Cómo reflejar la cohesión

social en el presupuesto

Carlos Tamarit** público*

EXAMINA LOS CONCEPTOS DE COHESIÓN SOCIAL Y DESARROLLO SOSTENIBLE ASÍ COMO SU OPERACIONALIZACIÓN PARA INCORPORARLOS EN EL PROCESO PRESUPUESTARIO PÚBLICO, ENFATIZANDO CUATRO ÁREAS DE TRABAJO: PRESUPUESTO, CONTROL, CONTABILIDAD Y RECURSOS HUMANOS.

PALABRAS CLAVES: COHESIÓN SOCIAL / PRESUPUESTO PÚBLICO / DESARROLLO SOSTENIBLE / PRESUPUESTO / CONTABILIDAD / RECURSOS HUMANOS

Introducción

Antes de empezar me gustaría realizar una acotación. Ustedes son expertos en presupuestos (en su mayoría, técnicos) y políticos res-ponsables de las decisiones presu-puestarias. Tienen un alto grado de responsabilidad, aunque a veces no sean conscientes de ello. Siempre que he asistido a seminarios con

expertos en temas presupuestarios, en los que se debate la política a seguir para mejorar nuestras Haciendas Públicas, la conversación deriva en un constante goteo de “tirar balones fuera”. Argumentamos que no somos los responsables de la situación (o al menos no lo es el área presupuestaria) y reclamamos mejoras en el resto de la Administra-ción Pública (especialmente en el nivel político), para asegurar que será a partir de entonces cuando nosotros podamos comenzar a tra-bajar. Y de hecho, la mitad de las cosas que he oído en este seminario han ido por ese camino.

Tenemos que evitar caer en ese error. El área presupuestaria tiene la responsabilidad de gestionar eficientemente los fondos de los que dispone, realizando una planificación basada en los principios de eficacia y eficiencia, poniendo a disposición de los dirigentes del país toda la información disponible, así como las posibles actuaciones. Indiferente-mente de que, por ejemplo, el área tributaria sea gestionada correcta-mente, o si el político está tomando las decisiones correctas en la recau-dación o designación de los gastos, el gestor ha de intentar realizar un trabajo al límite de la perfección, desarrollando herramientas y proce-dimientos transparentes debida-mente depurados.

El papel desarrollado en el ni-vel político es siempre atacado y vapuleado. Lo cierto es que si uno intenta ponerse en su lugar a la hora de tomar una decisión, y ese ejerci-cio se realiza con la mayor franque-za posible, es cuando hay que asu-mir que las circunstancias mandan: la teoría es fácil (solo hay que elegir el mejor modelo a priori), pero la realidad es terca y retorcida. Lo cierto es que somos nosotros, los técnicos, quienes a menudo comen-zamos fallando. Un dirigente que no cuenta con suficientes técnicos que le asesoren o incluso le convenzan (porque nuestra función, estimados colegas, también es convencer al político), es un dirigente sin criterio. Un político tiene innumerables tareas, y solo una de ellas, aunque no lo creamos, es despachar con nosotros. Ese momento suele ser corto e incómodo, lleno de interrup-ciones y presiones, pero es clave. Previamente los técnicos tenemos que haber desarrollado, todas las variables y herramientas, utilizando conocimientos y experiencias. Pero, ¡ahí señores! La decisión que se tomará no siempre podrá ser la que la evidencia técnica nos indica. El dirigente, entre todas esas tareas que he mencionado antes, tiene una durísima... convencer al electorado, a sus compañeros de partido polí-tico, en cientos de reuniones donde le atacarán por todos los frentes, representar y pelear ante institucio-nes por sus decisiones, etc.

Nuestra función, entre otras, es asesorar al político. Dejemos pues de criticar a los políticos y go-biernos, y pongámonos a trabajar en lo que la sociedad espera de noso-tros. Nuestra función hemos de desarrollarla con la mayor eficiencia posible.

Cohesión social

Para comenzar, les voy a pedir que partamos de un escena-rio idílico. Supongamos que vivimos en Ricolandia, donde tenemos a nuestra disposición todo el presu-puesto que queramos tener, es decir, que no hay techo presupuesta-rio. Además, rizando el rizo, supon-gamos que el dirigente político va a obedecer a pies juntillas nuestras instrucciones.

Vamos con las definiciones: ¿Qué buscamos cuando hablamos de cohesión social?, ¿de qué es-tamos realmente hablando? ...hablamos de desigualdades, de pobreza, de exclusión social, de solidaridad, de promoción social ...¡son tantas las características ne-cesarias pero no suficientes!...

En mi opinión, hay un objetivo muy simple de lo que estamos bus-cando: desarrollo sostenible de la sociedad. Ese es el quid de la cues-tión. Estamos en un mundo globali-zado, donde las decisiones que toma Nicaragua afectan a Costa Rica, las que toma Costa Rica afectan a Perú, etc. El mundo entero está dividido por zonas: la Europea, la Norteame-ricana, Centroamérica, el Caribe, Sudamérica, África, Asia y Oceanía. Hasta ahora, cuando algo ocurría los países afectados eran los vecinos de área, y tal vez, los de la zona de influencia. Pero hoy ya no es así. Es imposible avanzar económicamente ignorando los efectos que mis accio-nes tendrán en el resto del mundo, y sobre todo no se puede crecer si tu entorno no está creciendo. La única manera de hacerlo es con un desa-rrollo sostenible global. Tal vez con esa actitud el país logre crecer económicamente un tiempo, pero tiene que crecer todo su entorno; sin perjudicar, y en forma armoniosa. No pueden crecer solo los más ricos dejando de lado a los más pobres.

Cada vez se habla más de desarrollo sostenible para temas ambientales. Pero para temas pre-supuestarios y fiscales, puede en-tenderse de manera similar. En este seminario hemos oído hablar del “budget-pro-poors”, un presupuesto que favorezca a los pobres y perju-dique a los ricos. Permítanme que les diga mi opinión: No se puede hacer un presupuesto solo orientado a los pobres, es imposible, o mejor dicho, es insostenible. El presupues-to no puede estar enfocado solo a mejorar la situación de un grupo de personas, dejando de lado a otras. Debe orientarse a mejorar a todos. Hemos de inclinar el presupuesto a ayudar a las áreas desfavorecidas, pero debemos dejar de pensar en “atacar” a los más favorecidos. Cuando era joven, un profesor en la universidad nos decía que para cambiar las cosas, “el rico tiene que seguir siendo rico, pero menos rico en comparación al pobre”. Que el pobre vaya acercándose poco a poco en su nivel de renta al rico, casi de manera imperceptible, pero que se acerque. Que el rico no se sienta amenazado, o no lo permitirá. La riqueza y la pobreza solo se puede medir a través de comparaciones. De hecho, no es rico, sino más rico que otros. Lo mismo ocurre con la pobreza. El objetivo: que el resultado comparativo sea cada año más pequeño.

El pobre no dejará de ser pobre, pero será menos pobre. Y tanto el rico como el pobre estarán mejor que el año anterior, porque los dos habrán mejorado. Ambos deben crecer, pero reduciéndose las dis-tancias. Eso es cohesión social.

Supongamos un país que consigue redistribuir toda su renta en un año, y dejar a toda su pobla-ción al mismo nivel económico (quitándoselo a los ricos y dándoselo a los pobres, al estilo Robin Hood). Al año siguiente, irremisiblemente, tendríamos otra vez ricos y pobres. Es inevitable. Ya lo veíamos en La Biblia: Si un padre entregaba lo mismo a sus tres hijos, al cabo de un tiempo un hijo lo malgastaba, otro lo guardaba y otro lo invertía.

Este problema lo tenemos en todas las economías del mundo. Diferencias entre grupos de perso-nas, entre regiones y entre países. La solución? Trabajar para que todos crezcan, armoniosamente, redistribuyendo para aliviar las gran-des diferencias. Un esfuerzo coordi-nado entre todos. Y de esto, poco a poco, se están dando cuenta los ricos.

Europa

Les voy a poner un ejemplo di-recto. ¿Por qué Europa está tan preocupada por América Latina? ¿por qué está Estados Unidos preocupado por América Latina, de África o de Asia? La razón es clara: porque le afecta. Lo que ocurre en América Latina, al día siguiente, instantáneamente afecta a Europa, a Norteamérica. Lo que ocurre con las materias primas (madera, petróleo, etc), produce una convulsión tre-menda en los mercados financie-ros internacionales.

Los países ricos se han con-cienciado de que no pueden seguir creciendo si no crece el resto del mundo.

Hoy en día en diez horas se puede desplazar físicamente una persona a cualquier lugar del mundo, pero es que, además, con las nue-vas tecnologías el mundo entero tiene comunicación instantánea gra-tuita con el resto del mundo... ¿cómo no va a afectar lo que ocurra en cualquier lado?

Curiosamente América Latina todavía se resiste a trabajar en común para convertirse en una zona de influencia coordinada. Es necesa-ria una integración económica. No es suficiente con un Tratado de Libre Comercio, TLC, es necesaria una integración mucho más completa, un conjunto de países con prácticas similares, comunes, con una capaci-dad económica fuerte.

Europa lleva trabajando más de veinte años en esta línea. Los países del norte (países ricos) asu-mieron que no podrían crecer si los países del sur (países pobres) no lo hacían también. Se trabajó durante años, los ricos y los pobres, con mecanismos de solidaridad y de mejora de los procesos, de homoge-neización, etc. Efectivamente, veinte años después, todos se han benefi-ciado. Países ricos y pobres.

Europa no es un área de cooperación, si no que es de inte-gración. Ese es el objetivo: un área integrada social, política y económi-camente. Cada país tiene sus pro-pias características, cultura y nece-sidades, pero hay que cumplir normas comunes necesariamente, con el riesgo de ser sancionado en caso de incumplimiento. En sus comienzos, la integración social y política no fue un objetivo prioritario, y hasta 1987 no se empezó a hablar de cohesión social.

Europa cuenta con fondos comunes con los que luchar por la cohesión. Lo cierto es que desde el principio hubo reticencias para que la unión fuese avanzando en temas de cohesión entre países. Muchos alemanes, por ejemplo, dudaban de la utilidad de gastar (malgastar, según ellos) fondos en países del sur de Europa, ya que las diferencias eran muy altas, con bajos niveles de productividad y eficiencia, lo que suponía un dinero que parecía poco útil para el país germánico. Lo cierto es que quince años después el de-sarrollo de España ha permitido que Alemania, la Unión Europea, UE, y la propia España sigan creciendo. Los beneficios de aquellos fondos se han desarrollado y multiplicado como diásporas en beneficios comerciales, sociales, etc. Ya no es España la incumplidora de los estrictos com-promisos presupuestarios impuestos por la UE, sino Alemania. Ya no es España (o al menos no en este mo-mento), la que crece por debajo de la media europea, ni la mayor recep-tora de fondos. España supone un país importador del resto de países de la UE, importantísimo, con un alto consumo e inversión. España ya es un socio, no un lastre, sino que en diferentes áreas ha logrado alcanzar los principales rankings de eficiencia internacional. Participa codo con codo con Alemania en cualquier proyecto internacional, y aporta me-dios y fondos a los proyectos comu-nes. Hicieron falta visionarios, per-sonas capaces de ver un futuro pro-bable, con el esfuerzo de todos, y luchar por ellos. Se ha producido la convergencia entre los países, y la cohesión social entre las personas. Nos queda mucho camino, pero al menos ya tenemos resultados. Hay que aumentar la productividad, mejo-rar estructuras, la eficiencia, la pro-pia administración pública. Y les recuerdo que en Europa hubo dos guerras mundiales, el territorio donde más gente ha muerto por enfrentamiento entre países, donde más infraestructuras se han destrui-do entre vecinos. ¡Alemanes y fran-ceses se odiaban a muerte! les estoy hablando de cohesión social entre países que se odiaban hasta el año cuarenta y cinco. No es un imposi-ble. Trabajamos coordinados, no tomamos decisiones importantes si no están coordinadas con el resto de la UE, casi en ningún tipo, y siempre hablamos de homogenizar y coordinar.

Desarrollo sostenible

¿Y cómo han asumido los paí-ses más ricos que tenían que ayudar a crecer a los más pobres de Latino-américa?...el principal revulsivo han sido y están siendo las presiones sociales migratorias; un problema muy serio para Europa y Norteamé-rica. Es un movimiento tan fuerte como para enterrar barreras físicas, saltar océanos y hacer temblar so-ciedades. En la actualidad, en Espa-ña entran un millón de inmigrantes al año, más de tres millones en el últi-mo lustro. Que América Latina crez-ca interesa a Europa, y por qué negarlo, por una razón egoísta. Pero no piensen que no tiene otros problemas.

Déjenme que les hable de la situación social actual al otro lado del Atlántico. En la UE tenemos ahora mismo veinticinco economías totalmente diferentes. La incorpora-ción de diez nuevos integrantes ha supuesto un shock social. Parten de una situación económica muy dife-rente a la de los países integrantes, con unas fuertes divisiones sociales, una administración pública post so-cialista terriblemente anticuada, con mercados ineficientes. Algunos han tenido guerras civiles, con población perfectamente capaz de matar por sobrevivir, con una escala de valores muy diferente a la Europa Occiden-tal... pero lo cierto es que se les ha aceptado para proceder a su inte-gración. Mucha gente se ha llevado las manos a la cabeza, exclamando que es una locura, que afectará ne-gativamente la solidez económica, hundiendo la renta media...Pues bien, lo cierto es que Europa es consciente que si no crece toda Eu-ropa con los veinticinco países, los quince no seguirían creciendo.

Sorprendentemente, en Amé-rica Latina no impera esta percep-ción. Siguen buscando soluciones locales, parciales, ignorando que el mundo ha cambiado, y que ya no es posible avanzar solos. Tienen que trabajar con políticas coordinadas, y para eso, hay que empezar a homo-genizar las técnicas usadas, y en nuestro caso, las presupuestarias.

Cada país ha de concienciarse de que tiene que compartir recursos para lograr la cohesión. Europa tiene verdaderas luchas para ver como se realiza este reparto, tanto a la hora de proveer con recursos como al recibir estos recursos. Aún cuando todos los países tienen problemas en sanidad, justicia, seguridad, etc., se siguen realizando aportaciones para que la UE disponga de fondos suficientes para continuar con la cohesión social y el crecimiento armonioso en Europa. No se enga-ñen, no nos sobran recursos a nin-guno de los países. Siempre hace falta más dinero.

Ustedes tienen ahora un TLC a desarrollar. Es un comienzo. Sur-gen dudas, temores, etc., pero es el comienzo. Hay que estudiarlo a fon-do, y negociarlo bien. Evitar los be-neficios personales o locales, y bus-car el general. En los tratados todos tienen que mejorar. No pretendan firmar un tratado en el que solo gane un bando. No funcionará. Cedan en unas cosas, y sean firmes en otras. Protejan sus intereses, pero entien-dan también los de la contraparte. Cuando España firma los tratados de adhesión, era consciente que Ale-mania era una locomotora capaz de comerse cualquier industria espa-ñola si se lo propusiese. Era permitir que entrase en casa el “enemigo” con sus manufacturas de altísimo nivel tecnológico, y destrozase lo poco que había en España (muchas de ellas ineficientes y de poca cali-dad). España solo tenía sol y playa (es una exageración, pero con un fondo real). ¿Qué ganaba España? ¿Qué ganaba Alemania?

Alemania ampliaba sus mer-cados a un país donde el consumo, si crecía su renta, se iba a disparar por sus necesidades (coches, elec-trodomésticos, etc). Se multiplicaron sus exportaciones con el sur de Europa. Y no lo olviden, si España no crecía, sus exportaciones tampo-co. ¿Y España? España ganaba en estabilidad y seguridad económica. Impulsaba todos sus mercados para ponerse a la altura de sus nuevos socios (con su ayuda, por supuesto). Modernizaba regulaciones, estructu-ras y procedimientos. Aumentaba la oferta y la demanda. Crecían las cifras de transacciones, y con ella la recaudación impositiva. La Adminis-tración, junto con la propia UE invert-ía los nuevos fondos en infraestruc-turas, tecnología, formación, etc. Día a día Alemania se hacía más rica, pero España también. Eso es co-hesión social entre países.

Presupuestos perdidos

Como decía necesitamos par-tir del escenario soñado para traba-jar. Hay que creer en la cohesión social, todos. Ricos y pobres. Y no-sotros, como expertos en hacienda pública financiera, trabajar en cuatro áreas: presupuesto, control, contabi-lidad y recursos humanos.

Empezamos recalcando la im-portancia de la eficiencia. Y lo voy a hacer recordando el principio de la legitimidad. Los gestores de los in-gresos, cuando realizan su trabajo, tienen que sentir que el gasto se realiza siguiendo unos procedimien-tos con una técnica eficiente. Sino, las áreas de gestión pierden credibi-lidad, y desgastan la capacidad de recaudación de la administración pública, motivando de manera legí-tima el fraude fiscal y la evasión de impuestos de los contribuyentes (sí, legítima. Si la administración pública no es eficiente en la gestión de los recursos, los ciudadanos están legi-timados para defraudar a la hacien-da el máximo posible), y una razón más para la corrupción de los fun-cionarios dedicados a la tributación. Además, el área del gasto requiere de una gestión mucho más sofisti-cada que la tributaria, ya que el proceso es más largo y complejo. En definitiva, la mala gestión del presu-puesto genera desconfianza ciuda-dana, complicando aún más la recaudación.

No olvidemos que nosotros somos los responsables de los lla-mados “presupuestos perdidos”; aquellos que no responden a ningu-na planificación, ni metas u objeti-vos realistas, y generan un despilfa-rro sin rumbo ni prioridades. Muchas veces se inician porque falta la técnica presupuestaria. ¿Cuántos de sus presupuestos han sido perdidos porque la técnica utilizada era mala? Les ruego que sean sinceros con-sigo mismos.

Elaboración

Desarrollemos el proceso pre-supuestario. Partimos de la elabora-ción, que generalmente corresponde al Poder Ejecutivo; y en casi todas las administraciones al gobierno. Es muy importante la influencia de los técnicos en esta fase, ya que el polí-tico por lo general no tiene suficien-tes conocimientos técnicos de cómo se elabora el presupuesto, y hemos de hacérselo comprender. Es muy importante que el político, y el gobierno en pleno, comprendan lo que se está haciendo, y que el técnico le asesore correctamente.

Planificar. Esa es la clave. La técnica de la mayoría de nuestros países es fijarse que ocurrió el año anterior, hacer un incremento, y a partir de ahí fijar objetivos y gastos. No utilizamos correctamente todas las técnicas de planificación y pre-supuestación, a corto, mediano y largo plazo. Creo que en ninguno de los países hemos conseguido elaborar los presupuestos con técni-cas como el “PPBS” o el “PBC” (y fíjense que son técnicas que se em-pezaron a desarrollar en los años cincuenta). Debido a que tenían marcos conceptuales complicados, que se implantaron sin estrategias correctamente definidas, la falta de motivación y de cualificación, la au-sencia de persistencia, o la falta de apoyo político o administrativo.

No nos engañemos. La presu-puestación es un proceso muy com-plejo condicionado por decisiones políticas, lleno de restricciones, dinámico, con actividades a presu-puestar muy variadas y heterogéne-as. Además, la capacidad presu-puestaria es muy limitada debido a la preexistencia de compromisos de gastos en años anteriores.

¿Cuáles son las tendencias actuales en presupuestación? En-contramos técnicas con nombres complicados, como son el Perfor-mance budgeting, accrual budgeting, la presupuestación en dos fases, gastos con marco plurianual o pro-yecciones de referencia.

¿Cuál es la más recomen-dable para trabajar por la co-hesión? Creo que con diferencia el más adecuado es el presupuesto por resultados.

¿Cuánto se gasta?, ¿quién gasta?, ¿en qué gasta?, ¿para qué se gasta y a qué coste? El presu-puesto tradicional responde razona-blemente bien a cuánto, quién y en qué, pero no nos dice nada de para qué o a qué coste.

EL presupuesto por resultados es un sistema de planificación, pre-supuestación y evaluación que rela-ciona los recursos que se asignan con los resultados que se esperan obtener. Esta relación puede ser directa (contratos de gestión, de programa, etc.) o indirecta (utilizando la información sobre resultados en el proceso de asignación de recur-sos, pero sin determinar de forma automática los importes de los programas).

¿Queremos cohesión social? ¿Es nuestro principal objetivo? En-tonces partamos de los resultados deseados: ¿qué cambios se quieren obtener? Calculemos los outputs necesarios: ¿cuántos bienes y servi-cios necesitamos producir? Elabo-ramos el proceso: ¿cómo se utili-zarán los recursos para producir bienes y servicios?; y por último obtenemos los inputs: ¿qué medios necesitamos, de recursos, capital? Es una cadena totalmente opuesta a la tradicional.

De esta manera cambiamos la perspectiva ( ya no miramos hacia los inputs, sino a los resultados), el énfasis (del cumplimiento de las normas nos preocupamos ahora al de los resultados), aumentamos la perspectiva temporal (ahora nos preocupamos más del mediano y largo plazo), aumentamos la flexibili-dad en la gestión, abandonamos la inercia del incrementalismo, ya no nos preguntamos por qué comprar sino por qué queremos conseguir, y por último ya no nos preocupamos tanto de seguir la ejecución, sino de la evaluación de la política seguida. Tenemos que implantar esta técnica en nuestros sistemas, y hacer que funcionen. Cambios culturales entre todos los responsables. Hay que planificar una y otra vez. Procesos complejos pero herramienta principal para cambiar las cosas.

Quizás uno de los puntos más importantes es la definición de obje-tivos. Estos han de ser objetivos SMART (Specific, Measurable, Achievable, Realistic, Timed), es decir, concretos, cuantificables, al-canzables, posibles y con plazos. Es el primer paso.

Objetivos acordes

con la cohesión social

• Cada unidad o entidad ha de trabajar con un plan estraté-gico propio, con una definición de misión, objetivos e indi-cadores y con un horizonte a mediano plazo. Hay que ges-tionar por resultados en todos los niveles de la organización.

• Por supuesto, para una buena presupuestación por objetivos es imprescindible disponer de buenos sistemas de informa-ción, modernos y completos.

• En todo el proceso ha de imperar la transparencia, tanto en el coste de las políticas o programas, como en los resultados esperados. Efi-ciencia y previa definición de las responsabilidades de los gestores.

Esta responsabilidad a asumir exige que se haga una presupuesta-ción (y ejecución) con un alto grado de descentralización. Es imposible que nadie se responsabilice de algo en lo que previamente no colaboró, o personalmente trabajó en su planifi-cación. Y si hay ausencia de respon-sabilidad, el fracaso es seguro. El acento lo tendrá ahora el resultado, no el proceso.

Lo positivo es que provoca muchos cambios en la dinámica de los presupuestos, obligando a los gestores a plantearse qué resultados desea, obligándole a asumir respon-sabilidades, e incluso se le puede exigir por ellas los resultados previs-tos y las desviaciones.

Además, todo ha de pasar por el presupuesto. Hay que eliminar las estructuras que se queden fuera del presupuesto. Homogenizando sus estructuras presupuestarias, mejo-rando su información, e incluyéndo-las en presupuestos consolida-dos. Aquello que se quede fuera no podrá ser evaluado, sea positivo o negativo.

La planificación ha de ser plu-rianual, y usando también las técni-cas de diferentes escenarios económicos, aceptando la presencia de ciclos, en un entorno de estabili-dad presupuestaria: déficit público reducido, pero variable según el ciclo económico. Los años buenos han de usarse para ahorrar, y los malos para aumentar el gasto público con lo previamente ahorrado. Definir los ciclos es complicado, pero es nece-sario que los técnicos lo hagamos objetivamente, y no en función de la proximidad de las elecciones. Un trabajo transparente, que incluya todos los fondos. No puede haber fondos no presupuestarios. La exis-tencia de estos fondos significa una peor gestión y ausencia de control. A largo plazo, significa corrupción.

Se me ha preguntado mi opi-nión respecto a la participación de la población en la elaboración del pre-supuesto (presupuestos participati-vos). Aunque tiene importantes be-neficios como es el acercamiento de la ciudadanía al proceso presupues-tario, un mayor compromiso por parte del ciudadano y del político, ha de ser utilizada de manera muy se-lectiva, más para la selección final de proyectos que a una participación abierta y constante, donde el ciuda-dano sea influenciado por prácticas populistas (sin olvidar la total ausen-cia de responsabilidad del ciudadano una vez se obtengan los resultados). Las decisiones que se tomarían podrían llegar a ser desastrosas, con quiebras de las arcas públicas en proyectos inservibles.

Además, el proceso electoral se realiza para elegir a las personas que han de tomar las decisiones por el pueblo. No se debe cargar en el pueblo de nuevo en la toma de deci-siones que no tiene por qué com-prender (técnica presupuestaria) ni tiene elementos suficientes de deci-sión. Por ello, se puede permitir o aumentar la participación del ciuda-dano en algunas decisiones, (elec-ción de proyectos más interesantes para la comunidad, por ejemplo), que le hagan sentirse más partícipe de la vida de la comunidad, acercarse a los procesos presupues-tarios y de gestión, pero de manera muy ocasional.

Priorización de políticas

mediante análisis previos

La priorización de políticas es fundamental. Elegir aquellas que se orienten a la cohesión social, proba-blemente educación, sanidad, em-pleo, género, étnicas, justicia, segu-ridad, internacional y económicas. Es una decisión política, no técnica, pero que ha de estar apoyada en estudios previos elaborados por los técnicos. En la priorización hay que evitar que las políticas no se neutra-licen, con coordinación, y apoyar más las políticas constantes que no se diluyan.

La planificación de fondos para las necesidades imprevistas más urgentes (fondos de contingen-cia). Frecuentemente los desastres naturales dañan aún más las zonas más desfavorecidas, y la ausencia de fondos presupuestarios de reser-va perjudican su posible recupera-ción. Asimismo, crean la conciencia de la prudencia en la planificación, ya que la realidad puede ser muy diferente a lo previsto.

Una vez que tenemos hecha la planificación, el político ha de de-cidir en qué políticas ha de invertir el presupuesto, usando como base todo el trabajo previo realizado por los expertos presupuestarios, es decir, ustedes. Si este presupuesto quiere lograr la cohesión social, se orientará claramente a políticas cuyo mantenimiento favorezca una mejor calidad de vida para todos los miem-bros de la sociedad, si bien con es-pecial incidencia en las clases más bajas, evitando una mayor separa-ción entre las clases más pudientes del país y las más bajas. En cual-quier caso, y tal y como hemos men-cionado antes, no deben ser políti-cas que se diluyan sino que se man-tengan en el tiempo, logrando efec-tos permanentes.

Pasaremos por encima la se-lección de las políticas para conti-nuar incidiendo en todas las fases del proceso presupuestario.

Una vez planteado el presu-puesto por el gobierno, suele ser la Asamblea Legislativa la que lo discu-ta, modifique y apruebe. Es vital que esta Asamblea esté asesorada por técnicos cualificados que hayan par-ticipado en la elaboración del presu-puesto, así como otros que aún te-niendo los conocimientos suficientes para su elaboración, no hayan parti-cipado en el proceso. Solo así, la Asamblea podrá disfrutar de opinio-nes técnicas que no encierren visio-nes subjetivas ni partidistas. La colaboración entre el político y el técnico vuelve a ser absolutamente necesaria. Se debe trabajar en co-misiones o consejos multipartidistas, explicar los objetivos del presupues-to, las posibles modificaciones, etc. Si bien la decisión final se dará solo en el nivel político del político, se tomará con el máximo nivel de apo-yos técnicos.

Ejecución

A medida que más avancemos en el proceso del presupuesto, más difícil nos resultará intentar incidir en beneficiar la cohesión social. Igual-mente, no importa lo que se haya presupuestado: solo si se ejecuta y controla correctamente podrán con-seguirse los objetivos previstos.

Nuevamente es el Poder Eje-cutivo el actor principal en la ejecu-ción del presupuesto. En esta área vamos a incidir en las posibles modi-ficaciones presupuestarias y la con-tabilidad, dejando para un posterior bloque el control de la ejecución.

Un presupuesto ha de contar con suficiente flexibilidad de ser mo-dificado para adaptarse a los cam-bios posibles que ocurran durante su ejecución (normalmente un año). El riesgo que se corre es que las modi-ficaciones desvirtúen los objetivos que con tanto detenimiento había-mos planificado. ¿Es eso positivo para nuestros fines? La respuesta en este caso es clara. Solo será positivo si las modificaciones que realicemos se ejecuten solo para beneficiar a las clases más desfavorecidas, y siempre en los casos de que surjan imprevistos que las haya sacudido de manera directa y brutal (desas-tres naturales, terrorismo, etc). Cual-quier otra modificación, salvo algún caso excepcional, (por ejemplo, programas que no puedan ser eje-cutados porque ya se cumplió el objetivo), significarán una variación en nuestra presupuestación que debiera retrasarse hasta el ejercicio siguiente, y pasar todos los filtros necesarios.

Respecto a la contabilidad, las mejoras son siempre necesarias y valiosísimas. Si la ejecución se reali-za bajo una contabilidad eficiente, nos proporcionará los datos necesa-rios para el control y la evaluación posterior. Es necesario que se in-cremente la transparencia de las administraciones públicas, y la con-tabilidad pública nos permite aumen-tarla y mejorarla. Además, hay que trabajar en la homogenización de contabilidad pública, y en sistemas informáticos de contabilidad en tiempo real, con claridad e integra-ción total.

Control, evaluación

y rendición de cuentas

En esta fase, el Poder Ejecu-tivo y el Legislativo se ven involucra-dos, aunque con diferentes papeles. El evaluador final y ante quien se debe rendir cuentas ha de ser la Asamblea Legislativa, y por supues-to, la sociedad. El aumento progre-sivo de la transparencia aumenta la confianza en la administración, y permite la implantación de sistemas de control y evaluación que redun-dan siempre en estabilidad, eficien-cia, economía y eficacia.

La función más importante de la evaluación es proporcionar infor-mación acerca del desempeño de las políticas públicas.

"En el principio Dios creó los cielos y la Tierra. Y Dios con-templó todo lo que había lle-vado a cabo diciendo: "He aquí unos excelentes resulta-dos". Y tras aquella jornada de trabajo concluyó el Sexto Día.

Al Séptimo Día, Dios des-cansó. Entonces su Arcán-gel se le aproximó preguntán-dole: "Dios, ¿cómo sabes que lo que has creado es excelen-te?, ¿bajo qué criterios puede hacerse semejante asevera-ción?, ¿en qué datos se basa tu juicio?, ¿no eres parte demasiado interesada en el asunto como para formu-lar una evaluación justa e imparcial?”

Dios meditó sobre estas cues-tiones durante todo el día y volvió a descansar, no sin gran turbación. Al Octavo Día Dios exclamó: "Lucifer, ¡vete al infierno!".

Así nació la evaluación en un momento de gloria y esplen-dor...Bajo ese legado segui-mos actuando".

De la obra de Halcolm, La Verdadera Historia del Paraíso Perdido. (Adaptado de Patton, 1987, p.9).

Cuando hacemos la evalua-ción podemos trabajar con Análisis Coste-Beneficio, Análisis Coste-Efectividad, Evaluación de la Efica-cia, Evaluación de la Eficiencia, etc. Lo importante es implantarla pro-gresivamente, como herramienta vital de las posibles modificacio-nes que hagamos en nuestra asig-nación presupuestaria año tras año. Además, los resultados han de trascender más allá de las paredes de la administración. Datos accesi-bles, comprensibles, comparables y puntuales.

El ciudadano debe disponer también de los costes de los servi-cios públicos de manera constante. Se tiene que concienciar de los gas-tos que suponen todas las políticas públicas. Si yo acudo al médico, me atiende veinte minutos y me da una factura que pone que ha costado tres mil euros, o tres mil dólares, los veinte minutos le voy a exigir al médico lo que cuesta los tres mil dólares. Si el ciudadano no es consciente de cuáles son los costes que está generando el servicio públi-co, éste no se preocupa, y eso ocu-rre en la mayoría de los servicios públicos.

No hay economías que sopor-ten el despilfarro ni la corrupción permanente. El control tiene que ser independiente, permanente, y efi-ciente; si no se produce despilfarro y corrupción. El control conlleva mu-chos costes, pero también amplios beneficios. Control de la gestión, del gasto, de la administración, etc.

La corrupción hunde cualquier política de cohesión social que se intente llevar a cabo. Cierto es que no solo con control se puede luchar contra ésta, pero sin él es absoluta-mente imposible.

Es básico desarrollar un con-trol que evite trámites engorrosos, repetidos e interminables. El control profesional es “limpio”, directo y rápido.

Recursos humanos

Nuestro principal recurso es el de las personas. La gente que tra-baje para la administración debe generar confianza por su prepara-ción técnica y comportamiento, Además, debe contar con suficiente formación como para realizar una toma de decisiones correcta. El funcionario ha de contar con el apoyo y estabilidad de las institucio-nes para las que trabaja, y hacerlo suficientemente motivado, contando con los principios éticos de servicio público y en interés del ciudadano.

Conclusiones

No he podido entrar a fondo en ninguno de los temas, pero al menos hemos podido echar una vista rápida a todos ellos. Hay mu-cho trabajo por delante. Un trabajo difícil y complicado que requiere de personas constantes y tenaces. ¿Lo son ustedes? ¿Están dispuestas a pelear por la cohesión social? Les auguro una durísima batalla diaria, pero con una recompensa final muy satisfactoria. Una mayor cohesión social. Les deseo mucha suerte ◊