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Situación del empleo público

Rocío Aguilar Montoya** costarricense*

REPASA LAS PRINCIPALES LIMITACIONES QUE ENFRENTA EL SISTEMA DE EMPLEO PÚBLICO COSTARRICENSE ENFATIZANDO ENTRE OTRAS, LA FALTA DE RECTORÍA POLÍTICA QUE DEFINA LA GESTIÓN DEL POTENCIAL HUMANO CON POLÍTICAS, PRINCIPIOS, LINEAMIENTOS Y DIRECTRICES CLAROS QUE PERMITA PROPORCIONARLE COHERENCIA Y UNICIDAD A TODOS LOS COMPONENTES ORGÁNICOS Y FUNCIONALES DEL SISTEMA Y A LA VEZ, DISMINUIR LAS DIFERENCIAS AL INTERIOR DEL MISMO.

PALABRAS CLAVES: ADMINISTRACIÓN PÚBLICA; EMPLEO PÚBLICO; POLÍTICAS PÚBLICAS; RECURSOS HUMANOS; COSTA RICA

Cerca de tres mil millones de dólares pagó el Sector Público de Costa Rica por sueldos y salarios en los años 2008 y 2009; alrededor de 280.000 personas laboran para este sector; es decir, aproximadamente un 25% del gasto total de este sec-tor, el 10% del Producto Interno Bru-to, PIB, y del 14% de la fuerza labo-

ral del país, están vinculados al em-pleo público, lo que indica que cuan-do se habla de este tema, no se está hablando de cualquier asunto, sino de uno cuya pertinencia es funda-mental para el país.

Con la adopción de un nuevo modelo de desarrollo, posiblemente, varias áreas del quehacer estatal se han quedado rezagadas y, una de ellas es, indudablemente, la relacio-nada con el empleo público, a tal punto que no se puede hablar de reforma del Estado sino se pasa primero por una reforma del sistema de empleo público en Costa Rica. En efecto, se observa un gran dinamis-mo en sectores impactados por la apertura económica, como lo son las telecomunicaciones y los seguros, sin que las instituciones públicas que competirán con el sector privado en

la prestación de tales servicios, hayan alcanzado una verdadera modernización de sus sistemas de gestión del potencial humano.

En consecuencia, estamos frente a un tema de importancia ca-pital que requiere de acciones inme-diatas en todos los ámbitos, algunas de las que asumiré en el presente documento.

Unicidad del sistema de empleo

público: ¿una necesidad

o una debilidad?

Si bien el origen del régimen de empleo público en Costa Rica se ubica en la Constitución Política, ese hecho no ha impedido que en la práctica exista una gran diversidad de sistemas de empleo público, lo que per se no debería ser cuestio-nable, siempre y cuando se tratara de sistemas que respondan a una vinculación clara entre el quehacer institucional y el entorno en el que se desenvuelve, garantizando la efi-ciencia de la Administración para satisfacer la ejecución de un fin público, aunque ello no obsta para que los principios que rijan el siste-ma se apliquen indistintamente del tipo de servicio que presta el ente u órgano.

Por supuesto que entre los di-versos subsectores del sector públi-co, existen diferencias en cuanto a las competencias de los funcionarios contratados e incluso en los esque-mas de remuneración. Sin embargo, deberían existir políticas muy simila-res en cuanto a diseño de puestos y de los perfiles de los funcionarios requeridos, vinculación del desem-peño individual con el institucional, evaluación del desempeño, esque-mas de incentivos salariales, regí-menes disciplinarios, promoción y desarrollo del talento del funciona-riado, respetándose para cada caso las particularidades del servicio que se presta.

Así, por ejemplo, no es lo mismo la existencia de una organi-zación que promueve la venta de servicios públicos como es el caso del Instituto Costarricense de Electri-cidad, ICE, el Instituto Nacional de Seguros, INS, o un banco, y otra que promueve la cultura, como lo es el caso del Teatro Nacional o el Minis-terio de Cultura. Aquí son claras las diferencias que deben existir per se entre los sistemas de empleo que apliquen, dadas las diferentes com-petencias que se requieren de sus funcionarios, pero, así como existen una serie de principios que se apli-can a la prestación del servicio público, que no importando su natu-raleza, son siempre los mismos; en esa misma analogía los principios del sistema de empleo serán los mismos sin importar el tipo de activi-dad que se realice.

Ahora bien, en nuestro país existen dos regímenes claramente diferenciados, el operado por la Di-rección General de Servicio Civil, DGSC, y aplicado al Gobierno Cen-tral con su propio marco regulador y sistema de empleo, y el del llamado sector descentralizado, donde en-contramos una diversidad de regí-menes que se han diseñado según el buen leal saber y entender de cada quien.

Entre los sistemas relevantes en este último están las convencio-nes colectivas las que, según un reporte de la OIT1 del 2008, alcan-zaron cincuenta y cuatro en el sector público, lo que plantea todo un reto en cuanto a la diversidad de regíme-nes de empleo en el sector descen-tralizado, ya que cada convención colectiva plantea sus propias particu-laridades, lo que establece sistemas de empleo casi que particulares para cada ente u órgano público.

Por otro lado, el régimen esta-tutario también opera en buena parte del sector público descentralizado, lo que hace que cada ente u órgano tenga su propio sistema según el estatuto de servicios que se haya dictado de conformidad con sus competencias, régimen amparado en la misma Constitución, según la Sala Constitucional:

“Los Artículos 191 y 192 de la Constitución Política contem-plan, en sentido amplio, un régimen especial de servicio para todo el sector público o estatal, basado en los princi-

pios fundamentales de espe-cialidad para el servidor públi-co, el requisito de idoneidad comprobada para el nombra-miento y la garantía de estabi-lidad en el servicio, con el fin de lograr mayor eficiencia en la Administración; a la vez que otorgan, en especial en el se-gundo numeral citado, una se-rie de derechos públicos, pero que sólo fueron enunciados por el constituyente, dejándole al legislador la tarea de nor-marlos de manera concreta y especificarlos a través de la ley ordinaria”.2

Ahora bien, podría pensarse que la existencia de un régimen para el Gobierno Central simplifica la ope-ratividad del Sistema de Servicio Civil, sin embargo, al no haberse dado una evolución a la par de los cambios que enfrenta el Estado y su entorno, la misma Contraloría Gene-ral de la República, CGR, ha venido señalando que es fundamental que se haga un esfuerzo para que la DGSC:

“…se ajuste a los requerimien-tos de un Estado que está cambiando por los procesos de globalización y apertura a que se enfrenta, como el dotar a esa Dirección General de los recursos necesarios para que atienda esos nuevos desafíos, precisando las competencias que efectivamente debe asu-mir como órgano técnico y de-legando aquellas de naturale-za operativa que corresponde a las unidades de recursos humanos su ejecución.”3

Estructura organizativa

del sistema

Desde el punto de vista de or-ganización del Sistema de Empleo Público, un primer aspecto que de-beríamos analizar es el que tiene que ver con la rectoría de este sis-tema, ya que desde ahí se deben articular todos sus componentes orgánicos y funcionales.

Desde el punto de vista orgá-nico o institucional, podría pensarse, en primera instancia, que correspon-de al Ministerio de Trabajo, como organismo político, la rectoría de este sistema, sin embargo, del análi-sis de las competencias de éste, se puede concluir que legalmente:

“Las competencias asignadas al MTSS, no son ni van dirigi-das a otorgarle alguna rectoría política en materia de empleo

público, mediante la emisión de políticas, lineamientos y di-rectrices generales en esa materia, y que por el contrario, […], su intención radica en ga-rantizar los derechos laborales de los trabajadores indepen-dientemente de a quien pres-ten sus servicios, ya sea un patrono público o privado. Tampoco se advierte en dicha normativa que se le hayan asignado funciones propias de rectoría técnica en empleo público.”4

Al no corresponder tal rectoría al Ministerio de Trabajo, otra instan-cia llamada a ejercer alguna rectoría es la Autoridad Presupuestaria, sin embargo, nuevamente se encuentra una insuficiencia entre el rol de este órgano del Ministerio de Hacienda y la rectoría de empleo público en el país, al determinarse que:

“Es así como, la competencia de la Autoridad Presupuesta-ria está orientada hacia aspec-tos de política presupuestaria, a un nivel más operativo razón por la cual no encaja dentro de los requerimientos concep-tuales propios de una rectoría política o técnica en materia de empleo público, con potes-tades de dirección y coordina-ción a otros entes y órganos públicos.”5

Institucionalmente, la rectoría del Sistema de Empleo Público no descansa ni en el Ministerio de Tra-bajo ni en el Ministerio de Hacienda, por lo que, entonces, pareciera que es la misma DGSC, la llamada a cumplir con esta tarea. No obstante, ha sido criterio de la CGR que:

“En consecuencia, las atribu-ciones y deberes descritos no corresponden con la función de rectoría política, pues no se refieren a la dirección de los entes y órganos públicos me-diante políticas de empleo público o la emisión de direc-trices y coordinación que las haga efectivas; las competen-cias asignadas a dicha Direc-ción se asocian más bien a actividades técnico–operativas en materia de recurso huma-no. Por ello este Órgano Con-tralor considera que la Direc-ción es un órgano técnico dedicado a la materia de clasi-ficación, ingreso, selección, promoción y traslado de los servidores públicos que inte-gran el Poder Ejecutivo; cir-cunscrito a los ministerios, sus órganos adscritos y el Instituto Nacional de Aprendizaje (INA). Es así como se des-prende de las atribuciones y competencias otorgadas en el Artículo No. 13 del Estatuto de Servicio Civil y No. 4 de su Reglamento, que su función corresponde más bien a una rectoría técnica, encomenda-da al Director General de Ser-vicio Civil.”6

Consecuentemente, no es po-sible hablar de la existencia de una rectoría en materia de empleo públi-co en Costa Rica, a lo sumo se llega a una seudo-rectoría con alcances muy limitados, en cuanto a su natu-raleza (presupuestaria o técnica pero no política) y en cuanto a los sujetos cubiertos por esta rectoría.

Por otro lado, producto de la falta de unicidad del Sistema de Empleo Público costarricense, seña-lada anteriormente, existen también una serie de operadores del sistema, con sus propias reglas, sin unicidad de principios aplicables a la gestión del potencial humano, que constitu-yen un verdadero archipiélago de sistemas sin la existencia de vasos comunicantes que los lleve en una misma dirección a partir de una de-terminada política pública en esta materia.

En tal situación, es imposible estructurar un sistema único, con sus componentes orgánicos debi-damente identificados, operando de manera armónica, bajo una sola dirección.

Políticas de Estado

sobre el empleo público:

otra insuficiencia del sistema

La existencia de varios regí-menes de empleo y la falta de una rectoría que permita definir clara-mente los componentes orgánicos del sistema y su orientación, llevan también a que “no se perciben políti-cas ni acciones estratégicas a nivel de Estado que procuren abordar en forma integral la problemática del empleo público, sino que correspon-den a esfuerzos aislados que atien-den un sector específico, en una gran mayoría orientados a las de-pendencias cubiertas por el Régimen de Servicio Civil y que por tanto no tienen incidencia en el resto de la Administración Pública; situación que denota que el Gobierno no le ha dado toda la importancia que exige este tema.”7

La carencia de una política de Estado en materia de empleo públi-co, indudablemente, genera un cierto desorden en la gestión institucional y por supuesto en la gestión del po-tencial humano. En ese sentido, la CGR ha identificado una serie de elementos que sustentan esta con-clusión,8 tales como:

• El cortoplacismo imperante en la definición y puesta en práctica de las acciones que se han definido en esta mate-ria. No trascienden más allá de un período de gobierno. Consecuentemente, la conti-nuidad de las acciones se ve interrumpida, lo que genera una pérdida de esfuerzos y, posiblemente, de fondos públicos.

• Las acciones que se han defi-nido son de alcance limitado en cuanto a su contenido y a los sujetos a los que se aplica,

profundizando las diferencias entre los sistemas y el trato desigual que recibe el funcio-nario público dependiendo del sector o subsector en el que preste sus servicios.

• La falta de dirección y limitado alcance, incide en la eficiencia y calidad con que la adminis-tración pública brinda sus ser-vicios, ya que no se cuenta con los instrumentos que per-mitan la organización del ser-vicio público de la manera más eficiente posible.

• A nivel de todo el sector públi-co se ha dado una disparidad de directrices y lineamientos, sin coherencia y escaso im-pacto en el fortalecimiento del sistema de empleo público, lo que a su vez profundiza la fal-ta de unicidad del sistema.

• La existencia de diferencias salariales, mecanismos de contratación y normativa dis-ciplinaria en la gestión del po-tencial humano a lo largo de todo el sector público, lo que incentiva el trato desigual en la función pública.

• La diversidad de normativas que regulan la relación de empleo entre el Gobierno Central y sus instituciones con sus colaboradores, lo que atenta contra la transparencia en la gestión integral del po-tencial humano, al existir sis-temas diseñados a la medida de cada organización, lo que puede ocultar las diferencias que los hacen más laxos o menos rigurosos.

Esta situación llevó a la misma CGR a recomendar varias acciones, tales como:

• Que la gestión de la adminis-tración pública esté guiada con políticas de empleo públi-co de carácter integral.

• Que estas políticas trascien-dan los períodos de gobierno, es decir, deben ser de media-no y largo plazo, para que las reformas sean sostenibles.

Asimismo, deben ser de apli-cación nacional, sectorial e institucional, de forma tal que se corrijan las desviaciones e inequidades que se presentan en los diferentes instrumentos jurídicos utilizados para la administración de los recursos humanos en el sector público, y se procure la eficiencia en la función pública.

• También se requiere que la administración activa evalúe la gestión en esa materia, a efecto de establecer medidas que promuevan mejoras en

los componentes funcionales del sistema de recursos humanos propios de cada en-tidad u órgano público.

• Y, finalmente, deben desarro-llar y fortalecer los sistemas de evaluación de resultados y de rendición de cuentas en los funcionarios públicos.

Componentes funcionales

del sistema

Cuando se habla de los com-ponentes funcionales del Sistema de Empleo Público, pueden enfocarse desde dos perspectivas, la política, donde ha quedado demostrado que el país tiene una serie de insuficien-cias, ya que no existe una rectoría, no hay una política de Estado sobre el empleo público, y en consecuen-cia, tampoco existe una adecuada planificación de los diferentes com-ponentes funcionales del sistema. La segunda perspectiva es la técnica, la que tiene que ver con los componen-tes funcionales del sistema, donde tampoco se encuentra un adecuado desarrollo de estos componentes, ya que se circunscriben a partes del mismo sistema.

Independientemente del mo-delo9 que se utilice, el sistema de empleo, debe tener al menos seis componentes:

• La planificación de los reque-rimientos en materia de po-tencial humano, la que está to-talmente vinculada con la planificación institucional. • La definición de las clases de puestos que se ocupan y de los perfiles o requerimientos de quienes los van a ocupar.

• El desarrollo de todas las ac-ciones necesarias para facili-tar el ingreso o desvinculación a la función pública.

• La rendición de cuentas inter-na, que implica la medición del desempeño individual a partir de la planificación del trabajo que hace la organización en la que se presta el servicio.

• La definición de todos los es-quemas de remuneración e incentivos que se otorgarán al funcionario a partir de su desempeño individual.

La promoción del desarrollo de las competencias del fun-cionario público.

Si se utilizan estos componen-tes como el filtro para medir el nivel de operatividad de nuestros siste-mas de empleo público, en el caso del sistema operado por la DGSC, de las fiscalizaciones realizadas, la CGR ha encontrado que más que una rectoría política esta instancia lo que ejecuta es una especie de rec-toría técnica, circunscrita a activida-des técnico–operativas en materia

de potencial humano, relacionadas con la clasificación, ingreso, selec-ción, promoción y traslado de los servidores públicos que integran el Poder Ejecutivo; circunscrito a los ministerios, sus órganos adscritos y el Instituto Nacional de Aprendizaje, INA.

Se encuentra, entonces, un vacío importante en temas como la planificación, la rendición de cuen-tas, los esquemas de remuneración e incentivo y la promoción del desa-rrollo del funcionario público.

De la planificación institucional

a la planificación

de los requerimientos

en potencial humano

Es claro que como parte del proceso de planificación institucional, además de determinar qué debe hacerse y cómo se hará, también es necesario determinar con quién se hará. Es decir, que existe una vincu-lación lógica entre la planificación institucional y la gestión del potencial humano. En el caso de Costa Rica, en sus estudios sobre empleo públi-co, la CGR, determinó a partir de una encuesta realizada en diecisie-te10 instituciones, aspectos como los siguientes:

• En el 47% de las instituciones contenidas en la muestra se efectúa una planificación es-tratégica del potencial huma-no, observándose un alinea-miento de ésta con la estrategia institucional que considera los principios, valo-res, objetivos, metas e indica-dores relacionados con el ca-pital humano. Asimismo, en esas instituciones la planifica-ción del potencial humano está vinculada con el modelo de planificación institucional y derivado del plan estratégico institucional, integrando las políticas y acciones en la organización.

• En el 53% de las instituciones analizadas la planificación del recurso humano se da por demanda o requerimientos de personal con una visión corto-placista, con el propósito de atender las necesidades in-mediatas que se presenten en el desarrollo de las actividades propias de la institución res-pectiva; es decir, que no resul-ta relevante la planificación estratégica del potencial humano.

• Por otra parte, en relación con el uso de modelos y metodo-logías e instrumentos de plani-ficación del potencial humano, se determinó que el 35% de las instituciones consultadas carecen de este tipo de herramientas de planificación; mientras que en el 65% se señala que se cuenta con ins-trumentos para determinar las cargas de trabajo, colaborado-res requeridos para la soste-nibilidad del negocio y la defi-nición de tablas de reemplazo, o se está en proceso de desa-

rrollo de una redefinición del modelo de planificación del potencial humano, metodo-logías y de instrumentos es-tandarizados para fortalecer ese proceso.

• Respecto de los sistemas de información en materia de planificación del potencial humano, se debe señalar que el 24% de las instituciones analizadas carecen de estos sistemas; y en el 76% restan-te, esos sistemas no se consi-deran que sean los apropia-dos, por cuanto corresponden a módulos o bases de datos de consulta, independientes, los que no están integrados, además que muestran un atraso tecnológico considera-ble, según se indicó al órgano contralor.

En ese mismo orden de ideas, el 29% de las instituciones evaluadas, considera que los citados sistemas de informa-ción no permiten un conoci-miento razonable de las dis-ponibilidades cuantitativas y cualitativas existentes en la materia objeto de análisis. Lo anterior por cuanto los siste-mas que poseen no están in-tegrados. En el 71% restante se determinó que si bien los sistemas les permiten un co-nocimiento cuantitativo de los recursos existentes, no brin-dan información adecuada y oportuna para hacer frente a las previsiones de potencial humano, dadas las limitacio-nes de los equipos con que disponen para realizar tales labores. humano, dadas las limitacio-nes de los equipos con que disponen para realizar tales labores. humano, dadas las limitacio-nes de los equipos con que disponen para realizar tales labores.

• En torno a los recursos asig-nados para el desempeño de la planificación del potencial humano, el 88% de las institu-ciones consultadas señalaron carencia de planes o progra-mas de capacitación especí-ficos en esa materia, que permitan disponer de colabo-radores capacitados para rea-lizar en forma eficiente esta labor de planificación.

• Sobre esta temática, funciona-rios de las unidades de recur-sos humanos de las depen-dencias cubiertas por el Régimen de Servicio Civil, se-ñalaron la carencia de políti-cas, directrices, o lineamientos sobre planificación del poten-cial humano, emitidas por la DGSC; asimismo, indicaron que esa institución no ha par-ticipado en la organización, supervisión, asesoría, coordi-nación, o capacitación de los procesos de planificación del potencial humano en esas de-pendencias, esto por cuanto su labor se ha limitado a la

aprobación de diversos trámi-tes administrativos, tales como la remisión de ternas o nómi-nas para atender los pedimen-tos de personal.

Estos hallazgos ponen de ma-nifiesto debilidades importantes del Sistema de Empleo Público costarri-cense en la planificación de la ges-tión del potencial humano, lo que mantiene vigente una conclusión a la que ya había llegado en el 2008 la CGR, en el sentido de que:

“A su vez, en cuanto a este tema de planificación del re-curso humano, en el dia-gnóstico realizado por esta Contraloría General, según in-forme interno No. DFOE-PGA-I-05-200715, del 9 de abril de 2008, se señaló que la planifi-cación de los recursos huma-nos en la Administración Pública es débil por cuanto en algunos casos es incipiente y se encuentra divorciada de la estrategia institucional y na-cional, lo cual es coincidente con los resultados obtenidos del análisis efectuado a insti-tuciones seleccionadas en es-te estudio...”11

La rendición de cuentas

interna: una tarea olvidada

por la gerencia pública

La evaluación del desempeño o la rendición de cuentas de la labor desarrollada por el funcionario públi-co, es otro componente funcional del sistema de empleo público que ha venido a menos y se ha circunscrito a través de los años a medir aspectos poco relevantes del alcan-ce de la gestión de los colaborado-res sobre el logro de los objetivos institucionales.

La rendición interna de cuen-tas, constituye una herramienta de gestión que permite integrar el desempeño del servidor público dentro de la misión y el logro de los objetivos institucionales, con la fina-lidad de generar valor agregado al ciudadano a través de la ejecución efectiva de los compromisos de desempeño, medidos a partir de los criterios de evaluación e indicadores acordados entre el jerarca y el cola-borador. En consecuencia, esta eva-luación debe suministrar informa-ción, basada en evidencias que demuestren las competencias del servidor, con el propósito de orientar la toma de decisiones relacionadas con las acciones de mejoramiento individual e institucional, la aplica-ción de los esquemas de incentivos y hasta la permanencia en la función pública.

A pesar de ser un mecanismo muy potente para insertar a las or-ganizaciones en un proceso de me-jora continua y a sus colaboradores en uno de desarrollo permanente, al contrario se ha convertido en un mecanismo que opaca la responsa-bilidad del gerente público para exi-gir rendición interna de cuentas, ya que se rehúye la obligación que tie-ne el jerarca de medir el desempeño de sus colaboradores, a efectos de lo cual, la utilización de herramientas poco útiles se convierte en un escu-do que da confort a quien evalúa y al evaluado ante eventuales dife-rencias sobre los resultados de tales ejercicios.

Los hallazgos de los estudios de fiscalización de la CGR, confir-man esta situación. Así, por ejemplo, se llegó a determinar en algunos casos la inobservancia de la norma-tiva interna establecida para evaluar el desempeño, ya que al analizar el 5% de la planilla de una institución, correspondiente a veintisiete expe-dientes de los funcionarios, el 52% no contaban con las evaluaciones del desempeño de los dos últimos años; lo anterior, no obstante que el Manual de Procedimientos para la Evaluación del Desempeño vigente en esa institución, preceptúa la res-ponsabilidad de los superiores jerár-quicos de evaluar anualmente a sus colaboradores, definiendo como un acto de negligencia por parte del jefe inmediato no realizar tal evaluación. Asimismo, al revisar treinta y cinco expedientes personales, es decir, el 5% de los servidores de otra de las instituciones estudiadas, se observó que en el 65.7% de esos expedien-tes se carecía de las evaluaciones de desempeño de los funcionarios por varios años; además, de que en algunos no se especificaba la fecha de realización de la evaluación ni la firma del evaluador.

Esta situación tiene una serie de consecuencias que no debemos dejar de mencionar, tales como:

• Rendición de cuentas ligada a incentivos. En el Artículo 5 de la Ley No. 2106, de 9 de octu-bre de 1957, Ley de Salarios de la Administración Pública, se establece lo siguiente:

“ARTICULO 5º.- De conformi-dad con esta escala de suel-dos, cada categoría tendrá aumentos o pasos, de acuer-do con los montos señalados en el Artículo 4º anterior, hasta llegar al sueldo máximo, que será la suma del salario base más los treinta pasos o au-mentos anuales de la corres-pondiente categoría.

Todo servidor comenzará de-vengando el mínimo de la ca-tegoría que le corresponde al puesto, salvo en casos de inopia a juicio del Ministro res-pectivo y de la Dirección Ge-neral de Servicio Civil. Los aumentos anuales serán con- cedidos por méritos a aquellos servidores que hayan recibido calificación por lo menos de "bueno", en el año anterior, otorgándoseles un paso adi- cional, dentro de la misma ca- tegoría, hasta llegar al sueldo máximo .”

Esta norma se refiere a un in-centivo que se aplica dentro del Sis-tema de Empleo Público costarricen-se, denominado “anualidades”, el

que se percibe en función del resul-tado de la evaluación del desempe-ño o calificación anual, como la lla-ma la ley.

Sin embargo, en la práctica este incentivo se aplica de manera automática, sin importar el resultado de esta evaluación, desnaturalizán-dose el incentivo por desempeño, hasta el punto que se ha dicho que:

“El complemento salarial de-nominado ‘anualidad’, es un reconocimiento otorgado por la Administración, cuya finali-dad es premiar la experiencia adquirida de sus funcionarios que han permanecido en for-ma continua prestando sus servicios a ésta. Básicamente, este incentivo es un premio por la antigüedad del funcio- nario que ha dedicado su es-fuerzo, experiencia y conoci-miento adquirido en el transcurso de los años para ponerlo al servicio de un solo patrono, en este caso del Es-tado y sus instituciones.”12

Este tema deberá revisarse ya que legalmente no estamos frente a un premio por antigüedad, sino que se trata de un incentivo que se gana por desempeño, por lo que actuar en otro sentido puede conllevar a un mal uso de los fondos públicos, lo que es grave, dado el peso tan im-portante que tiene dentro de la retri-bución total del funcionario este rubro.

Al respecto, la CGR, ha de-terminado en el estudio de repetida cita en este documento, las siguien-tes situaciones respecto del recono-cimiento de anualidades:

o Instituciones que reconocen un mismo porcentaje de anua-lidad sobre el salario base, in-dependientemente del puesto, donde se pagan, en su orden, 3.56% y 6.94% sobre el sala-rio base por concepto de anualidad para todos los pues-tos, independientemente del número de años.

o En las dependencias cubiertas por el Régimen de Servicio Civil, se aplica un porcentaje de anualidad respecto del sa-lario base, el que es inversa-mente proporcional a la escala salarial del puesto, recono-ciendo en promedio un 2.22%, que se mueve entre 1.94% y 2.56% para el salario más alto y el más bajo, respectivamente.

o En el caso donde el je de anualidad respecto del salario base es de 4.50%, se paga de dos formas: una que depende, tanto de la categoría del puesto como del número de años reconocidos y, otra, donde el pago es el mismo para todos los puestos. En esta situación el crecimiento a través del tiempo es ex-ponencial.

Al establecerse este incentivo como un porcentaje sobre el salario base percibido por el funcionario, esto tiene un impacto importante en la retribución total que se percibe, por lo que significa una proporción alta del pago total de salarios que hace el sector público a sus funcio-narios. En el siguiente cuadro, se muestra el peso que tiene dentro de cada colón percibido por el funciona-rio, la anualidad según el número de años servidos, llegando a ser el do-ble en algunos casos.

PAGO PORCENTUAL POR CADA COLÓN DE SALARIO BASE

DEL RUBRO DE ANUALIDADES EN DISTINTAS INSTITUCIONES

AÑOS 5, 10, 15 Y 26

Año/ Institución	Régimen Servicio Civil	Institución B	Institución G	Institución A	Institución D
5	0.11	0.25	0.39	0.18	0.35
10	0.22	0.55	0.74	0.36	0.69
15	0.33	0.94	0.94	0.53	1.04
26	0.57	2.14	1.27	0.93	1.80

Fuente: Tomado de CGR, Informe No. DFOE-PGAA-IF-65-2009, “Informe sobre La gestión el Estado en materia de empleo público en procura de la eficiencia administrativa”, 29 de enero, 2010, p. 27.

En conclusión si se otorga el incentivo sin vincularlo con el desempeño del funcionario, se pue-de estar incurriendo en un mal ma-nejo de los fondos públicos, que no debe pasar desapercibido por los jerarcas institucionales, dada la res-ponsabilidad que esto conlleva, ya que el supuesto, bajo el cual proce-de el pago, no está siendo valorado por el jerarca responsable, además de que se le está restando transpa-rencia al sistema de estímulos y promociones.

• La rendición de cuentas como un derecho del funcionario. De conformidad con el Artículo 37

del Estatuto de Servicio Civil, es un derecho del funcionario conocer las calificaciones pe-riódicas que, de sus servicios, debe hacerle su superior.

En efecto, dado que la eva-luación del desempeño pretende dar a conocer al funcionario evaluado, cuáles son sus aspectos fuertes o sus fortalezas y cuáles son los as-pectos que requieren un plan de mejoramiento o acciones enfocadas hacia el crecimiento y desarrollo continuo, tanto personal como profe-sional, para impactar sus resultados de forma positiva y lograr el cumpli-miento de los objetivos instituciona-les, el no evaluar implica una limita-ción al mejoramiento del funcionario.

Al no recibir el funcionario re-troalimentación oportuna, puede repetir errores o desviarse de las metas establecidas sin tener la posi-bilidad de reorientar el camino, lo que a su vez lo expone a algún tipo de responsabilidad que podría llevar-lo hasta perder su puesto, dada la reincidencia en acciones que no se ajusten a los objetivos institucionales ni al desempeño esperado, lo que se puede determinar en posteriores evaluaciones.

Por otro lado, los diferentes estatutos de servicios establecen como obligación del funcionario cumplir con las obligaciones inheren-tes a sus cargos, lo que a su vez convierte en un derecho suyo el conocer la organización y competen-cias de la unidad en la que presta sus servicios, los objetivos que debe alcanzar y los resultados asociados al cumplimiento de cada objetivo. Si no hay una adecuada evaluación del desempeño, el funcionario no tendrá claridad de si está o no cumpliendo con ese mandato y si está o no ejer-ciendo adecuadamente su función.

Asimismo, establece el enca-bezado del Artículo 43 del Estatuto de Servicio Civil, lo siguiente:

“Artículo 43.- La evaluación del desempeño servirá como reconocimiento a los buenos servidores, como estímulo pa-ra propiciar una mayor eficien-cia y como factor que se puede considerar para capaci-tación, ascensos, concesión de permisos, reducciones for-zosas de personal y los de-más fines que la Dirección General de Servicio Civil de-termine mediante resolución.”

Similares disposiciones se en-cuentra en otros estatutos de servi-cios, lo que plantea el derecho a la formación continua o a la actualiza-ción de sus conocimientos que le permitan ejercer sus competencias con eficacia y eficiencia, derecho que no podrá ejercerse si no se hace una adecuada evaluación del desempeño.

Igualmente, podría verse limi-tado el derecho a la carrera adminis-trativa o bien, la permanencia en su cargo, cuando se apliquen procesos de reorganización que conlleven la reducción forzosa de servicios.

La evaluación del desempeño se convierte, de cara a los derechos del funcionario, en un tema de con-trol interno, ya que establece el Artículo 13 de la Ley General de Control Interno, Ley No. 8292 del 4 de julio del 2002, que tanto el jerarca como los titulares subordinados deben:

“e) Establecer políticas y prácticas de gestión de recur-sos humanos apropiadas, principalmente en cuanto a contratación, vinculación, en- trenamiento, evaluación, pro- moción y acciones disciplina-rias; todo de conformidad con el ordenamiento jurídico y técnico aplicable.”

Así, prácticas deficientes de rendición de cuentas internas pue-den implicar un menoscabo al siste-ma de control interno, con las con-secuentes responsabilidades para los jerarcas y sus colaboradores y la limitación al ejercicio de algunos derechos del funcionario.

Rendición de cuentas internas y planificación institucional. En sus estudios de fiscalización, la CGR ha podido determinar la existencia de una desvincu-lación entre los procesos de rendición de cuentas internas y la planificación institucional, aunado a ello la falta de políti-cas relacionadas con esta evaluación.

Tal y como se ha venido indi-cando en este acápite, la evaluación del desempeño debe servir para conocer, entre otras cosas, el aporte del funcionario al logro de los objeti-vos institucionales y los resultados asociados a ellos. Sin embargo, al no existir una adecuada vinculación entre las tareas a ejecutar por el funcionario y los resultados que debe alcanzar la organización, será muy difícil cumplir con ese objetivo.

Precisamente, dentro de los hallazgos de la fiscalización ejecuta-da por la CGR en un grupo de insti-

tuciones públicas, destacan los si-guientes aspectos:

o En el 70.6% de las institucio-nes consultadas, “los factores de evaluación incluidos esta-blecen aspectos que única-mente miden competencias actitudinales, tales como co-nocimiento y calidad del traba-jo, rendimiento, actitud para aprender, creatividad, discipli-na, relaciones con el público y con compañeros, puntualidad y asistencia, presentación personal, liderazgo, organiza-ción del trabajo, entre otros; aspectos que no permiten medir el rendimiento y el desempeño de los funciona-rios en concordancia con el desarrollo y ejecución de las actividades sustantivas y pro-yectos planificados estratégi-camente”.13 Es decir, que se circunscriben a las clásicas evaluaciones de respeto a las normas de conducta, aseo y urbanidad.

En el 76.6% (13) de las insti-tuciones contempladas en la muestra, los instrumentos de evaluación del desempeño uti-lizados son los mismos cada año, “y miden los mismos fac-tores, por lo que no existe vínculo alguno entre tales fac-tores y los objetivos y metas definidos anualmente. Se desprende de lo anterior, que en la mayoría de los instru-mentos no existen factores de medición relacionados con la planificación estraté-gica institucional, que permi-tan establecer en qué me-dida están siendo alcanza-dos los objetivos y las metas institucionales.”14

o De las diecisiete instituciones analizadas, el 30% de ellas no cuentan con políticas, norma-tiva o manuales de procedi-mientos que regulen la ges-tión de rendimiento de los funcionarios, y el restante 70% no aportó evidencia de que estas políticas, normativa o manuales de procedimiento fueron dadas a conocer a los funcionarios.15

• La rendición de cuentas, un mecanismo para impactar en la cultura organizacional. Una reforma del Estado que gire alrededor de una reforma del Sistema de Empleo Público, debería generar una modifica-ción en al cultura organizacio-nal de las diferentes depen-dencias públicas y una herramienta útil para lograr ese cometido lo es, preci-samente, la evaluación del desempeño, ya que las orga-nizaciones las hacen las personas.

El cambio en la cultura organi-zacional empieza por cambiar la cultura de no evaluación que parece estar incorporada en la gestión de la gerencia pública. Si la rendición de

cuentas interna no recibe la impor-tancia que tiene será realmente difí-cil que sirva como un medio para modificar la cultura organizacional.

Se requiere entonces, un compromiso por parte de los jerarcas con la utilización de estos instrumen-tos, que generen los insumos nece-sarios para tomar decisiones y moni-torear el grado de avance, sin el cual es difícil generar los modificado-res necesarios para ir modelando una cultura diferente, más compro-metida con el logro de resultados de calidad, oportunos y útiles para la ciudadanía.

Esto último, lleva a que la me-jora y la modificación de la cultura organizacional no puede ser un fin en sí mismo, sino que debe respon-der a la demanda a la que está lla-mado cada organismo público a atender, ya que su razón de ser es la satisfacción de una serie de necesi-dades colectivas mediante los servi-cios que se prestan y sólo midiendo el impacto es posible conocer cuál es ese grado de satisfacción.

Indudablemente, identificar cuáles son las áreas de mejora a nivel de cada funcionario, cuál es su aporte al logro de los objetivos insti-tucionales, la correcta vinculación entre la planificación de la gestión del potencial humano y la planifica-ción institucional, son herramientas que permiten ir modificando los valo-res, la forma de realizar el trabajo, la proyección institucional, la orienta-ción al usuario, en fin todos aquellos elementos que integran la cultura de una institución. Por ello, la CGR concluye en su informe de febrero del 2010, que:

“…es urgente e impostergable que el Estado defina políticas y estrategias para el manejo del empleo público, donde se elaboren propuestas tendien-tes a implementar en el sector público, modelos de gestión que procuren la eficiencia en la función pública, conside-rando, entre otros aspectos, la planificación de los recursos humanos de cara a la prioriza-ción y desarrollo de las activi-dades sustantivas de los órganos y entes públicos; la compensación salarial acorde con las exigencias del sector en el que se desenvuelvan las instituciones públicas, respe-tando los derechos laborales de los funcionarios y los prin-cipios constitucionales de igualdad, idoneidad compro-bada, eficiencia y estabilidad; y por último, la evaluación del desempeño institucional e in-dividual, utilizándola como un instrumento que permita la in-terrelación del rendimiento de los servidores con los objeti-vos y metas institucionales y con los eventuales reconoci-mientos salariales. En este análisis, se deberán evaluar los modelos o esquemas de

planificación del recurso humano, de compensación sa-larial y de gestión del rendi-miento, entre otros, que se ajusten a la capacidad fiscal del Estado y a las políticas gubernamentales destinadas a propiciar el desarrollo y bienestar del país, coadyu-vando con los esfuerzos para garantizar la prestación de servicios públicos efectivos a la sociedad costarricense.”16

Es decir, que hay un gran tra-bajo por hacer si se quiere generar un cambio en la forma de hacer las cosas, y sobre todo, de utilizar los fondos públicos para mejorar la cali-dad de vida del ciudadano, siendo la rendición de cuentas interna un ele-mento esencial para no privilegiar el interés individual sobre el interés público, manteniendo un equilibrio adecuado; generar mayor producti-vidad e impacto sobre el bienestar colectivo; instaurar una cultura de medición continua de la gestión y la autocrítica como mecanismo de me-jora continua.

El régimen de remuneración

e incentivos

La falta de unicidad del Siste-ma de Empleo Público en Costa Rica, también genera una pluralidad de regímenes de remuneración, que producen desigualdades no sólo entre los diferentes órganos y entes públicos, sino también al interior de una misma institución, tanto que se pueden encontrar colaboradores que tienen un nivel de remuneración superior al de su jefe, dada la exis-tencia de pluses que se entregan en función de la antigüedad y que son de ajuste automático.

Tales diferencias también de-penden de la claridad en la definición de los puestos, ya que no se hacen distinciones, por ejemplo, entre car-gos dedicados a la razón de ser de la institución, al corazón de su nego-cio, y aquellos que son de apoyo administrativo, lo que hace que las políticas de remuneración se apli-quen de manera indiscriminada, desde el nivel más bajo en la escala de puestos hasta el nivel gerencial, sin importar el tipo de servicio que se presta a la institución.

Por otro lado, existe una des-vinculación entre el comportamiento del mercado laboral entre pares, lo que obligaría a mantener un nivel de competitividad razonable dentro del sector en el que se desenvuelve el servicio que presta la institución, con la finalidad de que no sólo se remu-nere apropiadamente, sino que tam-bién los puestos se definan en fun-ción de los objetivos y fines institucionales insertos en un merca-do determinado.

Asimismo, no se ha logrado establecer una política de incentivos variables que estén en función del

resultado de la rendición de cuentas interna, sino que lo que opera es un sistema que privilegió en algún mo-mento, por ejemplo, la profesionali-zación de la función pública, lo que hoy no tiene mayor transcendencia dadas las amplias posibilidades de educación superior que existen y, además, forma parte del perfil del puesto; o bien, premiar la estabilidad o la permanencia en el servicio público, aunque no necesariamente la experiencia; o también reconocer el esfuerzo que hacen las mismas instituciones por capacitar, sin impor-tar en qué, a sus funcionarios, creándose pluses como carrera pro-fesional, cuando la mejora continua es una obligación del profesional o del trabajador si quiere mantenerse competitivo en el mercado, aunque por supuesto, en materias especiali-zadas las instituciones también de-ben desarrollar su potencial humano.

Estos pluses, según el estudio de la CGR,17 conllevan diferencias significativas entre las instituciones a las que se aplicó el análisis, “los cuales oscilan en promedio entre un 55.24% y un 147.75% del salario base y entre un 28.05% y un 56.84% del salario total”.

En ese mismo estudio la CGR realizó un ejercicio de homologación de ciertos puestos con el propósito de hacerlos comparables en una muestra de diecisiete instituciones, obteniendo que el salario total de los puestos homologados a mayor nivel salarial se presenta una mayor dis-persión de los salarios totales, además, la diferencia entre el máxi-mo valor de cada puesto y el mínimo valor de ese mismo puesto se amplía conforme se avanza en la jerarquía institucional. Así tales dis-paridades salariales oscilan entre 225% (2.25 veces) la mínima y 614% (6.14 veces) la máxima. Por su parte, el estudio también concluye que, la mayor diferencia se observó para el caso del máximo jerarca, quien en una institución del sec-tor municipal devenga la suma de ¢2.090.689,00 (cerca de USA$3.800) y en una institución descentralizada devenga la suma de ¢12.844.585,00 (cerca de USA$23.350).

Del desarrollo del potencial

humano

Los informes de fiscalización de la CGR son claros en que “la ausencia de estándares e indicado-res para evaluar el desempeño, no permite a la administración conocer el aporte de cada funcionario al al-cance de los objetivos o metas insti-tucionales, así como tampoco el identificar el potencial de desarrollo de los colaboradores, ni cuáles son los aspectos que deben mejorar; lo que dificulta estimular sus deseos de superación, fomentar la eficacia de

los servidores y guiar sus esfuerzos hacia la plena realización de sus posibilidades de mejoramiento”.18

Al respecto, el tema es ma-nejado por cada dependencia pública, en respuesta a los dos regímenes que operan en el Sistema de Empleo Público, el de Servicio Civil y el resto propio del sector des-centralizado, por lo menos en el caso de los órganos sujetos a la DGSC, existe una estructura básica para apoyar el desarrollo del poten-cial humano mediante programas de capacitación.

Sin embargo, este sistema no opera en la práctica, según lo ha determinado la misma CGR en un informe del 2009,19 donde conviene resaltar al menos los siguientes aspectos:

• Se cuenta con un Centro de Capacitación y Desarrollo, CECADES, como un órgano encargado de impulsar las políticas, estrategias, planes y programas de capacitación de los funcionarios públicos y promotor del desarrollo huma-no integral y permanente como medio para la prestación de un servicio sustentado en el conocimiento técnico, la ca-pacidad profesional y las ca-racterísticas actitudinales que comprometen el sentido de responsabilidad pública y ética de cada individuo y cada gru-po de trabajo.

• CECADES también debe ase-sorar en capacitación y desa-rrollo del potencial humano a las instituciones del sector público; brindar a órganos y servidores públicos la infor-mación oportuna y necesaria sobre la existencia de recur-sos, condiciones técnicas y bases teóricas adecuadas y actualizadas para la capacita-ción y desarrollo personal y organizacional; promover y participar en el establecimien-to de convenios de coopera-ción con entidades nacionales e internacionales; y regular la ejecución de los programas y procesos de capacitación y desarrollo de los servidores públicos.

• La labor de CECADES se ha visto limitada por la falta de una adecuada orientación en cuanto a su quehacer, lo que no asegura que los programas que ejecuta realmente tengan un impacto en la eliminación de brechas de formación y de-sarrollo de los funcionarios que cubre.

• Para dar contenido presu-puestario a este proceso se creó un “Fondo de Formación Permanente de los Funciona-rios Públicos”, mediante la Ley No. 7454. Si bien este Fondo tiene como finalidad la capaci-tación permanente de los fun-cionarios del Estado, en pro-cura de mejorar la dotación del recurso humano y la ges-tión pública, y cuenta con

todos los mecanismos legales para operar, en la práctica ha operado de manera deficiente y casi carente de fondos para cumplir con su cometido.

• Por su parte, las unidades de capacitación de las depen-dencias cubiertas por el Régimen de Servicio Civil, de-ben organizar y mantener ac-tualizados los registros que identifiquen los recursos de in-fraestructura, materiales, facili-tadores, personal capacitado, programas, evaluaciones y otros, con el propósito de sa-tisfacer necesidades internas de planificación de la capaci-tación y necesidades externas del Subsistema de Capacita-ción y Desarrollo, SUCADES, todo ello mediante el Sistema de Información y Capacita-ción, SINCAP, que correspon-de administrar al CECADES.

• No obstante, la CGR deter-minó que la DGSC carece del sistema automatizado de in-formación, que permita identi-ficar oportunidades para mejo-rar las competencias del potencial humano de las de-pendencias cubiertas por el Régimen de Servicio Civil, ni sobre entidades y personas especializadas en actividades de capacitación; lo anterior, en inobservancia de la normativa que exige el establecimiento de este Sistema. • El CECADES no exige a las instituciones la remisión de in-formes trimestrales sobre la capacitación impartida imposi-bilitando el seguimiento a los citados planes; y aún cuando el Centro realiza visitas a las instituciones, no emite un in-forme que permita oportuna-mente determinar el grado de cumplimiento y de eficacia de los planes, de forma que se facilite la toma de decisiones en el tema.

Esta realidad, de una estructu-ra establecida para apoyar la forma-ción del potencial humano, por lo menos en las entidades sujetas al Régimen de Servicio Civil, que no cumple el rol que está llamado a cumplir, plantea un reto para las entidades públicas, ya que debe evolucionarse no sólo a tener la es-tructura funcional que apoye estos procesos, sino que también el con-tenido deberá revisarse con la finali-dad de conocer de previo qué nece-sidad de desarrollo se va llenar y cómo va a incidir en el desarrollo del funcionario, según se determinó desde la evaluación del desempeño.

A la par del diseño de la for-mación que requiere el funcionario, se encuentra la escasa cantidad de recursos que se destinan al desarro-llo del potencial humano, por lo que la disponibilidad de fondos para ca-pacitación también plantea una serie de diferencias entre las instituciones y, por consiguiente, entre la capaci-dad de llenar las brechas que tiene el funcionario para ejecutar las com-petencias de su puesto de trabajo.

A manera de conclusión

Sin pretender ser exhaustivos se han repasado en los acápites anteriores, las principales limitacio-nes que enfrenta el Sistema de Em-pleo Público en Costa Rica, lo que demanda una acción impostergable para atacar tales debilidades.

Las insuficiencias que enfren-ta el Sistema de Empleo Público costarricense deben dejar de ser una preocupación para los políticos y gerentes públicos, para convertirse en un gran plan de acción que per-mita al sector público dar un salto cualitativo en la gestión del potencial humano, lo que a su vez redundará en una mejor gestión pública.

Dotar al sistema de empleo de una rectoría que defina el norte de la gestión del potencial humano, con políticas, principios, lineamientos y directrices claros, permitirá irle dan-do coherencia y unicidad a todos los componentes orgánicos y funciona-les del sistema, pero sobretodo irá disminuyendo las diferencias que se han creado en el contenido de tales componentes, no sólo entre las insti-tuciones sino también dentro de ellas.

Una acción en este sentido requiere en primera instancia, de un gran acuerdo a nivel de los jerarcas públicos, con el propósito de resca-tar las instituciones encargadas de apoyar en este tema, de manera que reciban el empoderamiento que re-quieren para liderar los procesos de reforma que se diseñen y ejecuten. Ésta debe ser una iniciativa del Po-der Ejecutivo y sus instituciones, donde la participación legislativa se dará para aprobar aquellas modifica-ciones legales que lleguen a reque-rirse, pero que no puede dejar de ser parte del consenso que se requiere para empujar la reforma requerida.

Pero este acuerdo sería insu-ficiente si no involucra a los colabo-radores, quienes deben comprender la importancia de este proceso, ya que se trata de rescatar una serie de derechos que, por el inadecuado funcionamiento del sistema, pueden estar siendo limitados en cuanto a su alcance.

Este acuerdo también deberá tomar en cuenta las diferencias natu-rales que existen entre las institucio-nes, sobre todo entre aquellas que prestan servicios que se han venido abriendo a la competencia, lo que requiere un tratamiento diferente y urgente de cara a tener la capacidad de insertarse en un mercado donde los privados también prestarán estos servicios. En este caso, la situación es más crítica ya que se trata no sólo de mejorar e innovar rápida-mente, sino también de la supervi-vencia de la institución y por ende de sus funcionarios. Sin embargo, a pesar de las reformas que han sufri-do dichos servicios, aún persiste una deuda con el Sistema de Empleo Público que operan.

Asimismo, debe quedar claro que mantener la operación del Sis-tema de Empleo Público de la misma manera en que se ha hecho hasta hoy, puede estar comprometiendo la responsabilidad del jerarca público y de sus colaboradores a nivel de di-rección, ya que mantener ciertos esquemas de ejecución o inactividad como en el caso de la rendición de cuentas interna, puede estar gene-rando una aplicación errónea de la normativa, lo que a su vez produciría un mal uso de los fondos públicos.

En fin, es una tarea que no debe postergarse más, es una re-forma del Estado que se ha enfoca-do erróneamente en reducciones de planilla, pero que no han impactado en la mejora de la gestión del poten-cial humano y, por consiguiente, no han logrado empujar una mejora significativa y sostenible en la aten-ción eficiente de los fines públicos que está llamada a lograr la función pública. Se trata también de rescatar la importancia de la función pública, la dignidad de quienes la ejercen y el orgullo de pertenencia a ella ◊