Chile: Probidad, transparencia
y acceso a la información
pública para una gestión
María Alejandra Sepúlveda T.** de calidad*
PRESENTA LOS AVANCES EN LA AGENDA DE TRANSPARENCIA, PROBIDAD, MODERNIZACIÓN DEL ESTADO Y CALIDAD DE LA POLÍTICA, IMPULSADA EN CHILE, SEÑALANDO LAS INICIATIVAS EN TÉRMINOS DE NORMATIVA, ESTRUCTURA, PROYECTOS Y ACCIONES, ASÍ COMO LA EXPERIENCIA OBTENIDA HASTA EL MOMENTO EN ESTA MATERIA.
PALABRAS CLAVES: MODERNIZACIÓN DEL ESTADO / CHILE / ACCESO A LA INFORMACIÓN / TRANSPARENCIA
Introducción1
* Documento presentado en el XIV Foro de la Función Pública del Istmo Cen-troamericano, Panamá y República Do-minicana: “Profesionalización de la Fun-ción Pública y Gestión de Calidad”, realizado del 16 al 18 de julio del 2008, en Santo Domingo, República Domini-cana, y organizado por el Instituto Cen-troamericano de Administración Pública, ICAP, y la Secretaría de Estado de Ad-ministración Pública, SEAP, de Repúbli-ca Dominicana.
A mediados de la década de los noventa gran parte de los gobier-nos de América Latina desarrolla-ron iniciativas destinadas a mejo-
rar y modernizar el funcionamiento de las instituciones públicas ponien-do como eje de los cambios a los ciudadanos, fortaleciendo la eficien-cia, la eficacia y la calidad de la ges-tión pública, y diseñando procedi-mientos e instrumentos que favorecen la rendición de cuentas y la transparencia de los actos de la administración.
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** Asesora de la Comisión para la Probidad y Transparencia de la Agencia para la Probidad y Transparencia de Chile.
Recibido: 2 de junio del 2008.
Aceptado: 14 de julio del 2008.
La reforma del Estado y la modernización de la gestión pública, se asume como un proceso continuo e incremental, orientado a consolidar el Estado de Derecho y la gobernabi-lidad democrática, y a mejorar la calidad de la información y servicios prestados a los ciudadanos. Por ello, es importante para los Estados tener como estrategia de país la revisión permanentemente de su institucionalidad y mecanismos de gestión, para evaluar si éstos están resultando eficientes y eficaces para los objetivos propuestos. Es así, como la modernización del Estado en Chile ha sido un proceso gradual y sostenido de ajustes institucionales y de mejoramiento de la gestión pública.
Estos procesos constituyen un requisito esencial del desarrollo económico y del bienestar social, y para el asentamiento de regímenes democráticos con altos grados de legitimidad social, para ello el Estado debe contar con una estructura flexi-ble y con una gestión eficaz, eficien-te, participativa y transparente, de manera que el Estado actúe y se perciba cercano a los ciudadanos. En este sentido el desempeño y la calidad de los servicios públicos es fundamental.
Tenemos hoy una sociedad más consciente de sus derechos, con personas más informadas, orga-nizadas y exigentes que demandan la atención de sus necesidades, la solución de sus problemas y mayo-res oportunidades.
Surge, entonces, la necesidad de generar condiciones para el cre-cimiento sustentable, corregir las grandes desigualdades sociales, fortalecer las capacidades institucio-nales y de gestión del Estado, mejo-rando su desempeño en la elabora-ción, implementación y evaluación de sus políticas.
Por ello se requieren institu-ciones más fuertes, más capaces, más competentes para entregar la información y los servicios que las personas necesitan para ejercer sus derechos, cumplir con sus obligacio-nes, percibir los beneficios que el Estado otorga y, en definitiva, mejo-rar sus condiciones de vida.
Para estos efectos no sólo es necesaria la definición de una políti-ca pública, escuchando al ciudada-no que quiere un desarrollo con equidad, también se requiere comu-nicarla, explicar en qué consiste y que las personas comprendan cla-ramente sus beneficios. Además, se precisan los acuerdos necesarios con los sectores políticos y el Parla-mento para concretarlas, y desarro-llar sistemas de evaluación que per-mitan comprobar si están sirviendo para los fines propuestos.
No cabe duda del rol fun-damental que corresponde a los actores principales de estos pro-cesos, los funcionarios públicos, quienes dan vida a las instituciones y que requieren ser permanentemen-te capacitados y motivados para desempeñarse con calidad.
Agenda de transparencia,
probidad, modernización
del Estado y calidad
de la política
La reforma del Estado y la modernización de la gestión pública, han sido parte del esfuerzo perma-nente de los gobiernos de la concer-tación, y han sido incluidas en todos los Programas de Gobierno, por cuanto se requiere un Estado mejor, más capaz, más inclusivo, más transparente y participativo que res-ponda a las necesidades de la ciu-dadanía con calidad y oportunidad.
La transparencia, la probi-dad y el acceso a la información son compromisos democráticos irrenunciables.
Los principales avances en es-tas materias han surgido de proble-mas que se aprovecharon como oportunidades. Cuando el tema de la falta de transparencia y probidad se ha instalado en el debate público, se han logrado las voluntades y los acuerdos necesarios, en los que confluyen todos los sectores políti-cos para proponer las iniciativas que permitan seguir avanzando con so-luciones adecuadas a los problemas que plantea la gestión pública.
En noviembre del 2006, la Presidenta de la República, Michelle Bachelet, promulgó la Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción, oportunidad en que se-ñaló que la transparencia y la probi-dad son valores y principios que deben estar siempre presentes en el desempeño de la función pública, y sobre la base de lo realizado en estas materias en los tres gobiernos democráticos precedentes, anunció que se había constituido un equipo de trabajo conformado por un grupo de expertos del sector público, pri-vado y académico que se dedicaría a formular una propuesta para pro-mover la eficiencia, la responsabili-dad pública y la calidad profesional de la gestión del Estado que favo-rezcan la probidad, la transparencia de la gestión pública y la moderniza-ción del Estado.
Con estos objetivos y sobre la base del informe entregado y de las recomendaciones que contiene, se aprobó una agenda de trabajo en materia de transparencia, probidad, modernización del Estado y calidad de la política, en la que se contem-plan iniciativas legislativas y de carácter administrativo, que dan cuenta de la decisión y el compromi-so político y administrativo del go-bierno para llevar a cabo una gestión pública de calidad, ética y transpa-rente que responda a las exigencias de la sociedad actual.
Las iniciativas contenidas en la agenda tienen por finalidad la promoción de la ética en los servido-res públicos y la transparencia en la gestión y, por lo tanto, están dirigi-das a transparentar la información pública, prevenir y disminuir las irre-gularidades y las faltas a la probi-dad, perfeccionar las instituciones y mecanismos de control y los siste-mas de contratación pública.
La agenda contó con un Secretario Ejecutivo a cargo de un equipo de trabajo quienes tuvie-ron la misión de impulsar, implemen-tar y monitorear el avance de las iniciativas.
Transparencia
Ley de Transparencia
de la Función Pública
y de Acceso a la Información
de la Administración del Estado
Se requiere regular y garanti-zar el derecho de acceso a la infor-mación pública de los órganos del Estado bajo el principio de máxima divulgación, para ello el gobierno impulsó una iniciativa legal para consagrar el pleno derecho de acce-so de los ciudadanos a los actos y documentos de la administración, suprimir las trabas administrativas, establecer los procedimientos para el ejercicio de este derecho y su amparo, y promover la mayor publi-cidad de la acción de los órganos del Estado. Asimismo, las causas de reserva o secreto quedarán estable-cidas directamente en la ley, cir-cunscritos a los internacionalmente aceptados, entre otros, defensa y seguridad nacional, seguridad públi-ca, y vida privada de las personas.
El acceso a la información es una condición esencial de la gober-nabilidad democrática, la rendición de cuentas y la participación ciuda-dana. Tener una ley transparente y de acceso a la información significa un gran progreso, pero no basta, es necesario continuar con mejoras y regulaciones adicionales, y hacer avanzar estas materias promovien-do una nueva cultura, por cuanto estas normativas adquieren todo su sentido cuando las personas se apropian de ellas para mejorar sus condiciones de vida, y es nece-sario que se conviertan en un ele-mento cotidiano de la democracia participativa, lo que constituye todo un desafío.
Esta Ley complementa el prin-cipio de publicidad administrativa consagrado en la Ley de Bases Generales de la Administración del Estado y en el Artículo 8 de la Cons-titución Política que establece:
“El ejercicio de las funciones públicas obliga a sus titulares a dar estricto cumplimiento al principio de probidad en todas sus actuaciones. Son públicos los actos y resoluciones de los órganos del Estado, así como sus fundamentos y los proce-dimientos que utilicen. Sin embargo, sólo una ley de quó-rum calificado podrá estable-cer la reserva o secreto de aquéllos o de éstos, cuando la publicidad afectare el debido cumplimiento de las funciones de dichos órganos, los dere-chos de las personas, la segu-ridad de la Nación o el interés nacional”.
Además, la Ley crea el Conse-jo para la Transparencia, órgano autónomo encargado de velar por la aplicación de la normativa y hacer efectivo el derecho de acceso a la información pública del Estado. Este órgano contará con atribuciones resolutivas que promoverán la trans-parencia de la función pública, ga-rantizará el derecho al acceso a la información, y fiscalizará el cumpli-miento de las normas sobre transpa-rencia y publicidad de la información aplicando sanciones en caso de infracción a ellas. También resolverá las reclamaciones que se interpon-gan, y podrá proponer medidas para aumentar la transparencia y reali-zar reportes y estadísticas sobre la materia.
Asimismo, establece principios que regulan la solicitud de entrega de información, como el de facilidad del acceso, apertura y transparencia, de no discriminación y el de máxima divulgación.
Por otra parte, esta Ley con-sagra la obligación legal de Transpa-rencia Activa que se impone a todos los órganos de la administración del Estado, y que favorece la rendición de cuentas y el control ciudadano sobre los actos de la administración.
A esta fecha la tramitación parlamentaria de la Ley ha conclui-do, encontrándose en su última fase de revisión por el Tribunal Constitu-cional, y próxima a ser promulgada y publicada como ley de la República.
Transparencia activa
Instructivo Presidencial Nº 008, del 4 de diciembre del 2006, sobre transparencia activa y publici-dad de la información de la adminis-tración del Estado.
La transparencia activa con-siste en el deber de todas las insti-tuciones públicas, de poner a dispo-sición del público información relevante sobre su gestión sin nece-sidad de petición previa, garantizan-do el acceso a ella por medios expe-ditos y gratuitos.
Este Instructivo Presidencial exige a los organismos públicos incorporar de modo permanente información en sus sitios web res-pecto de:
Para estos efectos se creó un banner “Gobierno Transparente” que tiene el mismo diseño y configura-ción para todos los organismos públicos, haciendo homogénea la presentación de la información lo que facilita su navegación.
Los organismos públicos de-ben publicar los antecedentes antes mencionados, actualizando sus ba-ses de datos trimestralmente. Así, a un año de dispuesta la medida, ha sido implementada exitosamente por la totalidad de los organismos de la Administración Central del Estado, introduciendo un avance sustancial con el propósito de fortalecer la pro-bidad y acercar el ejercicio de la función pública a la ciudadanía.
Publicidad de las declaraciones de patrimonio e intereses
Con el objeto de resguardar el principio de la probidad administrati-va y de perfeccionar el régimen de declaraciones establecido en las Leyes Nos. 19.653 y 20.088, se presentó al Parlamento un proyecto de reforma constitucional que esta-blece, entre otras materias, la publi-cidad de las declaraciones de intereses y de patrimonio que deben realizar las autoridades públicas, las que deben mantener permanente-mente actualizadas.
Declaración de intereses. Se refiere a la individualización precisa de las actividades profesionales y económicas en que participa una autoridad o funcionario público que se formaliza por escrito y bajo jura-mento. Debe actualizarse cada cua-tro años o cuando ocurra algún hecho relevante que la modifique. Se establecen drásticas sanciones en caso de falsedad, ocultamiento de información, o desactualización. Este procedimiento genera transparencia sobre las relaciones o vínculos que tenga el funcionario, tanto con el mundo público como con el privado. De ese modo, es posible prevenir conflictos de intereses.
Esta declaración debe actuali-zarse cada cuatro años, cuando el titular cese en su cargo o sea nom-brado en uno nuevo, o cada vez que el patrimonio experimente disminu-ciones o aumentos.
Uno de los ejemplares debe remitirse a la Contraloría General de la República.
Probidad
Proyecto de Ley que regula
el ‘Lobby’
Tiene por objeto regular y hacer pública la promoción, defensa
o representación de intereses de personas, entidades, organizaciones públicas y privadas, ejercida por personas naturales o jurídicas ante las autoridades y funcionarios de los órganos de la Administración del Estado y del Congreso Nacional, y fortalecer la transparencia de estas relaciones.
Se entiende por Lobby la acti-vidad remunerada que tiene por objeto promover, defender o repre-sentar cualquier interés de carácter individual, sectorial o institucional con decisiones de toda naturaleza, que en el ejercicio de sus funciones deban adoptar los órganos del Esta-do o el Congreso Nacional.
La Ley, en trámite en el Par-lamento, establece un registro en el que se deben inscribir las personas naturales o jurídicas, chilenas o ex-tranjeras que desarrollen actividades de lobby, quedando sujetas al siste-ma de derechos y obligaciones esta-blecidos en la Ley. El incumplimiento de este deber de registro será sufi-ciente para impedir el ejercicio del lobby sin perjuicio de las sanciones que establece la Ley.
Protección al funcionario
denunciante Ley No. 20.025
publicada en el Diario Oficial
del 24 de julio del 2007
Los funcionarios públicos y municipales de acuerdo con sus respectivos estatutos de personal, están obligados a denunciar los hechos irregulares y las faltas a la probidad de que tomen conocimien-to en el ejercicio de sus cargos.
Esta Ley dispone un sistema de protección al funcionario que, de buena fe y a través de los canales regulares, denuncie estos hechos.
De este modo, los funcionarios denunciantes no podrán ser objeto de las medidas disciplinarias de suspensión del empleo o destitución del cargo durante un cierto período; no podrán ser trasladados de locali-dad o de la función que desempe-ñen, sin su autorización por escrito; y no podrán ser objeto de precalifica-ción anual, salvo que lo soliciten, si el denunciado fuese su superior jerárquico.
Proyecto de Ley que establece impedimentos para ocupar
cargos en instituciones privadas sujetas a fiscalización
durante un cierto período
Establece el impedimento para las ex-autoridades de instituciones fiscalizadoras de prestar servicios personales, durante cierto plazo, a organismos fiscalizados (puerta giratoria).
El proyecto está destinado a ampliar las restricciones fijadas en el Artículo 56 de la Ley Orgánica Cons-titucional de Bases Generales de la Administración del Estado, que dispone:
"Del mismo modo son incom-patibles las actividades de las ex autoridades o ex funciona-rios de una institución fiscali-zadora que impliquen una re-lación laboral con entidades del sector privado sujetas a la fiscalización de ese organis-mo. Esta incompatibilidad se mantendrá hasta seis meses después de haber expirado en funciones."
Proyecto de Ley
sobre perfeccionamiento
de los sistemas de compras
y contratación pública
Modifica la Ley de Compras Públicas N° 19.886, transformándola en una ley marco de la contratación pública, extendiéndose su aplicación a áreas como la ejecución de accio-nes de apoyo, la ejecución de obras, las concesiones de obras públicas, de bienes nacionales de uso público y de bienes municipales, así como a la contratación de estudios, ase-sorías y consultorías relacionados con proyectos de inversión.
El proyecto regula las incom-patibilidades de intereses en las compras públicas, exigiendo a los funcionarios a quienes les corres-ponde adjudicar contrataciones o supervisar en cada entidad el siste-ma de compras, presentar declara-ciones de intereses y de patrimonio.
Se fortalece, así, el sistema de información de compras y contrata-ción pública que contribuye a la efi-ciencia y la transparencia de la ad-ministración pública.
Regulación de conflictos
de intereses de parlamentarios
Inhabilidades Parlamentarias
Reforma Constitucional
a los Artículos 58 y 60
Los parlamentarios deben in-hibirse de intervenir en los asuntos en que tengan intereses, así por ejemplo, no deben participar en so-ciedades que se vinculen o relacio-nen con órganos que puedan ser objeto del ejercicio de atribuciones exclusivas de las cámaras del Congreso.
Además, se propone que, previa acusación ante el Tribunal Constitucional, sea causal de cesa-ción en el cargo que un diputado o senador promueva o vote asuntos en el Congreso, que interesen directa o personalmente a ellos o a sus pa-rientes más cercanos.
Calidad de la política
Proyecto de Ley que modifica
la Ley Nº 19.884 sobre
Transparencia, Límites y
Control de los Gastos
Electorales y establece normas contra la intervención electoral
Esta iniciativa responde a la necesidad del sistema político de contar con una legislación que ga-rantice los más altos niveles de transparencia respecto del origen y destino de los recursos empleados en las campañas políticas, con el objeto de fortalecer la transparencia de la relación del dinero con la políti-ca. Para ello propone modificar di-versos textos legales.
El proyecto crea la Subdirec-ción de Control de Gasto Electoral en el Servicio Electoral, con el objeto de fortalecer las atribuciones de los organismos encargados de fiscalizar y sancionar a quienes infrinjan la normativa electoral. Esta Subdirec-ción estará encargada de auditar y controlar las normas sobre transpa-rencia, control y límite del gasto electoral.
Prohibiciones
al Intervencionismo Electoral
del Estado
Se propone incorporar modifi-caciones al sistema de urgencias legislativas y a la presentación de proyectos de reforma constitucional en períodos electorales, de modo que las campañas políticas no se vean afectadas por la agenda legis-lativa en curso.
Asimismo, se prohíben los avisos publicitarios del gobierno, y la realización de colectas con fines de campaña en servicios públicos du-rante la vigencia del período de campañas electorales.
Regulación de las primarias
Tiene por objeto regular la rea-lización de primarias en los partidos políticos, con la finalidad de evitar conflictos al interior de los partidos y coaliciones sobre los mecanismos utilizados para seleccionar a sus pre-candidatos.
Modernización del Estado
Proyecto de Ley
que perfecciona el Sistema
de Alta Dirección Pública
y modifica el Estatuto
Administrativo en materia
de concursabilidad
del tercer nivel
Este proyecto amplía la cober-tura a la gran mayoría de los servi-cios públicos, y perfecciona la insti-tucionalidad del Sistema de Alta Dirección Pública, con el objeto de avanzar en la transparencia y profe-sionalización de los servicios públi-cos y de agilizar los procesos de selección de funcionarios.
Para perfeccionar el sistema se propone:
Modernización de la Contraloría General de la República
Desde su creación en 1927, la Contraloría General de la República es la principal institución de control externo de los órganos de la admi-nistración. Sin perjuicio de su impor-tante y valiosa trayectoria institucio-nal, los cambios sufridos por la administración pública exigen ade-cuar su diseño institucional y sus funciones.
Para ello, se elaborará un An-teproyecto de Nueva Ley Orgánica Constitucional de la Contraloría Ge-neral de la República, que conside-rará el proyecto de modernización que ha estado llevando a cabo la propia Contraloría y las experiencias comparadas más relevantes.
Proyecto de Ley
que establece el Sistema
de Auditoría Interna
del Gobierno
Se encuentra en tramitación legislativa un proyecto que otorga rango legal al Consejo de Auditoría Interna General de Gobierno que fue creado como Comisión Asesora Presidencial mediante el D.S. Nº 12 de 1997, encargado de velar por el respeto, aplicación y cumplimiento de las normas que regulan la organi-zación y funcionamiento de los ser-vicios públicos desde la perspectiva de la auditoría interna.
El proyecto considera la figura de los auditores ministeriales, uno por cada ministerio que deberán ser seleccionados mediante el Sistema de Alta Dirección Pública y audito-res institucionales, uno por cada servicio público.
Además en cada Ministerio existirá un Comité de Auditoría Mi-nisterial, que fortalecerá el control interno de la administración pública.
Agencia de Calidad
de las Políticas Públicas
Se propondrá la creación de un órgano encargado de controlar y evaluar el impacto de las políticas y programas públicos. Los resultados de las mediciones que realice la Agencia de Calidad de las Políticas Públicas estarán a disposición del público, y serán elaborados con ob-jetividad e independencia.
Iniciativas administrativas
Manual de Probidad
Fue elaborado por el Ministe-rio Secretaría General de la Presi-dencia, la Secretaría Ejecutiva de la Agenda de Probidad y Transparen-cia y la Dirección Nacional del Servi-cio Civil, con el propósito de reunir y sistematizar en un solo texto las normas, jurisprudencia de la Contra-loría General de la República y bue-nas prácticas en materia de gestión de transparencia y probidad, para ponerlas a disposición de las institu-ciones y funcionarios de la adminis-tración pública, para ser usado en actividades de capacitación e induc-ción de los nuevos funcionarios públicos que ingresen a la adminis-tración, y sirva para elevar los nive-les de transparencia en el actuar de los organismos públicos y fortalecer el desempeño ético de sus integran-tes.
Premio a las Buenas Prácticas
en Probidad, Transparencia
y Acceso a la Información
Pública
Con el objeto de conocer las buenas prácticas en probidad y transparencia desarrolladas por las instituciones del Estado y de difundir su conocimiento, se realizó un con-curso, en el que ochenta servicios públicos presentaron sus buenas prácticas. Con sus resultados se realizó una exposición de los servi-cios premiados, y la publicación de sus experiencias en el libro Buenas Prácticas en Probidad y Transparen-cia y Acceso a la Información en la Administración del Estado.
El jurado estuvo compuesto exclusivamente por actores de la sociedad civil.
En la sociedad global, la cons-trucción de una nación moderna y desarrollada requiere del acceso pleno de los ciudadanos a las nue-vas oportunidades que brindan las tecnologías de la información y las comunicaciones, por ello cuando se habla de gobierno electrónico se refiere a una construcción que va más allá de su incorporación en la administración pública. El esfuerzo es también de gestión y su sentido es contribuir al desarrollo del país y al bienestar social, mejorando la calidad de la información y de los servicios prestados a los ciudada-nos, aumentando la eficacia y la eficiencia de la función pública, forta-leciendo la transparencia del sector público y fomentando la participa-ción ciudadana.
Nuestro país ha experimenta-do importantes avances en esta materia, diversos ranking internacio-nales así lo confirman, y teniendo en cuenta que toda la población se re-laciona con el Estado, el uso guber-namental de las tecnologías tiene un efecto catalizador y promotor del proceso de modernización del país y de su inserción en la sociedad de la información.
Se puede mencionar como ejemplo, que las acciones emprendi-das por el Servicio de Impuestos Internos generaron un círculo virtuo-so, que impulsó la creación de solu-ciones capaces de soportar impor-tantes volúmenes de transacciones electrónicas, y también condujo a los ciudadanos y las empresas a aban-donar las filas y los papeles, faci-litándoles la relación con el Estado y generando mayores beneficios.
Algo similar ha ocurrido con el Portal de Compras y Contrataciones Públicas, “Chile Compra”, que tiene como objetivo garantizar elevados niveles de transparencia y eficiencia en la gestión estatal, así como im-portantes ahorros de costos en las compras del Estado.
Por otra parte, el Portal de Trámites Públicos, Trámite Fácil, cuenta con información de más de 1.600 trámites, 420 de los que se pueden realizar en línea a través de una sola dirección en Internet.