-nos y alumnas en el sistema educa-tivo es un dato importante para el análisis de los servicios educativos. La mayoría de la población infantil nicaragüense ingresa al sistema educativa pero se retiran por pro-blemas de acceso y limitaciones de recursos económicos. Esto tiene mayor ocurrencia en la población más pobre, donde dos de cada diez niños logra concluir la escuela prima-ria. Al respecto se retoman los planteamientos de Deming (1989) y Taguchi (1989), revisados en la primera sección de este trabajo, quienes hacen alusión a los costos de la calidad, que están vinculados con la capacidad adquisitiva de los usuarios; en el caso nicaragüense los datos evidencian que la baja capacidad adquisitiva repercute en la permanencia de la población infantil en el sistema educativo.
El gobierno destina una parte del Producto Interno Bruto, PIB, para la prestación de los servicios educa-tivos. Según Eduquemos (2004) “se gasta un 4% del PIB en educación, sin embargo, el gasto por alumno es menor respecto a los países con similar PIB”. Esto hace necesario invertir más para atender las necesi-dades educativas de la población, que tiene una tasa de crecimiento de 2,7% promedio anual entre 1995 y 2000, así como de 2,6% entre el 2000 y el 2005, una de las más altas en la región.
Los costos de los servicios educativos públicos nicaragüenses no constituyen un obstáculo para que niños y niñas accedan al siste-ma. Esto se debe a que los costos por lo general son bajos o gratuitos, entonces ¿por qué los niños no pue-den continuar sus estudios? Por los gastos relacionados con el envío de los hijos a la escuela, el transporte, uniformes, útiles escolares; es decir, los hogares de los niños más empo-brecidos se les dificulta asumir este tipo de costos, vinculados con el proceso de enseñanza-aprendizaje.
Según datos de Eduquemos (2004:10) del Foro Educativo Nica-ragüense, efectivamente existen avances en la ampliación de la co-bertura. “Se ha logrado pasar de una tasa neta de matrícula en primaria de 75,4% en 1990 a 83,5% en el 2003”; es decir, existe una mejora de 8.1% de niños y niñas matriculados en un nivel determinado en relación con el total de la población que tie-nen la edad para estar en ese nivel. Se hacen necesarios mayores avan-ces ante la cantidad de niños que requieren servicios educativos de calidad, “de 5.5 millones de habitan-tes en el 2003, el 40% (más de 2 millones) son niños, niñas y adoles-centes en edad de asistir a la escue-la” (Eduquemos, 2004:12). Esto re-quiere centrar la atención en una gestión pública de calidad orientada a satisfacer la demanda de mayores servicios educativos para atender a los que constituyen el porvenir de la Nación.
El ratio alumno-docente es otro indicador de calidad en los ser-vicios educativos. Según, Urdiñola y Laguna (2008:38) “Nicaragua es el país de América Latina con más alto ratio alumno-docente, tanto en es-cuelas primarias como secundarias”. Esto significa que un docente nica-ragüense de primaria o secundaria atiende en promedio 35 ó 32 alum-nos porque la Ley General de Edu-cación así establece la relación maestro-alumno. Al comparar este ratio con los estándares regionales se identifica en promedio una rela-ción de 27 ó 21 alumnos por docen-te. La atención personalizada que brinde un docente a sus alumnos está asociada con una mejor calidad de oferta educativa, este tipo de atención requiere ratios alumno-docente más bajos.
Los resultados del desempeño académico se pueden considerar otro elemento para analizar la cali-dad en la educación. Por ello, a con-tinuación se plantean los resultados de las pruebas de rendimiento académico en las materias de Espa-ñol y Matemáticas, aplicadas en el 2002 a alumnos de tercero y sexto grado de primaria. Los resultados “indican que entre 60 y 90% de to-dos los alumnos en tercero y sexto grado tienen un conocimiento super-ficial (por debajo de lo esperado) de los contenidos curriculares corres-pondientes a sus niveles (matemáti-cas y español). Sólo se encontró una pequeña parte (10 a 25%) de la po-blación estudiantil con los conoci-mientos normales o competentes de sus currículos” (Urdiñola y Laguna, 2008:42).
Existe un grupo de niños, ni-ñas y adolescentes que obtuvieron resultados muy próximos al nivel mínimo establecido por el Ministerio de Educación. Éstos asisten a es-cuelas privadas subsidiadas, escue-las de áreas urbanas de la capital y de la Región Central; además, sus padres realizaron estudios universi-tarios y de post-grado. En cambio, según Urdiñola y Laguna (2008:43) “los niveles más bajos de adquisición de conocimientos están en las áreas rurales, en las escuelas multigrado, en las mujeres, en los que repiten grado, y en los alumnos que hablan un idioma que no es el español”.
¿Cuáles son los factores aso-ciados con estos resultados? Al res-pecto Arcia, Porta y Laguna (2004) presentaron un estudio sobre el ren-dimiento académico en Nicaragua. “Los principales hallazgos muestran que los factores más importantes asociados con las mejoras del ren-dimiento son: el liderazgo pedagógi-co del director, la motivación de los docentes, elevados niveles educati-vos de los docentes, instalaciones escolares seguras, así como motiva-ción del alumno y de la familia. En contraste con esto, aspectos como la repetición de grado, el trabajo infan-til, ausentismo escolar, y el hecho de hablar un idioma que no es el espa-ñol, tienen un impacto negativo en el rendimiento académico de los niños nicaragüenses”.
La inversión en la formación continua de los docentes influye en la calidad de los servicios educati-vos. Según Urdiñola y Laguna (2008:38) “la fuerza de trabajo do-cente de Nicaragua está menos cali-ficada de lo que se pudiera esperar dado su nivel de desarrollo. Nicara-gua tiene la proporción más baja de docentes capacitados en América Latina, particularmente en educación secundaria. Los datos sugieren que 25 de cada 100 docentes de primaria no están capacitados correctamente para enseñar, mientras que la misma proporción alcanza más de 50% en secundaria”. Al respecto, Eduque-mos (2004:7) “el entrenamiento de los profesores aún no responde a las necesidades reales de ellos. No se hace sentir al maestro involucrado en los cambios educativos”.
La fuerza de trabajo docente está menos calificada posiblemente por la ausencia de programas de actualización docentes. Además, se requiere diseñar estándares de desempeño, evaluaciones e incenti-vos que reconozcan el buen trabajo de los profesores. La atribución de más responsabilidades a los docen-tes tiene que estar acompañada del reconocimiento social y económico de su trabajo, mejorando sus condi-ciones de vida también se mejorará lograr la calidad de sus trabajo; de acuerdo con Eduquemos (2004:35) es necesario “mejorar la educación enfatizando la calidad del profesora-do y los enlaces entre su desempe-ño profesional y su salario”.
Se han explicado datos en los servicios educativos de primaria pero qué ocurre en secundaria al respec-to. Según Urdiñola y Laguna (2008:11): asisten a secundaria 7 de cada 10 jóvenes entre 13 y 17 años de edad de los quintiles de la pobla-ción con mayores recursos económi-cos; mientras 2 de cada 10 jóvenes del 20% de los hogares en condicio-nes de empobrecimiento están en el sistema escolar. Esto hace necesa-rio centrar la atención en el acceso a los servicios educativos para poder estudiar la calidad, ya que difícilmen-te se puede hacer alusión a la ges-tión de calidad sino se han resuelto problemas de cobertura, pero desde la perspectiva de este trabajo es factible mejorar la cobertura de los servicios y la calidad de la oferta educativa existente.
Las tasas de escolarización son bajas en la educación secunda-ria nicaragüense. Según Urdiñola y Laguna (2008:12): “la tasa neta de escolarización en secundaria en las áreas rurales es la mitad que la de las zonas urbanas (28.1 versus 61.1%). La diferencia de las tasas netas de escolarización entre Mana-gua y la región del Atlántico es sor-prendente (27 versus 66.2% en pri-maria y 28.7 versus 48.1% en secundaria)” ¿Qué situaciones expli-can las bajas tasas de escolarización en secundaria? El género, el nivel educativo de la cabeza de familia, las condiciones socioeconómicas y la ubicación geográfica repercuten en el ingreso o continuación de los estudios de secundaría.
Según Handa (2006), “El hecho de ser varón está asociado con un 3% de posibilidades menores de escolarización después de los 12 años de edad en áreas urbanas y con 8% más probabilidades de ser escolarizado en las áreas rurales”; es decir, culturalmente el varón por su condición tiene que empezar a trabajar a los 12 años, ya que se convierte en una ayuda relevante dadas la condiciones de precariedad en que vive una gran parte de la población.
El nivel educativo de la cabe-za de familia es determinante para que los jóvenes continúen con estu-dios de secundaria y universitarios. Esto significa que los jóvenes cuyos jefes o jefas de familia han realizado estudios, tienen más oportunidades de continuar los estudios de secun-daria, respecto aquellos cuyas cabe-zas de familias tienen primaria in-completa o sin estudios.
También, las condiciones so-cioeconómicas permiten o no reali-zar estudios de secundaria. Los jóvenes de hogares con mayor sol-vencia económica tienen más pro-babilidades de asistir a la escuela secundaria, en cambio esa probabi-lidad disminuye en los sectores más empobrecidos. Finalmente, la ubica-ción geográfica determina la conti-nuación de los estudios de secunda-ria, ya que los jóvenes de los sectores urbanos de la Región Cen-tral y Atlántica nicaragüense, “mues-tran respectivamente probabilidades de entre 5 y 13% más altas de asistir a la escuela después de los 12 años” (Urdiñola y Laguna, 2008:13).
En la primera sección de este trabajo se definió la calidad en los servicios públicos en función del usuario-ciudadano. Por ello, a conti-nuación se explica cómo los miem-bros del hogar perciben los servicios educativos de sus hijos e hijas, dado que las percepciones de los usuarios son importantes para conseguir calidad.
La valoración de los padres sobre la educación primaria es va-riada y depende de condiciones so-cioeconómicas. Según Urdiñola y Laguna (2008) “Los hogares con hijos matriculados en la educación primaria de los quintiles más pobres tienen menos tendencia a catalogar la educación de sus hijos como excelente”.
Los hogares indígenas o que se dedican a la agricultura catalogan la educación de sus hijos de regular y mala. En cambio, los hogares de áreas urbanas y de la ciudad capital consideran la educación de sus hijos como excelente en comparación con otras regiones y áreas rurales.
Los padres en general catalo-gan como regular la calidad de los servicios educativos en secundaria. En la región del Atlántico y áreas rurales la educación secundaria, existe menor tendencia a catalogar la educación secundaria de excelen-te. En cambio, en las áreas urbanas y en Managua está valorada como regular o mala, mientras “los hoga-res de la región Central tienen una mejor percepción sobre la calidad de la educación secundaria de sus hijos que en otras regiones” (Urdiñola y Laguna, 2008:41).
La mayoría de los niños en Nicaragua están matriculados en escuelas públicas donde existe la modalidad de multigrado. Las aulas multigrados están conformadas por niños de distintos grados que reci-ben clases en una misma aula, es decir, pueden estar alumnos desde segundo hasta cuarto grado de primaria.
Seis de cada diez niños en las áreas rurales están matriculados en escuelas multigrado; Según (Urdiño-la y Laguna, 2008:31) “Generalmen-te, las escuelas multigrado tienen ratios maestro-alumno elevados, lo cual obliga a los docentes a invertir menos tiempo enseñando e interac-tuando con los alumnos. Como re-sultado, las escuelas multigrado ofrecen una calidad inferior de ense-ñanza que lo que ofrecen las escue-las normales (dado que los ratios más bajos alumno/docente a menu-do están asociados con mejor cali-dad de enseñanza)”.
Al respecto se hace necesario cuestionarse: ¿por qué el Ministerio de Educación continúa con este tipo de modalidad cuando los datos de-muestran que es baja la calidad? En primer lugar, porque está establecida en la Ley General de Educación la existencia de este tipo de modalidad; en segundo lugar, puede considerar-se una solución para evitar un mal mayor, ya que posiblemente la inexistencia de esta modalidad impli-caría que muchos niños, niñas y adolescentes quedarían fuera del sistema educativo. Los datos de-muestran que esta modalidad no beneficia los esfuerzos encaminados a mejorar la calidad, por consiguien-te, habrá que buscar otro tipo de modalidades o mecanismos que permitan resolver la ampliación de la cobertura, pero sin descuidar la cali-dad de los servicios.
Los niños que viven en hoga-res con mayor solvencia económica están matriculados en escuelas pri-marias regulares o privadas. Aun-que la mayoría de ellos están dentro del sistema educativo público, las escuelas privadas están asociadas con una educación de mejor calidad. ¿Qué hacer ante las percepciones poco favorables de los padres de familia sobre los servicios educativos públicos? Se inicia planteando los esfuerzos realizados por las autori-dades gubernamentales para reto-mar las acciones orientadas a la búsqueda de una gestión de calidad.
El Ministerio de Educación (2006) plantea como avances en la calidad educativa varios logros. En primer lugar, ejecución de un currículo basado en competencias; segundo, el Proyecto Excelencia financiado por la Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional, USAID, tiene como objetivo “el mejoramiento de la cali-dad de la educación primaria, por medio del método de aprendizaje activo (Aprendo-Práctico-Aplico) y la promoción de la participación comu-nitaria activa”. Tercero, la aplicación, en el 2002, de pruebas estandariza-das para medir el rendimiento académico en las asignaturas de español y matemáticas de estudian-tes de tercer y sexto grado de prima-ria. Así como la realización de la segunda aplicación en el 2006, en este mismo año se participó en la prueba internacional del Segundo Estudio Regional Comparativo y Evaluativo, SERCE, del Laboratorio Latinoamericano de Evaluación de la Calidad de la Educación, LLECE. Coordinado por la Oficina Regional de Educación de la Organización de las Naciones Unidas para la Educa-ción, la Ciencia y la Cultura, UNESCO, para América Latina y el Caribe.
Además de los avances de los datos oficiales citados existen otros. En los años 1999, 2000 y 2002 se evaluaron aprendizajes en la educa-ción primaria, al nivel nacional; en el 2001 se publican los Estándares Educativos Nacionales Primaria regular para sexto y tercer grado; además, el Ministerio de Educación propone un texto oficial sobre prácti-cas metodológicas (UNESCO, 2005).
Otro avance relevante en la búsqueda de la mejora de los servi-cios educativos es la existencia de varias áreas en el Ministerio de Edu-cación para atender la gestión de calidad. Por ejemplo, la División de Evaluación de Políticas, Programas y Proyectos, Dirección Nacional de Educación del Ministerio de Educa-ción, MED, entre otras. Esto es rele-vante porque existe capacidad insta-lada para desarrollar la calidad en los servicios educativos, es decir, existe un área que posiblemente pueda coordinar los esfuerzos para mejorar la calidad. Pero aún falta camino que recorrer ya que no están establecidos estándares de calidad para la educación secundaria, así como el cierre de la Escuela Normal de Estelí cuando existe necesidad de este tipo de centros para contar con docentes con formación en su ramo. En el diario nicaragüense La Prensa, del 20 de enero del 2010, aparecía como noticia: la Escuela Normal Mirna Mairena, de Estelí, no admitiría nuevos aspirantes a maes-tros. Esto afectará a otras personas, que desean ser maestros, de otros departamentos del país como las originarias de Madriz y Nueva Segovia, ya que a esa escuela asis-ten personas de los departamentos citados.
Se han abordado datos rele-vantes para el análisis de la calidad en los servicios educativos nicara-güenses. Además, se consideró a los docentes un actor clave en la consecución de la calidad; de acuer-do con Murillo Torrecilla (2007:15): “tanto la experiencia como la investi-gación han confirmado que el factor clave para conseguir una educación de calidad es contar con docentes de calidad”, por ello en la siguiente sección se aborda el sistema de carrera docente, análisis que forma parte del libro de mi autoría que actualmente está en proceso de edición.
Carrera Docente nicaragüense
El ejercicio profesional docen-te nicaragüense está regulado por la
Ley No. 114 de Carrera Docente, publicada en La Gaceta Diario Oficial el 22 de noviembre de 1990; Regla-mentada por Acuerdo Ministerial No. 38, publicado en La Gaceta Diario Oficial del 10 de setiembre de 1991. Cabe señalar, que existen Acuerdos Ministeriales que han reformado el Reglamento de la citada ley.1
Este marco jurídico se aplica a todos los docentes que ejercen la profesión de maestros en los subsis-temas de educación no superior, tanto en el ámbito privado como estatal. Están exceptuados los do-centes que desempeñan cargos de confianza, es decir, el de asistente del Ministro y Vice-Ministro, Directo-res Generales del Ministerio de Edu-cación, Delegados Regionales o Departamentales, Directores de Centros Educativos y el personal extranjero que brinda servicios es-pecializados dentro del sistema edu-cativo a través de convenios suscri-tos por el Gobierno de la República.
A continuación se explica cómo la Ley de Carrera Docente y su Reglamento tienen previsto la ejecución de la carrera a través de instancias y sistemas de gestión de recursos humanos. El Ministerio de Educación es la instancia de la ca-rrera docente que tiene por funcio-nes: cumplir y hacer cumplir la Ley de Carrera Docente y su Reglamen-to; organizar los sistemas de clasifi-cación, remuneración, escalafón, capacitación y evaluación; registrar los movimientos laborales en el ejer-cicio docente. La Comisión Nacional de Carrera Docente, conoce y re-suelve en segunda instancia los reclamos del docente.
Las Comisiones Departamen-tales de Carrera Docente y Regiona-les del Atlántico, conocen y resuel-ven en primera instancia los reclamos que le presenten los do-centes a título individual o colectivo sobre las decisiones de sus superio-res alegando perjuicio a sus dere-chos. Las Comisiones Departamen-tales de Recursos Humanos tienen por función la aplicación y admi-nistración de la Ley de Carrera Docente.
El Ministerio de Educación, la Comisión Nacional de Carrera Do-cente, Comisiones Departamentales de Carrera Docente y Departamenta-les de Recursos Humanos son ins-tancias del régimen laboral que regu-lan el ejercicio profesional docente. Cada una de estas instancias lleva su propio registro y ejecutan la Carrera Docente en forma descen-tralizada; es decir, existe transferen-cia de competencias y autoridad, otorgada por Ley, a las Comisiones Departamentales de Carrera Docen-te y de Recursos Humanos.
Descentralizar la ejecución de la Carrera Docente es necesario por la magnitud de la gestión de los re-cursos humanos del ámbito educati-vo, pero ¿cuáles han sido los avan-ces obtenidos por las citadas comisiones en la aplicación de la Ley
de Carrera Docente? La inexistencia de un mecanismo integrador de la información manejada por cada una de las comisiones no permite evaluar la ejecución de éste régimen a nivel nacional. Por ejemplo, la Comisión Nacional de Carrera Docente no tiene a su disposición un consolida-do o sistematización de la gestión de los recursos humanos, y de los re-clamos resueltos a nivel local por las Comisiones Departamentales de Carrera Docente y de Recursos Humanos.
Es recomendable que los pro-cesos de descentralización de este tipo establezcan mecanismos de intercambio de información entre las distintas instancias ejecutoras de la Carrera Docente para tener una visión integral. El cumplimento de la Ley y su Reglamento a cargo del Ministerio de Educación a través de la División de Recursos Humanos, requiere de la existencia de un software que permita registrar la gestión de recursos humanos para contar con una visión global de la carrera docente.
Actualmente no existe un software que funcione como base de datos de los aproximadamente 37.300 docentes2 que son parte del régimen de carrera, de los cuales 6.500 son empíricos. Entiéndase por empírico aquellos docentes que no cumplen con los requisitos para per-tenecer a la carrera; por ejemplo, ser graduados aunque en la práctica los profesores empíricos son parte de la Carrera Docente. Los Sistemas de Gestión de Personal de la Carrera Docente son ingreso, clasificación, remuneración, escalafón, capacita-ción, evaluación y movimientos del personal docente. En la siguiente sección se explican cada uno de los citados sistemas.
El ingreso a la carrera docente requiere de una solicitud escrita pre-sentada por el interesado, partida de nacimiento o un documento de iden-tidad legalmente reconocido y el currículum vitae, acompañado con documentos probatorios. Esto mues-tra que el ingreso al Régimen de Carrera Docente es un proceso sen-cillo, porque basta con que la perso-na interesada esté desempeñándose como docente en los subsistemas de educación no superior, tales como, preescolar, primaria, secundaria y formación profesional. Por ello, el concurso público para ocupar plazas vacantes no es una condición nece-saria para ingresar a la Carrera Docente.
Existen requisitos de titula-ción para pertenecer a la Carrera Docente.
En primaria el título básico re-querido es Maestro en Educación Primaria; en Secundaria es Profesor de Educación Secundaria y en el subsistema de formación profesional el título solicitado es el de Técnico Básico; Medio o Superior. El término maestro y profesor son dos cate-gorías profesionales distintas; el primero es utilizado para referirse a los profesionales que desempeñan la docencia en primaria; el segundo, es empleado para los docentes que laboran en secundaria aunque en la práctica se emplean indistintamente.
Pueden ingresar a la Carrera Docente extranjeros procedentes de países con los que Nicaragua ha establecido relaciones recíprocas, exceptuándose aquellos casos que participan en el sistema educativo a través de los convenios suscritos por Nicaragua con organismos no gubernamentales.
Sistema de Clasificación, la única referencia a éste sistema está en el Artículo 7 de la Ley. ¿En qué consiste el denominado Sistema de Clasificación? Ni la Ley ni el Regla-mento de la Carrera Docente especi-fican de qué trata; existe un vacío jurídico que no permite determinar cuál es la finalidad y razón de ser de un sistema de clasificación que puede ser de puestos o de centros educativos.
El Sistema de Remuneración está citado únicamente en el Artículo 7 de la Ley sin mayor explicación de que es un sistema asumido por el Ministerio de Educación. No está especificado en la norma cómo fun-ciona, en la práctica se lleva a cabo a través de la organización sindical y la negociación de convenios colecti-vos de acuerdo a lo establecido en el Artículo 36, Numeral 11 de la Ley de Carrera Docente. Cabe señalar, que el Artículo 23 de la citada Ley esta-blece que el escalafón regirá el mon-to de los diferentes sueldos de acuerdo a lo propuesto por el Re-glamento correspondiente, ¿a qué reglamento se está refiriendo el cita-do artículo? Porque el Reglamento de la Ley de Carrera Docente no especifica cuál es la bonificación salarial para los puntajes estableci-dos en el escalafón. Existe un acuerdo que establece que por cada punto registrado en el escalafón se pagará cinco córdobas, pero no en-contramos ningún documento al respecto.
El Sistema de Escalafón es la clasificación de la trayectoria docen-te con base en sus títulos, méritos y antigüedad. El Ministerio de Educa-ción a través de Recursos Humanos reconoce los diplomas obtenidos por los docentes en cursos de capacita-ción científico-técnico, pedagógicos o administrativos realizados dentro o fuera del país. A cada diploma le corresponde un puntaje, se otorga un punto por cada mes de capacita-ción recibido consecutivamente. El sistema de escalafón establece pun-tajes para los títulos o diplomas de primaria, educación media, postgra-dos, reconocimientos nacionales e internacionales, obras publicadas, Doctor Honoris Causa y por la expe-riencia profesional adquirida en la educación superior y no superior en el país y en el extranjero.
Sistema de Capacitación y Profesionalización, de acuerdo con el Artículo 112 del Reglamento de la Ley de Carrera Docente la capacita-ción es un proceso educativo, per-manente y sistemático a desarrollar-se bajo tres modalidades; primera, entrenamiento entendido como la acción de formación docente dirigida a la adquisición de habilidades y destrezas para la aplicación de nue-vas líneas curriculares. Segunda, perfeccionamiento es la acción de capacitación docente que pretende enriquecer el perfil profesional. Ter-cera, actualización consiste en un proceso de retroalimentación brinda-do al docente en función de los avances pedagógicos, científicos y técnicos.
¿En qué se diferencia la ca-pacitación de la profesionalización docente? Según los Artículos 119, 120 y 121 del Reglamento de la Ley de Carrera Docente, la capacitación es una acción educativa sujeta a un plan curricular para la obtención de un título, y está dirigida principal-mente a docentes empíricos. En cambio, los programas de profesio-nalización son desarrollados por Escuelas Normales para docentes empíricos de los subsistemas de educación no superior. Esta diferen-cia es poco precisa porque presenta criterios que no permiten identificar qué distingue una acción de otra, se puede afirmar que la capacitación es un medio para la profesionalización docente, por ello es necesario que las autoridades del Ministerio de Educación revisen la definición de cada uno de los términos utilizados.
El Sistema de Evaluación es la valoración objetiva de aspectos profesionales que determinan la eficiencia o mal desempeño del ejer-cicio docente. Este sistema se reali-za a través de tres procesos. Uno, evaluaciones sistemáticas realizadas a través de guías de evaluación, documentos y consultas al superior inmediato del evaluado; no está es-pecificado en el Reglamento de la Ley de Carera Docente la frecuencia con que se realizarán las evaluacio-nes sistemáticas ni los mecanismos de su ejecución. Segundo, evalua-ciones finales realizadas anualmente y registradas en la ficha evaluativa docente. Los resultados registrados son analizados y aprobados por las autoridades correspondientes; el instrumento de evaluación (ficha evaluativa) es dado a conocer por el jefe inmediato al docente para que éste conozca cuáles son los criterios con que será evaluado. Éstos obe-decen a características relacionadas con la capacidad, eficiencia en el trabajo, ética profesional y relaciones humanas.3
El Sistema de Movimiento del Personal Docente que contempla la Ley y su Reglamento son promoción, democión, traslados, permutas, per-misos, vacaciones, destituciones, y jubilaciones. La promoción es el ascenso del docente a un cargo superior al desempeñado en función de los puntajes establecidos en el Artículo 21 de la Ley de Carrera Docente. En cambio, la democión es el nombramiento del docente en un cargo inferior al desempeñado por razones de ineficiencia comprobada en el ejercicio de sus funciones.
Los traslados consisten en la reubicación de un docente a otro centro educativo cercano a su domi-cilio o cuando existen razones justifi-cadas para tal hecho. Permuta es el cambio por mutuo acuerdo entre docentes con un mismo cargo de un centro educativo a otro, las razones por las que se puede solicitar una permuta son cambio de domicilio, cercanía habitacional, prescripción médica o por contraer matrimonio.
Los permisos para ausentarse temporalmente de las labores docen-tes son de dos tipos. Uno, es con goce de salario por subsidio, muerte de padres, cónyuge o beca autoriza-da por el Ministerio de Educación. Otro, es sin goce de salario por desempeñar cargos directivos en instituciones del Estado, organiza-ciones sindicales, o en organismos internacionales.
Las vacaciones es el período de descanso anual al que tienen derecho los docentes de acuerdo al calendario escolar. Otro de los mo-vimientos de personal es la destitu-ción entendida como el retiro definiti-vo del cargo desempeñado por un docente que provoca pérdida de los derechos otorgados por la Ley de Carrera Docente. Recursos Huma-nos puede ejecutar una destitución por abandono de labores sin previo aviso, perjuicio material, ofensas graves a miembros de la comunidad educativa, conducta contraria a la ética profesional, sentencia que prive la libertad, suspensión temporal por abandono del cargo e incumplimien-to de la política educativa. La jubilación de acuerdo al Artículo 35 de la Ley de Carrera Docente y los Artículos 100-108 del Reglamento, es el derecho que tiene el docente a retirarse de sus labores por haber cumplido 55 años de edad y 25 años de servicio, invalidez o incapacidad física o mental. Asimis-mo, los docentes jubilados tienen derecho al décimo tercer mes, y sus pensiones están sujetas a reajustes salariales aplicados a la remunera-ción del docente activo.
Se ha analizado cómo se eje-cuta el Régimen de Carrera Docente pero quedan pendientes cuestiones tales como: ¿cuántos ascensos se han realizado en función de la anti-güedad, experiencia, preparación científica, eficiencia y méritos según lo estipula el Artículo 3 de la Ley de Carrera Docente? ¿La Comisión Nacional de Carrera Docente ha sesionado ordinariamente cada quince días para resolver los recla-mos presentados por el docente? ¿Cuáles son los casos resueltos por la Comisión Nacional y Departamen-tales de Carrera Docente en materia de reclamos docentes? ¿El Ministe-rio de Educación ha garantizado una plaza a todos los egresados de las Escuelas Normales tal como lo pro-pone el Artículo 18 de la Ley? ¿Cuántas demociones o descensos existen por ineficiencia en el desem-peño del ejercicio profesional docen-te? ¿Cuáles son los programas de capacitación y evaluación utilizados desde la entrada en vigencia de la Ley de Carrera Docente? ¿Qué im-pacto han tenido estos programas en la profesionalización docente y en la entrega de una educación de calidad?
Estas preguntas podrían ana-lizarse mucho mejor si la instancia rectora de la Carrera Docente tuvie-se sistematizada la información al respecto. En una futura edición se espera contar con los datos necesa-rios que permitan analizar cuestio-nes críticas para el cumplimiento del objetivo principal de la Ley de Carre-ra Docente, que pretende garantizar educación de calidad, estabilidad laboral, capacitación y promoción de los docentes.
Consideraciones finales
La tarea de analizar cómo el Gobierno Central garantiza calidad en los servicios educativos hizo ne-cesario formular una hipótesis. Por ello, se planteó: “la calidad en los servicios públicos nicaragüense, específicamente educativos, mejora cuando el tomador de decisión atiende efectivamente las demandas de la población ya que tendrá que existir una decisión política compro-metida con la gestión calidad junto con una función pública profesional y meritocrática”. Esta hipótesis sirvió de guía para desarrollar dos dimen-siones analíticas sobre gestión de calidad: una teórica y otra empírica.
Desde la perspectiva teórica se analizó qué es calidad en los servicios públicos. Esto permitió identificar elementos comunes en las múltiples definiciones sobre calidad tales como las dimensiones objetivas y subjetivas. Un elemento objetivo en la definición de calidad son los requerimientos técnicos y procesos de producción necesarios para que exista calidad. Los elementos subje-tivos son aquellos que destacan la satisfacción de las expectativas del cliente-ciudadano.
Respecto a lo empírico se constató que poco a poco se camina “hacia una gestión de calidad en la función pública de Nicaragua”. Pero hace falta mucho más camino que recorrer en la búsqueda de la calidad en los servicios públicos, específi-camente en los educativos. En este trabajo se identificó que el Gobierno Central provee muchos servicios públicos por mandato constitucional; ante esta situación se optó por cen-trar la atención en los servicios edu-cativos ya que la inversión en capital humano a través del sistema de educación constituye uno de los principales factores para mejorar la calidad del propio sistema educativo y de otros servicios públicos.
“Sin inversiones enfocadas en la mejora de la calidad de la educa-ción y en aumentar el acceso a las escuelas, se puede prever que el 50% de la población permanezca en la pobreza durante la década si-guiente. Los bajos niveles educati-vos alcanzados por la población nicaragüense a lo largo de los años explica, en gran medida, la baja pro-ductividad de la fuerza laboral y la pobre calidad del trabajo” (Urdiñola y Laguna, 2008: 45).
Se hace necesario que las au-toridades políticas, el ciudadano y los directivos de la administración pública nicaragüense se comprome-tan con la gestión de calidad. La revisión teórica y empírica de este trabajo revela la necesidad de forta-lecer la capacidad de escucha, res-puesta efectiva y eficaz de las auto-ridades políticas a los ciudadanos. El caso de estudio sobre los servicios educativos nicaragüenses permite plantear similitudes respecto a la situación de otros servicios públicos, ¿Cuál es esa similitud? efectivamen-te con un caso de estudio difícilmen-te se puede generalizar pero si se puede expresar que los servicios públicos necesitan mejorar su cali-dad. La situación de los servicios educativos en Nicaragua tiene re-percusión en otros sectores como la economía, salud, entre otros; es decir, en el desarrollo de la Nación.
La calidad de la gestión públi-ca necesita de acción colectiva. No basta con cuidar los requisitos y procedimientos de calidad ya que en el ámbito público existe una dinámi-ca compleja donde interactúan mu-chos intereses y actores que muchas veces olvidan el bien común. La situación política nicaragüense hace pensar que la tarea pendiente no es la calidad sino la gobernabilidad donde el ciudadano es sujeto de deberes y derechos; es decir, tiene derecho a disentir, reclamar y ser atendido con servicios públicos de calidad. Pero ocurre que cuando un ciudadano reclama se convierte en oposición, en enemigo del gobierno de turno, cuando probablemente está ejerciendo su derecho ciudada-no de solicitar más y mejores servi-cios. Por ello, no se puede desvincu-lar la búsqueda de calidad en los servicios públicos del compromiso político de los detentadores del poder.
El compromiso político tiene que demostrarse en el estableci-miento de estándares e indicadores de calidad. Por ello, es necesario crear un Premio Centroamericano a la Calidad en la Función Pública que retome las experiencias de otros Premios Nacionales a la Calidad y normas específicas para el sector público como es el caso de Argenti-na, Brasil, Colombia, Chile, Portugal, España y del Modelo Iberoamerica-no de Excelencia en la Gestión de la Fundación Iberoamericana para la Gestión de la Calidad, FUNDIBEQ.
El Gobierno de Nicaragua desde 1996, estableció el Premio Nacional a la Calidad que coordina el Ministerio de Fomento, Industria y Comercio, MIFIC. Este premio se fundamenta en la Ley No. 219 de “Normalización Técnica y Calidad” que tiene entre sus objetivos: “Orde-nar e integrar las actividades de los sectores público, privado, científico técnico y de los consumidores para la elaboración, adopción, adaptación y revisión de las normas técnicas, en procura de la mejora sostenida de la calidad de los productos y servicios ofrecidos en el país”. Según datos oficiales del MIFIC, ha ganado este premio principalmente la empresa privada, esto evidencia que la cali-dad es una tarea pendiente en la gestión pública nicaragüense. Se hace necesario retomar este prece-dente para avanzar efectivamente en una gestión pública de calidad.
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