Investigador[1]:
Jose Rafael Alas Vides
El an�lisis de las pol�ticas
p�blicas se enfoca normalmente en la determinaci�n de sus impactos y
efectividad, dejando de lado un an�lisis de continuidad y cambio que �stas
sufren a lo largo del tiempo y de los diferentes gobiernos, y que determina en
gran medida los resultados que tengan. En El Salvador, el problema de las
pandillas se ha vuelto prioritario, y para combatir este fen�meno se han
formulado diferentes pol�ticas p�blicas que no han logrado una mejora de la
situaci�n. Este art�culo eval�a la continuidad de las pol�ticas de seguridad
ciudadana en El Salvador, ante el fen�meno de las pandillas o �maras�.
Pol�ticas p�blicas, seguridad
ciudadana, pandillas, continuidad
The
analysis of public policies usually focuses on determining their impacts and
effectiveness, leaving aside the analysis of continuity and change that these
suffers with time and with different governments, this determines to a large
extent the results they have. In El Salvador, the problem of gangs has become a
priority, and to battle this phenomenon, different public policies have been
formulated, these haven�t achieved an improvement of the situation. This
article evaluates the continuity of the citizen security policies in El
Salvador, with the phenomenon of gangs or "maras".
Public
policies, citizen security, gangs, continuity
Recibido: 20 de octubre de 2018.
Aprobado: 09 de noviembre de
2018
A partir de la d�cada de los 90�s, se extiende en Am�rica
Latina un cambio en el modelo econ�mico y social: el paradigma neocl�sico bajo
la modalidad neoliberal se impone a trav�s de las recomendaciones del Consenso
de Washington. Se transita de un modelo de sustituci�n de importaciones hacia
una serie de estrategias de liberalizaci�n econ�mica y apertura (Stein & Tommasi, 2006).
Para la implementaci�n de estas medidas se realiz� en la mayor�a
de pa�ses latinoamericanos una reforma a la estructura institucional: Hay un
cambio al pasar de los reg�menes militares autoritarios hacia una democracia
representativa, que marca una nueva forma de generar pol�ticas p�blicas.
En la actualidad, la evoluci�n del sistema pol�tico-electoral
ha llevado a muchos pa�ses a voltear sus esfuerzos contra la corrupci�n, la
polarizaci�n y en general, una mayor dificultad a la hora de establecer
acuerdos sobre gesti�n p�blica. El sistema pol�tico en este contexto toma un nuevo rol,
ampliando su enfoque a los procesos que dan forma, implementan y determinan su
continuidad o cambio a lo largo del tiempo. Tan importante como el fundamento
te�rico � t�cnico de una pol�tica es el proceso de dise�o, negociaci�n,
aprobaci�n e implementaci�n, por lo que se debe replantear un enfoque que
vincule ambos aspectos para lograr una reforma adecuada y una aplicaci�n de
pol�tica p�blica exitosa (Stein & Tommasi, 2006).
Los resultados mixtos
obtenidos a trav�s de las pol�ticas p�blicas en Am�rica Latina demuestran una
amplia variabilidad entre �xitos y fracasos, y es esta diferencia la que se
trata de explicar a partir del desarrollo de las instituciones, agentes,
factores y procesos involucrados dentro de las pol�ticas p�blicas, d�ndose
debate entre la continuidad de una pol�tica durante un periodo de tiempo versus
la modificaci�n frecuente ante cada cambio de gobierno, la adaptaci�n �gil de
pol�ticas a los cambios de situaciones externas o innovaciones ante la poca
eficacia de una pol�tica versus la lentitud en el cambio de pol�ticas, la
aplicaci�n eficaz de las pol�ticas posterior a su planificaci�n y aprobaci�n
versus la poca velocidad de aplicaciones de estas o aplicaci�n incompletas, etc.
Stein & Tommasi (2006) Esta diversidad de escenarios, situaciones y
decisiones llevan al estudio de los procesos que hay detr�s de la pol�tica de
las pol�ticas p�blicas.
Funcionamiento de la
democracia
La actual democracia de la mayor�a
de los pa�ses latinoamericanos encuentra su base en la divisi�n del poder
p�blico en tres componentes: Ejecutivo, Legislativo y Judicial. Estos tres
sectores juegan determinados roles durante todo el proceso que implica una
pol�tica p�blica, influidos a su vez por los partidos pol�ticos, que
representan expresiones de poder de grupos o sectores y adquieren
caracter�sticas espec�ficas en los diferentes pa�ses de Am�rica Latina
afectando los procesos de las pol�ticas.
Para Stein & Tommasi (2006) �es
m�s factible tener procesos pol�ticos eficaces y mejores pol�ticas p�blicas
cuando hay partidos pol�ticos institucionalizados, cuerpos legislativos con
gran capacidad de dise�o de pol�ticas, un poder judicial independiente y
burocracias s�lidas�.
Son los partidos
pol�ticos, los cuerpos legislativos y los presidentes los principales
protagonistas en los procesos de las pol�ticas p�blicas. A continuaci�n, se
presenta en s�ntesis una descripci�n del papel de cada sector mencionado en la
gesti�n p�blica. Se determina que �en general los presidentes con m�s
facultades partidistas y constitucionales tienen mayor grado de libertad para
definir y aplicar su programa de pol�ticas� (Stein & Tommasi, 2006). En
cuanto al sistema partidista, es el grado de institucionalizaci�n[2]
el que llega a determinar los efectos en los procesos de las pol�ticas
p�blicas. Con una mayor institucionalizaci�n, las organizaciones pol�ticas se
vuelven program�ticas y compiten bas�ndose en sus diferencias de orientaciones
de pol�tica y sus logros, existiendo as� coherencia en el tiempo y un potencial
para una mayor duraci�n de los acuerdos establecidos. El grado de
�nacionalizaci�n� (los sistemas partidistas tienen un �mbito de acci�n y
orientaci�n nacional), el nivel de fragmentaci�n en el Congreso o Asamblea, el
tama�o del contingente legislativo oficialista y la solidez de la disciplina de
los partidos son factores que pueden determinar la aprobaci�n de una pol�tica.
Por otro lado,
los cuerpos legislativos tienen un papel protag�nico, pero tambi�n
caracter�sticas espec�ficas entre pa�ses: en un extremo activo y constructivo
�stos desarrollan sus propias propuestas y ayudan a orientar el programa de
pol�ticas con el Ejecutivo, llegando incluso a la supervisi�n y seguimiento a
las pol�ticas. Por �ltimo, el poder judicial tiene un menor grado de
participaci�n, pero llega a afectar positivamente en la medida en que sea
funcional e independiente de los sectores, asegurando que no se sobrepasen los
l�mites entre los actores. La movilizaci�n social es otro actor que, como
explican Stein & Tommasi (2006), a pesar de ser generalmente no
estructurado y ser espont�neo, pueden afectar al proceso de dise�o de las
pol�ticas, provocando inestabilidad y generando un alejamiento de los gobiernos
sobre esos programas que fueron rechazados. En el caso en que estos movimientos
ocurran repetidamente, se adoptan horizontes de trabajo de corto plazo,
desalentando las inversiones en capacidad pol�tica.
Por lo tanto,
ante una multiplicidad de factores y agentes con grados diversos de incentivos
y poder, la negociaci�n de las pol�ticas p�blicas no debe verse s�lo desde el
punto de vista legislativo o ejecutivo, sino que el marco de visi�n debe
ampliarse al sistema institucional que tenga un pa�s.
Las pol�ticas
p�blicas se enfrentan a escenarios de discusi�n sobre la necesidad de la
continuidad de �stas o cambios e innovaci�n. Esto ocurre principalmente en los
periodos de cambio de gabinetes gubernamental, con la llegada de partidos
pol�ticos diferentes a los anteriores al poder. Sin embargo, hay muchos m�s
aspectos que pueden llegar a afectar la continuidad de �stas a lo largo del
tiempo.
La
capacidad de cooperaci�n que tengan los actores pol�ticos en el tiempo llega a
ser un factor determinante clave en la calidad de las pol�ticas p�blicas, como
expresan Stein & Tommasi (2006). Tantos actores p�blicos, organizaciones
pol�ticas, grupos de inter�s y sociedad civil llegan a actuar e intervenir en
las pol�ticas, y los resultados son mejores en la medida en que existe un mayor
grado de cooperaci�n y acuerdo sobre una pol�tica, favoreciendo su sostenibilidad
en el tiempo.
La relaci�n de la
naturaleza espec�fica del r�gimen pol�tico con las pol�ticas p�blicas es
tambi�n analizada por Medell�n (2004), que llega a cuestionarse si en
condiciones de �precariedad pol�tica e informalidad institucional� las
pol�ticas p�blicas pueden llegar a generar cambios en la sociedad. Para �l, las
pol�ticas no son variables independientes al conjunto de factores pol�ticos e
institucionales en que se estructuran, aunque el r�gimen pol�tico y el gobierno
se distinguen como los dos sectores principales.
Como expresa
Medell�n (2004), en pa�ses con una fr�gil institucionalizaci�n, los procesos en
las pol�ticas p�blicas pueden verse afectados por los intereses de los entes
que est�n al frente de las instituciones p�blicas, cre�ndose un marco donde
cada actor vela por sus intereses. En ese contexto, la intencionalidad de los
gobernantes se marca por sus proyectos personales y los compromisos que
adquieren en la etapa de elecciones, sobre la urgencia de actuar en las
entidades p�blicas. As�, la toma de decisiones comienza a estar influida por
presiones internas y externas al gobierno, con una mayor fragmentaci�n debido a
los intereses individuales, y de las inercias en los procesos institucionales y
pr�cticas burocr�ticas que entrampan el proceso de las pol�ticas p�blicas,
afectando todo el proceso, especialmente la formulaci�n y la implementaci�n. M�ltiples
actores pueden reconocerse, ya no s�lo internos al gobierno, y son las
caracter�sticas de estos actores los que los llevan a combinarse e interactuar
ya sea para crear un entorno favorable en el dise�o de las pol�ticas, o uno de
corto plazo favoreciendo a intereses de grupos y sectores.
En un contexto de
fragilidad institucional surge el cuestionamiento de los factores que inciden
en la estabilidad de las pol�ticas p�blicas, y, por ende, de su funcionalidad
en el tiempo. Para Santander (2016), la din�mica de las pol�ticas p�blicas se
compone de un factor estable y un factor de cambio; siendo ambos necesarios
para el adecuado funcionamiento de las pol�ticas. As�, relaciona la fragilidad
institucional de los pa�ses con la incertidumbre en la continuidad de las
pol�ticas p�blicas, donde los cambios en los gobiernos una volatilidad sobre
las decisiones, siendo el caso de muchos pa�ses latinoamericanos; donde se llega
al extremo de que �ni siquiera la continuidad del mismo partido pol�tico en el
gobierno garantiza una prolongaci�n en las decisiones de pol�tica"
(Santander, 2016).
Las pol�ticas
p�blicas est�n en un contexto de constante presi�n al cambio, por lo que los
gobiernos deben realizar esfuerzos pol�ticos para su sostenimiento: la
estabilidad est� lejos de ser un movimiento inerte en la din�mica (Santander,
2016). La comprensi�n de las din�micas y la estabilidad de las pol�ticas es
dificultada por un marco te�rico que no logra conectarse completamente;
reflej�ndose en la variada conceptualizaci�n de los t�rminos y una extensa
serie de inferencias causales. Es decir, la multiplicidad de enfoques parciales
vuelve complicado un an�lisis hol�stico, al dejar de lado elementos relevantes
o no tomar en cuenta fen�menos en su teorizaci�n.
El abordaje
conjunto de estabilidad y cambio es expresado tambi�n por Majone
(1997) que indica que �tanto la continuidad como el cambio son inherentes a la
concepci�n de pol�tica p�blica�. Es preciso entonces una continuidad de las
pol�ticas para que se logren sus efectos, as� como un cambio ante escenarios
que pueden presionar al fracaso o afectar negativamente la pol�tica.
La existencia de una
diversidad enfoques y su heterogeneidad en la explicaci�n de la din�mica de las
pol�ticas p�blicas genera problemas en los estudios de �sta, por lo que resulta
como reto a seguir encontrar una unidad de an�lisis y una integraci�n de los
enfoques para generar una teor�a s�lida que permite un mejor an�lisis de la
din�mica de las pol�ticas p�blicas (Santander, 2016).
Durante los 80�s y al comienzo de los 90�s, El Salvador tuvo
una guerra civil con una duraci�n de doce a�os, que dej� 75,000 personas
fallecidas, miles de desaparecidos y m�s de un mill�n de refugiados o personas
desplazadas al interior del pa�s (ONU, 1995). Este conflicto termin� en 1992
con la firma de los acuerdos de paz entre el gobierno salvadore�o y las fuerzas
de guerrilla.
Sin embargo, unos a�os despu�s empieza a surgir un nuevo
tipo de violencia social, tomando la forma de crimen com�n y organizado
perpetrado por las pandillas o �maras�. Esta nueva clase de violencia ha
generado una cantidad de personas fallecidas mayores incluso a las de la guerra
civil, y a lo largo de los a�os, se ha profundizado y dispersado a lo largo del
pa�s, convirtiendo a El Salvador en el pa�s m�s violento del mundo, comuna tasa
de homicidios de 102.7 por cada 100,000 habitantes (Segovia, 2017).
A partir de los acuerdos de paz, se inscribe como partido
pol�tico el que anteriormente constitu�a la oposici�n guerrillera: el Frente
Farabundo Mart� para la Liberaci�n Nacional (FLMN), que r�pidamente logra
competir por los esca�os legislativos contra el partido oficial en el gobierno:
Alianza Republicana Nacionalista (ARENA). Esto dar�a inicio a una polarizaci�n
entre la poblaci�n salvadore�a, y a un sistema de dos partidos pol�ticos
dominantes.
El Salvador tiene periodos presidenciales de cinco a�os,
mientras que los diputados que conforman la asamblea legislativa y concejos
municipales son elegidos cada tres a�os. La longitud temporal de estos periodos
genera una situaci�n de constante clima partidario, que refuerza los discursos
de convencimiento de los partidos pol�ticos, y demuestra la polarizaci�n
existente durante cada elecci�n.
Gr�fico 1:
Periodos de elecci�n presidencial, municipal y legislativo en El Salvador
1989-2019.
Fuente: Elaboraci�n propia
La institucionalidad salvadore�a de seguridad es afectada
por el arraigo social fuerte del bipartidismo, un sistema judicial con
distribuci�n desigual de recursos y una instituci�n policial con un respaldo
m�s fuerte de la fuerza armada (International Crisis Group,
2017). Este sistema polarizado que vive el pa�s afecta al gobierno central y
por ende al dise�o e implementaci�n de las pol�ticas p�blicas. Durante los �ltimos
dos periodos presidenciales, a partir del 2009, el FMLN ha ostentado la
presidencia; mientras que en la asamblea legislativa ha habido un mayor
predominio de la bancada de diputados pertenecientes del partido ARENA.
La polarizaci�n pol�tica lleva a discusiones y conflictos
entre partidos pol�ticos constantes, que se ha manifestado (y sigue haci�ndolo)
en retrasos y dificultades para la aprobaci�n de leyes; y, por lo tanto, en la
necesidad de la negociaci�n o convencimiento para �ganar votos� que favorezcan
a las propuestas de uno u otro partido.
La divisi�n en la Asamblea
legislativa ha llevado tanto al partido ARENA a aliarse con partidos peque�os
como el Partido Dem�crata Cristiano (PDC) o Partido de Concertaci�n Nacional
(PCN), como al FMLN a aliarse con Cambio Democr�tico (CD), y Gran Alianza por
la Unidad Nacional (GANA), que fue conformado originalmente por una fracci�n
que se desliga de ARENA. Las alianzas b�sicamente sirven para obtener votos
para la aprobaci�n (o no) de iniciativas multipartidarias. La din�mica de la
Asamblea Legislativa es cambiante, y por ende cada nueva propuesta de ley a ser
aprobada involucra una nueva negociaci�n entre diputados.
Gr�fico
2: Composici�n actual de la Asamblea Legislativa en El Salvador por partido (en
porcentaje y n�mero)
Fuente:
Elaboraci�n propia con base en datos de El Faro (2018).
La institucionalidad del ente
encargado de la ejecuci�n de las pol�ticas de seguridad ciudadana tambi�n ha
cambiado: hasta 2006, el sector Justicia y Seguridad Ciudadana era parte del
Ramo de Gobernaci�n, a su vez dirigido por el �rgano Ejecutivo. �ste coordinaba
a la Polic�a Nacional Civil (PNC), al sistema penitenciario y al �rgano
Judicial para la ejecuci�n de las pol�ticas.
En la actualidad, la uni�n de tres
instituciones (la Fiscal�a General de la Rep�blica, la PNC y el Poder Judicial)
es la encargada de investigar y juzgar los delitos en El Salvador, siendo
instancias independientes a excepci�n de la PNC, que, junto con el sistema
penitenciario, se rigen por el Ministerio de Justicia y Seguridad P�blica
(MJSP). Estas instituciones tienen que enfrentar problemas ligados al �rea
administrativa, dada la saturaci�n existente que afecta el funcionamiento de
tribunales y �reas penitenciarias, lo que lleva a una descoordinaci�n y
conflictos entre estas instituciones (International Crisis Group,
2017).
Los niveles crecientes de violencia
generados por grupos pandilleriles han llevado a que las discusiones de
pol�ticas de seguridad ciudadana tengan una mayor predominancia en los
discursos pol�ticos, en la b�squeda de estrategias y medidas para solucionar un
creciente y evolutivo fen�meno que se extiende y profundiza a lo largo del
territorio.
Los problemas de violencia[3]
en la sociedad tienen diferentes formas de ser combatidos por las pol�ticas de
seguridad ciudadana[4].
Seg�n Calle D�vila (2011), hay tres niveles en el desarrollo hist�rico gradual
de las formas de prevenci�n de la violencia:
-
Nivel
de represi�n y control: Abarca la intervenci�n de polic�a
y sistema judicial. Se basan en el efecto de intimidaci�n sobre los agresores o
potenciales agresores que genera la exclusi�n carcelaria y la suspensi�n de
derechos civiles que el Estado realiza para castigar infringir la ley.
-
Nivel
de prevenci�n[5]:
Respuesta intersectorial a la multicausalidad de la violencia, e implica a los
diversos sectores en relaci�n con la atenci�n, rehabilitaci�n, cuidado y
control de v�ctimas y victimarios en actos violentos.
-
Nivel
de promoci�n del desarrollo humano y recuperaci�n del capital social:
Se procura no s�lo evitar el da�o sino generar condiciones para no favorecer el
surgimiento de estas manifestaciones, e incluyen el acceso a servicios b�sicos
de calidad, mejoras en la distribuci�n del ingreso, etc.
Estos niveles se consideran en las pol�ticas
gubernamentales, y se requiere de un equilibrio de los tres para realizar un
abordaje m�s integral al fen�meno multicausal de la violencia (Rebollo, 2017).
El gobierno del presidente Francisco Flores, del partido
ARENA, es el primero en reconocer la situaci�n al alza de la violencia
relacionada mayoritariamente a grupos pandilleriles o �maras�. La pol�tica de
seguridad que se comienza a implementar descansa fundamentalmente en un eje de represi�n
y control denominada �mano dura�. Posteriormente, el presidente sucesor del
mismo partido pol�tico, El�as Antonio Saca, da continuidad a las acciones del
gobierno anterior a trav�s de la pol�tica �Super Mano Dura� a pesar de
presentar acciones de prevenci�n con las medidas �Mano Amiga� y �Mano
extendida�. El gobierno del presidente Mauricio Funes, con el FMLN, comienza a
darle m�s �nfasis e integralidad a las pol�ticas de seguridad, pero continuando
con una predominancia en el nivel represivo, situaci�n que contin�a con el
gobierno actual de Salvador S�nchez Cer�n.
De igual manera, Bonilla (2015) establece la hip�tesis de
que las pol�ticas de seguridad focalizadas y basadas en represi�n establecidas
en el pa�s para contrarrestar la inseguridad, resultaron ineficientes en la
disminuci�n de los niveles de violencia y resultan contraproducentes para
consolidar un cuerpo policial coherente con la democracia, al desvirtuar los
principios rectores de los Acuerdos de Paz en la reforma policial. Existe un
incremento de denuncias sobre abusos policiales y persecuci�n, dada la presi�n
existente sobre la PNC para obtener resultados en la aplicaci�n de las
pol�ticas de seguridad. Esta presi�n lleva tambi�n a un involucramiento de los
militares en la seguridad p�blica, situaci�n transitoria que se volvi� semi
permanente (International Crisis Group, 2017). As�,
tambi�n surgen denuncias de organizaciones sobre posibles violaciones a los
derechos humanos en la persecuci�n y encarcelamiento de pandilleros, pero sigue
existiendo un mayor dominio en la opini�n popular y en el �mbito pol�tico sobre
la aplicaci�n de pol�ticas a nivel represivo.
Posterior a la guerra civil de 1980 a 1992, se firmaron los
acuerdos de paz, sellando el conflicto armado, se desmantelaron cuerpos de
seguridad como la Polic�a de Hacienda, la Polic�a Nacional y la Guardia
Nacional; creando en su lugar la PNC como instituci�n principal que vela por la
seguridad del pa�s. Sin embargo, luego de este proceso de paz, las
instituciones pol�ticas y de seguridad no han logrado resolver un panorama de
criminalidad, violencia y delincuencia cada vez m�s extendido.
Hasta 2003, se categorizaba a las
pandillas como problemas que afectaban a barrios populares, siendo ignorado por
las autoridades y pol�ticos; y la polic�a reaccionaba a la violencia generada
por estos grupos como incidentes aislados, no exist�a una pol�tica para
enfrentar este fen�meno (Savenije, 2014). A partir de
ese a�o, tanto los gobiernos de ARENA como FMLN �han basado sus pol�ticas de
enfrentamiento a las pandillas en la recuperaci�n del control territorial del
Estado en zonas con alta presencia criminal, encarcelamientos masivos y
operaciones conjuntas de polic�a y ej�rcito� (International Crisis Group, 2017). Estas pol�ticas han generado un efecto
opuesto, y la inseguridad en el pa�s sigue creciendo.
La evoluci�n de las pol�ticas de
seguridad es analizada tambi�n por el International Crisis Group
(2017), identificando que las estrategias de seguridad con �nfasis punitivo
(detenciones) a trav�s de operaciones conjuntas de polic�a y militares, son un
denominador com�n en las pol�ticas contra las pandillas en los �ltimos quince
a�os; y existe una dificultad en generar una respuesta flexible del Estado a
los cambios en la estructura criminal y delincuencial a lo largo del tiempo.
a. Pol�tica de Mano Dura
A partir de la violencia surgida post conflicto armado, el
gobierno del presidente Francisco Flores (1999-2004), bajo el partido pol�tico
ARENA, implement� los primeros planes anti pandillas en 2003, mediante el �Plan
Mano Dura� y la Ley Antipandillas, que fueron anunciados pocos meses antes de
finalizar su mandato. Estos planes incluyeron operaciones policiales y
militares, as� como un marco legal para la criminalizaci�n de las pandillas, y
facilitar la detenci�n de sus miembros.
La Ley Antipandillas facult� a la PNC a privar a
salvadore�os de algunos de sus derechos constitucionalmente reconocidos ante la
sospecha subjetiva de pertenencia a pandillas; presentando vicios de
inconstitucionalidad, dadas las reformas al C�digo Penal y al C�digo Procesal
Penal para poder tipificar los delitos, lleg�ndose a declarar inconstitucional
en 2004 por la Corte Suprema de Justicia (Bonilla, 2015). Sin embargo, fue
reemplazada por la Ley para el Combate de las Actividades de Grupos o
Asociaciones Il�citas (LCAGAIE), aprobada por la Asamblea Legislativa.
As�, el Plan Mano Dura fue criticado por centrarse en la
dimensi�n represiva y por una persecuci�n policial a j�venes bajo rasgos
asociados a pandillas; con una serie de leyes que contradec�an los delitos
recogidos en la dem�s legislaci�n penal y judicial. (Infosegura,
2017).
b. Pol�tica de Super Mano Dura
El presidente Antonio Saca (2004-2009) present� su plan de
gobierno desde el partido ARENA, denominado �Pa�s Seguro: plan de Gobierno
2004-2009� con un �rea de acci�n enfocada a combatir la delincuencia titulada
�Seguridad Ciudadana: mejor calidad de vida� donde se sosten�a que el origen de
esta era multicausal, y por lo tanto el combate deb�a ser desde m�ltiples
�reas, pero enfoc�ndose en el corto plazo en el aspecto sancionatorio. Este
implementa el �Plan S�per Mano Dura�, que contin�a el enfoque represivo y
punitivo del plan anterior con operativos de captura denominados �Pu�o de
hierro�, a la vez que incluye planes de prevenci�n y rehabilitaci�n, a trav�s
de las iniciativas �Mano Amiga� (�nfasis en prevenci�n) y �Mano extendida�
(�nfasis en reinserci�n y tratamiento), que identificaban comunidades
prioritarias y se dirig�an a j�venes en riesgo y pandilleros encarcelados, pero
que tuvieron poca inversi�n para incrementar su impacto a pesar de abogar por
un mayor control de las acciones policiales, evitando las malas pr�cticas
encontradas con el programa anterior.
Durante el gobierno presidencial de Antonio Saca, se crea en
2006 el Ministerio de Seguridad P�blica y Justicia Social (MSPJS) como una
forma de descentralizar las pol�ticas de seguridad del Gobierno central. As�,
instituciones como la PNC, la Direcci�n General de Centros Penales (DGCP), la
Academia Nacional de Seguridad P�blica (ANSP) entre otros, pasaron a formar
parte de �ste. Este ministerio tendr�a la funci�n de elaborar pol�ticas y
estrategias en materia de seguridad y dar impulso a crear Comit�s de Seguridad
Ciudadana, como forma de organizaci�n civil en el rubro de seguridad, as� como
reglamentar y controlar el sistema penitenciario, entre otras funciones. (Infosegura, 2017).
En este periodo se contribuye a institucionalizar el rol del
Ej�rcito en la construcci�n de seguridad p�blica en El Salvador (Bonilla,
2015), autorizando el apoyo de la Fuerza Armada a efectuar operativos de
seguridad en conjunto con la PNC. Se da tambi�n la aprobaci�n de la Ley
Especial Contra Actos de Terrorismo (LECAT) en 2006, donde se trata de realizar
una vinculaci�n de las pandillas o maras con �organizaciones terroristas�; as�
tambi�n se aprueba la Ley Contra el Crimen Organizado y Delitos de Realizaci�n
Compleja (LCCODRC) como una forma de regular el procedimiento de los tribunales
y de relacionar de forma indirecta nuevamente a las pandillas con el crimen
organizado. A�adido a esto, se encuentra el d�bil proceso de detenci�n y
procesamiento de miembros de pandillas, por problemas de falta de pruebas e
incoherencias legislativas.
La funci�n de las pol�ticas de seguridad de estos periodos
presidenciales era m�s para contrarrestar el rechazo de la ciudadan�a ante los
periodos de aumentos de violencia, como explica Savenije
(2014): �comunicaban a la poblaci�n que el gobierno estaba en control de la
situaci�n�.
c. La Tregua
Con la llegada a la presidencia de Mauricio Funes, del FMLN,
que se visualiza el fen�meno de las pandillas como un problema con ra�ces
estructurales, y con necesidad de medidas de pol�tica de seguridad m�s
integrales: se fomentan las campa�as de prevenci�n de violencia y represi�n de
forma paralela, destac�ndose las estrategias nacionales de prevenci�n de
violencia entre 2010 a 2013 y la aprobaci�n de la Ley de Proscripci�n de
Pandillas o Maras y Grupos de Exterminio (LPPMGE) en 2010, que proh�be la existencia,
legalizaci�n, financiamiento y apoyo a estas agrupaciones, y establece
directivas para golpear sus estructuras de financiamiento (Bonilla, 2015).
En ese a�o se present� la Pol�tica Nacional de Justicia,
Seguridad P�blica y Convivencia (PNJSP) que rechazaba el tratamiento represivo
de los gobiernos anteriores a la criminalidad y la ausencia de planificaci�n
estrat�gica e instaba a la mayor participaci�n ciudadana, coordinaci�n
interinstitucional e investigaci�n cient�fica del delito. Esta tambi�n orient�
una estrategia territorial en torno a la creaci�n de los Concejos Municipales
de Prevenci�n de Violencia (CMPV) bajo la estrategia Municipios Libres de
Violencia, involucrando as� a los gobiernos locales y las comunidades en la
identificaci�n de factores de riesgo de criminalidad para el dise�o de planes
de acci�n (Bonilla, 2015). De esta pol�tica se deriva la Estrategia Nacional de
Prevenci�n de Violencia y el Delito (ENPVD), y tambi�n se impulsan programas de
reinserci�n en el sistema penitenciario a trav�s del programa �Yo cambio� como
iniciativa para el involucramiento de privados de libertad en actividades
productivas.
Iniciativas como la Ley Especial Integral para una Vida
Libre de Violencia para las Mujeres, Ley Marco para la Convivencia Ciudadana y
las Contravenciones Administrativas, la Pol�tica Nacional contra la Trata de
Personas; surgieron para volver m�s integral la pol�tica p�blica de seguridad
durante este gobierno, siendo este un avance en la ordenaci�n de funciones y
una tendencia distinta a la focalizada en la persecuci�n, control y castigo del
delito.
Durante este periodo presidencial se renombr� al Ministerio
de Justicia y Seguridad P�blica (MJSP), y se establecieron como titulares de
este ente y a la PNC a militares, acciones altamente cuestionadas al significar
una militarizaci�n de la seguridad p�blica, y que fueron declarados fallos de
inconstitucionalidad por la Sala de lo Constitucional, removiendo a �stos de
sus cargos. (Infosegura, 2017). Tambi�n se crea el
Gabinete de Seguridad, conformado por el MJSP, el Ministerio de Defensa, la PNC
y la Secretar�a de Asuntos Estrat�gicos, con la funci�n de organizar y
coordinar estrategias a implementar en el �rea de seguridad; y de igual forma
se instaura el Gabinete de Gesti�n para la Prevenci�n de la Violencia y la
Doctrina Institucional sobre Polic�a Comunitaria.
Sin embargo, debido al alza de asesinatos, se genera un
cambio en las pol�ticas de seguridad: se inicia un di�logo indirecto con los
l�deres de pandillas para la reducci�n de asesinatos a cambio de mejoras en las
condiciones de c�rceles mediante la llamada �tregua de pandillas� iniciada en
2012; gener�ndose reducciones en los homicidios. Pero la falta de apoyo p�blico
y pol�tico llev� al fin de �sta, gener�ndose un distanciamiento de las
negociaciones de ambos partidos, desmoron�ndose la tregua y declar�ndose
inconstitucional al estar un militar a cargo de la polic�a civil; dispar�ndose
de nuevo los asesinatos.
La tregua de pandillas se realiz� en un ambiente oculto: la
tregua de pandillas era conocida m�s como un acuerdo entre las pandillas, y no
entre las pandillas y el Gobierno por el temor a las reacciones de los agentes
fuera de las negociaciones, evitando reconocer as� su participaci�n en este
proceso y expresando a trav�s de mediadores designados su rol (Funde, 2015).
Esto llev� a la percepci�n de que �el gobierno no desarroll�
una pol�tica formal o consistente a la tregua; y en cambio, asumieron que
podr�an lograr una reducci�n en los homicidios a trav�s de la negociaci�n de un
aumento de los beneficios penitenciarios para los l�deres de las pandillas�.
(Funde, 2015).
d. Nuevas medidas
Con el nuevo mandato del FMLN, el presidente Salvador
S�nchez Cer�n tuvo como reto enfrentar el incremento de la violencia producto
de la desintegraci�n de la tregua, ante lo cual crea en 2014 el Consejo
Nacional de Seguridad Ciudadana y Convivencia (CNSCC), compuesto por
instituciones del Estado, la Corporaci�n de Municipalidades de la Rep�blica de
El Salvador (COMURES), iglesias, medios de comunicaci�n, empresas privadas,
partidos pol�ticos, representantes de la sociedad civil y comunidad
internacional (CNSCC, 2015).
Producto del diagn�stico sobre
inseguridad elaborado por el CNSCC, se crea el Plan El Salvador Seguro (PESS),
que proporciona insumos para enriquecer las pol�ticas de seguridad ciudadana y
justicia, propone recoger aportes de los diferentes sectores y facilitar el
di�logo, as� como acciones para la implementaci�n de las pol�ticas y el
seguimiento a �stas (CNSCC, 2015). El PESS retoma el enfoque de seguridad
ciudadana, y da un papel importante a la organizaci�n civil y las comunidades
como una forma de descentralizaci�n. Se le da un rol a la generaci�n de datos,
al ser una manera de fundar las pol�ticas p�blicas sobre el delito sobre una
base de rigor, dado que suele estar politizado, y en el caso de El Salvador, influenciado
por el sistema pol�tico polarizado (Rebollo, 2017).
Adem�s de la base preventiva, este plan incluye el
seguimiento de acciones de confrontaci�n y control dentro de las pol�ticas
p�blicas; a las que se les dio relevancia nuevamente con la aprobaci�n de las
llamadas �Medidas extraordinarias� en 2016, una respuesta del Gobierno ante los
incrementos de la violencia en ese a�o.
Estas �ltimas medidas inclu�an limitar las comunicaciones de
las pandillas desde las c�rceles, y presentan acciones represivas, pero tambi�n
alternativas bajo el enfoque de �prevenci�n de la violencia�; como atenci�n a
juventudes en riesgo y centros de atenci�n a v�ctimas, como expresa Mart�nez
(2018). Acciones contra las finanzas de las pandillas se implementaron, as�
como avances en las iniciativas de prevenci�n de violencia en municipios m�s
afectados. Sin embargo, los resultados del PESS sido limitados debido a la
desigual inversi�n en sus ejes, con un �nfasis en la persecuci�n penal
(Mart�nez, 2018).
La situaci�n fiscal de El Salvador adolece de una
problem�tica de rigidez fiscal: los niveles de ingreso recaudados no son
suficientes para un gasto p�blico creciente y concentrado en gasto corriente,
es decir, remuneraciones a empleados p�blicos constituyen el principal
componente del gasto, que generan una limitaci�n en el incremento del
presupuesto a sectores clave y por tanto, a una rigidez en los incrementos de
montos asignados anualmente a trav�s del presupuesto p�blico; situaci�n que se
ve agravada por el incremento de la deuda p�blica (ICEFI, 2018).
El caso del sector de Seguridad
Ciudadana y Judicial no es distinto: a pesar de que en los a�os el monto
asignado ha incrementado, no constituye un mayor incremento para un �rea que
requiere de un fuerte apoyo presupuestario.
Gr�fico
3: Presupuesto ejecutado en el rubro de Seguridad Ciudadana y Justicia en el
periodo 2002-2017
Fuente:
Elaboraci�n propia con base a datos del Gobierno de El Salvador (2002-2017).
Al desagregar el presupuesto
ejecutado durante este periodo en sus rubros principales, se evidencia la
tendencia de los gobiernos al enfoque punitivo y represivo:
El componente de seguridad p�blica[6]
es el principal rubro al que se destina dentro del sector, este incluye el
fortalecimiento y sueldos de la PNC. Este componente ha tenido incrementos
consecutivos (con la excepci�n del a�o 2009 producto de los efectos de la
crisis econ�mica en la reducci�n presupuestaria), y acapara en general m�s de
la mitad del presupuesto del sector, y en los �ltimos a�os, m�s del 70%. El
segundo componente al que se le destina mayor presupuesto es al sistema
penitenciario, representando m�s del 10% en general en el periodo, y durante
los a�os 2006-2008 m�s del 30%.
El componente de prevenci�n,
participaci�n y reinserci�n social no aparece sino hasta el a�o 2009 en la desagregaci�n
presupuestaria, y su monto ha ascendido hasta representar un 1% del total del
rubro.
Gr�fico
4: Desglose del presupuesto ejecutado en el rubro de Seguridad Ciudadana y
Justicia en el periodo 2002-2017[7]
Fuente:
Elaboraci�n propia con base a datos del Gobierno de El Salvador (2002-2017).
La anterior desagregaci�n
presupuestaria respalda la primac�a el enfoque de represi�n sobre la prevenci�n
en la designaci�n presupuestaria. Vale la pena especificar que, para el
discurso oficial de los presidentes, los programas sociales (sobre todo
aquellos no contributivos) constituyen parte de los esfuerzos para la
prevenci�n de violencia, sin embargo, como se ha expuesto anteriormente, estos
junto con el acceso a los servicios b�sicos de calidad y las mejoras en la
distribuci�n del ingreso son parte del nivel de promoci�n del desarrollo humano
y recuperaci�n del capital social.
La asignaci�n presupuestaria al rubro
de seguridad ciudadana y justicia depende de la aprobaci�n del presupuesto en
la asamblea legislativa. Los conflictos entre diputados de la asamblea,
caracterizados por divisiones entre partidos pol�ticos, para la aprobaci�n del
presupuesto a pol�ticas, programas, y estrategias generadas desde el �rgano
Ejecutivo, especifican nuevamente el rol protag�nico que adquieren los tres
principales actores caracterizados previamente.
A partir de la implementaci�n de las pol�ticas de seguridad
p�blica ante el fen�meno de las pandillas en el a�o 2003, cuatro periodos
presidenciales han abordado de distinta manera la situaci�n de violencia, y han
respondido a trav�s de diferentes pol�ticas y medidas. Los primeros dos
pertenecieron al partido pol�tico ARENA, con una l�nea de �derecha� o
conservadora en su gesti�n, mientras que, a partir del a�o 2009, la presidencia
la ostenta el partido FMLN, con una orientaci�n de �izquierda� dados sus
or�genes en el conflicto armado.
Sin embargo, como expresa el International Crisis Group (2017), a pesar de las diferencias ideol�gicas de
ambos partidos, sus enfoques de pol�ticas de seguridad son similares: ARENA
bas� durante sus gobiernos de 1999 a 2009 en estrategias de aumentos de
detenciones, encarcelamientos a gran escala y agilizaci�n de procesos
judiciales; enfoque punitivo que fue continuado por el FMLN, sobre todo a
partir de su segundo mandato con mayores condiciones de detenci�n y rol de
militares en la seguridad p�blica.
Entre partidos, es posible encontrar una l�nea de
continuidad de sus pol�ticas, pero tambi�n hay factores de cambio que vuelven
al final del mandato una tendencia distinta respecto al periodo presidencial
anterior:
�
ARENA:
El primer partido en involucrar a las pandillas en su
pol�tica de seguridad, trata de mantener el enfoque represivo en los dos
periodos, sin embargo, el segundo periodo involucra a la fuerza armada como
apoyo a la PNC, as� como dos subcomponentes basados en la rehabilitaci�n y
prevenci�n. Existe as� una l�nea de cambio en las pol�ticas, a pesar de que el
n�cleo sigue siendo el mismo.
�
FMLN: El primer periodo
presidencial del FMLN involucr� la creaci�n de estrategias y aprobaci�n de
leyes e instituciones para la prevenci�n, participaci�n y rehabilitaci�n,
m�ltiples programas tratan de romper la visi�n de enfoque punitivo, aunque este
se mantiene predominante. La tregua constituye un rompimiento en las pol�ticas
de seguridad p�blica con los anteriores gobiernos; estrategia que es rechazada
desde el comienzo por el segundo gobierno del FMLN, generando as� un quiebre al
volver a un enfoque represivo potenciado por las llamadas �Medidas
extraordinarias�, a pesar de continuar y ampliar la l�nea de prevenci�n con
nuevos programas establecidos en el marco del �Plan El Salvador Seguro�.
El an�lisis es
que, a pesar de que el n�cleo central de las pol�ticas de seguridad ciudadana
implementadas hasta ahora ha sido a nivel de represi�n y control, hay rasgos
caracter�sticos y de ruptura en cada gobierno, e incluso, entre gobiernos del
mismo partido. La continuidad de estas pol�ticas p�blicas resulta un aspecto
vital, dado que, a pesar de las cr�ticas al enfoque represivo, este se
mantiene; pero los programas a nivel de prevenci�n y de promoci�n del desarrollo
humano y recuperaci�n del capital social sufren cambios entre los gobiernos (y
una vez m�s, incluso entre los gobiernos del mismo partido).
La rigidez fiscal que vive El Salvador genera efectos en la
totalidad de sus pol�ticas p�blicas: los progresivos pero reducidos aumentos en
el presupuesto dedicado al sector de Seguridad Ciudadana y Justicia no permiten
alcanzar una mejora en la territorialidad, innovaci�n e incentivos a la fuerza
policial ante un fen�meno de pandillas evolutivo y en constante crecimiento. El
sector aparece a partir del 2015 como aquel que logra la mayor ejecuci�n
presupuestaria, sin incluir que los presupuestos originales sufren
modificaciones y terminan siendo incrementados a lo largo del a�o.
La rigidez fiscal y la necesidad de
un mayor financiamiento son innegables en el sector de Seguridad Ciudadana y
Justicia, situaci�n a tomar en cuenta ante los debates y discusiones anuales
para la aprobaci�n del presupuesto, que, debido a la din�mica legislativa,
terminan en atrasos que afectan a la totalidad de ministerios del pa�s.
Por otro lado, como se ha
identificado en las principales divisiones presupuestarias del sector, hay una
predominancia presupuestaria a las �reas de seguridad (principalmente a PNC) y
al mantenimiento del sistema penitenciario sobre los programas de
participaci�n, prevenci�n y rehabilitaci�n. Esta designaci�n presupuestaria es
una muestra m�s de la continuidad de las pol�ticas represivas sobre las de
prevenci�n en el pa�s, y precisa de una mejora en la distribuci�n
presupuestaria. Tambi�n se debe tomar en cuenta que s�lo el mantenimiento del
actual sistema penitenciario, as� como las remuneraciones a la fuerza policial,
absorben una gran parte del presupuesto, y nuevamente demuestran la existencia
de una rigidez fiscal que imposibilita la mejora en las pol�ticas de seguridad
y que llaman a un consenso para mejorar la asignaci�n presupuestaria para el
sector. �
Luego de quince a�os de pol�ticas de seguridad sin mayores
efectos se concluye que los enfoques que �apuntan a luchar contra las ra�ces de
las pandillas no han producido los resultados deseados debido a la falta de
compromiso pol�tico y divisiones sociales� (International Crisis Group, 2017).
La institucionalidad pol�tica de El Salvador, una democracia
representativa, no ha logrado enfrentar al problema de las maras de una forma
consistente a lo largo del tiempo: el predominio partidario lleva a conflictos
sobre impulsar pol�ticas integrales (incluyendo el nivel de prevenci�n y de
promoci�n al desarrollo humano y recuperaci�n del capital social), acudiendo a
la soluci�n de un problema estructural a trav�s de medidas de pol�tica
coyuntural dentro del enfoque de represi�n y control.
Los representantes elegidos que ostentan cargos en el poder
Ejecutivo o Legislativo han mantenido, independientemente del partido, un
enfoque principalmente coyuntural a pesar de los llamados de organizaciones no
gubernamentales y academia sobre la necesidad de medidas estructurales y
hol�sticas.
La movilizaci�n ciudadana ha mantenido un perfil bajo en los
procesos de las pol�ticas de seguridad ciudadana, sin embargo, hay evidencia de
involucramiento de las comunidades y organizaci�n en determinadas zonas. El no
involucramiento de las comunidades y la falta de un aspecto territorial dentro
de las pol�ticas limita su efectividad (INCIDE, 2015).
Aspectos de burocracia y conflictos entre diferentes
entidades o instituciones estatales contaminan a�n m�s el viciado proceso del
desarrollo de las pol�ticas p�blicas, y llevan a que se tomen medidas de
pol�ticas laxas, que requieren a�n as� di�logo,
negociaci�n y en algunos casos confrontaci�n para su creaci�n, aprobaci�n y
ejecuci�n.
La permanencia de la violencia se debe al �xito como a los
fracasos de los acuerdos de paz, seg�n expresa el International Crisis Group (2017), dado que la pelea por el poder a trav�s de la
democracia fomenta una pol�tica de seguridad de confrontaci�n hacia las
pandillas por fines electorales, persistiendo estas estrategias de seguridad a
lo largo de los distintos gobiernos: detenciones masivas, encarcelamiento, militarizaci�n
de labores policiales, etc.
El populismo punitivo es descrito
por Wolf (2017) como �una estrategia que da prioridad a objetivos
pol�tico-electorales sobre la reducci�n del crimen� y retoma el ejemplo de la
pol�tica represiva contra las pandillas en el tri�ngulo norte de Centroam�rica
(Guatemala, Honduras y El Salvador).
En El Salvador, las continuas
elecciones en un marco de fr�gil institucionalizaci�n llevan a que los
compromisos que adquieran los gobernantes en la etapa electoral y los intereses
personales o de los grupos a los que representan (los que financian, pertenecen
o se asocian con la c�pula electoral) sean los que se terminen reflejando en la
mayor�a de los casos sobre las acciones de pol�tica tomadas.
Wolf (2017) expresa que el Plan Mano
Dura se trat� m�s de una �estrategia populista punitiva� que buscaba favorecer
al partido gobernante (ARENA) en las elecciones presidenciales del 2004. Dicho
plan result� ser popular dada la insatisfacci�n de la poblaci�n de la
inseguridad y el acompa�amiento de la cobertura medi�tica que eliminaba los
factores estructurales del problema para resaltar s�lo los aspectos
delincuenciales y promover una confrontaci�n; generando una incidencia en la
victoria electoral del mismo partido en las elecciones. A pesar del rechazo que
hab�a realizado el FMLN como oposici�n a las pol�ticas �manoduristas�,
estas medidas se continuaron en las administraciones presidenciales de �ste
(Wolf, 2017).
Las pol�ticas de seguridad de El Salvador han dejado de lado
los proyectos de prevenci�n por falta de inversi�n y personal adecuado,
promoviendo m�s la labor policial agresiva (International Crisis Group, 2017). A pesar de que los gobiernos admiten la
necesidad de un enfoque integral para combatir a las pandillas, el sistema
bipartidista competitivo lleva a que las pol�ticas sean �electoralmente
atractivas� m�s que en abordar las m�ltiples causas de la violencia,
desarrollando as� los �nfasis en enfoques coercitivos; los funcionarios
p�blicos relegan los planes de inversi�n por considerarlos de resultados
lentos, que no se traduzcan en mayor cantidad de votos o financiamiento
otorgado. Sin embargo, la falla m�s importante de las pol�ticas de seguridad,
es no abordar las condiciones de vida de las comunidades controladas por las
pandillas (International Crisis Group, 2017).
Esta indica que, dado que las causas
estructurales del fen�meno de las pandillas proviene de la desigualdad
socioecon�mica, y solucionarla significar�a afectar los intereses de la �lite salvadore�a,
el enfoque represivo es la respuesta oficial preferida al mostrar a un gobierno
preocupado por la seguridad p�blica, pero sin abordar las causas estructurales;
dicho enfoque fue apoyado por los medios de comunicaci�n al crear un escenario
de p�nico moral ante las pandillas y legitimar la respuesta punitiva, y por
esto mismo las Organizaciones No Gubernamentales (ONG) que promov�an un control
alternativo al problema de las pandillas fueron ineficaces al no considerar
estas relaciones de poder (Wolf, 2017).
Las teor�as de continuidad y cambio de las pol�ticas
p�blicas no han logrado complementarse para proveer un mejor an�lisis,
representando as� diferentes puntos de abordar la problem�tica de la
estabilidad de las pol�ticas y requiriendo un esfuerzo en la unificaci�n o
agrupaci�n de �stas con el objetivo de proveer un marco te�rico m�s robusto y
hol�stico.
La institucionalidad pol�tica de la mayor�a de pa�ses de
Am�rica Latina (como es el caso de El Salvador), basada en una democracia
representativa es fr�gil, favoreciendo la existencia de problemas en los
diferentes procesos de las pol�ticas p�blicas; y presentando existencia de
actores externos o la primac�a de intereses individuales sobre los sociales,
que contaminan el contenido y la estabilidad temporal de las pol�ticas, creando
un contexto de presi�n al cambio.
El sistema institucional � pol�tico de El Salvador se ve
afectado por un bipartidismo, que envuelve al pa�s en una atm�sfera de
polarizaci�n agravada a�n m�s durante los seguidos periodos electorales. Esta
tambi�n afecta la institucionalidad en materia de legislaci�n, que se enfrenta
al fen�meno de pandillas o �maras�, cuyos niveles de violencia han escalado y
se han profundizado y extendido en el pa�s.
Las pol�ticas de seguridad ciudadana implementadas a partir
del reconocimiento de las pandillas como peligros para la sociedad salvadore�a
han sido mayoritariamente a un nivel de represi�n y control, incluyendo en los
�ltimos periodos el nivel de prevenci�n, pero releg�ndolo a un segundo plano.
Hay una continuidad en las pol�ticas p�blicas sobre el enfoque punitivo a lo
largo de todos los gobiernos, pero una variabilidad en la inclusi�n de otros
enfoques necesarios para el tratamiento del problema estructural que
representan las maras, incluso entre gobernantes del mismo partido, que optan
por dejar de lado ciertas medidas y crear nuevas estrategias, leyes o planes,
cuyo plazo se ve limitado por el periodo presidencial.
Las pol�ticas de seguridad ciudadana tambi�n se ven
amenazadas por una rigidez fiscal, que afecta el presupuesto asignado y
ejecutado, y que limita a�n m�s la posibilidad de aplicaci�n de otros enfoques dentro
de las pol�ticas de seguridad ciudadana. A estos se suman, los conflictos entre
diferentes instituciones o entidades estatales, burocracia y presiones externas
o internacionales.
La transformaci�n medi�tica abona al clima de frustraci�n
ciudadana en el tema de la inseguridad, que refuerza y apoya medidas represivas
m�s fuertes; fomentando a un �populismo punitivo�, y que permite que la
aplicaci�n de medidas punitivas y de control se vuelvan electoralmente
atractivas, y lleven al consenso impl�cito entre los diferentes partidos
pol�ticos de darle una continuidad y mayor �nfasis a la estrategia represiva
sobre las dem�s.
Como muchos opinan, se requiere una transformaci�n en el
enfoque de seguridad del pa�s, requiriendo abandonar el conjunto de pol�ticas
de seguridad desgastado, y reformar las instituciones judiciales y de seguridad
para una distribuci�n adecuada de recursos en �reas concentradas de violencia,
impulsando la actuaci�n policial, as� como programas de reinserci�n,
rehabilitaci�n e incentivos para evitar la entrada a las pandillas
(International Crisis Group, 2017).
Como expresa Mart�nez (2018) se
necesita que medidas de pol�tica de seguridad integrales como la actual
pol�tica �Plan El Salvador Seguro� se vuelvan prioritarios en los gobiernos
independientemente del partido pol�tico, con una asignaci�n presupuestaria
equilibrada, y que surja un pacto de Estado con una visi�n integral con el
resto de partidos pol�ticos, las instituciones y la sociedad civil, para el
�xito de las pol�ticas en materia de seguridad
La integraci�n y organizaci�n de los diferentes actores en
el proceso de las pol�ticas de seguridad ciudadana para solucionar el fen�meno
de las maras es fundamental, requiri�ndose un consenso sobre el enfoque a
seguir para garantizar una continuidad de una propuesta integral, pero tambi�n
enfrentarse a los cambios y evoluciones de las pandillas.�
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Lic. Jos�
Rafael Alas Vides
Economista
graduado de la Universidad de El Salvador (UES). Actualmente estudiante becario
de la Maestr�a de Pol�tica Econ�mica para Centroam�rica y el Caribe en el
Centro Internacional de Pol�tica Econ�mica para el Desarrollo Sostenible
(CINPE) de la Universidad Nacional de Costa Rica (UNA). Promotor de Empleo en
la Unidad de Monitoreo y Seguimiento al Programa �J�venes con Todo�, dentro del
marco del Plan El Salvador Seguro (PESS), para el apoyo al empleo,
empleabilidad y emprendimiento de juventudes, as� como apoyo a medidas de
prevenci�n de violencia. Investigador asistente en el Instituto Centroamericano
de Investigaciones para el Desarrollo y el Cambio Social (INCIDE),
desarrollando evaluaciones a las pol�ticas p�blicas con �nfasis en pol�ticas
sociales, econ�micas y de seguridad ciudadana.
Correo
electr�nico: josealas1220@gmail.com
[1] Economista
graduado de la Universidad de El Salvador (UES). Actualmente estudiante becario
de la Maestr�a de Pol�tica Econ�mica para Centroam�rica y el Caribe en el
Centro Internacional de Pol�tica Econ�mica para el Desarrollo Sostenible
(CINPE) de la Universidad Nacional de Costa Rica (UNA). Promotor de Empleo en
la Unidad de Monitoreo y Seguimiento al Programa �J�venes con Todo�, dentro del
marco del Plan El Salvador Seguro (PESS), para el apoyo al empleo,
empleabilidad y emprendimiento de juventudes, as� como apoyo a medidas de
prevenci�n de violencia. Investigador asistente en el Instituto Centroamericano
de Investigaciones para el Desarrollo y el Cambio Social (INCIDE),
desarrollando evaluaciones a las pol�ticas p�blicas con �nfasis en pol�ticas
sociales, econ�micas y de seguridad ciudadana.
[2] Stein & Tommasi (2006)
definen que un sistema partidista se puede considerar institucionalizado cuando
la competencia entre estos es estable, los ciudadanos se identifican con alguno
y las organizaciones partidistas est�n desarrolladas e influyen en la
orientaci�n de las pol�ticas y liderazgo de los partidos.
[3] La Organizaci�n Mundial de
la Salud (OMS) indica que se entiende como violencia �uso deliberado de la
fuerza f�sica o poder, ya sea en grado de amenaza o efectivo, contra uno mismo,
otra persona o un grupo o comunidad, que cause o tenga muchas probabilidades de
causar lesiones, muerte, da�os psicol�gicos, trastornos del desarrollo o
privaciones� (OMS, 2012).
[4] De acuerdo a la Estrategia
Nacional de Prevenci�n de la Violencia (Gobierno de El Salvador, 2013): �La
seguridad ciudadana es una forma espec�fica y restringida de seguridad humana
que tiene como fin la protecci�n de las personas contra la violencia y el
delito�. Se entiende a la seguridad ciudadana como un bien p�blico, un orden
ciudadano democr�tico que elimina las amenazas de la violencia en la poblaci�n
y permite una convivencia segura y pac�fica; reconociendo la multicausalidad y
multidimensionalidad de la violencia y el delito, y la necesidad de pol�ticas
integrales para resolver los problemas, con �nfasis en la prevenci�n (Gobierno
de El Salvador, 2013).
[5] Se define a la prevenci�n de la violencia como: �Conjunto de medidas destinadas a reducir y controlar los factores de riesgo en territorios focalizados, que facilitan que personas o grupos desarrollen conductas violentas o infracciones. Asimismo, se consideran las estrategias o medidas que permitan la adecuada inserci�n social de aquellas personas que se encuentran en especial situaci�n de riesgo� (Gobierno de El Salvador, 2012).
[6] Del a�o 2002 al 2005,
seguridad p�blica englobaba a la totalidad de rubros: PNC, Sistema
Penitenciario, etc.
[7] S�lo se eval�an tres rubros dentro del desglose: Seguridad Ciudadana, Sistema Penitenciario y Prevenci�n, rehabilitaci�n y reinserci�n social.