Gestión pública

Cristina Rojas R.** para el desarrollo*

ANALIZA DIVERSOS REQUERIMIENTOS Y DESAFÍOS DE LA NUEVA GESTIÓN PÚBLICA PARA EL DESARROLLO EN CENTROAMÉRICA Y PANAMÁ, SUGIRIENDO ALGUNAS HERRAMIENTAS DE UTILIDAD EN ESTE CAMPO.

PALABRAS CLAVES: GESTIÓN PÚBLICA / PARADIGMAS / GLOBALIZACIÓN / CENTROAMÉRICA / PANAMÁ

"El desarrollo precisa de la remoción de grandes fuentes de ausencia de libertad: la pobreza tanto como la tiranía; las oportunidades econó-micas limitadas tanto como la marginación social sistemática; el deterioro de las facilidades públicas tanto como la intolerancia o la in-tromisión de estados represivos".

Amartya Sen

(Development as Freedom, 1999, p. 3)

Introducción

Los paradigmas tradicionales que rigen, tanto el concepto de desa-

rrollo como los de calidad y eficien-cia en el sector público, han sufrido, en los últimos veinte años, una “mutación acelerada” (B. Kliksberg,

_____________________________

** Abogada Penalista, con amplia expe-riencia judicial. Consultora nacional e internacional en temas relacionados con el Fortalecimiento Democrático, con én-fasis en los Sistemas de Administración de Justicia, la Prevención del Crimen Organizado Transnacional y la Corrup-ción. Asesora Técnica Parlamentaria.

Recibido: 19 de noviembre del 2008.

Aceptado: 8 de enero del 2009.

2000).1 Los desafíos que suponen los procesos de globalización e integración; el impacto de la crisis generada por la recesión económico-financiera y la revolución tecnoló-gica, lo mismo que las nuevas demandas democratizadoras de participación ciudadana en la defini-ción de políticas; de información; transparencia y rendición de cuentas en la gestión pública, han urgido la necesidad de repensar, innovar y reformular los procesos en el sector público, con el propósito de alcanzar los niveles óptimos de eficacia, efi-ciencia y calidad que el desarrollo humano sostenible impone.

Este trabajo tiene como finali-dad analizar diversos requerimientos y desafíos de la nueva gestión públi-ca para el desarrollo en Centroamé-rica y Panamá, y sugerir algunas herramientas que puedan serle de utilidad para asumirlos.

de la atención al contexto social. La economía del desarrollo fue abando-nando paulatinamente las explica-ciones macroeconómicas, para hacer hincapié en los fundamentos microeconómicos.

La noción de pobreza, conce-bida hasta entonces como un nivel particularmente bajo de ingresos y consumo, se amplía bajo la influen-cia decisiva del economista social Amartya Sen. Se afirma entonces que las personas pobres no gozan de las libertades fundamentales para llevar el tipo de vida que desean, suelen carecer de alimentación, vi-vienda, educación y servicios de salud adecuados, y son extremada-mente vulnerables a las enfermeda-des, la violencia, las perturbaciones económicas y los desastres natura-les. Además de recibir mala aten-ción de las instituciones del Estado y la sociedad, en muchos casos no disponen de los medios para influir en decisiones importantes que con-dicionan sus vidas.

Se logra un avance fundamen-tal que vincula, por primera vez de forma conceptual y condiciona entre sí, las nociones de crecimiento económico, distribución y reducción de la pobreza, disminución de las desigualdades, gobernabilidad de-mocrática, imperio de la ley y desa-rrollo, entendiéndose éste en su sentido más amplio.

Es así como emerge el nuevo concepto de desarrollo humano que comprende: la obligación estatal de garantizar que el gasto público no sólo incremente el acceso a servi-cios sociales básicos: educación, salud, agua potable y saneamiento y a bienes públicos como la seguridad; que este acceso sea más equitativo entre regiones, grupos etarios, sexos y etnias; y la expansión de las ca-pacidades y oportunidades que tie-nen las personas para vivir la vida que valoran con dignidad, producti-vidad y creatividad.

Seguridad humana: condición

Sine Qua Non

para el desarrollo humano

El concepto de seguridad humana, bosquejado por primera vez en el Informe sobre Desarrollo Humano 1994, elaborado por el Pro-grama de las Naciones Unidas para el Desarrollo, PNUD, está íntima-mente ligado al concepto de desarro-llo humano, impulsado asimismo por la organización multilateral. Se apo-ya sobre dos pilares: “libertad de temores y libertad de necesidades” (freedom from fear and freedom from want). Comprende la seguridad: económica, alimentaria, salud, am-biental, personal, de la comunidad y política.

A partir de los conceptos desarrollados por el PNUD (1994) Karlos Pérez de Armiño y Marta Areizaga, elaboraron la siguiente tabla, que ilustra didácticamente los conceptos que abarca la Seguridad Humana y sus diferentes amenazas. Veamos:

TIPOS DE SEGURIDAD HUMANA Y SUS AMENAZAS

Tipo de seguridad humana	Características	Amenazas/Indicadores
Económica	Disponbilidad de ingresos básicos, procedentes del trabajo, el Estado o los mecanismos de ayuda tradicionales (en el ámbito de la familia o comunidad).	Aumento del desempleo, reducción de los salarios reales, incremento de la inflación, pérdida de los bienes produc-tivos, ampliación de disparidad de ingresos entre ricos y pobres.
Alimentaria	Disponbilidad de alimentos y de recursos con los que acceder a ellos.	Deterioro del consumo, agotamiento de las reservas alimentarias, aumento de los precios de alimentos, descenso de la producción per cápita de alimen-tos, y aumento de la dependencia de importaciones.
Salud	Cuerpo sano, entorno en condiciones de salubridad, cobertura del sistema sanitario.	Crecimiento de insalubridad, propaga-ción de epidemias, deterioro del siste-ma sanitario, empeoramiento del acceso al agua potable.
Medioambiental	Equilbrio ecológico, soste-nibilidad del desarrollo.	Deterioro de los ecosistemas local y mundial, agotamiento de los recursos.
Personal	Ausencia de violencia física.	Incremento de diferentes tipos de violencia física (represión política, agresiones extranjeras, conflictos civiles étnicos o religiosos, delincuen-cia, malos tratos a mujeres y niños), narcotráfico, etc.
Proporcionada por la comunidad	Protección dada al individuo por la comunidad, familia o grupo étnico (protección física, ayuda material, sen-timiento de grupo e identi-dad cultural, etc.).	Prácticas opresivas por parte de co-munidades tradicionales (mano de obra forzada, trato cruel a la mujer, discriminación étnica), deterioro del tejido cívico.
Política	Respeto a los dere-chos fundamentales del individuo, garantías de-mocráticas.	Incremento de la represión política (encarcelamientos, torturas, desapari-ciones, censura), violaciones de dere-chos humanos, y autoritarismo; desin-tegración del Estado-Nación por rivalidades (étnicas, religiosas, políti-cas), escalada del gasto militar.

Fuente: Elaborado por Karlos Pérez de Armiño y Marta Areizaga a partir de PNUD (1994). Ver: Diccionario de Acción Humanitaria y Cooperación para el Desarrollo; http://dicc.hegoa.efaber.net/listar/mostrar/ 204

A partir de lo anterior, tenemos que son presupuestos básicos e interdependientes del desarrollo humano:

• El ejercicio de los Derechos Humanos.

• La estabilidad democrática.

• La seguridad jurídica.

• La participación ciudadana.

• La redistribución del poder político.

• La readecuación del poder económico.

Estos presupuestos imponen una condición de acceso a los servi-cios públicos y la participación social activa.

Vale recordar al efecto, que la columna vertebral del desarrollo descansa sobre la calidad y la efi-ciencia de las políticas y la gestión pública, entendiendo por ésta última, la actividad administrativa del Estado que va más allá de la propia estruc-tura organizacional, abarcando el

proceso y resultado de las políticas públicas. (Lahera,1994).4

Desarrollo humano

en Centroamérica y Panamá

Una sociedad alcanza el desa-rrollo humano, conforme la definición propuesta por Naciones Unidas, cuando los procesos de vida de aquellos que la componen, permiten a las personas, contar con opciones de selección en tres grandes áreas:

• La búsqueda de conocimien-tos (educación).

• La posibilidad de tener una vida prolongada y saludable, (esperanza de vida).

• Tener acceso a los recursos que permitan un aceptable ni-vel de vida, sin miedos ni necesidades, (ingreso económico comparado con el costo de la vida).

Medida la condición de vida de los habitantes de la Región Cen-troamericana y Panamá, tomando como base los indicadores de desa-rrollo humano antes indicados, se evidencia que en los países citados, se dista, y por mucho, de vivir en sociedades “libres de temores y li-bres de necesidades”,5 lo anterior de conformidad con los datos que arrojó el IDH del 2006, que fueron divulga-dos el 18 de diciembre del 2008 por el PNUD; y el Informe del Estado de

la Región en Desarrollo Humano Sostenible, 2008,6 Veamos algunos ejemplos:

Los países centroamericanos se han caracterizado tanto por la debilidad de sus políticas públicas limitadas e insuficientes para hacer valer los derechos de las y los ciu-dadanos, que fomentan el autorita-rismo, el clientelismo o la simple inoperancia, como por la poca forta-leza de sus instituciones públicas. En este contexto resulta difícil aten-der y gestionar las demandas en la sociedad, y articularlas de manera que el Estado pueda dar respuestas coherentes y sostenibles, con lo que a su vez, se amenaza la gobernabili-dad de la región.7

A pesar que el cumplimiento progresivo del derecho a la educa-ción y a la salud tiene efectos positi-vos sobre la redistribución del ingre-so, la disminución de la pobreza y el fortalecimiento de las capacidades de los individuos entre otros, y que el ejercicio de estos derechos en con-junto, es una herramienta clave para el fortalecimiento de las democracias centroamericanas, los indicadores globales, ubican a la Región Cen-troamericana, Panamá y el Caribe,

como aquella en que impera una gran inequidad en la distribución del ingreso en el ámbito mundial, a pe-sar del significativo nivel de creci-miento económico que algunos países centroamericanos han alcan-zado, tal como se muestra en el gráfico No. 1.

La repercusión del gasto so-cial en la seguridad humana está íntimamente relacionada con el tema de la equidad y de atención a los sectores más vulnerables. En ese sentido, la incidencia del gasto en salud puede medirse, tanto por el porcentaje total de población con acceso a los servicios de seguro social y salud, como por la propor-ción del gasto público en salud que se dirige a los quintiles más pobres de la población, es decir, a los gru-pos de menores ingresos (incidencia absoluta) y mayor vulnerabilidad.

Las cifras para el 2007 en este campo en los países referidos, tam-poco son muy halagüeñas. El núme-ro de personas sin cobertura del Seguro Social y sin acceso al siste-ma de salud pública muestra, por el contrario, una situación alarmante. Véase cuadro No. 1.

GRÁFICO No. 1

ÍNDICE GINE SOBRE LA DESIGUALDAD DEL INGRESO

Nota: 0 significa Igualdad, 100 significa Desigualdad Perfecta.

Fuente: Reporte sobre Desarrollo Humano 2006.

CUADRO No. 1

CENTROAMÉRICA

POBLACIÓN SIN COBERTURA DEL SEGURO

SOCIAL Y SIN ACCESO AL SISTEMA DE SALUD

2007

País	Población en el 2007	Población sin cobertu-ra del Segu-ro Social	Población sin ningún acceso al sistema de salud	Población sin cobertu-ra del Segu-ro Social	Población sin ningún acceso al sistema de salud
Como porcentaje del total	En términos de ciudadanos
Costa Rica	4.618.012	13,2	0,0	609.578	0,0
El Salvador	7.104.999	84,2	41,7	5.982.409	2.962.784
Guatemala	13.611.646	81,7	20,1	11.120.715	2.735.941
Honduras	7.690.040	82,0	30,1	6.305.833	2.314.702
Nicaragua	6.091.158	92,3	27,9	5.622.139	1.699.433
Panamá	3.148.543	35,4	20,0	1.114.584	629.709
Centroamérica	42.264.398	72,8	24,5	30.755.258	10.342.569

Fuente: Fuentes (2007), para los datos de población se han tomado las proyecciones de pobla-ción estandarizadas y publicadas en el Centro Latinoamericano de Demografía, CELADE. 2000. Boletín Demográfico No. 66. Julio. Los datos de población sin cobertu-ra social y sin acceso al sistema de salud se han tomado de la Organización Panameri-cana de la Salud, OPS, 2007. Salud en las Américas, 2007. Volumen I – Regional. Pu-blicación Científica y Técnica No. 622. Washington, D. C. pp.324-327.

Por otra parte, el acceso ciu-dadano a la justicia, el respeto al derecho de petición y a una justicia pronta y cumplida se encuentran totalmente debilitados, tanto por el exiguo número de operadores judi-ciales por cada cien mil habitantes, como por una distribución desigual de los servicios judiciales en el terri-torio nacional de los diferentes paí-ses centroamericanos y Panamá, como se evidencia en el cuadro No. 2, aunada la situación antes apuntada, a severas limitaciones de infraestructura, y a la escasez de mecanismos de rendición de cuentas y transparencia en los sistemas de justicia.

CUADRO No. 2

CENTROAMÉRICA

NÚMERO DE JUECES, FISCALES Y DEFENSORES PÚBLICOSa/

POR 100.000 HABITANTES

2006

País	Total	Jueces	Fiscales	Defensores públicos	Relación fiscales/ defensores
Costa Rica	31,5	18,0	7,7	5,8	1,3
El Salvador	22,4	9,1	9,4b/	3,9	2,4
Guatemala	15,2	6,1	6,8c/	2,3	2,8
Honduras	18,6	8,4	6,9	3,3	2,1
Nicaragua	13,5	7,1	4,7	1,7	2,8
Panamá	12,0	7,8	2,3	1,9	1,2

a/ Incluye magistrados de la Corte Suprema de Justicia.

b/ En el 2005.

c/ En el 2004.

Fuente: Solana, 2007.

Gestión pública

y desarrollo humano

Los recursos con que cuentan los Estados, determinan su capaci-dad para cumplir con la prestación de los servicios públicos mínimos, que permiten garantizar a los ciuda-danos una vida digna y segura, libre de miedos y necesidades y proteger de tal manera, sus derechos huma-nos fundamentales.

A partir del hecho de que todo Derecho supone un costo y que todo Derecho tiene que tener necesaria-mente una implicación sobre los presupuestos públicos porque de lo contrario, no es un derecho (Suns-tein y Holmes, 1999),8 bien podemos afirmar que los países de la Región Centroamericana y Panamá, enfren-tan un tremendo desafío en este campo. Han declarado derechos, pero no han cumplido con la tarea de

asegurarlos brindándoles la sos-tenibilidad jurídica y financiera que requieren. Aún cuando en los últimos cinco años, de conformi-dad con los resultados del Informe Estado de la Región 2008, la asignación presupuestaria desti-nada al sector social ha aumenta-do en todos los países, la carga tributaria vigente continúa siendo insuficiente y la asignación de los recursos regresiva. Esta situa-ción,- como se indicó supra,- no les permite responder efectiva-mente a las necesidades de la ciudadanía relacionadas con la salud, la educación, la vivienda, la seguridad social y el saneamiento entre otros. Véase el gráfico No. 2.

GRÁFICO No. 2

CENTROAMÉRICA

DISTRIBUCIÓN DEL GASTO PÚBLICO SOCIAL,a/

POR QUINTILES DE INGRESOb/

CIRCA 2004

EN DÓLARES

a/ Sectores que incluye: E= Educación, S= Salud, SS= Seguridad Social, AS= Asistencia Social, V= Vivienda, SAN= Saneamiento y O= Otros. Para Costa Rica se incluyen los sectores E, S, SS y AS. Para El Salvador E y S. Para Guatemala E, S, SS y AS. Para Honduras E, S, SS y AS. Para Nicaragua E, S, AS, V, SAN y O y para Panamá E, S, SS y AS.

b/ Para calcular el monto del gasto en cada quintil se multiplicó la proporción del gasto social en cada quintil por el gasto per cápita correspondiente a cada país.

Fuente: Elaboración propia a partir de Fuentes, 2007.

Llama poderosamente la aten-ción la inequidad en la distribución del gasto público social en dos paí-ses, a saber: Costa Rica y Panamá. En ambos, la población comprendida en el quinto quintil, es precisamente, y por mucho, la que recibe la tajada más jugosa del gasto público social, en tanto que en el caso de Costa Rica, es sobre la clase media (quinti-les III y IV) que pesa la carga imposi-tiva más fuerte, amén de ser la me-nos beneficiada en la distribución del gasto público social, con las graves consecuencias que ello importa para la estabilidad del sistema democráti-co en este país.

La precaria asignación presu-puestaria para el cumplimiento de los servicios esenciales a la pobla-ción, obliga, a las administraciones públicas a ser doblemente eficientes y eficaces en la gestión ética de los escasos recursos disponibles. Les impone el reto de reformular y refor-zar las potestades de control de los órganos llamados a ejercerlo, con el objeto de promover el uso adecuado de fondos públicos, y prevenir al mismo tiempo, su desvío por negli-gencia o impericia en su uso, o por actos de corrupción en el ejercicio de la función pública. Sobre este último punto, vale recordar, que estudios del Banco Mundial, BM, calculan que los efectos negativos de la corrup-ción pueden reducir la tasa de cre-cimiento económico de un país hasta en un punto porcentual cada año.

Este reto sólo puede ser afron-tado por una administración pública en general, y unos gestores públicos en particular, absolutamente com-prometidos con el cumplimiento de los objetivos que las instituciones públicas en las que laboran deben alcanzar en pro de la consecución de mejores condiciones de vida para todos. Para ello es necesario que la gestión pública sea informada, no sólo acerca de los tecnicismos y particularidades propios de las tare-as que desempeña, sino también acerca de la realidad del entorno socio-económico en que se desarro-lla.

Es necesario que todos y cada uno de los gestores públicos, sientan e interioricen, la pertinencia de la labor que realizan, que la misma es importante, tanto para sí, como por el impacto que esta labor tiene frente a la sociedad como un todo, por cuanto afecta el desa-rrollo humano de sus conciudada-nos; los afecta a ellos directa y per-sonalmente, y afectará también a sus descendientes.

La reafirmación de una con-ciencia cívica colectiva que permita avanzar sobre grandes acuerdos nacionales, desarrollar proyectos y colaborar en la solución de los pro-blemas a enfrentar, con una visión de largo plazo, sin mezquindades individualistas, pensando en las futu-ras generaciones, se torna, prácti-camente, en un requisito sine qua non de una gestión pública para el desarrollo. Sólo de esta forma, la gestión pública se ejecutará de for-ma planificada, ágil, oportuna, y será capaz de anticipar las situaciones sobrevinientes para implementar

respuestas expeditas, con un enfo-que anti burocrático, flexible y dinámico

Como bien lo manifestó la Presidenta chilena Michelle Bachelet durante su visita oficial a la Asam-blea Legislativa de Costa Rica en noviembre del 2008, los logros de un Gobierno, no son sólo los de ese Gobierno, son logros de todos, son el fruto de la responsabilidad en una tarea superior, de privilegiar la cola-boración en vez de la confrontación, de subordinar, cuando es necesario, los intereses legítimos particulares por el interés superior de la colec-tividad representada en la Nación.

Por ello, es preciso que los funcionarios públicos superando los egocentrismos individualistas y cor-toplacistas, desarrollen su compro-miso ético interno con el proyecto país que importa realizar. Es nece-sario, asimismo, incorporar a la ges-tión pública la medición de indicado-res de calidad, productividad, eficiencia y competitividad con el objeto de alcanzar altos índices de desarrollo humano basados en la responsabilidad individual. (López, 2000).9

Los gestores públicos com-prometidos con el desarrollo de sus países, deben interiorizar, es decir, incorporar a su propia manera de ser, de pensar y de sentir, la impor-

tancia y el valor de los servicios públicos que prestan. Coadyuvará en ese sentido la realización de pro-gramas institucionales continuos de capacitación orientada a:

• Brindar una profunda com-prensión del contexto político y constitucional de la gestión gubernamental.

• Informar sobre el cumplimiento nacional de los derechos humanos fundamentales y como este cumplimiento, o in-cumplimiento, afecta el desa-rrollo humano sostenible de la Nación de que se trate.

• Fortalecer los valores intrínse-cos de la persona, del ser humano por el sólo hecho de serlo, en especial, el de aquel, que diariamente se debe servir de forma respetuosa, pronta y atenta.

• Reforzar la conciencia cívica y los valores como orientadores del comportamiento y las acti-tudes personales en relación con lo bueno, lo correcto y lo deseable.

• Crear una mayor conciencia sobre los dilemas éticos que enfrenta el gestor público y sobre las herramientas que puede utilizar para resolverlos.

• Estimular a los funcionarios para que se acerquen con confianza a los directivos y je-fes encargados de las áreas

de ética y cumplimiento en to-dos los casos que lo conside-ren necesario.

• Establecer una cultura de candor organizacional.

• Empoderar los servidores públicos a través del trato igualitario, respetuoso y soli-dario en un ambiente de cooperación y diálogo.

• Consolidar el principio de la calidad en la prestación de los servicios.

Los retos que una gestión pública comprometida con el desa-rrollo humano debe enfrentar hacia el futuro no son fáciles. Vivimos en una era compleja. Azotados por la volatilidad en el precio de los alimen-tos que hará que miles y miles de centroamericanos adicionales, cai-gan por debajo del umbral de la po-breza.10 Abatidos por la crisis económico-financiera global, que ha reducido dramáticamente la inver-sión extranjera en la Región, ha aminorado el ingreso de divisas por exportación de productos y activida-des relacionadas con el sector turís-

tico, y ha puesto en riesgo el desa-rrollo de proyectos de infraestructu-ra. Lo anterior, ha tenido como con-secuencia, que miles de centroamericanos han sido cesados en sus puestos laborales.

En fin, vivimos en una era no sólo de grandes incertidumbres, sino, al mismo tiempo, de enormes desafíos, de inmensos retos en procura de mantener y fortalecer las oportunidades de desarrollo humano de todas y todos los centroamericanos.

Pero esta tarea no se logra con la promulgación pura y simple de decretos o reglamentos, o de alguna ley o código de ética, o bien a través de mensajes transmitidos por la Intranet institucional, o de unos carteles pegados en las paredes de las oficinas alusivos a los valores declarados y a los compromisos asumidos. Recordemos al efecto que del dicho al hecho, hay largo trecho.

Para que este esquema fun-cione, se requiere el apoyo total y el compromiso claro y consecuente de la dirección y el personal gerencial de las instituciones estatales.

Por otra parte, la responsabili-dad social de los funcionarios públi-cos, entendida ésta como la forma en que su gestión repercute y afecta el desarrollo y la seguridad humana de la sociedad de que se trate, debe ser asumida con todas sus conse-cuencias positivas y negativas. No es posible que los proyectos y las

acciones no se realicen por impru-dencia, negligencia, impericia, culpa, o incluso dolo, y que no se señalen los responsables por tales acciones y/u omisiones. Debe perfeccionarse los procesos de rendición de cuentas y de éstos deben surgir, por una parte, los estímulos para los funcio-narios probos y eficaces; y por otra, las sanciones administrativas, civi-les o penales impuestas a quienes faltaron. El reinado de la impunidad en la gestión pública administrativa debe terminar.

Participación ciudadana

y gestión pública

En el contexto dicho, y con la evolución de la nueva democracia participativa, que constituye el medio por el cual, las personas a través de su voz y su acción determinan sus demandas, las inscriben en la agen-da pública y colaboran en su satis-facción. La sociedad civil pretende ejercer cada día con más fuerza, su derecho a incidir en las orientaciones de las políticas públicas, en los cesos de desarrollo económico y social, y en la adopción de las prin-cipales decisiones o rutas por las cuales deben transitar las socie-dades centroamericanas hacia el futuro.

Pero, los gestores públicos ya no tienen frente a sí a aquellos ciu-dadanos sumisos, desconocedores de sus derechos, que creían que el ejercicio democrático se consumaba con el ejercicio del voto en cada período electoral, y que les dejaban hacer sin cuestionar sus actos, sus obras o los resultados de las mis-mas, si es que éstos se producían.

Desgraciadamente, la opinión ciudadana sobre la calidad del fun-cionamiento de las instituciones públicas en algunos países de la Región, no es la más satisfactoria como se puede apreciar en el gráfico No. 3 que aparece en el Índice de Desarrollo Humano con datos del 2006, publicado por el PNUD, en diciembre del 2008:

GRÁFICO No. 3

OPINIÓN CIUDADANA SOBRE LA CALIDAD

DEL FUNCIONAMIENTO DE LAS INSTITUCIONES PÚBLICAS

2006

Fuente: Índice de Desarrollo Humano, PNUD, 2008.

Ahora, los ciudadanos no sólo exigen a los Estados adoptar los cambios organizacionales que per-mitan concretar la democratización en los hechos, sino que además exigen la mejora sustancial en la transparencia de la gestión pública, el cumplimiento cabal del derecho a la información y la rendición de cuentas en la gestión pública.

Esta nueva oleada de partici-pación ciudadana, impone el desafío de revitalizar y renovar la gestión

pública, adaptándola a las nuevas demandas del entorno, con el propó-sito de recuperar la legitimidad de lo público, lo mismo que la confian-za y la credibilidad frente a los admi-nistrados en los diversos servicios que ofertan las administraciones públicas.

Lo dicho, conduce al necesa-rio establecimiento de una nueva relación entre el aparato de la admi-nistración pública y los ciudadanos en la que se visualice a éstos últimos como depositarios del deber y el derecho a la participación en las decisiones esenciales de la sociedad en que viven, lo mismo que en sus roles de usuario-cliente/contribu-yente-beneficiario y como tales, vigi-lantes de su gestión.

La cuestión es, entonces, ¿cómo lograr orientar la gestión pública en esa dirección?; ¿cuál es la mejor forma de atender la legítima preocupación ciudadana acerca de cómo se gestionan los recursos que se ponen a disposición de las admi-nistraciones públicas?

Sin duda la respuesta estará ligada a los altos estándares de cali-dad que puedan tener las institucio-nes y/o departamentos especializa-das en controlar la gestión pública según sea el caso de que se trate; la calidad de los sistemas financieros y contables; acceso a la información; la rendición de cuentas; y la ética en el ejercicio de la función pública.

Estará ligada, asimismo, a la adopción y ejecución de medidas que maximicen la entrega a la ciu-dadanía de información sobre la gestión de las autoridades, la mane-ra en que se negocian contratos con el sector privado, los mecanismos de nombramientos en cargos públicos o de alta responsabilidad, y los proce-dimientos de financiamiento de obras y actividades de relevancia pública.

Transparencia e información:

elementos críticos

de la gestión pública

para el desarrollo

La confianza pública se cons-truye mediante la apertura a brindar información. De esta manera, no sólo se disipan los mitos que rodean las operaciones y los procesos públicos, sino que hay menos chan-ce que informaciones tendenciosas y mal intencionadas puedan llenar los vacíos.

En la actualidad, la transpa-rencia es un tema central en el co-mercio mundial, la gobernabilidad corporativa, la política nacional e internacional, la democracia y el desarrollo en general, y desde luego, en la gestión de la cosa pública en particular, ya que es precisamente lo que nos permite mantener relaciones justas.

La transparencia total no es posible, no es siquiera deseable en algunas instancias como pueden ser las relacionadas con la seguridad

nacional, o en el caso de fórmulas o intereses legítimos en innovación y procesos que las empresas quieran resguardar de sus competidores. Stiglitz (1999:145) sostiene al res-pecto que:

“El único argumento que po-dría tener alguna validez [para mantener en secreto la toma de decisiones] es que, a ve-ces, ocultar información puede proporcionar una ventaja tácti-ca en el juego de la negocia-ción política. Pero […] en ge-neral, proceder en secreto no se justifica ni por la seguridad nacional ni como requisito previo al debate racional y re-flexivo, ni siquiera por una ne-cesidad táctica dentro de una estrategia más amplia, sino que sirve más bien como un manto detrás del cual los grupos particulares pueden imponer mejor sus intereses al margen del escrutinio público”.11

Las personas por un acto voli-tivo, al igual que las organizaciones, escogen, deciden, si quieren o no ser transparentes, como cuando se

elige si se quiere ser patriota. Igual pasa con la administración pública y sus gestores. Es más esta determi-nación es esencial en la del tipo de gestión imperante.

Los secretos públicos más bien guardados por los gobiernos y las administraciones públicas, son frecuentemente aquellos que tienen que ver con actividades con muy alto potencial dañoso o perjudicial. Un ejemplo notable de lo anterior lo encontramos en los Estados Unidos de América. En este país, de 1982 a 1985, en sólo tres años, Ronald Reagan agrupó quince millones de documentos. La clasificación y el secretismo resurgieron en el Gobier-no de George Bush. Para el 2006, más de 20.6 millones de documen-tos habían sido clasificados, más de seis veces el total de 3.6 millones que se ordenaron bajo Bill Clinton. El balance final en las tres adminis-traciones públicas estadounidenses es ampliamente conocido.

No es de extrañar entonces, que el lema sobre este tema de Reagan fuera “when in doubt clasi-fy…”; en tanto que el de Clinton fuese: “when in doubt, let it out…”.12

El hecho que uno clame que es transparente, no necesariamente quiere decir que uno lo sea. En la actualidad y por la “moda” del tema, Estados y políticos proclaman a los cuatro vientos su transparencia, es tema obligado y de carácter esencial en todos sus discursos, pero, con falta de consecuencia al respecto,

no sólo no facilitan la divulgación de información veraz, sino que, por el contrario, la entorpecen.

En el ámbito regional, lo acae-cido en el transcurso del 2008 en relación con la manera en que se formalizó la compra por parte del Gobierno de la República Popular China de bonos de deuda pública costarricense, y el secretismo con que se intentó por parte de la Admi-nistración Arias Sánchez de manejar la transacción, tuvieron como resul-tado una presión sin precedentes de parte de la ciudadanía exigiéndole al Gobierno develar los pormenores de la transacción. No fue sino hasta que se declaró con lugar un Recurso de Amparo interpuesto por un ciudada-no contra la falta de transparencia en la gestión gubernamental, que el Poder Ejecutivo se vio obligado a develar todos los pormenores del asunto, dejando su imagen sensi-blemente lesionada ante la opinión pública.

Lo supra expuesto vale para recordar que la transparencia se extenderá cuando los líderes y jefes, hagan saber con toda claridad que la apertura es valorada y que será re-compensada. La apertura sólo se da, cuando los lideres comprometi-dos con ella, insisten en que se dé. Las leyes, los reglamentos y los códigos de conducta, pueden ayudar a restaurar algo de la confianza de los ciudadanos en la administración pública, pero nada más. Si existe una cultura de colusión y secretismo en lugar de una de candor, siempre se van a encontrar nuevas maneras de quebrantar las leyes sin importar cuán duras éstas puedan ser.

Y ¿en qué consiste el flujo li-bre de la información? En que la información crítica llegue a la perso-na correcta, en el tiempo correcto y por la razón correcta, en los ámbitos intra y extra institucionales.

Pero la información no fluye de forma automática en las institu-ciones. Todo lo contrario. Para garantizarla, se requiere, tanto de la administración pública en general como el compromiso de quienes ostentan posiciones gerenciales y el de todos y cada uno de los funciona-rios. Sólo de esta forma, los servido-res públicos se sentirán libres de hablar abiertamente a sus jefes de los asuntos que corresponda, y éstos acogerán positivamente tal apertura.

Tsunami tecnológico

impulsor de la participación

ciudadana en el control

de la gestión pública

La información cuyo acceso público exige la ciudadanía, no es cualquier información. Ésta debe ser comprensible, transparente, objetiva, confiable y comparable; y brindada de forma oportuna, expedita y ve-raz. Sin embargo, la administración no siempre está anuente a brindarla.

Hasta hace pocos años los da-tos sensibles se filtraban a la ciuda-danía por medio de informantes que actuaban desde la clandestinidad, los que se expusieron a toda clase de sanciones, humillaciones y des-precios. Algunos fueron sensible-mente estigmatizados, otros despe-didos sin honor, en tanto que otros, arriesgaron sus vidas al extremo de llegar a ser asesinados, con tal que la verdad floreciese en algún asunto de trascendencia en el manejo de la cosa pública. Aún hoy en día, la “venganza administrativa” por sumi-nistrar información, es lo que hace que muchos funcionarios probos se abstengan de divulgar secretos ex-plosivos. Sin embargo, esta situa-ción ha comenzado a cambiar dramáticamente. Veamos:

• En el contexto internacional, la emergencia de la ubicuidad a través de la tecnología digital, hace que la transparencia deje de ser simplemente deseable, para convertirse ahora en inevitable. Las herramientas de la nueva tecnología, permi-ten, en cuestión de segundos, divulgar cualquier información a través de la red, por medio de mensajes de texto, de au-dio y videos alrededor del mundo.

• Gracias a las nuevas Tecno-logías de la Información y la Comunicación, mejor conoci-das como TIC’s, el secretismo en el ejercicio de la cosa pública y la concentración de información calificada como

sinónimo de poder político, han perdido vigencia por com-pleto.

• Los e-mails, los “blogs”, las cámaras digitales y los teléfo-nos celulares con sus mensa-jes de texto, son precisamen-te, las herramientas de la nueva transparencia digital que permite el acceso conti-nuo a los actos del sector público, facilitando de esta forma el control que la ciuda-danía puede ejercer sobre la gestión pública. Debe recor-darse que: en cualquier esqui-na, en cualquier lugar, siempre esperando, siempre obser-vando, puede haber un blog-ger; siempre divulgando, siempre comentando y opi-nando, siempre persuadiendo. La tecnología digital, permite la conexión a toda hora y en todo lugar.

• Cualquier persona con un teléfono celular y acceso a In-ternet, tiene ahora, el poder para enfrentar cualquier go-bierno. En el cyber-espacio hay más de un billón de inter-nautas con un universo sin fronteras a su disposición. Los gobiernos no tienen como controlar esta comuni-dad global.

• Fue por este medio preci-samente, que las protestas contra los abusos de la Junta Militar gobernante en Myanmar de otoño del 2007 li-

derada por monjes budistas fue dada a conocer. Miles de fotografías y videos tomados subrepticiamente por teléfonos celulares, fueron circulados al-rededor del mundo. Para tra-tar de frenar la divulgación de las noticias al respecto, la Jun-ta llegó incluso a interrumpir las conexiones telefónicas na-cionales. Sin embargo, el tsunami fue imparable y la Junta tuvo que retroceder.

• Cosa semejante ocurrió al Gobierno de la República Po-pular China a pesar de los in-gentes esfuerzos que ha reali-zado por mantener el control sobre el ciberespacio. Los in-ternautas denunciaron persis-tentemente al mundo en el 2007, el caso de los niños se-cuestrados forzados a trabajar como esclavos en las minas de carbón y las fabricas de la-drillos, hasta que obligaron al gobierno, por la presión inter-nacional que se suscitó, a to-mar medidas para parar la ex-plotación y el trabajo forzado infantil.

• Vale comentar que para el 2008, China contaba con 210 millones de internautas y 47 millones de bloggers, y su número aumenta por miles cada día. Su acción la visua-lizó la comunidad internacio-nal, asimismo, cuando se di-vulgó, tanto el “secreto” de las muertes y los severamente in-

toxicados como consecuencia de la ingesta de leche y pro-ductos lácteos fabricados con leche contaminada, como la existencia de más de 750.000 enfermos anuales por causas relacionadas con la polución. En ambos casos, la comuni-dad internacional reaccionó al contenido de la información divulgada, y presionó al go-bierno chino para que adopta-se las acciones de control que los casos ameritaban.

Este poder ciudadano, no puede ni debe ser ignorado por las administraciones públicas. Es más, todo lo contrario, debería ser apro-vechado como una oportunidad para mejorar la gestión pública general: acelerar trámites y procedimientos hasta ahora lentos y engorrosos; asegurar la transparencia en los procesos de contratación pública (adquisición de bienes y servicios del Estado), entre otros, y como medio para introducir cambios profundos en el acceso, inmediato y en línea, de los ciudadanos a la información a través de los mecanismos de lo que ahora se conoce como e-government, gobierno digital o go-bierno en línea.

Una cultura de candor

para la gestión pública

renovada

En la misma medida en que el poder se ha ido democratizando,

últimamente de forma muy acelerada por la utilización de las TIC´s, en esa misma medida, el estilo de liderazgo en la gestión pública debe renovar-se, para asegurar una mayor transparencia.

En el primer semestre del 2008, los doctores Warren Bennis, Daniel Goleman y James O´Toole publicaron el libro Transparencia: ¿Cómo los Líderes Pueden Crear una Cultura de Candor?13 En él analizan, como fuerzas inconscien-tes, profundamente enraizadas en los seres humanos, relacionadas con sus miedos y deseos; el narcisismo que hace que los jefes pongan oídos sordos a lo que sus subalternos tie-nen que decir,14 y problemas organi-zacionales y estructurales, como por ejemplo, deficientes sistemas de información y comunicación, impiden un adecuado flujo de información intra y extra institucional.

Por otra parte, a pesar que en cada oportunidad que una organiza-ción adopte una decisión equivoca-da, se debe de realizar una evalua-ción de lo ocurrido con el propósito de determinar lo sucedido para esta-blecer ¿qué fue lo que pasó?, y ¿cómo se puede prevenir hacia el futuro?, la propensión existente en la mayor parte de las organizacio-nes, tiende a cubrir y a esconder sus

errores, y hace que las fallas sisté-micas en los flujos de información, tiendan a permanecer y a volverse crónicas.

En las instituciones tiende a producirse lo que se conoce como mentiras vitales, que constituyen una ficción operativa mediante la que los funcionarios encubren, tapan y es-conden verdades incómodas, que todos conocen, pero que nadie habla de ellas por considerar que pueden ser amenazantes o peligrosas para su estabilidad laboral. Este tipo de regla cultural, profundamente enrai-zada en las instituciones, hace que los funcionarios crean que si se habla lo que no se debe hablar, no sólo se amenaza a la organización misma, sino que se arriesga a que los puedan expulsar de ella. Se cree que se protege al grupo, aparentan-do que se es mejor de lo que en verdad es.

Por otra parte, los secretos or-ganizacionales, distorsionan las re-laciones. Si no se hace que afloren y se analizan los problemas sensi-bles que afectan los grupos de traba-jo, se crea un estado de negación colectivo, que puede acarrear serias consecuencias éticas. En la misma medida en que se forman vínculos muy estrechos entre los que compar-ten el secreto; en esa misma medi-da, se distancian éstos del resto de los funcionarios que están fuera de él. Lo anterior tiene como conse-cuencia que se tergiversa la infor-mación y se propicia el surgimiento de dudas y conclusiones infundadas.

Los funcionarios nunca hablarán con la verdad a quienes ostentan los puestos de poder y dirección institucional, si desconfían de la manera en que éstos habrán de responderles. Hablar con la ver-dad a quienes ostentan puestos de poder, es el más viejo de los retos éticos. A nadie le gusta ser el porta-dor de las malas noticias, por cuanto por ello, comúnmente se paga un precio que se intenta no tener que pagar. En relación con lo anterior, es memorable el caso de Sir Tho-mas Moore, político y humanista inglés, Canciller del Rey Enrique VIII, que por no querer prestar un juramento mentiroso antipapista y sostener por sostener su verdad, fue condenado a muerte por el delito de alta traición, y su célebre frase: “Can I help my King by giving him lies when he asks for truths”?

Según los autores citados, los jefes, frecuentemente ocultan infor-mación a sus subalternos, dándoles con ello el mal ejemplo. Les gusta saber lo que otros no saben, creen que eso les da poder sobre otros, y les hace sentirse importantes, en tanto que los funcionarios por su parte, necesitan información actual y veraz, basada en datos correctos para poder adoptar las decisiones correctas.

Ejemplifican su análisis relati-vo al precio que se puede pagar como consecuencia de informacio-nes erróneas o insuficientes, refi-riéndose a la explicación oficial que

el Gobierno de los Estados Unidos ha brindado en relación con lo que motivó el inicio de la guerra en Irak. Comentan como, dos divisiones de la Central de Inteligencia, CIA, a saber, la Dirección de Operaciones y la de Inteligencia, tenían bajo su responsabilidad recabar los datos sobre cuanto acontecía en Irak. Por proteger la identidad de sus fuentes, la División de Operaciones, no re-veló a los tomadores de decisión para que fueran incorporados al análisis situacional, que parte de la información que manejaba la Divi-sión de Inteligencia, provenía de fuentes iraquíes no confiables. Aún cuando se trataba de un dato su-mamente sensible, guardó silencio, y la decisión de ir a la guerra se adoptó, basada en un error crucial de juicio por información insuficiente y equivocada, a pesar que Irak no tenía armamentos de destrucción masiva, ni conexiones con Al Qaeda, tampoco ningún programa de arma-mento nuclear.15

La propuesta conjunta que formulan en la obra arriba citada los doctores Warren Bennis, profesor de MIT y la Universidad de Southern California, connotado experto en el ámbito internacional en temas rela-cionados con el cambio y el lideraz-go organizacional; el experto en Administración Pública de la John F. Kennedy School of Government de la Universidad de Harvard, Dr. Ja-mes O´Toole; y el Dr. Daniel Gole-man, autoridad mundial en temas relacionados con inteligencia social y emocional, para solventar los pro-

blemas de transparencia organiza-cional, tanto en el sector público como en el privado, es la creación de una Cultura de Candor.

Y, ¿qué es el candor? Es sinónimo de sinceridad, de credibili-dad, de veracidad y franqueza, de honestidad e integridad, de ética y claridad. Y, ¿cómo contribuye una cultura de candor a coadyuvar y alcanzar más altos estándares de eficacia y eficiencia en la gestión organizacional? ¿Qué ventajas pue-de ofrecer crear una cultura de can-dor organizacional?

Entre otras, la adopción de una cultura de candor coadyuvará en la mejora de la provisión de los ser-vicios públicos, el cumplimiento de los derechos humanos y el desarro-llo nacional.

Fortalecerá a restaurar la con-fianza entre gobernantes y goberna-dos; entre los gestores públicos y los usuarios de sus servicios; entre jefes y subalternos. Facilitará el cumpli-miento de metas y objetivos de los planes de desarrollo nacional e insti-tucional; fortalecerá los lazos de cooperación entre los funcionarios, y evitará el desvío y la malversación de los recursos públicos.

Al efecto vale recordar que la confianza es el elemento más frágil del liderazgo. Cuesta ganarla y con-servarla, es fácil perderla y es impo-sible recuperarla, y que la confianza, conjuntamente con los supuestos culturales compartidos, es una de las amarras más importantes para unir a los grupos y las personas en general.

La gestión pública será más eficaz y transparente, en los ambien-tes organizacionales en los que pri-ven las relaciones de confianza entre jefes y subordinados. Así, se fomen-tarán la adopción de procesos ge-nuinos de toma de decisiones cole-giadas y colaborativas, a través de la construcción de consensos y la crea-tividad, y se levantará la moral de los equipos de trabajo.

Candor y transparencia se ex-tenderán, cuando los líderes hagan saber con toda claridad, que la aper-tura es valorada y que será recom-pensada. Sin embargo, la apertura sólo se dará cuando los líderes comprometidos con ella insisten en que se dé. Vale recordar, asimismo, que un funcionario público que se desenvuelva en un ámbito de can-dor, será humilde, inclusivo, servicial y respetuoso de los demás.

Las leyes, los reglamentos y los códigos de conducta pueden ayudar a restaurar algo de la con-fianza, pero nada más. Si existe una cultura de colusión y secretismo, en lugar de una de candor, siempre se van a encontrar nuevas maneras de quebrantar las leyes, sin importar cuán duras éstas puedan ser.

Conclusión

La obligación de rendir cuen-tas a la ciudadanía sobre el manejo

de la cosa pública, se ha tornado en un imperativo insoslayable para los gestores públicos a la luz, tanto del ejercicio, cada día más pleno, de los derechos que la democracia partici-pativa otorga a los ciudadanos; como a la luz del impacto que el uso del ciberespacio y las nuevas tecno-logías de información tienen sobre el control de la gestión estatal.

Conforme a lo dicho, aún cuando en los países de la Región Centroamericana y Panamá, la co-bertura cibernética aún no alcanza mayoritariamente a todos los seg-mentos poblacionales, lo cierto es que día con día, las cifras de internautas va en aumento, lo mismo que su conciencia en cuanto a la utilidad de las TIC´s para el control ciudadano.

Costa Rica tuvo la experiencia notable de su extendida utilización en las campañas ciudadanas en pro y en contra de la adopción del Trata-do de Libre Comercio entre Estados Unidos, Centroamérica y República Dominicana, CAFTA. Por otra parte, su uso ha comenzado a expandirse durante el transcurso de las campa-ñas político-electorales.

Consideramos que, con el paso de los días, las TIC´s se con-vertirán en una de las más valiosas herramientas de control ciudadano, al igual que ya están siendo utiliza-das en otras regiones del orbe. Esta situación, como se ha indicado con anterioridad, no puede ni debe ser subestimada por las administracio-nes públicas regionales, sino debe ser asumida como un desafío en pro de la mejora en la calidad de los servicios que brinda.

Por tanto, se estima que en la consecución de una gestión pública eficaz, eficiente, confiable y transpa-rente, requisito sine qua non para alcanzar el desarrollo humano don-de impere la seguridad humana de los ciudadanos, y con ella, el cum-plimiento y respeto de los derechos humanos fundamentales de los ad-ministrados, en la medida que el uso óptimo de los recursos disponibles en los diferentes Estados así lo per-mita, es preciso estimular en la ad-ministración pública, la adopción de una Cultura de Candor.

A fin de adecuarse a lo ante-rior, es conveniente realizar una evaluación de las instituciones públi-cas de la Región Centroamericana y Panamá, con la finalidad de determi-nar: por una parte, las reglas cultura-les que imperan en ellas, e identificar los cuellos de botella en sus proce-dimientos administrativos internos. Y por otra, establecer las falencias de comunicación y transparencia exis-tentes, tanto a lo interno como a lo externo de la organización.

Se sugiere en consecuencia, formular un plan que, de forma holís-tica, estimule la adopción institucio-nalizada en la práctica, de una cultu-ra de candor, que genere a un tiempo relaciones éticas y transpa-rentes, basadas en la honestidad, la confianza y la integridad, tanto a lo interno como a lo externo de la ad-ministración pública de que se trate.

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