Los principios de la organización

administrativa: el proyecto

dominicano de la Ley Orgánica

Laura Ortiz** de Administración Pública*

DESCRIBE LOS PRINCIPIOS, ENFOQUES Y MÉTODOS DE ORGANIZACIÓN DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA, QUE FUNDAMENTAN EL PROYECTO DE LEY ORGÁNICA DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA DE LA REPÚBLICA DOMINICANA, CUYO OBJETIVO ES LA RACIONALIZACIÓN DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA DE ESTE PAÍS.

PALABRAS CLAVES: ADMINISTRACIÓN PÚBLICA; MODERNIZACIÓN DEL ESTADO; ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA; REPÚBLICA DOMINICANA

Introducción

Se expondrán “los Principios de Organización de la Administra-ción Pública”, tratando de dar cuenta de los conceptos, enfoques y méto-dos que se movilizan para elaborar juntos, entre agosto del 2006 y agos-to del 2008 el anteproyecto de Ley Orgánica de Administración Pública. Se hizo bajo los auspicios de la

Secretaría de Estado de Administra-ción Pública, SEAP y el Consejo Nacional de Reforma del Estado, CONARE, con la contribución de la Unión Europea, UE, mediante el programa PARMA. El futuro de este texto se suspendió a la revisión constitucional que acaba de apro-barse y se promulgará próximamen-te. La próxima Constitución no con-sagrará a varias instituciones que esperaban leyes orgánicas, no ne-cesitan mayoría calificada, ni acce-den a un rango superior, ni se refiere a la noción de Ley Orgánica de la Administración Pública. Por lo tanto, el trabajo cumplido resulta importantísimo para la racionaliza-ción de la Administración Pública dominicana.

Así que entonces se ofrece una formidable y doble oportunidad:

• Por una parte, comprobar la actualidad y la pertinencia de las problemáticas que se retu-vieron y que por ser muy jurí-dicas no coinciden fácilmente con los enfoques, plantea-mientos corrientes de las me-tas en materia de reforma del Estado conducidas en los otros países, y sobre todo, en América Latina.

• Por otra parte, me permite compartir, por fin, el fruto de nuestra colaboración con las personalidades, las más cuali-ficadas de la administración pública, y notablemente claro mis eminentes compatriotas, el Director de la Escuela Na-cional de Administración, ENA, y el Director de la Admi-nistración Pública.

Doble oportunidad pero tam-bién doble dificultad para esta ponencia:

• Primero: el riesgo que el enfo-que jurídico les parezca in-congruente porque el derecho mismo impone su racionalidad propia a la administración pública, volviéndose en lo me-nos “pensado” o “pensable” de las políticas públicas en cuan-to a la reforma del Estado. En América Latina es más riesgo-so todavía, porque el déficit de cultura jurídica y administrati-va es uno de los rasgos carac-terísticos del grado de debili-dad de la institucionalidad del Estado. Pero incluso en Euro-

pa, la prevalencia de los para-digmas económicos y geren-ciales en las teorías de la ac-ción pública, han hecho regresar las normas jurídicas al rango de instrumento acce-sorio, incómodo o superfluo de las políticas de reforma del Estado. El torno pragmático y experimental de las políticas públicas no arregla nada.

• Segundo: el riesgo de no cumplir con el programa de benchmarking/bench-learning. Desgraciadamente para uste-des, no se les comunicará ninguna solución organizativa original o inédita, sino que, más modesta y profundamen-te, se volverá a las bases jurí-dicas fundamentales de la or-ganización administrativa, y se destacará su relevancia para la conducta controlada del cambio cualitativo de la ges-tión pública en República Dominicana.

¿Cuál es el tema o el asunto? ¿o más bien el contexto?

A través de la definición de los principios de organización de la ad-ministración pública se trata de ra-cionalizar el conjunto de los órganos que conforman la administración pública, bajo la autoridad del Poder Ejecutivo para que cumplan con sus fines con respeto al principio de le-galidad y los controles democráticos. Se trata de establecer los principios, normas, criterios y métodos que permitan:

• Controlar la arquitectura de la administración pública, esto es regir la creación, restructura-ción, supresión y fusión de los órganos administrativos.

• Determinar el sistema de distribución de las competen-cias y atribuciones.

• Organizar las relaciones entre los órganos según el grado de autonomía que se les quie-re otorgar, o el modo de ges-tión del servicio público que se quiere organizar.

Los objetivos que plantean los principios organizativos, se refieren a una meta común. Pero la metodo-logía debe ajustarse a la configura-ción particular de la administración pública dominicana. Ésta sufre dos caos:

• Una fragmentación institucio-nal excesiva: El sistema ad-ministrativo dominicano es desmesuradamente fragmen-tado, desvinculado y confuso. La fragmentación de la es-tructura administrativa es la consecuencia de la sedimen-tación, al transcurso de la his-toria de la República, de órganos administrativos que se crearon para satisfacer ne-cesidades de circunstancias u objetivos coyunturales y, a caso, intereses particulares o partidarios. La desvinculación resulta de la propensión com-probada de las administracio-nes dominicanas a reivindicar

más autonomía, y a debilitar el control que debería acom-pañar toda delegación de pre-rrogativas o recursos públi-cos. La confusión orgánica debida a la redundancia de los órganos administrativos se agrava con la inobservación por cada uno de los límites de sus atribuciones. Como archi-piélagos a la deriva, los órga-nos temporales permanecie-ron; los consultivos se dotaron de una administración ejecutiva; y los de coordina-ción se sustituyeron.

• La confusión conceptual del derecho dominicano: profu-sión de conceptos, denomi-naciones y estatutos; discre-pancia entre los especialistas y protagonistas de la adminis-tración pública en torno a los conceptos básicos del dere-cho administrativo. No se puede consensuar fácilmente el alcance jurídico de los con-ceptos básicos de la organi-zación administrativa (auto-nomía jurídica; autonomía administrativa y presupuesta-ria; adscripción; jerarquía; descentralización; desconcen-tración; y otros más).

La determinación de los principios organizativos funciona como un “hilo de Ariane” o “una cuerda de recordatorio”, que permite invocar todos los vicios que se deben corregir para forta-lecer el Estado. Y para cumplir este propósito, no hay más re-medio que construir un derecho público verdaderamente ade-cuado a la situación nacional y sistematizarlo. Este marco obliga a pensar en una articulación dialéctica entre racionalidad ge-rencial y racionalidad jurídica, o entre principios ético-políticos y principios de economía, eficacia y eficiencia.

El reto esencial del forta-lecimiento del Estado es resta-blecer la unidad de la adminis-tración pública, condición sine qua non de la implementación de las políticas públicas de calidad en los servicios públicos. La flexibilidad resulta de los princi-pios de eficacia y eficiencia. Esos permiten fijar, en un se-gundo lugar, las normas, requi-sitos y criterios que deberían re-gir la elección de los modos de gestión de los servicios públicos, la coordinación y el control de las políticas organizativas de la administración pública.

El principio de unidad

de la administración pública

En todos los países, desarro-llados o subdesarrollados, los servi-cios públicos se cumplen mediante un conjunto complejo de las adminis-traciones estatales y locales que presentan una heterogeneidad de misión, función, estatuto, composi-ción interna, financiación, patrimonio, autonomía administrativa. Restable-cer la unidad al nivel orgánico y fun-cional es el reto del proyecto de Ley Orgánica de la Administración Pública.

La unidad orgánica

de la administración pública

Para conseguir la unidad orgánica de la administración pública proponemos dos enfoques:

• En base a una definición in-cluyente de los órganos admi-nistrativos, vincular sistemáti-camente bajo jerarquía o supervisión, afirmándose el carácter irrenunciable de cier-tas prerrogativas del Estado.

o Elegir la definición, la más incluyente de los órganos administrativos y de las funciones administrativas.

Se considerará un órgano administrativo a toda per-sona física o entidad jurídi-ca, cualesquiera que sean su origen por ley o decreto, denominación, función y atribución, autonomía jurí-dica, administrativa o pre-supuestaria, que, de modo permanente, ocasional o provisional, a título profe-sional, benévolo u honorífi-co, ejerza una de las acti-vidades civiles de servicio público o de interés gene-ral, bajo una habilitación del Poder Ejecutivo o de los Municipios hecha de conformidad con el princi-pio de legalidad.

Se considerará una función pública a toda misión, atri-bución, actividad o compe-tencia de interés general, otorgada conforme al prin-cipio de legalidad para de-finir, orientar, regular, im-plementar y controlar las normas y políticas públicas, o suministrar los servicios públicos, aunque tengan éstos un carácter industrial o comercial.

o Vincular sistemáticamente todo órgano administrativo, cualquier sea su denomi-nación, estatuto o auto-nomía, bajo poder jerárqui-co o de supervisión del ministerio competente en el sector. El principio de uni-dad de la administración pública es una consecuen-cia lógica del principio de-mocrático: el Mandatario debe asumir la responsabi-lidad del Poder Ejecutivo que le ha sido otorgada, vinculando bajo su autori-dad y vigilancia todo órga-no administrativo que ejer-ce el menor ápice de la función. Pero es un reto mayor en el monitoreo de la calidad.

Los principios fundamenta-les que rigen la administra-ción pública no pueden im-plementarse sólo en base a incentivo comunicacional o pedagogía, sino con nor-mas sancionable.

Para asegurar la preemi-nencia de los intereses del Estado, y garantizar la in-tegración y la coordinación interna de la gestión públi-ca, tanto entre las organi-zaciones como entre los individuos, debe primar o bien una relación jerárquica o una de supervisión, que nunca podrá constituirse en un obstáculo para la efecti-vidad de la gestión, o para establecer la responsabili-dad jurídica de los actores institucionales.

o Determinar las prerrogativas irrenunciables del Estado, las que incluyen: no sola-mente el mantenimiento del orden público; la determina-ción de las infracciones y sus sanciones; tasas, im-puestos o todo tipo de con-tribuciones sin contrapartida de servicio sino también dos poderes mayores para nues-tro asunto:

∗ El poder de supervisión y de control de la ac-tuación de los órganos autónomos, descentra-lizados y contratantes de la administración pública.

∗ Las normas que garan-tizan los principios fun- damentales de los usuarios en los servi-cios públicos (igualdad; continuidad; normas básicas de calidad; de remuneración), lo que llamamos “las condi-ciones esenciales de organización y de fun-cionamiento de los ser-vicios públicos”.

• Se establece un esquema de la estructura administrativa en base a un trabajo importante de conceptualización y tipifi-cación de los órganos admi-nistrativos y de determinación de las competencias, normas y criterios en materia de orga-nización administrativa.

o Criterios de tipificación

Para evitar consagrar en el mármol de la ley la comple-jidad del esquema actual, todos los órganos se tipifi-can según los conceptos estrictamente definidos: personalidad jurídica del órgano; atribuciones y competencias del órgano; división política del territo-rio; competencia material y territorial; objeto de la acti-vidad administrativa; es-tructura interna del órgano y modo de gestión del ser-vicio público. Esos criterios permiten integrar todo tipo de órgano y resolver de manera clara la definición de todas las nociones en uso en la administración pública, determinando el alcance jurídico de cada denominación.1

Sin embargo es preciso no describir sino regular, ob-vio: el papel de la ley.

La unidad normativa

Se distribuyen las atribuciones y competencias en materia de orga-nización de la administración públi-ca, por una parte, y se construye el sistema de distribución de todas las otras atribuciones y competencias en la administración pública.

• La regulación de la organiza-ción administrativa

o Los instrumentos:

El proyecto de ley define los instrumentos que es-tablecerán los principios, métodos y requisitos para determinar políticas orga-nizativas que garanticen la racionalidad, eficacia y eficiencia de la organiza-ción administrativa. Se propone que el Presi-dente de la República, Autoridad Máxima de la Administración Pública, concrete su política orga-nizativa mediante un Re-glamento General de la Administración Pública, que determine las normas directrices en materia de procedimientos, criterios, metodología e indicado-res de evaluación cualita-tiva y cuantitativa de los resultados de la actua-ción de la administración pública, y fije los métodos de su implementación en los ministerios. Cada mi-nistro se debería respon-sabilizar, ante su adminis-tración y todas las instancias adscritas a su sector bajo jerarquía o supervisión, con el cum-plimento del Reglamento General de la Administra-ción Pública, especifican-do las normas en Re-glamentos de Aplicación Sectorial. En base al principio de unidad del Estado, y sin que se les pueda restringir las pre-rrogativas de autoorgani-zación que les reconoz-can la Constitución y la Ley a los Municipios, el Reglamento General de Administración Pública debería prever las nor-mas de aplicación de su objetivo en el ámbito terri-torial, adaptando las obli-gaciones según el tama-ño de su población.

Se sugiere que en base a los informes de resulta-dos se iniciará, por lo menos cada tres años, un plan de revisión periódica de la organización admi-nistrativa, y se dictarán las directrices de reforma orgánica para los secto-res cuya organización, no les ha permitido cumplir con efectividad su misión.

o La competencia organi-zativa

Se determina, en térmi-nos orgánicos, quién tie-ne la competencia para organizar la administra-ción pública: crear, su-primir, fusionar, reestruc-turar los órganos, considerando qué crite-rios, qué evaluación qué objetivos, qué métodos. Esto es un punto clave del trabajo cuya resolu-ción depende de la cons-titución vigente. En Re-publica Dominicana, la competencia organizativa la tiene el Congreso que crea los órganos. Eso no facilita la visión global del aparato administrativo. Debido a las décadas de autoritarismo que el país sufrió, toda la organiza-ción administrativa domi-nicana permanece en el dominio de la ley. Si no se discute la oportunidad de redistribuir las compe-tencias organizativas en-tre la ley y el reglamento, por lo menos se puede establecer una distribu-ción clara del poder re-glamentario y del norma-tivo en el seno de la administración. Esto es indispensable, tanto para organizar el sistema de distribución de las atribu-ciones, como para contro-lar la implementación de las políticas públicas.

o Finalmente, se establece el sistema de distribución, asignación y ejercicio de las atribuciones y compe-tencias entre los órganos, de conformidad con los principios organizativos fundamentales.

A cada órgano de la ad-ministración pública le co-rresponde un conjunto de atribuciones, esto es el ámbito material y funcio-nal de actuación del órgano. El ejercicio de las atribuciones y competen-cias otorgadas constituye un deber para su titular, salvo las facultades de delegación de firma o de competencias previstas en la ley. Cada órgano debe atenerse a la reali-zación estricta de la com-petencia que le ha sido asignada, cuyas dimen-siones (finalidad, ámbito material, temporal y terri-torial) constituyen los cri-terios de la legalidad de sus actos.

La asignación de las atri-buciones y competencias se hace con respeto a los principios organizativos fundamentales, esto es lo que tiene que garantizar la administración pública al cumplimiento de su finalidad y que impac-tan directamente la es-tructura, el sistema de distribución de las com-petencias y los procedi-mientos de la administra-ción pública (principios de legalidad, objetividad, ca-lidad, profesionalismo, transparencia, efectivi-dad, racionalidad, co-herencia, responsabili-dad, eficacia, eficiencia). Se detalla para cada uno lo que implica en térmi-nos de organización y su alcance jurídico. Además de condicionar la legali-dad de los actos adminis-trativos, condicionan la creación, supresión, fu-sión y reestructuración de los órganos de la ad-ministración pública, así como las normas y requi-sitos de la distribución de las atribuciones y competencias.

Los principios de eficacia

y eficiencia

Bajo el principio de eficacia y eficiencia se subsumen todos los demás principios, normas y criterios que condicionan el cumplimiento de la administración pública a sus fines con respecto a la legalidad y máxima calidad. Organizar una administra-ción pública racional, eficaz, eficiente y rápida, significa, hoy en día, en primer lugar, asegurar flexibilidad dentro del principio de unidad; y, en segundo lugar, regular el conjunto mediante una política de coordina-ción, evaluación y control.

La flexibilidad

de la administración pública

Conciliar la flexibilidad y la unidad de la administración pública significa facilitar la diversidad institu-cional de la administración pública y la variedad de los modos de gestión.

De igual manera se ha hecho para la clasificación de los órganos administrativos, se abordan los dife-rentes modos de gestión dentro de conceptos y categorías jurídicas reducidas, establecidas a partir de criterios jurídicos claves. En esta perspectiva, dos conceptos jurídicos centrales para llevar a cabo toda la tipificación de los sistemas de ges-tión vigente en la administración pública dominicana son: a) la perso-nalidad jurídica y b) la competencia.

La personalidad jurídica

Consagra la capacidad de una institución administrativa de actuar en nombre propio comprometiendo su responsabilidad administrativa, civil y penal, incluso su capacidad de actuar en justicia. La atribución de la personalidad jurídica supone la asig-nación de los elementos ligados a su responsabilidad: demarcación de las misiones, atribuciones y competen-cias conferidas; órganos en situación de asumir; presupuesto y patrimonio propios.

En primer lugar, la personali-dad jurídica es el criterio de determi-nación del tipo de relación, jerárqui-ca o de supervisión, que se establece con el Poder Central, Es-tado o Municipio. En segundo lugar, es el criterio de circunscripción de los tipos de atribuciones y compe-tencias de los órganos administrati-vos. En tercer lugar, es el criterio de discriminación de la autonomía jurí-dica o sencillamente administrativa y/o presupuestaria. Finalmente, es el de distinción de los órganos centrali-zados o desconcentrados del Estado o de los municipios, por un lado, y los órganos autónomos o descentra-lizados del Estado o de los munici-pios, por otro lado.

La competencia

La distinción entre la titulari-dad y el ejercicio de la competencia desemboca en dos regímenes de organización de las atribuciones y competencias usados: a) la delega-ción de la competencia y b) la trans-ferencia de competencia. La primera se refiere unánimemente al ejercicio sin alteración de la titularidad. El titular conserva las prerrogativas de avocación, reformación y anulación previa de los actos delegatorios. Al contrario, en la transferencia de competencia lo que se transfiere es la titularidad de la competencia, lo que supone dualidad de personas jurídicas. La transferencia de compe-tencia conlleva a la descentraliza-ción; la delegación de competencia a la desconcentración.

Partiendo de las dos teorías combinadas de la personalidad jurí-dica y de la competencia, se or-ganizan y regulan todos los siste-mas de gestión de la administración pública: centralizada y desconcen-trada; delegada; descentralizada territorialmente; descentralizada funcionalmente. Se distingue la des-centralización funcional, cuyo con-cepto es bastante tramposo, y la descentralización territorial.

La regulación organizativa

de la administración pública

Debido al carácter polimorfo, poly-céntrico e indudablemente complejo de sus sistemas adminis-trativos, los Estados democráticos modernos deben establecer meca-nismos sofisticados de coordinación, evaluación y control de la ejecución de las políticas públicas. El éxito de las políticas públicas de calidad se juega esencialmente a nivel de la organización administrativa; elemen-to estratégico de la reforma del Es-tado. La reorganización de la admi-nistración pública está al centro del programa francés de “Revisión Ge-neral de las Políticas Públicas”.

La regulación organizativa se hace a través de procedimientos que garantizan la circulación de la infor-mación, la deliberación concertada de las decisiones, pero también a través de la creación de órganos dedicados a la regulación de la ad-ministración pública. Claramente, nuestro punto de vista es que se necesita elaborar una política pública que tenga la eficacia y eficiencia de la organización administrativa como meta y objeto, y que se responsabili-ce un órgano para ello.

La coordinación de las políticas

públicas

En primer lugar, se necesita sistemas de coordinación política, central y territorial, lo que implica la creación de sistemas normativos e institucionales a nivel de la planifica-ción, vinculados con el sistema de administración financiera del Estado, el mismo integrado por los principios, normas, órganos y procesos que hagan posible la captación de los recursos públicos y su aplicación para el cumplimiento de los fines del Estado. La Ley Orgánica de Admi-nistración Pública debería fijar las líneas directrices para ordenar lógica y jurídicamente los instrumentos de planificación, a nivel horizontal y vertical, indicando el alcance norma-tivo respectivo de cada uno, y el carácter de compatibilidad o de con-formidad de sus interrelaciones.

Al nivel territorial, y al igual que en Francia antes de 1964, cada Secretaría de Estado dominicano define su perímetro de coordinación territorial para desarrollar lo suyo, sin armonización con las circunscripcio-nes de los otros ministerios. Los sistemas de planificación, elabora-ción e implementación de las políti-cas públicas se enmarcan en foros de concertación social, pero acaban por permanecer, cruzarse y dupli-carse inútilmente. La racionalidad administrativa pasa por la subdivi-sión administrativa, sino política, del territorio en regiones, y por protoco-los de colaboración entre los órga-nos desconcentrados y descentrali-zados actuando al nivel territorial.

En segundo lugar, se necesita un sistema integrado de administra-ción presupuestaria y financiera del Estado, articulado con los sistemas de políticas macroeconómicas de planificación, ordenamiento territorial e inversiones nacionales.

La evaluación y el control

de la administración pública

De conformidad con los prin-cipios organizativos, todos los com-ponentes de la administración públi-ca deben estar sometidos, en todos los aspectos de su actuación y ges-tión, a la evaluación y a los controles internos o externos, administrativos, técnicos, políticos y jurisdiccionales.

Se supone la organización en los ministerios de unidades dedica-das a la implementación interna de los procesos de la evaluación y con-trol, y encargadas de la recuperación o producción de los documentos de rendición de cuentas.

Está claro que la organización de la administración pública debe ser objeto de una verdadera política pública, organizada, coordinada y garantizada por un ministerio dedi-cado a la regulación de la adminis-tración pública. Este órgano rector debería encargarse de la elabora-ción de las normas directrices del Reglamento General de la adminis-tración pública, diseñar las políticas de reestructuración de la administra-ción pública y proponer, en el marco de los planes nacionales de desarro-llo y de los recursos presupuestarios disponibles, las reformas de las es-tructuras orgánica y funcional de la administración pública. Más bien dicho, la calidad de la administración pública exige una flexibilidad, entendido como la adap-tación de la organización administra-tiva a la evolución continua de las demandas de los ciudadanos y ne-cesidades de las políticas públicas, pero la flexibilidad, o se organiza en el marco de un derecho riguroso y sistematizado, o acaba debilitando al Estado.

La Ley Orgánica de Adminis-tración Pública y sus instrumentos adjetivos, solucionan ese dilema ◊