Liberalización del sector
de servicios públicos
Justo Aguilar** regulados*
ANALIZA EL MARCO DE REGULACIÓN ECONÓMICA Y LA RACIONALIDAD DE LA REGULACIÓN GUBERNAMENTAL Y PROVISIÓN DE SERVICIOS PÚBLICOS EN COSTA RICA, EJEMPLIFICANDO LAS POLÍTICAS REGULATORIAS CON EL CASO DEL SECTOR DE AGUA POTABLE.
PALABRAS CLAVES: GOBIERNO / SERVICIOS PÚBLICOS / COSTA RICA / POLÍTICAS PÚBLICAS
En el último cuarto del siglo XX, se manifestó una tendencia a la
* Conferencia presentada en el XI Módu-lo IHEAL-SEP-UCR “Servicios Públicos y Liberalización de Mercados” coordi-nado por el Doctorado en Gobierno y Políticas Públicas y la Facultad de De-recho de la Universidad de Costa Rica. Ciudad Universitaria Rodrigo Facio, San Pedro de Montes de Oca, 26- 30 de marzo del 2007.
** Ensayo preparado por el Dr. Justo Aguilar, Director del Instituto de Inves-tigaciones en Ciencias Económicas y profesor de la Escuela de Economía de la Universidad de Costa Rica. El profe-sor Aguilar es graduado de la Universi-dad de Connecticut y especialista en las áreas de de finanzas públicas y re-gulación económica.
Recibido: 5 de setiembre del 2007.
Aceptado: 1º de abril del 2008.
1. Manual de Reglamentación de las Tele-comunicaciones. InfoDev, Banco Mundial. Washington DC : 2000 Grupo del Banco Mundial. Preparado por Hank Intven, Je-remy Oliver y Edgardo Sepúlveda. Véase Módulo 1.
privatización de operadores públicos y el desarrollo de nuevos marcos regulatorios, de competencia y de la liberalización, en las industrias de servicios públicos básicos, en parti-cular de las áreas de transportes, energía y telecomunicaciones.1 Fac-tores determinantes de estos cam-bios en la gestión y regulación de servicios públicos incluyen los si-guientes: primero, el mercado mostró ser más flexible para aco-modar el cambio tecnológico y tener ofertas de bajos costos; segundo, el aumento de la demanda de estos servicios ha requerido de una mayor inversión que trascendió las limita-ciones fiscales del Estado; finalmen-te, la globalización forzó a una ma-yor competencia en todos los mercados y a servicios públicos de calidad y bajo costo
Con el avance de la economía global, en el bloque de países desarrollados, los mercados liberali-zados empezaron a sustituir a los monopolísticos, dominados por ope-radores públicos, situación que con-llevó una intensa actividad regulato-ria que se reflejó en nuevos marcos jurídicos y reglamentaciones, así como de organizaciones guberna-mentales responsables por su ejecu-ción. También se dio un aumento en las organizaciones especializadas de regulación. El estudio de InfoDev del Banco Mundial, BM, muestra que sólo en el caso de telecomunicacio-nes, ocurrió un aumento de doce a un poco menos de 100 organizacio-nes especializadas en la regulación de este tipo de monopolio natural, durante el decenio de los noventas. Fue evidente que los mercados libe-ralizados únicamente podían operar en marcos regulatorios, en los que la actividad de operadores privados y de competencia eran dependientes de las nuevas reglamentaciones, dada la responsabilidad del Estado de tener que garantizar el interés social en estos servicios.
La intervención reglamentaria del gobierno en las industrias libera-lizadas puede referirse a los siguien-tes aspectos: entes reguladores como responsables de autorizar a los prestatarios privados, supresión de las barreras de entrada para los nuevos prestatarios, supervisión de interconexiones, atención de consu-midores de bajos ingresos, así como la fijación de las tarifas en niveles cercanos a los precios de eficiencia.2 Estos marcos reglamentarios han
2. Op. Cit., p. 1-1.
propiciado que los organismos regu-latorios nacionales intervengan lo menos posible en la gestión de los prestatarios, y que la regulación opere como resultado del entorno o marco reglamentario. Sus objetivos pueden especificarse de la siguiente forma:
Sin embargo, se reconoce que los países muestran diferentes prefe-rencias por una mayor o menor re-glamentación y participación de prestatarios públicos, lo que está determinado por la ideología política de los gobiernos respectivamente. El análisis de Stiglitz sobre fallos del mercado para justificar la regulación gubernamental, así como la teoría económica del bienestar explica el uso de “precios de eficiencia”, como los parámetros básicos de toda polí-tica regulatoria relativa a los servi-cios públicos.
Teoría Económica y Regulación
de Servicios Públicos
3. Esos supuestos corresponden a dos cate-gorías: primero, los supuestos de mercado que consideran el grado de competencia de los mercados expresado por muchos pro-ductores y consumidores, ocupación plena de recursos, naturaleza homogénea de los productos, los requerimientos de informa-ción perfecta, y finalmente el mejor estado de tecnología aplicado a la producción. Se-gundo, los supuestos técnicos que caracte-rizan las relaciones de oferta (en función de sus propios insumos y productos, y cum-plimiento de la ley de rendimientos decre-cientes en la producción) y de demanda (en función de las preferencias manifiestas de los individuos). Ver W Tresch. Public Finan-ce in Theory and Practice.
4. Wilfredo Pareto (1906) desarrolló un enfoque normativo para analizar el equili-brio de los intercambios del mercado, ba-sado en una transformación del espacio de bienes a un espacio de utilidad indivi-dual denominado la frontera de posbilida-des de utilidad, cuyas combinaciones re-flejan el uso eficiente de recursos escasos en un sistema económico. Ver “Microeco-nomic Theory” de C.E. Ferguson y J.P. Gould (Richard Irwin Inc. Homewood. Illinois, 1975), pp. 426-455.
5. El equilibrio Pareto eficiente se logra cuando el precio de la demanda social iguala al costo marginal de la oferta agre-gada del mercado.
La teoría económica que fun-damentó la globalización de merca-dos y favoreció una concepción de Estado regulador en el mundo desarrollado, y que justificó los nue-vos enfoques de asistencia de las instituciones financieras internacio-
nales a los países del Tercer Mundo, puede referirse a un replanteamiento de la teoría microeconómica con-vencional. El nuevo enfoque se per-filó desde fines de los setentas y permitió concebir a los mercados bajo estrictas condiciones de compe-tencia y definición de sus equilibrios, así como de aquellos fallos o imper-fecciones que explican la función regulatoria del gobierno en el siste-ma económico, y de sus áreas de participación directa en la asignación de recursos escasos.
La nueva microeconomía es-tablece que la eficiencia es el crite-rio social que permite evaluar el fun-cionamiento de las empresas cuando éstas atienden la totalidad de la demanda social y su operación se manifiesta en mercados competi-tivos. La competencia garantiza que los actores son tomadores de pre-cios, mientras que otras condiciones estrictas definidas como supuestos técnicos y de mercado,3 permiten explicar en su conjunto, un análisis normativo basado en la motivación individual, y su interacción a nivel agregado de ofertas y demandas, los que determinan un equilibrio deno-minado Pareto Eficiente.4 En el nivel de un mercado en particular, este equilibrio nivela la oferta de produc-tores y demanda de la sociedad y determina un nivel de precios que es eficiente,5 por las siguientes razones:
6. J. E. Stiglitz. Economics of the Public Sector. New York: W.W. Norton & compa-ny. 2000. El análisis de los fallos del mer-cado (mercados de competencia limitada, mercados incompletos, mercados con in-formación imperfecta, mercados inesta-bles en presencia de ciclos económi-cos, externalidades y las necesidades colectivas) en el marco de la teoría del equilibrio general puede referirse a R, W, Tresch, en su lbro “Public Finance. A Normative Theory” (Plano Texas. Business publications Inc., 1981). Ver capítulos 1 y 2.
El cumplimiento de un equili-brio Pareto eficiente en una econom-ía de mercados perfectamente com-petitivos no requiere de la intervención del gobierno. El empleo de este criterio de eficiencia permite evaluar cuan bien las industrias y sus firmas están operando en los mercados para satisfacer las de-mandas de la sociedad. Esta es la esencia misma de la organización de mercados de un sistema de econom-ía capitalista. Cuando el mercado no puede lograr dicho equilibrio bajo sus propias condiciones, entonces se hace necesario la intervención del
gobierno para promover una solu-ción lo más aproximada al equilibrio Pareto eficiente. Este es el propósito de las políticas de todo organismo gubernamental de regulación de servicios públicos.
Sin embargo, la condición de equilibrio Pareto eficiente de los mercados competitivos que garanti-za la eficiencia en la asignación de recursos en el proceso productivo, requiere para su logro de condicio-nes estrictas. Stiglitz6 ha especifica-do seis situaciones bajo las cuales los mercados no son Pareto eficien-tes y las mismas se definen como “fallos de mercado” y proveen la racionalidad para la actividad económica del gobierno. Interesa caracterizar para los propósitos de este ensayo, el primero de esos fallos, el que corresponde a Merca-dos de Competencia Limitada.
Esa situación corresponde a la presencia de estructuras de merca-dos definidas como de monopolio, oligopolio y competencia monopolis-ta, la que se desvía del ideal de competencia perfecta que determina el equilibrio Pareto eficiente. Como resultado de ello, el precio será su-perior al precio de eficiencia, y en consecuencia el volumen de produc-ción será inferior al de equilibrio y habría una pérdida de eficiencia en el funcionamiento del mercado. Ra-zones para la competencia limitada incluyen las siguientes: industrias con estructuras de coste decreciente que generan los monopolios natura-les y que dan origen a los servicios públicos regulados; costes elevados de transporte e información imper-fecta; estrategias empresariales para reducir la competencia y la entrada de nuevas firmas; y finalmente, de-rechos de patentamiento que garan-tiza el usufructo monopólico de innovaciones. fecta; estrategias empresariales para reducir la competencia y la entrada de nuevas firmas; y finalmente, de-rechos de patentamiento que garan-tiza el usufructo monopólico de innovaciones. fecta; estrategias empresariales para reducir la competencia y la entrada de nuevas firmas; y finalmente, de-rechos de patentamiento que garan-tiza el usufructo monopólico de innovaciones.
7. Los costes hundidos (inversiones en postería eléctrica y gastos en investiga-ción) son definidos por Stiglitz como “aquellos costos que no son recuperables cuando la firma sale de la industria”. Su presencia crea una asimetría esencial en-tre una firma ya establecida en una indus-tria y otra que desea entrar a la misma. Para la firma potencial que desea entrar a la industria, su posición es diferente a la que ya está operando y que ha realizado gastos en sus “costes hundidos” que no puede recuperar. Para la firma entrante, su decisión de entrar a la industria no está determinada únicamente por el nivel pre-sente de precios y ganancias, sino por lo que serán los precios y las ganancias después de su entrada. Además, debe plantearse la respuesta potencial de la firma ya establecida de reducir el nivel de precios, con lo que el negocio no sería rentable para la empresa entrante. Además, para el caso en que los cos-tes hundidos sean significativos, la em-presa entrante podría pensar que su en-trada a la industria no le permitirá su recuperación. En consecuencia, los costes hundidos operan como una barrera de en-trada a una industria con costes decre-cientes y le garantiza cierto grado de poder monopólico.
La racionalidad de la regula-ción gubernamental y provisión de servicios públicos se explica por el fallo que se manifiesta en esas in-dustrias con estructuras de costes decrecientes que originan los mono-polios naturales. Esta imperfección del mercado justificó en una primera instancia la participación del gobier-no mediante empresas públicas para ofrecer esos servicios, y más recien-
temente su apertura a la empresa privada bajo marcos regulatorios.
Los servicios públicos gestio-nados por tradición bajo la forma de monopolios públicos, constituyen industrias que presentan dos carac-terísticas fundamentales: primero, poseen una estructura de costes que decrecen conforme se alcanzan escalas cada vez mayores en la producción; y segundo, generan costes hundidos7 que limitan el ac-ceso de nuevos competidores a esta industria. Las industrias que funcio-nan bajo estas condiciones incluyen las telecomunicaciones, la energía, los correos, los transportes y el agua potable. Si estas industrias fueran operadas enteramente por el merca-do, la empresa de mayor escala terminaría expulsando al resto de operadores privados y se constituiría en un monopolio denominado “mo-nopolio natural”, ejerciendo su poder de mercado para imponer un nivel de producción inferior a la requerida por la sociedad.
El análisis económico conside-ra que un monopolista privado ac-tuando por sí solo en una de estas industrias, no podría alcanzar un equilibrio Pareto eficiente, generan-do efectos nocivos en el bienestar social, razón por la que la gestión privada de estas industrias debe operar bajo un marco de regulación gubernamental. Esta situación se manifestó en el desarrollo de estas industrias en países desarrollados como Estados Unidos e Inglaterra. La estructura institucional referidas por el Banco Mundial corresponde a los desarrollos público/privados de los monopolios naturales en estos países, los que lograron una integra-ción de estas industrias combinando la gestión privada del servicio con una regulación pública. los desarrollos público/privados de los monopolios naturales en estos países, los que lograron una integra-ción de estas industrias combinando la gestión privada del servicio con una regulación pública. los desarrollos público/privados de los monopolios naturales en estos países, los que lograron una integra-ción de estas industrias combinando la gestión privada del servicio con una regulación pública.
8. Los “fallos del gobierno” homologando a los “fallos del mercado” podrían identifi-carse como los siguientes: primero, exce-siva sindicalización de la empresa pública cuya influencia resultaría en costos labora-les en exceso afectando con ello la fijación tarifaria; segundo, politización de los con-sejos directivos de la empresa pública (comisiones en el proceso de compras de los equipamientos) que podrían afectar los costos de las inversiones y por ende de los costos operativos del servicio; y fi-nalmente, subordinación de los consejos directivos a directrices presidenciales para mantener artificialmente bajas las tarifas del servicio.
Es claro de este planteamien-to, que el organismo de regulación tiene la responsabilidad de definir las reglamentaciones necesarias y de fijar los precios o tarifas de presta-ción del servicio, de forma tal, que se pueda aproximar una solución de equilibrio Pareto eficiente para aten-der la demanda social del servicio. En lo fundamental, estas industrias operan bajo lo que podría denomi-narse como “mercados regulados”, con restricciones del organismo re-gulador para satisfacer esa demanda social a los costos de producción más bajos posibles. La regulación deberá facilitar también, las inver-siones que permitan la adopción de nuevas tecnologías de producción en procura de reducir costes, mejo-rar la calidad del servicio y facilitar la integración de la economía local en los mercados globales.
Sin embargo, el interés del gobierno para regular este tipo de servicios públicos, al igual que otros estratégicos, tales como el abaste-cimiento de petróleo y sus derivados, trasciende los aspectos de interés económico. Existen otras dimensio-nes del interés público que explican el por qué los gobiernos no han pri-vatizado el sistema de defensa de un país o la administración de la justi-cia. De igual manera, los sistemas educativos transmiten los valores cívicos y ayudan a formar el sentido de la nacionalidad, y desde la pers-pectiva del gobierno parece conve-niente que estén bajo la administra-ción pública.
En perspectiva, el mercado a pesar de sus fallos constituye un instrumento que bajo la regulación apropiada permitiría lograr niveles aceptables de eficiencia, en compa-ración con la provisión a cargo de empresas públicas que deben en-frentar problemas de ineficiencia, debido a la politización de sus orga-nizaciones y altos niveles de corrup-ción.8 Ello plantea el dilema de cómo sopesar la producción pública frente a la empresa privada en mercados sujetos a la regulación gubernamental.
Dado que el organismo regula-torio impondrá reglas para atender la demanda social, habrá grupos de consumidores que no podrían pagar los precios de eficiencia, dado su bajo nivel de rentas. En consecuen-cia, se impone una política tarifaria que considere subsidios a estos grupos económicos para que puedan acceder al servicio. Así por ejemplo, una oficina de correos podría impo-ner precios o cargos uniformes para el envío de una carta, ya sea que se tratara de un envío en el área urbana o la rural en que viven gru-pos de menores ingresos, aún cuan-do el coste del transporte rural fuera mayor que el urbano, lo que conlleva un subsidio del usuario urbano al rural, es decir un subsidio cruzado. Lo mismo se puede presentar en industrias de abastecimiento de energía eléctrica y de agua potable. Bajo esquemas de producción pública y/o de regulación pública, el asunto de los subsidios cruzados se convierte en un asunto político que involucra consideraciones de eficiencia y distributivas.
Reformas económicas
estructurales y la regulación
de servicios públicos
en Costa Rica por parte
de la Autoridad Reguladora
de Servicios Públicos, ARESEP
Con el apoyo de instituciones financieras internacionales el gobier-no de la Administración Monge Álva-rez puso en marcha un conjunto de reformas estructurales, las que se centraron alrededor de la apertura comercial y el fomento exportador, la reestructuración del sistema finan-ciero, la promoción de la competen-cia y de una reducción de la interfe-rencia estatal en la economía, con lo que se procuró una rápida inserción de la economía costarricense en la global. La nueva estrategia significó para Costa Rica, abandonar su polí-tica de sustitución de importaciones, así como sus políticas proteccionis-tas y paternalistas de bienestar so-cial. En ese contexto se fortaleció la acción del Estado en el campo de la regulación de los servicios públicos, y se diseñaron mecanismos como la concesión de obra pública para per-mitirle a la empresa privada partici-par como prestatario de servicios públicos. La creación de la ARESEP en 1996 le permitió al país contar con un organismo regulador de los servicios públicos, cuyas políticas trascienden las tarifarias en la búsqueda de eficiencia de los entes prestatarios de los servicios regula-dos, incorporando la transparencia de los procesos regulatorios y la participación ciudadana, así como elementos de equidad social y sos-tenibilidad ambiental en la determi-nación de los precios públicos respectivamente.
La Asamblea Legislativa creó la ARESEP por medio de su Ley Nº 7593 (del 7 de agosto de 1996) como una institución autóno-ma con personería jurídica y patri-monio propios, con autonomía técni-ca y administrativa. Su modelo de gestión presenta las siguientes características:
La ARESEP está facultada para efectuar contratos de compra, venta y arrendamiento de bienes, muebles e inmuebles y servicios necesarios para el desempeño de sus funciones, con acatamiento a la Ley General de la Administración Pública. Sus objetivos definidos por ley son los siguientes:
La cobertura de la función re-gulatoria de ARESEP incluye los siguientes servicios públicos:
9. J, Timbergen, Política Económica. Méxi-co. Fondo de Cultura Económica, 1961. Ver también el lbro de J. R. Cuadrado (Ed.), Introducción a la Política económi-ca. Madrid, España: McGraw Hill, 1995. Capítulos 1 y 2.
Le corresponde además, regu-lar y fiscalizar (contable, financiera y técnicamente) a los prestatarios, a efectos de comprobar el correcto manejo de los factores que afectan el costo del servicio, lo que incluye: inversiones realizadas, endeuda-miento en que se ha incurrido, cos-tos y gastos efectuados, ingresos percibidos, rentabilidad o utilidad obtenida.
Las políticas regulatorias
en Costa Rica
La política económica es la contraparte normativa de la teoría económica,9 es decir, que propone cómo debe ser la economía, lo que es importante cuando se trata de las políticas de un organismo regulador y su relación con el mercado. En consecuencia, una política de regu-lación en el campo de los servicios públicos puede entenderse como el conjunto de orientaciones que per-mite el funcionamiento de los entes prestatarios para satisfacer las de-mandas de la sociedad. Para ello, utiliza un instrumental de precios y de subsidios, así como la aplicación de estándares y normas técnicas que facilitan servicios de cierta cali-dad, y de inversiones que conllevan la adopción de tecnologías nece-sarias para reducir costos de producción.
Estas políticas de regula-ción presentan las siguientes dimensiones:
Lo primero tiene que ver con la naturaleza de las acciones del gobierno y su facultad de imperio para imponer determinadas conduc-tas a los agentes económicos en el cumplimiento del interés público. Este es el supuesto que asume el gobierno cuando instrumenta políti-cas de orden y control para regular los comportamientos de los agentes económicos involucrados en la pro-visión de servicios públicos. Un ejemplo de esta política lo constituye una normativa y su reglamento para obligar a los prestatarios a ofrecerles el servicio a ciertos grupos de consumidores.
Lo segundo, se refiere a la constitución de empresas públicas para la provisión de los servicios públicos y de los organismos de regulación. El gobierno podría permi-tir la participación de prestatarios privados y la regulación podría darse mediante el empleo de impuestos y subsidios para ajustar su producción al nivel de la demanda social y su acceso a grupos de bajos ingresos de la sociedad. Sin embargo, el ins-trumento central de la regulación de servicios públicos, lo constituye la fijación tarifaria, ya que bien definida, la misma induciría a los prestatarios a ubicarse lo más cerca posible del nivel de eficiencia y satisfacción de la demanda social. La fijación de precios para los entes prestatarios puede incorporar además, otros aspectos relacionados con el manejo del ambiente y la protección de la salud pública.
La política de regulación de servicios públicos debe considerar tres elementos centrales y consus-tanciales para el logro del interés público:
10. Manual de Reglamentación de las Tele-comunicaciones. InfoDev, Banco Mundial. Washington D,C.Op. Cit., página 1-5.
Para ser efectivo en el cum-plimiento de sus responsabilidades, el organismo de regulación debe tener la capacidad técnica y adminis-trativa, así como independencia del poder político para cumplir con las mismas. Un estudio reciente del Banco Mundial identificó con base en un amplio estudio de casos a nivel mundial, una estructura institu-cional regulatoria de servicios públi-cos10 que permite cumplir con esos requisitos. Esta estructura institucio-nal está referida a tres fases del proceso de regulación, a saber: for-mulación de políticas; reglamenta-ción y su puesta en marcha; y la operación del servicio bajo interven-ción pública. Lo primero es respon-sabilidad de una agencia o ministerio gubernamental, mientras que la re-glamentación corresponde a organi-zaciones públicas de regulación que deben ser independientes de los niveles ministeriales, mientras que los entes prestatarios de los servi-cios pueden ser públicos o privados o una mezcla de ambos.
En Costa Rica la ideología política dominante impuso con pos-terioridad a la II Guerra Mundial, la empresa pública como ente respon-sable en la provisión de servicios públicos en las industrias de energía, telecomunicaciones, ferrocarriles, petróleo y derivados, correos, agua potable, servicios bancarios y segu-ros. Algunas de estas industrias operan hoy en día, bajo el marco de una organización regulatoria inde-pendiente, la ARESEP. Sin embar-go, durante el proceso de reestructu-ración de la economía en los años noventas, éstas experimentaron un proceso limitado de apertura, el que respondió, no tanto a una política pública definida en este campo, sino a las reformas generadas por la es-trategia de ajuste estructural y de promoción de exportaciones, la que promovió una mayor competencia de sus mercados internos y de su inser-ción en los mercados globales.
Conviene señalar de esta es-tructura institucional, que presenta una ventaja importante en términos de la gestión de estas industrias o mercados regulados. Ello es así, pues permite combinar la acción del Estado junto con la empresa privada en el manejo de estas industrias en relación con el modelo tradicional de monopolios públicos. En primer lu-gar, facilita la formulación de políti-cas públicas de fomento de estas industrias de servicios y su papel de apoyo al desarrollo nacional. Segun-do, en el tanto que los entes regula-dores sean independientes y su ac-ción se fundamente en regulaciones claras y efectivas, entonces será posible promover la satisfacción de las necesidades de la sociedad a la vez que inducirá mediante el sistema tarifario la provisión de servicios a los costos menores. Finalmente, el gobierno tiene libertad para interve-nir directamente mediante la consti-tución de empresas públicas, bajo la expectativa de que el órgano regula-dor velará para que las mismas ope-ren sin las ineficiencias y la corrup-ción que han caracterizado en el pasado la interferencia política de los operadores públicos.
Se considera que una efectiva regulación gubernamental en las industrias de servicios públicos debe de tomar en cuenta una serie de criterios de orden político como los que se señalan a continuación: pri-mero, independencia política de la autoridad reguladora; segundo, res-ponsabilidad de la autoridad regula-dora para gestionar el proceso de regulación bajo procedimientos que permitan evaluar, documentar y veri-ficar la información técnica y finan-ciera y contar con mecanismos de apelación; garantizar transparencia y la consulta pública sobre las decisio-nes tarifarias.
Las políticas de regulación de servicios públicos consideran ins-trumentos muy diversos, los que varían de acuerdo con la materia regulada, los objetivos de eficiencia económica y con objetivos de bienestar social y política redistribu-tiva. Se puede identificar un conjunto amplio de instrumentos de regula-ción que incluye las siguientes cate-gorías: acceso al servicio, provisión directa por parte del gobierno, regu-lación de costos de los entes presta-tarios, fijación tarifaria, fijación de normas y estándares de calidad del servicio, ambientales y de salud pública. La regulación directa puede incorporar los siguientes modelos de precios y sus variantes: precios Ramsey y precios Ramsey intertem-porales; precios de horas pico y pre-cios de horas pico intertemporales; tarifas en dos partes y tarifas discri-minatorias; precios tope (price-cap), precios tope intertemporales y pre-cios tope indexados; precios de acceso (Access Pricing); regla pre-cios de componentes eficientes (Effi-cient Component Pricing Rule); y precios tope globales (Gobal Price Cap).
El sector de agua potable
y los desafíos de la política
regulatoria: el caso
de Costa Rica11
11. Ensayo integrador de estudios realizados en el Instituto de Investigaciones en Cien-cias Económicas (IICE) de la Universidad de Costa Rica, UCR, por el equipo de economistas y estadísticos: Justo Aguilar, Marlon Yong, Gabriela González y Laura Villalobos, y que incluyó estudios sobre fi-jaciones tarifarias para el Instituto Costa-rricense de Acueductos y Alcantarillados, y la Empresa de Servicios Públicos de Heredia. La redacción del documento es-tuvo bajo la responsabilidad del Dr. Justo Aguilar, Director del IICE con el apoyo de la economista Laura Villalobos.
Caracterización del Sector
de Agua Potable en Costa Rica
En Costa Rica son varios los operadores que ofrecen el servicio público del agua potable y alcantari-llado y se puede afirmar (Ver cuadro No. 1) que el Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, AyA, abarca el 50% de la demanda nacional de agua. El resto de la co-bertura nacional lo atienden las mu-nicipalidades, la Empresa de Servi-cios Públicos de Heredia, ESPH, y las Asociaciones Administradoras de Acueductos y Alcantarillados, ASADAS.
Las tarifas del servicio varían de acuerdo con los operadores que suministran el servicio, así como para las diferentes categorías con tarifas autorizadas por la ARESEP. No obstante lo a anterior, no se pue-de determinar a priori si estas tarifas corresponden a diferencias de cos-tos, calidad, tamaño de planta, eco-nomías de escala, ubicación, aspec-tos de ambiente y estacionalidad. El cuadro No. 2 presenta información sobre esas diferencias tarifarias (domiciliaria, institucional y económi-ca) para los operadores con referen-cia a las tarifas vigentes en el 2004.
La información del cuadro No. 2 presenta las tarifas fijas aprobadas por la ARESEP para los diferentes proveedores del servicio de agua potable a nivel de todo el país, en el 2004. Se evidencia que tanto el AyA como la ESPH, los operadores de mayor cobertura del país, cobran tarifas más elevadas para las tres categorías tarifarias vigentes (domi-ciliaria, institucional y económica) que los operadores municipales y las ASADAS.
El marco legal que sustenta el recurso hídrico es más amplio que las normas regulatorias que definen las competencias de la ARESEP y de los operadores estatales. De acuerdo con la “opinión de algunos involucrados en los aspectos del recurso hídrico ”, Costa Rica presen-ta un esquema institucional “mixto”, complejo y en el que la rectoría en materia del recurso es dispersa, lo que ha planteado problemas en ma-teria de coordinación institucional. Al
CUADRO No. 1
COBERTURAS DEL SERVICIO DE AGUA
Y ALCANTARILLADO SANITARIO
|
|
Población total (miles) |
Población servida (miles) |
Cobertura (%) |
||
|
|
Agua |
Alcantarillado |
Agua |
Alcantarillado |
|
|
Área cobertura AyA
Total área de AyA |
1.442 441 1.883 |
1.420 332 1.752 |
673 428 1.101 |
98.5 75.4 93.0 |
46.7 97.2 58.5 |
|
Resto país
Total AyA |
807
1.120
1.927 |
795
845
1.640 |
88
1.091
1.179 |
98.5
75.4
85.1 |
10.9
97.4
61.2 |
|
Total país |
3.810 |
3.392 |
2.280 |
89.0 |
59.9 |
Fuente: Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, AyA y Organización Panameri-cana de la Salud, OPS. Agua Potable y Saneamiento de Costa Rica. Análisis Sectorial. San José, Costa Rica. Julio 2002.
CUADRO No. 2
COMPARACIÓN DE TARIFAS DEL BLOQUE BÁSICO (0-15 M3)
Y TARIFA FIJA PARA LOS DIFERENTES PROVEEDORES
DEL SERVICIO DE ACUEDUCTO, VIGENTES EN EL 2004
|
Categoría |
AyA |
ESPH |
ASADAS |
Municipalidad Alajuela |
Municipalidad Cartago |
Municipalidad Alfaro Ruiz |
|
Domiciliaria % |
⊄2.191 100,0 |
⊄1.193 54,5 |
⊄1.552a 70,8 |
⊄945 43,1 |
⊄525 24,0 |
⊄550 25,1 |
|
Insitucionalc % |
⊄3.388 100,0 |
⊄2.409 71,1 |
n.a.b |
⊄1.415 41,8 |
⊄787 23,2 |
⊄825 24,4 |
|
Económicad % |
⊄909 100,0 |
⊄5.070 65,5 |
n.a. |
⊄2.030 31,6 |
⊄1.575 17,2 |
⊄1.030 18,4 |
Fuente: Segundo Informe de Labores Proyecto IICE/AyA.
respecto, un estudio reciente de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe, CEPAL, señaló lo siguiente. “En Costa Rica, la legisla-ción hídrica es amplia, desarticulada y, en parte, obsoleta En algunos casos, se presentan problemas con contraposición de leyes y decretos, no existiendo la capacidad institucio-nal que vele por el cumplimiento de la normativa”.12
12. Jouraviev, A. Administración del agua en América Latina y el Caribe en el umbral del Siglo XXI. Serie Recursos Naturales e Infraestructura. CEPAL, julio, 2001.
13. Para el análisis estadístico de la informa-ción se aplicaron los procedimientos deri-vados de la teoría sicométrica por incorpo-rarse una escala de medición. Con estos procedimientos se puede establecer el grado de consistencia interna entre las dimensiones, con el índice de discrimina-ción y el Alfa de Cronbach. Además, se utilizó el análisis de factores para encon-trar la verdadera dimensionalidad de los datos y construir así un índice de conoci-miento. La encuesta consideró un total de sesenta y dos informantes, de los que un 37% tenían postgrado.
En esta normativa se define el agua como un bien del dominio público, siendo el Estado el ente titular con potestades sobre su do-minio, tipificando con ello su condi-ción de bien público. A la ARESEP le corresponde la competencia de regular y vigilar el buen desempeño de la provisión de los servicios de agua que se brindan a los usuarios, incluyendo su dimensión ambiental.
Los problemas del sector
de agua potable: resultados
del estudio del Instituto
de Investigaciones en Ciencias
Económicas, IICE/AyA del 2005
En un estudio tarifario para el AyA realizado por el Instituto de In-vestigaciones en Ciencias Económi-cas, IICE, en el 2005, se aplicó un muestreo a conveniencia a una po-blación de sesenta y seis funciona-rios del sector de agua potable, con el propósito de analizar la percep-ción y grado de conocimiento sobre el entorno del sector, la regulación del servicio y sus problemas.13 Se incluyó a funcionarios del AyA, la ARESEP, la ESPH, el Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica, MIDEPLAN, el MINAE, el Ministerio de Salud, la Defen-soría de los Habitantes y académicos de la Universidad de Costa Rica que han trabajado direc-tamente en el sector de agua potable y saneamiento.
El estudio permitió identificar los siguientes problemas como los de mayor relevancia del sector de agua potable:
15. Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados. Ref: Recurso de Amparo 04-08120-007-CO del 11 de octubre del 2004.
Cambios en la Política
Regulatoria del Sector
de Agua Potable
La ARESEP realizó un cambio de su política de precios para el ser-vicio de agua potable en el 2004. Sobre este particular, emitió la Reso-lución RRG 3363-200414 de acata-miento para el AyA y la ESPH, en la que entre otras obligaciones se les pidió resolver el mecanismo implícito de subsidios cruzados asociado a la estructura tarifaria vigente, la que definía varias categorías de usuarios con precios diferenciales. Esa reso-lución solicitó acciones en dos áreas: primero, medidas alternativas para que los usuarios pobres pudieran recibir ayuda de protección social del Estado para acceder al servicio; y segundo, la eliminación progresiva de los subsidios cruzados entre ca-tegorías de usuarios mediante una convergencia tarifaria basada en una valoración social del agua a imple-mentarse en un período razonable.
Como respuesta a esta reso-lución, la Gerencia del AyA15 pre-sentó un recurso de revocatoria en la que argumentó que en materia de subsidios, el gobierno no aporta recursos para financiar los servicios de agua potable y saneamiento a los grupos pobres del país. Asimismo, planteó la posibilidad de que el go-bierno, a través del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, pudiera instrumentar un “bono de agua” para familias costarricense con rentas bajo el límite de la pobreza. La res-puesta de la ARESEP fue la de
rechazar los reajustes tarifarios soli-citados por ambas instituciones (AyA y la ESPH) en los años 2006/2007, argumentando incumplimiento de las directrices del ente regulador especi-ficadas en la Resolución RRG 3363-2004.
Problemas del sector
de agua potable desde
la perspectiva de la Empresa
de Servicios Públicos
de Heredia, ESPH
De acuerdo con el estudio de reajuste tarifario de la ESPH realiza-do por el IICE en el 2006, se deter-minó que las revisiones tarifarias aprobadas por la ARESEP no le permitieron al prestatario realizar las inversiones requeridas para expandir su oferta, y atender una demanda creciente en los cantones metropoli-tanos bajo su responsabilidad. La empresa debió enfrentar una política de racionamiento del servicio de agua potable en distritos de alta densidad, en razón de las limitacio-nes que le impuso la política tarifaria del ente regulador.
La ESPH solicitó su reajuste tarifario para el servicio de agua potable a finales del 2005 y la reso-lución de rechazo de dicho reajuste por parte de ARESEP se le comu-nicó a la empresa en abril del 2006 por las razones de incumplimiento de la la Resolución RRG 3363-2004. Negociaciones posteriores fueron infructuosas a lo largo de ese año, para que la ARESEP considerara la solicitud del reajuste tarifario, lo que significó para la ESPH cerrar el año con un déficit importante. Esta situa-ción afectó las finanzas de la empre-sa y limitó aún más su capacidad para realizar inversiones, y el consi-guiente deterioro del servicio a una población que ya venía experimen-tando problemas de racionamiento.
La rigidez de la política regula-toria de la ARESEP afectó el equili-brio económico financiero del presta-tario del servicio, y limitó su capacidad para atender bajo condi-ciones de normalidad las necesida-des de agua potable y el bienestar de un grupo de más de 50.000 usuarios. De especial importancia es el hecho de que la resolución del ente regulador no se hizo acompa-ñar de un proceso de seguimiento y de negociaciones para la implemen-tación de políticas estructurales en el campo tarifario y de los subsidios para los usuarios, de gran dificultad para los entes prestatarios del sector.
En lo relativo con el diseño e implementación de subsidios direc-tos a los usuarios pobres del servicio de agua potable que la ARESEP le encomendó a los prestatarios AyA y ESPH, se considera que es impro-cedente. La aprobación de subsidios es una función del Estado encomen-dada a la Asamblea Legislativa, que la delega por medio de leyes especí-ficas, tal como lo hizo con la ley de creación del AyA. Sin embargo, para la ESPH, tal mandato incorpora una dificultad jurídica, dado que es una empresa privada bajo el derecho
mercantil, aún cuando sea de pro-piedad municipal. Lo recomendable en este caso sería que la ARESEP defina una política de subsidios uni-forme para ser ejecutada por todos los prestatarios de agua potable que operan en el sector, dado que el tratamiento a los usuarios debe ser el mismo sin importar el lugar de su residencia, o el tipo de prestatario que le provea del servicio.
En relación con la capacidad de producción del prestatario del servicio, se determinó que la produc-tividad de su sistema de abasteci-miento de agua se ve limitada por la presencia del agua no contabilizada. Tanto para el AyA como para la ESPH las pérdidas de agua que resultan de fugas imperceptibles, ramificaciones desconocidas y pérdidas por la hidráulica de las tuberías es en promedio de un 50%, porcentaje elevado en relación con el estándar internacional aceptado de un 30%. Las causas que explican ese elevado porcentaje de agua no contabilizada están vinculadas con equipamientos obsoletos o muy anti-guos, y la ausencia de una gestión de optimización en los sistemas de distribución a los usuarios. Esas inversiones tienen que ver con una mayor y mejor capacidad de proce-samiento y distribución a los compo-nentes del sistema como lo son las fuentes de captación, los tanques de almacenamiento, las tuberías de distribución y los medidores de yor y menor escala.
Los desafíos del sector
de agua potable desde
la perspectiva de una política
de regulación
A continuación se señalan aquellos desafíos que plantean la situación actual del sector de agua potable, a la luz de los estudios rea-lizados por el IICE:
La dispersión, ambigüedades y duplicaciones de la legislación del sector ha generado un problema sobre la rectoría del sector en rela-ción con las políticas de mayor al-cance que deben regir la organiza-ción y funcionamiento del sector. Como resultado de ello, las políticas regulatorias de ARESEP son propias para los prestatarios públicos ya mencionados. Sin embargo, el MINAE autoriza la extracción de agua vía pozos privados mediante el pago de un canon que es indepen-diente a la fijación tarifaria de la ARESEP, actividad privada que no está sujeta a regulaciones posterio-res. Resolver esta situación plantea un reto de gran dificultad dado que su solución deberá pasar por una decisión política de responsabilidad de la Asamblea Legislativa.
La regulación de la ARESEP cubre en lo fundamental las áreas de precios o tarifas, la calidad del agua potable servida y las inversiones requeridas para ajustar la oferta del servicio con su demanda. En lo relativo a tarifas, la ARESEP definió ya una política de una tarifa única basada en consideraciones de cos-tos, asumiéndose que estos costos deben reflejar los costos operativos del servicio, los compromisos de endeudamiento para cubrir las inver-siones de los equipamientos reque-ridos para un servicio eficaz y la productividad que resulta de nuevas tecnologías incorporadas en los nuevos equipamientos y que son reductores de los costos operativos y administrativos. Con ello la fijación tarifaria se aproximaría a un costo marginal de largo plazo que sería el parámetro de eficiencia dinámica del sistema responsable por el servicio.
La puesta en marcha de esta política tarifaria significa que la ARESEP deberá adoptar una estra-tegia de negociación con los presta-tarios, a efecto de adecuar los pla-zos a reformas en los sistemas de costos contables, la integración de los sistemas de presupuesto, conta-bilidad y tesorería de los entes pres-tatarios, la planificación de inversio-nes y la gestión de la medición del servicio a nivel de usuario. Ello de-manda reorganizaciones en los mo-dos de gestión de los prestatarios que sólo pueden ocurrir en el largo plazo.
Los reajustes tarifarios de-berán considerar los planes de in-versiones de largo plazo de los pres-tatarios, lo que resultaría de procesos planificados que permitan visualizar las tendencias de la de-manda con una mayor capacidad institucional. En la práctica, esos procesos de planificación operan de manera imperfecta y hay dificultades para la formulación de planes de inversiones de largo plazo. Las crisis de abastecimiento del corto plazo en marcos deficitarios del financiamien-to han conspirado para un mayor desarrollo institucional en este cam-po por parte de los prestatarios.
Finalmente, en lo que se refie-re a los subsidios directos que re-quiere la puesta en marcha de un modelo tarifario basado en costos marginales, esta es una responsabi-lidad que no corresponde a los pres-tatarios. La ARESEP deberá coordi-nar con el gobierno nacional, en particular con los entes responsables por la determinación de las políticas de combate a la pobreza a nivel del país.
Referencias
Tresch, R.W. Public Finance: A Normative Theory. Plano, Texas: Business Publications Inc., 1981.
Aguilar, J. El Concepto Neoclásico de los Servicios Públicos. Ver-sión revisada en el año 1999. Escuela de Economía: mate-riales didácticas del curso Fi-nanzas Públicas, 1999.
Cuadrado, J. R (Ed.) Introducción a la Política Económica. Madrid, España: McGraw Hill, 1995.
Stiglitz, J. E. Economics of the Public Sector. New York: W.W. Norton & company. 2000 ◊