Reforma y modernización

del Estado en Costa Rica 1982-2004:

Antecedentes, desarrollo

Justo Aguilar** y perspectivas*

REALIZA UNA EVALUACIÓN DEL PROCESO DE REFORMA DEL ESTADO Y LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA COSTARRICENSE DURANTE EL PERÍODO COMPRENDIDO ENTRE 1982-2004, TANTO A NIVEL DE DISEÑO COMO DE IMPLEMENTACIÓN, IDENTIFICANDO LOS DIFERENTES MOMENTOS DE SU DESARROLLO.

PALABRAS CLAVES: REFORMA DEL ESTADO / COSTA RICA / PROGRAMA DE AJUSTE ESTRUCTURAL

La modernización del Estado

en el marco de la estrategia

del ajuste estructural

y de promoción

de las exportaciones

La estrategia del ajuste estruc-tural fue promovida por los organis-mos financieros internacionales en particular por el Banco Mundial, BM, y el Fondo Monetario Internacional, FMI, en los países de la región a mediados de los ochentas. Esta

estrategia tenía el propósito de orientar la reestructuración de estas economías para el logro de condi-ciones de crecimiento y de aumentar su capacidad de pagos externos. Bajo este enfoque, los gobiernos adoptaron políticas de desgravación arancelaria, de desregulación de sus mercados internos, de moderni-zación e internacionalización de sus sistemas financieros y de flexibi-lización de los mercados laborales; políticas que se complementaron con la promoción de incentivos de exportación. Además se impulsó un proceso de reforma del Estado para

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do de la Universidad de Connecticut y especialista en las áreas de Finanzas Públicas y Regulación Económica.

Recibido: 4 de diciembre del 2007.

Aceptado: 9 de setiembre del 2008.

adecuarlo a los nuevos requerimien-tos de la internacionalización de sus economías.

Panamá en 1983 y Costa Rica y Honduras en 1985, fueron los paí-ses líderes de la Región que formali-zaron el ajuste estructural por medio de aprobaciones legislativas y políti-cas públicas. Un segundo grupo de países, Guatemala, El Salvador y Nicaragua entraron en forma tardía al ajuste estructural y de inserción de sus economías en los mercados mundiales. La presencia de conflic-tos militares en estos países (Nica-ragua, 1979; El Salvador, 1982; y Guatemala, 1982) distrajo su aten-ción de la solución de los problemas económicos de sus poblaciones, y ello limitó su capacidad para en-frentar los ajustes requeridos por sus economías en el nuevo entorno de la economía mundial. Debido a ello, el ajuste estructural fue acom-pañado en forma explícita de políti-cas redistributivas.

Costa Rica implementó dos préstamos de ajuste estructural: PAE I y PAE II con el BM en 1985 y 1989, y todavía ejecutó un tercer programa de ajuste estructural a partir de 1995

el que fue financiado con recursos propios, los que fueron apoyados con donaciones de la Agencia Inter-nacional para el Desarrollo, AID, del gobierno norteamericano, y que tu-vieron incidencia directa en refor-mas de tipo institucional. Debe se-ñalarse que para efectos prácticos, las políticas de ajuste estructural adoptadas desde 1985, complemen-taron las políticas de estabilización macroeconómica, apoyadas por el FMI, razón por la cual los resultados observados en el comportamiento de la economía son atribuibles a ambos tipos de políticas.1

La estrategia fue ejecutada por el gobierno costarricense me-diante las siguientes políticas:

• Apertura comercial: reducción arancelaria, eliminación de impuestos de exportación, creación de incentivos para la exportación y de institucio-nes públicas que simplificaron los procedimientos y ofrecie-ron servicios a las firmas exportadoras.

• Modernización del sistema financiero, incluyendo la aper-tura del monopolio bancario estatal.

• Eliminación de la intervención gubernamental en la produc-ción agropecuaria.

• Solución del problema de deuda externa bajo los acuer-dos del Plan Brady. • Una reforma y modernización del sector gubernamental:2 contención de la planilla esta-tal, privatización de programas e instituciones públicas, entre otras medidas.

En Costa Rica, la moderniza-ción del sector estatal fue formaliza-da al extremo de crearse una Comi-sión Consultiva para la Reforma del Estado Costarricense, COREC, con representación bipartidista que for-muló el Plan de Reforma del Estado, el que fue ejecutado por un Ministe-rio de Reforma del Estado creado para ese mismo propósito.3 Sin em-bargo, cuando el plan perdió dina-mismo, el Ministerio de Reforma del

Estado fue eliminado y el Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica, MIDEPLAN, asumió las responsabilidades de su ejecución, como parte de sus responsabilida-des en la negociación del tercer pro-grama de ajuste estructural con el BM.

La Reforma del Estado

durante el período 1988-1996

La propuesta de Reforma del Estado de la COREC, fue asumida por la Administración Calderón Fournier (1990-1994) y continuada por la Administración Figueres Olsen de manera formal durante 1995 y 1996, hasta su cierre formal a me-diados de 1996.

Los problemas relevantes

del Estado y la administración

pública

La propuesta de Reforma del Estado de la COREC (1990) consi-deró los siguientes problemas:

• Insuficiente capacidad del Estado para enfrentarse a las nuevas dinámicas de un en-torno internacional caracteri-zado por la globalización, la formación de nuevos bloques políticos y un acelerado cam-bio en el conocimiento científi-co y tecnológico aplicado a los procesos productivos y sociales. • Excesiva concentración del poder en el ámbito central del Estado (Poderes Legislativo, Ejecutivo y Judicial y Tribunal Supremo de Elecciones) lo que generó una cultura del Es-tado en perjuicio del desarrollo de las instancias municipales, regionales y comunales.

Ello se constituyó en un cuello de botella para la profundiza-ción de reformas democráticas en el sistema político, e impo-sibilitó reformas del control ciudadano sobre la gestión pública.

• La aparición de límites en la estructura social al no permitir la generación de espacios su-ficientes para la ampliación de los derechos personales y so-ciales, así como de las liberta-des de los ciudadanos.

• Restricciones del sistema polí-tico para que la sociedad civil pudiera desarrollar formas propias y alternas de gober-nabilidad que balancearan la relación Estado/sociedad civil.

• Debilitamiento del Régimen Municipal al perder una parte importante de sus funciones y atribuciones, las que son asumidas por instituciones nacionales.

• Pérdida de autonomía admi-nistrativa en los entes públicos

descentralizados, razón por la cual estas instituciones se transforman en nuevas de-pendencias del Gobierno Cen-tral (Jiménez, 1992) con resul-tados inmediatos y negativos sobre su eficiencia.

• Sobredimensionamiento de la estructura estatal por la ges-tión de negocios propios de la empresa privada con implica-ciones en el desfinanciamiento gubernamental.

• Duplicidades, excesos de con-troles legales, ineficiencias y traslapes institucionales, facto-res que debilitaron la capaci-dad de gestión ministerial, par-ticularmente de los Ministros Sectoriales, dando origen a un problema muy serio de gober-nabilidad y descoordinación de la administración pública.

• Presencia de una estructura tributaria desfasada con los cambios ocurridos en la es-tructura de la nueva econom-ía, con efectos en un conge-lamiento de la carga tributaria frente a mayores requerimien-tos del gasto público.

• Esta interpretación del Estado en lo relativo a su organiza-ción, formas de funcionamien-to y problemas de relevancia, constituyen el marco de refe-rencia para la programación de la reforma del Estado cos-tarricense, tal como fue con-cebida en el Proyecto Político de la COREC y posteriormen-te de la Administración Cal-derón Fournier, la que fue res-ponsable por iniciar su implementación a partir de mayo de 1990.

La propuesta de Reforma

del Estado (COREC, 1990)

La Reforma del Estado, se gestó a fines de 1988, cuando el Presidente de la República, Dr. Os-car Arias Sánchez, autorizó la crea-ción de la COREC, como mecanis-mo de orientación y coordinación política para emprender la progra-mación de la reforma del Estado costarricense.4 La propuesta de la COREC propuso:

• Reformas políticas para cam-biar los procesos de represen-tación política, el fortalecimien-to del control político en el manejo de la administración pública, la creación de meca-nismos que garantizaran la transparencia de las decisio-

nes del gobierno, y el refor-zamiento de los derechos personales y sociales de los ciudadanos.

• Reestructuración institucional para mejorar la eficiencia y eficacia de la administración pública incluyendo a las em-presas públicas y los monopo-lios estatales. Asimismo, re-comendó revisar la estructura organizacional del Estado para generar los espacios necesa-rios que permitieran trasladar instituciones y programas a la empresa privada, las coopera-tivas, gobiernos locales y órganos comunitarios.

• Reorganización de la adminis-tración pública con base en marcos de descentralización, desconcentración, regionaliza-ción, y revisión de la orga-nización de su conducción sectorial (con ministros recto-res por sector) para mejorar la gobernabilidad del Estado costarricense.

• Modernización de la gestión de los recursos humanos; la revisión del principio básico de inmovilidad del funcionario público como fundamento del Régimen del Servicio Civil Costarricense, y la introduc-ción del principio de estabili-dad laboral.

• Revisión del sistema de plani-ficación y de las formas de formulación y gestión de las políticas públicas, y de la le-gislación requerida para poner en marcha el proceso de la re-forma del Estado.

Implementación de la Reforma

del Estado

La evaluación del Centro Lati-noamericano de Administración para el Desarrollo, CLAD, sobre el avance de la Reforma del Estado a media-dos de 1996,5 permitió lograr una perspectiva de los logros realizados, los que se comentan a continuación:

En relación con la conducción

del Programa y su impacto global

El resultado más importante logrado por el Programa, fue el de dimensionar la Reforma del Estado como una de las políticas estratégi-cas y de mayor relevancia de la Ad-ministración Calderón Fournier du-rante el período 1991-1994. No hay duda que el Programa cuestionó con seriedad los roles económicos del Estado en el marco de una econom-ía globalizada; y que impulsó proyec-

tos específicos para limitar el accio-nar del gobierno a funciones que le son propias, incorporando nuevos instrumentos de gestión para la pro-visión de servicios públicos.

Desde un principio fue claro que la Reforma del Estado debía pasar por la Asamblea Legislativa. Las reformas sujetas a la discrecio-nalidad del gobierno eran mínimas y de poca trascendencia; a su vez, las reformas fundamentales debido a su carácter estructural requerían de autorizaciones de la Asamblea Le-gislativa. Desde esta perspectiva se tomó de la experiencia venezolana, el papel que desempeñan ciertas leyes que tienen un poder desenca-denante, al generar una dinámica propia que permitirían lograr un carácter irreversible del proceso de la Reforma del Estado.

Siguiendo este enfoque, el Programa consideró la formulación de un paquete de proyectos de ley en los campos de: a) concesión de la obra pública, b) la democratización económica, c) el empleo público y d) la formulación presupuestaria, por el impacto global que tendrían sobre la estructura y funcionamiento de la administración pública. Sin embar-go, los efectos de estos proyectos de ley no pudieron valorarse en este análisis, en razón de lo tard-ío de la aprobación de los pro-yectos de concesión de obra pública y democratización económica, y de que el proyecto de empleo público no fue aprobado por la Asamblea Legislativa. En relación con la revisión

de los monopolios estatales

y el fortalecimiento

de la organización de mercados

Uno de los logros más impor-tantes de la Reforma del Estado se dio en el campo de la revisión de los monopolios públicos, la privatización de empresas estatales y el fortaleci-miento de la organización de merca-dos. El Programa logró terminar finalmente, un largo proceso iniciado en la Administración Monge Álvarez (1982/1986) para desmantelar la función empresarial del Estado, con el traslado de las últimas empresas estatales (Cementos del Pacífico, S.A., CEMPASA, y Fertilizantes de Centroamérica, S.A., FERTICA), que formaron parte de la Corporación de Desarrollo, S.A., CODESA, al sector privado.

El Programa generó un espa-cio para la discusión sobre la conve-niencia de abrir a la competencia, los monopolios estatales en las indus-trias de la banca, los seguros, la producción de alcohol y gasolina. Los resultados fueron muy parcos en esta área, los que fueron comple-mentados por la reducción de ciertos factores de intervención estatal en el mercado, tales como la desgrava-ción arancelaria, y la reducción de privilegios fiscales (créditos fiscales y eliminación de transferencias gu-bernamentales al sector privado), acciones que tuvieron el efecto de ampliar la competencia de los mer-cados internos.

Se planteó una revisión pro-funda de la función regulatoria del Estado, en lo que se refiere a regu-laciones de las prácticas monopóli-cas en los mercados, los monopolios estatales. Sobre lo primero, se pro-puso el Proyecto de Ley “Promoción de la libre competencia y defensa efectiva del consumidor”, el que tie-ne el propósito de crear la responsa-bilidad del Estado para regular los mercados dominados por prácticas monopólicas, así como las prácticas comerciales que distorsionan la transparencia de los mercados. Este proyecto quedó en trámite ante la Asamblea Legislativa. Además, se planteó la necesidad de fortalecer la Auditoría General de Entes Financie-ros, AGEF, para ampliar su función regulatoria a todo el sistema finan-ciero; la creación de una superinten-dencia en el sector de los seguros; el fortalecimiento de la Bolsa de Valo-res para garantizar el funcionamiento de los entes responsables por las pensiones complementarias; y final-mente, la ampliación de competen-cias del Servicio Nacional de Electri-cidad, SNE, como el ente regulador de las tarifas públicas.

En relación con la reestructuración

institucional de la administración

pública

La evaluación institucional fue una preocupación constante a lo largo del proceso de la Reforma del Estado, posiblemente porque la misma respondía a un mandato de la Ley de Equilibrio Financiero, cuyo cumplimiento había sido ordenado por la Sala Constitucional. A pesar de ello, la reestructuración institucio-nal sólo se ejecutó en forma parcial en cinco sectores: Salud; Vivienda y Asentamientos Humanos; Agrope-cuario, Transportes; y Ciencia y Tecnología de la Administración Pública. El propósito de esta política fue el de plantear propuestas de reforma en dos direcciones: primero, para enfrentar las deficiencias y pro-blemas propios de cada sector; y segundo, para atender problemas comunes de los sectores, que pudie-ran ser de uso generalizado en la administración pública. Las pro-puestas de reforma sectorial fueron del primer tipo, habiéndose omitido las de uso generalizado.

A pesar de esta limitación, los planes de reformas sectoriales plan-tearon un conjunto de reformas jurí-dicas e institucionales que tienen un patrón común en las siguientes áre-as: el fortalecimiento de los ministe-rios rectores en cada sector; la es-pecialización de las instituciones participantes en lo que se refiere al manejo de sus funciones sustanti-vas; la articulación de los mecanis-mos existentes de coordinación sec-torial; y la revisión de mecanismos orientados a incrementar la eficien-cia en la provisión de servicios. Sin embargo, el Programa se quedó corto en lo relativo a plantear las reformas generales de cobertura global para atender estos problemas sectoriales. Las razones que expli-can en parte estos resultados, están referidos a la complejidad de la re-forma y a la resistencia de la buro-cracia para ejecutar los cambios. El Programa no pudo avanzar en la formulación de Proyectos de Ley para reformar las macroleyes que regulan el funcionamiento de la ad-ministración pública, a saber: la Ley de Administración Pública, la Ley de Administración Financiera, el Re-glamento de Contratación Adminis-trativa, y la Ley de la Contraloría General de la República.

En relación con la reforma

de descentralización

y el fortalecimiento municipal

La propuesta de reforma para descentralizar la administración pública y fortalecer el régimen muni-cipal fracasó aparentemente por dos razones: primero, por la falta de condiciones políticas que favorecie-ran los planteamientos propuestos; y segundo, por el alto grado de com-plejidad que conlleva y que plantea-ba la necesidad de formular un programa de reforma de mayor en-vergadura. El Programa formuló una propuesta de descentralización bajo un enfoque técnico-administrativo, omitiendo su verdadera dimensión política, lo que motivó una resisten-cia pasiva de la élite política del país.

En relación con la función pública

Los estudios de la COREC fueron concurrentes en la necesidad de contar con una ley marco de em-pleo público, que permitiera unificar las políticas y los criterios de la ad-ministración de los recursos huma-nos para el Poder Central y las insti-tuciones del sector descentralizado; así como de reestructurar la Direc-ción General de Servicio Civil, DGSC, y de descentralizar la gestión de recursos humanos en las institu-ciones del Estado.

Sobre lo primero, el Programa formuló el Proyecto de Ley del Régimen de Empleo Público como una propuesta apropiada que permi-tiría articular para todas las institu-ciones de la administración pública, las bases administrativas y laborales del empleo público, el que todavía está archivado en la Asamblea Le-gislativa. Segundo, no se planteó la reestructuración de la DGSC, a pe-sar de que en el último decenio se presentaron a la Asamblea Legislati-va, dos proyectos de ley para refor-marla, y de que hay estudios que indican que el proceso de descon-centración realizado por la Dirección en los últimos años, no mejoró la situación de deterioro de su gestión como ente tramitador.

En relación con la reforma

presupuestaria

Se formuló una propuesta para reformar el proceso de la for-mulación presupuestaria y su articu-lación con la planificación del desa-rrollo institucional y la política económica. A pesar de las bonda-des de esta reforma, la misma no tuvo el beneplácito de la Contraloría General de la República, CGR, y la Presidencia de la República no la consideró prioritaria durante su ges-tión de gobierno.

La movilidad laboral

La movilidad laboral como mecanismo para descongestionar la estructura del empleo público no fue aparejada en el nivel institucional, con reajustes organizacionales ni se acompañó inmediatamente de los instrumentos de gestión privada para restaurar su capacidad en la presta-ción de servicios. Ello le restó efec-tividad a la reestructuración institu-cional promovida por el Programa y provocó tensiones innecesarias en-tre sus coordinadores. Esta situa-ción podría tener su aplicación en que la condición de complementa-riedad de estas reformas no fue ob-jeto de una cuidadosa programación, lo que redundó en forma directa en que ciertas metas, como las descri-tas no pudieran alcanzarse.

Avance de las reformas

específicas (1996-2004)

Aún cuando la Reforma del Estado como política pública formal fue abortada prematuramente por la Administración Figueres Olsen en 1996, la inercia del proceso continuó manifestándose en un conjunto de reformas que tenían una prioridad específica, en particular aquellas de contenido económico. Incluso a finales de esta misma Administración de Gobierno se presentó una Pro-puesta de Ley de Planificación Na-cional para reestructurar el sistema de planificación, y crear la Oficina de Planificación como una instancia adscrita al Despacho de la Presiden-cia de la República, la que al 2004 todavía no ha sido aprobada. A continuación se detallan estas reformas.

Reforma de la Administración

Financiera

En el contexto de la reforma del Estado, el Ministerio de Hacienda inició a mediados de los noventas una reforma presupuestaria con el apoyo del BM, la que culminó en 1998, con el desarrollo del Sistema Integrado de la Gestión Financiera, SIGAF, y su implementación a partir del 2003. Los antecedentes se re-montan a la propuesta fallida de reforma presupuestaria de 1992, la que fue diseñada por funcionarios del MIDEPLAN con el apoyo finan-

ciero y técnico del BM.6 En la misma se determinaron los siguientes problemas:7

• Un modelo de organización para gestionar las finanzas públicas con alta dispersión y fragmentación de sus competencias.

• Falta de coordinación de la política fiscal con la política macroeconómica, y su débil coordinación en la gestión presupuestaria para el logro de los objetivos fiscales.

• Deficiencias marcadas en la formulación del presupuesto con base en una programa-ción que responda a objetivos de mediano y largo plazo y de evaluación y control.

• Inconsistencias de la política fiscal expresadas por un déficit fiscal recurrente que ha incidido en un crecimiento sos-tenido de la deuda pública externa.

• Descoordinación del proceso contable y de control interno, así como falta de un sistema integrado de información.

Con base en ello se optó por un proceso de reforma integral de la administración financiera que permi-tiera lograr los siguientes objetivos: primero, un marco legal actualizado para la gestión financiera; segundo, una estructura organizativa funcional en el Gobierno Central para dar so-porte a la modernización de la ges-tión financiera; y tercero, un sistema financiero integrado para mejorar la eficacia de la acción gubernamental y facilitar su transparencia ante la sociedad civil. Esta reforma fue responsabilidad del MIDEPLAN, institución responsable por el diseño e implementación de la Reforma del Estado. porte a la modernización de la ges-tión financiera; y tercero, un sistema financiero integrado para mejorar la eficacia de la acción gubernamental y facilitar su transparencia ante la sociedad civil. Esta reforma fue responsabilidad del MIDEPLAN, institución responsable por el diseño e implementación de la Reforma del Estado. porte a la modernización de la ges-tión financiera; y tercero, un sistema financiero integrado para mejorar la eficacia de la acción gubernamental y facilitar su transparencia ante la sociedad civil. Esta reforma fue responsabilidad del MIDEPLAN, institución responsable por el diseño e implementación de la Reforma del Estado.

No fue sino hasta 1996, cuando se gestó el Proyecto de Mo-dernización de la Administración Financiera con el apoyo técnico del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, PNUD, que tenía el propósito de cumplir con los obje-tivos ya mencionados. Se definieron dos orientaciones en este proyecto que fueron determinantes en accio-nes posteriores: la centralización normativa y desconcentración opera-tiva, así como un procesamiento distribuido de la información financie-ra del sistema. Los objetivos especí-ficos del Programa se definieron en relación con las siguientes áreas básicas:8 primero, gestión de proce-sos financieros y de sus recursos humanos; segundo, normativa para poner en marcha un nuevo marco jurídico para la administración finan-ciera del Estado; y tercero, el desa-rrollo del SIGAF, con base en una concepción integrada y metodolog-ías informáticas de avanzada, así como mejoras en los sistemas in-

formáticos complementarios de la administración financiera.

Durante el período 1997-1998 se rediseñó el Sistema de Planillas o Pagos y se contrató a la empresa de consultoría SONDA para el diseño conceptual del sistema de gestión financiera. Sin embargo, la entrega del informe coincidió con el inicio de la Administración Rodríguez Eche-verría (1998-2002), lo que retrasó la implementación del proyecto en razón de que se tomó la decisión de rediseñar la propuesta. Además, se negoció el préstamo BID-1030 para apoyar el subcomponente de “Forta-lecimiento del Sistema de Adminis-tración Financiera”, y complementar los recursos limitados del Ministerio de Hacienda en la ejecución de este proyecto.9

El proyecto se gestó finalmen-te durante la Administración Rodrí-guez Echeverría (1998-2002). Los trabajos consideraron la propuesta técnica preparada por la empresa de consultoría SONDA y que había sido entregada en 1997.10 En el 2002, el proyecto experimentó atrasos en relación con la licitación de la com-pra de equipos de computación (ser-vidores y estaciones de trabajo), situación que fue resuelta en no-viembre del 2002 y su instalación finalizada en febrero del 2003. El desarrollo del sistema culminó en el mes de julio de ese mismo año, y en setiembre se creó un grupo de traba-jo paralelo responsable de la formu-lación de un modelo integrado pre-supuestario para los Poderes del Estado al SIGAF en ambiente Micro-soft (Legislativo, Judicial, Elecciones, Defensoría).

Con la aprobación de la nueva ley de administración presupuesta-ria, se incorporaron los elementos esenciales que facultan la gestión financiera integrada, aún cuando será necesaria una modificación para autorizar la firma electrónica. También operó un grupo de trabajo que integró funcionarios del proyecto de las unidades del Ministerio de Hacienda y la CGR con el propósito de agilizar los pasos procedimenta-les, de lo cual resultó la determina-ción de 112 pasos en materia de contratación. La cobertura del Sis-tema incluyó a diecisiete ministerios y oficinas financieras de los Poderes (Legislativo, Judicial, Elecciones y Defensoría) y 400 usuarios (120 del Ministerio de Hacienda y el resto corresponde a los ministerios y poderes).

Los atrasos experimentados por la licitación del equipo de soporte informático pospuso el arranque del Proyecto SIGAF para los primeros meses del 2003. Ello permitió desarrollar la capacitación del per-sonal que estaría a cargo del siste-ma para los meses de diciembre, enero y febrero del 2003. El cierre del presupuesto correspondiente al 2002 se realizó en el sistema viejo, pero los compromisos de pago y transferencias fueron trasladados al Sistema SIGAF con el propósito de realizar los pagos de proveedores y acreedores durante el 2003.

Reformas al empleo público

Como parte del proceso de la Reforma del Estado ejecutado du-rante la Administración Calderón Fournier (1990-1994) se planteó la necesidad de modificar el Régimen de Servicio Civil, y establecer un marco legal claro y definido de gestión de la función pública para el sector descentralizado. El MIDEPLAN como ente responsable de la Reforma del Estado, formuló el Proyecto “Ley del Régimen de Em-pleo Público” (1993), el que fue di-señado por un grupo de especialis-tas costarricenses con el apoyo de los consultores Dr. Gerard Timsit (consultor francés) y el Dr. Bruce Periman (consultor norteamericano). Sin embargo, el mismo no recibió el respaldo necesario por parte de la Asamblea Legislativa para su apro-bación durante esa Administración de Gobierno. Con posterioridad en 1998, la Asamblea Legislativa puso a discusión este mismo proyecto, pero con modificaciones importantes que resultaron de las discusiones previas del trabajo de sus comisio-nes, aún cuando al 2004 no había sido aprobado.

La Reforma Regulatoria

en las áreas de Fallos

del Mercado y de los Servicios Públicos

El nuevo modelo económico asume que el Estado es responsable por la regulación de fallos del mer-cado para alcanzar los niveles acep-tables de competencia, así como para regular los servicios públicos del tipo monopolios naturales.

Sobre lo primero, la Reforma del Estado propició la creación de una institucionalidad especializada para atender los problemas de orga-nización y funcionamiento de merca-dos que presentan problemas de competencia y de información asimétrica. En este sentido, se se-ñala la creación de los siguientes órganos desconcentrados del Estado en el sector financiero: primero, la Superintendencia General de Enti-dades Financieras, SUGEF, en 1995, con la responsabilidad de re-gular y fiscalizar el funcionamiento del sistema financiero nacional; se-gundo, la Superintendencia General de Valores de 1997, para regular los mercados de valores y protección de los inversionistas; y finalmente, la Superintendencia de Pensiones, SUPEN, para fiscalizar el funciona-miento de las operadoras de pensio-nes complementarias. La SUGEF permitió la apertura del monopolio bancario estatal y la incorporación de la banca privada en el marco de la Ley No. 7558 de noviembre de 1995.11

Segundo, la Ley No. 7593 del 7 de agosto de 1996 reestructuró la organización y funcionamiento del sector de servicios públicos bajo el marco regulatorio de la Autoridad Reguladora de Servicios Públicos,

ARESEP. La organización institu-cional de regulación del país está formada por los ministerios que go-zan de la rectoría de los sectores económicos y sociales y cuyas polí-ticas orientan el desarrollo de las industrias en que operan los entes prestatarios, así como de la ARESEP, el ente regulador de la totalidad de los servicios públicos que están a cargo de prestatarios públicos y privados en las industrias de telecomunicaciones, energía, agua potable, transportes y servicios municipales.

El proceso regulatorio de los servicios públicos opera bajo los siguientes principios: independencia de su organización institucional, definición legislativa de los servicios definidos como de interés público y de los entes prestatarios de estos servicios, y la fijación tarifaria sobre la base de servicio al costo, com-plementada por subsidios para ga-rantizar el acceso universal de los ciudadanos al disfrute de los servi-cios públicos. Su cobertura incluye al sector de energía eléctrica (gene-ración, transmisión, distribución y comercialización (bajo la rectoría del Ministerio del Ambiente y Energía, MINAE); telecomunicaciones, acue-ductos y agua potable; alcantarillado, recolección, tratamiento y evaluación de aguas negras, residuales y plu-viales; combustibles derivados de hidrocarburos a nivel de distribución y destinados al consumidor final (MINAE); riesgo y avenamiento si es ofrecido por una empresa pública, concesión o permiso (MINAE); transporte público remunerado de personas, excepto el transporte aéreo (MOPT); servicios marítimos y aéreos en los puertos naciona-les (MOPT); transporte de carga por ferrocarril (MOPT); y finalmente la recolección y tratamiento de desechos sólidos e industriales (municipalidades).

Se encuentra bajo discusión en la Asamblea Legislativa un pro-yecto de ley para reestructurar al Instituto Costarricense de Electrici-dad, ICE, y la apertura de los servi-cios de telecomunicaciones y de seguros. Atendiendo una resolución de ARESEP, los prestatarios de agua potable y alcantarillado están estudiando una redefinición de los sistemas de subsidios para focalizar-los hacia los usuarios pobres de estos servicios.

La reforma de descentralización

y fortalecimiento municipal

En concordancia con los plan-teamientos de la Comisión Consulti-va para la Reforma del Estado, la Administración Calderón Fournier planteó la descentralización de ser-vicios públicos a las municipalidades como un componente del Programa de Reforma del Estado. Se planteó un diseño de reformas en lo económico, que permitieran acom-pañar la transferencia de servicios con un incremento de los ingresos de las municipalices por medio de cambios en los instrumentos y me-canismos de financiamiento local. En lo político, planteó la incorpora-ción de reformas estratégicas, como las siguientes: elecciones municipa-les independientes de las elecciones del Presidente y los Diputados; elec-ción de un Alcalde como la cabeza del Municipio, en sustitución del Eje-cutivo Municipal quien actualmente ejerce la administración del Ayunta-miento bajo designación del Concejo Municipal; elección de los Regidores en forma individual en sustitución del método actual de papeleta colectiva.

Esta propuesta de reforma fracasó debido a que las condi-ciones políticas no favorecieron los planteamientos propuestos por el MIDEPLAN dado que nunca estuvo en la agenda presidencial, y de que el alto grado de complejidad de la reforma requería de un planteamien-to político de mayor envergadura que el propuesto. En el ocaso de la Administración Calderón Fournier (1993) y con ocasión del VII Congre-so Nacional de Gobiernos Locales se constituyó la Comisión Bipartidis-ta PLN/PUSC, la que integró a re-presentantes de los dos partidos políticos mayoritarios del país, con el propósito de articular una estrategia de acción política que impulsara la descentralización y la autonomía municipal en el seno de la Asamblea Legislativa, y paliar de esa forma los pobres resultados logrados en este campo. El esfuerzo fue positivo en el sentido de que se logró el consen-so entre ambos partidos para impul-sar las siguientes reformas: primero, el Proyecto de Ley para la elec-ción directa del Ejecutivo Munici-pal; segundo, el Proyecto de Ley para celebrar las elecciones de los regidores a mediados del período presidencial; y tercero, el Proyecto de Ley para trasladar la administra-ción del Impuesto Territorial a las municipalidades.

El primer año de la gestión de Gobierno Figueres Olsen se caracte-rizó por problemas serios de gober-nabilidad reflejados en conflictos con los representantes del partido oposi-tor en la Asamblea Legislativa, y una lentitud de la maquinaria estatal para desarrollar la labor propia de gobier-no. Esta situación retrasó la ejecu-ción del Programa de Reforma del Estado, con la excepción del pro-grama de movilidad laboral y la des-centralización fiscal municipal. El Programa de Reforma del Estado fue trasladado de MIDEPLAN a la Casa Presidencial en abril de 1995 y el mismo empezó a ejecutarse una vez que se suscribió el Pacto Figue-res-Calderón en junio de ese mismo año. El Programa desarrolló un am-plio programa de reestructuración institucional con efectos directos en el Instituto de Fomento y Asesoría Municipal, IFAM, así como un re-planteamiento de las reformas políti-cas municipales.

La reforma tributaria munici-pal fue aprobada por medio de la Ley sobre Bienes Inmuebles No. 7509 de 1995. Esta ley sustituyó la gestión del Impuesto Territorial en el Ministerio de Hacienda por el Im-puesto Inmobiliario que sería admi-nistrado directamente por las muni-cipalidades. Esta reforma consolidó el modelo de financiamiento munici-pal basado en impuestos y tasas gestionadas directamente por los gobiernos municipales, aún cuando sus recaudaciones todavía son relativamente bajas al comparárse-les con los ingresos del gobierno nacional.

El nuevo Código Municipal fue aprobado el 30 de abril de 1998, e incorporó cinco elementos sustanti-vos que permitirían mejorar la orga-nización y funcionamiento de las municipalidades, a saber:

• La elección directa del Al-calde, lo que reforzará la autonomía política de la municipalidad.

• Eliminación de los tutelajes que ejercía la ARESEP sobre la autonomía municipal al permitirle incrementar sus tari-fas por decisión del Concejo Municipal.

• La creación de los Concejos Municipales de Distrito como sustrato del gobierno local que ejerce cada municipalidad en los diferentes cantones del país.

• Un replanteamiento de la auto-ridad del Concejo Municipal para autorizar los precios, pa-tentes, contribuciones y retri-buciones privadas que corres-ponden a los servicios municipales.

• La capacidad del Concejo Municipal para crear empresas de servicios municipales.

La Asamblea Legislativa aprobó la Ley No. 7755 “Control de las Partidas Específicas con cargo al Presupuesto Nacional” el 16 de fe-brero de 1999, con el propósito de regular la asignación y uso de las Partidas Específicas de las munici-palidades, asociaciones de desarro-llo comunal y otras instancias de interés social que perciben este tipo de recursos del Presupuesto Nacio-nal. Bajo esta ley, las transferencias del Presupuesto Nacional adquirie-ron un uso específico para financiar proyectos de inversión lo-cal/comunitario. El monto global del fondo presupuestario destinado a financiar las partidas específicas es determinado por el MIDEPLAN, y se distribuye proporcionalmente a cada municipalidad con base en criterios de población (25%), extensión terri-torial (25%) y condición de pobreza (50%).

La población cantonal es de-terminada por la Dirección Nacional de Estadística y Censos, la exten-sión geográfica a su vez es certifica-da por el Instituto Geográfico de Costa Rica, mientras que los cálcu-los de un índice de pobreza a nivel de los distritos del país es responsa-bilidad de MIDEPLAN.

Finalmente, y como resultado del I Congreso Nacional de Descen-tralización y Poder Local (31 de agosto del 2000), con participación de representantes de los ochenta y un municipios y las Asociaciones de Desarrollo Comunal, se le planteó a la Asamblea Legislativa y a la Presi-dencia de la República poner en discusión la reforma al Artículo 170 de la Constitución, con la finalidad de trasladar el 10% de los ingresos del Presupuesto Ordinario de la Re-pública a las municipalidades. Esta solicitud fue exitosa, pues el proyec-to de ley correspondiente, presenta-da originalmente por el diputado Oscar Arias en la gestión legislativa 1978-1982, fue aprobado el 5 de setiembre del 2000, aún cuando por modificaciones sugeridas por la Sala Constitucional, su aprobación defini-tiva debió esperar hasta el 25 de octubre del 2000. Esta reforma no se ha llevado a la práctica pues re-quiere de la aprobación legislativa de una ley que permita operacionalizar la distribución de esos recursos con la transferencia de servicios especí-ficos, actualmente bajo gestión de los ministerios gubernamentales.

La Reforma del Estado

de la Administración Rodríguez

Echeverría

La Reforma del Estado tomó un nuevo aire a fines de 1999 cuan-do el Banco Interamericano de De-sarrollo, BID, autorizó un crédito por $12,5 millones para profundizar el proceso de reforma iniciado en 1990 por la Administración Calderón Fournier, y estuvo bajo la responsa-bilidad de la Segunda Vicepresiden-cia de la República. Se revisó el diagnóstico de funcionamiento del Estado y de los logros del proceso anterior. La propuesta aparente-mente fue responsabilidad de dos grupos diferentes de expertos, y el planteamiento final desarrolló pro-yectos de ley que fortalecían el régimen presidencialista vigente, en demérito de la descentralización del aparato institucional del Estado y de mecanismos efectivos de participa-ción de la sociedad civil.12 Esta fase estuvo bajo la responsabilidad de la Segunda Vicepresidencia de la Republica, y se centró en el diseño de una ley marco de la administra-ción pública.

Como proceso político para reestructurar el Estado y acomodarlo a una nueva realidad de la economía globalizada, se planteó de nuevo en 1999.

La Reforma del Estado pro-puesta por la Administración Rodrí-guez Echeverría, y que fuera anali-zada por el MSc. Carlos Serrano, con referencia al Proyecto de Re-forma de la Ley de Administración Pública, el Proyecto de Ley de Administración Financiera y Presu-puestos Públicos y la contratación administrativa.

En relación con el Proyecto de Reforma a la Ley de Administración Pública, el que no ha sido aprobado

por la Asamblea Legislativa, plan-tea tres objeciones importantes: primero, centraliza el modelo políti-co/administrativo del Estado conlle-vando a un fortalecimiento del Poder Ejecutivo y de la Presidencia de la República y del Poder Ejecutivo; segundo, no responde a los cuestio-namientos del ejercicio político y deterioro en la gestión pública en los campos de la moral y la ética, aún cuando si plantea un capítulo satis-factorio de principios generales; y finalmente, incorpora vicios de in-constitucionalidad en el área de las instituciones autónomas.

En lo que se refiere al Proyec-to de Ley de Administración Finan-ciera y Presupuestos Públicos, se plantean los siguientes argumentos: primero, constituye un avance impor-tante en la modernización de la ad-ministración financiera y el manejo del proceso presupuestario; segun-do, facilita una gestión de los recur-sos públicos bajo criterios de eficacia y eficiencia, a la vez que permitiría evaluar el desempeño y las funcio-nes de control, evaluación, supervi-sión y de rendición de cuentas; y tercero, es omisa en proponer avan-ces importantes en el campo de la contratación pública. El Dr. Meoño argumenta que la propuesta pre-sentó un problema fundamental al incumplir “los términos de referencia originales pactados con el BID en cuanto al modelo de Estado a dise-ñar”, así como de haber utilizado “un marco conceptual débil y poco rigu-roso”.13 El proyecto central de la reforma consideró una ley marco de la administración pública, la que fue adversada y al 2004 no ha sido aprobada por la Asamblea Legislativa.

Finalmente, menciona que esta propuesta de reforma del Esta-do no incorporó una reforma a la normativa de contratación adminis-trativa, aún cuando ello es un factor estratégico de la acción pública. Argumenta que el proceso de formu-lación e implementación de la con-tratación administrativa carece en la práctica de una visión sistémica que le dé integración y facilite la unidad organizacional. Esto hace que cada institución tenga sus mecanismos o modalidades de contratación muy particulares, perdiéndose la co-herencia y la unidad que debe tener la gestión pública.

Comentarios finales

Una evaluación del proceso de “Reforma del Estado y la Administra-ción Pública Costarricense” durante el período 1982-2004 muestra el alto grado de dificultad, tanto en su dise-ño como en su implementación. Sobre lo primero, ese problema se dio en razón de que el país estaba experimentando al mismo tiempo una profunda reforma estructural de su organización económica. Segun-do, su ejecución requirió estar en la agenda del Presidente de la Re-pública y de acuerdos entre el Poder Ejecutivo y la Asamblea Legislativa para la aprobación de los proyectos de ley; determinándose que ante la falta de acuerdos entre estas instan-cias de gobierno, algunas de las reformas no pudieran ejecutarse y en otros casos todavía están a la espera de su discusión legislativa.

El proceso de la reforma del Estado tuvo dos momentos estraté-gicos: su diseño integral por parte de la COREC en el bienio 1989/1990, y su implementación en los años que van de 1990 a 1996; y la propuesta de reforma presentada por la Se-gunda Vicepresidencia de la Re-pública en 1999 la que no fue apro-bada. Ese proceso estuvo matizado e influenciado en forma significativa por el desfinanciamiento crónico y sistemático que experimentó el Go-bierno Central como resultado de la desgravación arancelaria promovida por la apertura comercial del ajuste estructural, y de lo limitado de las diferentes reformas tributarias ejecu-tadas por las diferentes administra-ciones. Ello resultó en un déficit fiscal promedio de un 3% del Pro-ducto Interno Bruto, PIB, a lo largo del período 1990-2004, y en un cre-cimiento significativo de la deuda pública que llegó a representar un poco más del 50% del PIB. La crisis fiscal del Gobierno Central limitó la capacidad de gobernabilidad del Poder Ejecutivo y redujo el finan-ciamiento vía transferencias presu-puestarias de las instituciones públi-cas de servicios, lo que se reflejó en un agudo deterioro de las prestacio-nes sociales y servicios públicos a cargo de este nivel centralizado de gobierno.

El especialista del CLAD, Dr. Klisberg, considera que la Reforma del Estado en América Latina de-manda de un proceso innovador alrededor del tema, y de como re-plantear los nuevos desarrollos teó-ricos sobre la administración pública en este proceso. En su visión de este problema, la Reforma del Esta-do se visualiza como una gestión de la complejidad frente al dilema de cómo buscar los balances apropia-dos entre la gestión pública que pro-cura ser eficaz y eficiente en la pres-tación de los servicios públicos, y la participación ciudadana como control social en un régimen de democracia política. Considera que hay un con-junto de ejes fundamentales que deben considerarse en los diseños de un proceso de Reforma del Esta-do: ser parte de una agenda política; integrar reformas en campos nue-vos; facilitar la concertación social y política; tener un enfoque multidisci-plinario; articular la planificación de programas con su presupuestación; valorar los roles propios del Estado, y tener un ámbito territorial que di-mensione lo regional y lo local. Sin embargo, ello requiere de que el Programa de la Reforma del Estado sea posicionado en forma correcta en la realidad histórica por la que atraviesa el país. A continuación se presenta un conjunto de comentarios que evalúan este proceso de refor-ma en relación con los ejes sugeri-dos por Klisberg.

En relación con la agenda

política del gobierno

La decisión del Presidente de la República en un sistema político altamente centralizado como el cos-tarricense es un requisito para la discusión y aprobación de un Pro-grama de Reforma del Estado. De igual manera, la búsqueda de con-sensos en la Asamblea Legislativa para la aprobación de las reformas que requieren de cambios de su normativa. El problema que se pre-sentó en la ejecución de las refor-mas propuestas por la COREC en 1990 tuvo que ver con el horizonte temporal de su formulación, discu-sión y aprobación, lo que trascendió al período de una Administración de Gobierno. Ello se ejemplifica por las reformas de descentralización y for-talecimiento municipal diseñadas en la Administración Calderón Fournier, y ejecutadas parcialmente por la Administración Figueres Olsen (nue-vo Código Municipal y cesión del Impuesto Inmobiliario) y la Adminis-tración Rodríguez Echeverría (Situa-do Constitucional y Ley de Partidas Específicas). Se notó diferencias en los enfoques seguidos por las dife-rentes Administraciones de Gobierno a lo largo del período 1990-2002, lo que motivó discontinuidades de las reformas y cambio en las prioridades asignadas a las diferentes reformas.

En relación con el carácter

integral de la Reforma

del Estado

La Reforma del Estado fue planteada por la COREC como una reforma integral que visualizó refor-mas al sistema político y la adminis-tración pública como parte comple-mentaria de una estrategia de eco-nomía política, para insertar a la economía costarricense en los mer-cados internacionales. Ello explica, la presencia de un conjunto de re-formas de carácter económico en el accionar del Estado costarricense como parte de un proceso integral de Reforma del Estado, que incluyó reformas para el fortalecimiento de la democracia, la reestructuración insti-tucional, reformas jurídicas para el mejoramiento de la administración pública; la reorganización de la ad-ministración pública; y reformas para la gestión financiera del sector públi-co. Aparentemente, a partir de la Administración Figueres Olsen, las reformas económicas del Estado tomaron prioridad en demérito de las reformas políticas y de moderniza-ción de la administración pública.

En relación

con la concertación política

La Reforma del Estado se ini-ció en la Administración Arias Sánchez como un esfuerzo concer-tado de los dos partidos dominantes, Partido Unidad Social Cristiana, PUSC, y Partido Liberación Nacio-nal, PLN, para articular un programa de reformas de largo plazo para adecuar la estructura del Estado a un nuevo ordenamiento de la eco-nomía costarricense y su vinculación con la economía global. Con poste-ridad ese esfuerzo se mantuvo para su implementación: primero por la Administración Calderón Fournier con la COREC2; segundo, por la concertación de sectores en la Ad-ministración Figueres Olsen (1994) y la Administración Rodríguez Eche-verría (1998/1999). Sobra decir que los esfuerzos de concertación de estos dos últimos gobiernos fracasa-ron con implicaciones en reformas estratégicas que se deseaban im-plementar: primero, la reforma tribu-taria de 1994; y segundo, apertura de los monopolios de telecomunica-ciones, energía y seguros en 1998.

En relación

con las competencias propias

del Estado

La reforma del Estado y mo-dernización de la administración pública en Costa Rica fue parte de una estrategia estructural orientada a cambiar el modelo económico. El paradigma económico supone que el Estado tiene competencias propias en las áreas de redistribución de rentas para garantizar el bienestar social bajo criterios de equidad; la regulación de fallos del mercado que requiere de la promoción de compe-tencia y defensa de los consumido-res, la corrección de externalidades con efectos ambientales y de salud publica, la regulación de monopolios naturales orientados a la prestación de servicios, las prestaciones socia-les (salud, educación, seguridad, entre otros), y la construcción de infraestructura económica y social.

Las reformas implementadas en los años noventas tenían el propósito de reestructurar una orga-nización del Estado compatible con la nueva economía. Sin embargo, aquellas reformas relativas a la par-ticipación del gobierno en la eco-nomía estuvieron afectadas por las contradicciones propias de ideo-logías contrapuestas de los partidos dominantes, que abogaron por un mayor gobierno (PLN) o una mayor participación del mercado (PUSC). Esta situación provocó tensiones que retardaron las reformas econó-micas del Estado. Este es el caso de la apertura del monopolio banca-rio cuya reforma fue resistida por la fracción liberacionista en la Asam-blea Legislativa, o del fracaso para aprobar la apertura del monopolio estatal de energía y telecomunica-ciones ante la presión popular de los sindicatos y organizaciones sociales que lo adversaron en forma violenta con manifestaciones populares.

En cierta manera puede ar-gumentarse que reformas para crear una institucionalidad estatal a cargo de la regulación del mercado en áreas de competencia (Comisión para la Competencia) y protección al consumidor (Comisión de Defensa del Consumidor), de simplificación de trámites (para la exportación y otros procedimientos comerciales) y la creación de entes responsables por la regulación de actividades económicas (Superintendencia Ge-neral de Entidades Financieras y

la Superintendencia de Pensiones), así como de apoyo al esfuerzo exportador del país (Promotora de Comercio Exterior) fue logrado con relativa facilidad.

Desde otra perspectiva, la apertura comercial impulsada como política central del nuevo modelo económico conllevó una desgrava-ción arancelaria14 que afectó en for-ma significativa el financiamiento tributario del Gobierno Central. A pesar de varias reformas tributarias de tipo parcial, la carga tributaria se mantuvo en un promedio de un 13% del PIB a lo largo de las dos décadas del ajuste estructural. Dado un nivel de gasto mayor que el financiamien-to tributario incidió en un déficit fiscal recurrente y sistemático a lo largo de ese mismo período, lo que debilitó la capacidad del gobierno para atender el financiamiento de los servicios públicos. Resultado de esa situación fue el deterioro de servicios básicos como educación, seguridad ciuda-dana, administración de justicia y la construcción de infraestructura.

En relación con la dimensión

territorial del Estado

costarricense

La Reforma del Estado incor-poró el fortalecimiento de los gobier-nos municipales con una nueva normativa más actualizada a los tiempos y con una mayor delegación de responsabilidades; sin embargo, la reforma crucial de transferirle el 10% de los ingresos corrientes del Presupuesto Nacional fue bloqueada por los partidos políticos, y ello limitó su impacto para generar una estruc-tura de Estado menos centralizada y sujeta al control ciudadano. Aún más, el proyecto de ley propuesto por la Administración Rodríguez Echeverría en el 2000 impulsó una centralización mayor de la adminis-tración pública, que era contrario al fortalecimiento político y económico de los gobiernos municipales.

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