Investigador[1]:
Jose Rafael Alas Vides
El análisis de las políticas
públicas se enfoca normalmente en la determinación de sus impactos y
efectividad, dejando de lado un análisis de continuidad y cambio que éstas
sufren a lo largo del tiempo y de los diferentes gobiernos, y que determina en
gran medida los resultados que tengan. En El Salvador, el problema de las
pandillas se ha vuelto prioritario, y para combatir este fenómeno se han
formulado diferentes políticas públicas que no han logrado una mejora de la
situación. Este artículo evalúa la continuidad de las políticas de seguridad
ciudadana en El Salvador, ante el fenómeno de las pandillas o “maras”.
Políticas públicas, seguridad
ciudadana, pandillas, continuidad
The
analysis of public policies usually focuses on determining their impacts and
effectiveness, leaving aside the analysis of continuity and change that these
suffers with time and with different governments, this determines to a large
extent the results they have. In El Salvador, the problem of gangs has become a
priority, and to battle this phenomenon, different public policies have been
formulated, these haven´t achieved an improvement of the situation. This
article evaluates the continuity of the citizen security policies in El
Salvador, with the phenomenon of gangs or "maras".
Public
policies, citizen security, gangs, continuity
Recibido: 20 de octubre de 2018.
Aprobado: 09 de noviembre de
2018
A partir de la década de los 90´s, se extiende en América
Latina un cambio en el modelo económico y social: el paradigma neoclásico bajo
la modalidad neoliberal se impone a través de las recomendaciones del Consenso
de Washington. Se transita de un modelo de sustitución de importaciones hacia
una serie de estrategias de liberalización económica y apertura (Stein & Tommasi, 2006).
Para la implementación de estas medidas se realizó en la mayoría
de países latinoamericanos una reforma a la estructura institucional: Hay un
cambio al pasar de los regímenes militares autoritarios hacia una democracia
representativa, que marca una nueva forma de generar políticas públicas.
En la actualidad, la evolución del sistema político-electoral
ha llevado a muchos países a voltear sus esfuerzos contra la corrupción, la
polarización y en general, una mayor dificultad a la hora de establecer
acuerdos sobre gestión pública. El sistema político en este contexto toma un nuevo rol,
ampliando su enfoque a los procesos que dan forma, implementan y determinan su
continuidad o cambio a lo largo del tiempo. Tan importante como el fundamento
teórico – técnico de una política es el proceso de diseño, negociación,
aprobación e implementación, por lo que se debe replantear un enfoque que
vincule ambos aspectos para lograr una reforma adecuada y una aplicación de
política pública exitosa (Stein & Tommasi, 2006).
Los resultados mixtos
obtenidos a través de las políticas públicas en América Latina demuestran una
amplia variabilidad entre éxitos y fracasos, y es esta diferencia la que se
trata de explicar a partir del desarrollo de las instituciones, agentes,
factores y procesos involucrados dentro de las políticas públicas, dándose
debate entre la continuidad de una política durante un periodo de tiempo versus
la modificación frecuente ante cada cambio de gobierno, la adaptación ágil de
políticas a los cambios de situaciones externas o innovaciones ante la poca
eficacia de una política versus la lentitud en el cambio de políticas, la
aplicación eficaz de las políticas posterior a su planificación y aprobación
versus la poca velocidad de aplicaciones de estas o aplicación incompletas, etc.
Stein & Tommasi (2006) Esta diversidad de escenarios, situaciones y
decisiones llevan al estudio de los procesos que hay detrás de la política de
las políticas públicas.
Funcionamiento de la
democracia
La actual democracia de la mayoría
de los países latinoamericanos encuentra su base en la división del poder
público en tres componentes: Ejecutivo, Legislativo y Judicial. Estos tres
sectores juegan determinados roles durante todo el proceso que implica una
política pública, influidos a su vez por los partidos políticos, que
representan expresiones de poder de grupos o sectores y adquieren
características específicas en los diferentes países de América Latina
afectando los procesos de las políticas.
Para Stein & Tommasi (2006) “es
más factible tener procesos políticos eficaces y mejores políticas públicas
cuando hay partidos políticos institucionalizados, cuerpos legislativos con
gran capacidad de diseño de políticas, un poder judicial independiente y
burocracias sólidas”.
Son los partidos
políticos, los cuerpos legislativos y los presidentes los principales
protagonistas en los procesos de las políticas públicas. A continuación, se
presenta en síntesis una descripción del papel de cada sector mencionado en la
gestión pública. Se determina que “en general los presidentes con más
facultades partidistas y constitucionales tienen mayor grado de libertad para
definir y aplicar su programa de políticas” (Stein & Tommasi, 2006). En
cuanto al sistema partidista, es el grado de institucionalización[2]
el que llega a determinar los efectos en los procesos de las políticas
públicas. Con una mayor institucionalización, las organizaciones políticas se
vuelven programáticas y compiten basándose en sus diferencias de orientaciones
de política y sus logros, existiendo así coherencia en el tiempo y un potencial
para una mayor duración de los acuerdos establecidos. El grado de
“nacionalización” (los sistemas partidistas tienen un ámbito de acción y
orientación nacional), el nivel de fragmentación en el Congreso o Asamblea, el
tamaño del contingente legislativo oficialista y la solidez de la disciplina de
los partidos son factores que pueden determinar la aprobación de una política.
Por otro lado,
los cuerpos legislativos tienen un papel protagónico, pero también
características específicas entre países: en un extremo activo y constructivo
éstos desarrollan sus propias propuestas y ayudan a orientar el programa de
políticas con el Ejecutivo, llegando incluso a la supervisión y seguimiento a
las políticas. Por último, el poder judicial tiene un menor grado de
participación, pero llega a afectar positivamente en la medida en que sea
funcional e independiente de los sectores, asegurando que no se sobrepasen los
límites entre los actores. La movilización social es otro actor que, como
explican Stein & Tommasi (2006), a pesar de ser generalmente no
estructurado y ser espontáneo, pueden afectar al proceso de diseño de las
políticas, provocando inestabilidad y generando un alejamiento de los gobiernos
sobre esos programas que fueron rechazados. En el caso en que estos movimientos
ocurran repetidamente, se adoptan horizontes de trabajo de corto plazo,
desalentando las inversiones en capacidad política.
Por lo tanto,
ante una multiplicidad de factores y agentes con grados diversos de incentivos
y poder, la negociación de las políticas públicas no debe verse sólo desde el
punto de vista legislativo o ejecutivo, sino que el marco de visión debe
ampliarse al sistema institucional que tenga un país.
Las políticas
públicas se enfrentan a escenarios de discusión sobre la necesidad de la
continuidad de éstas o cambios e innovación. Esto ocurre principalmente en los
periodos de cambio de gabinetes gubernamental, con la llegada de partidos
políticos diferentes a los anteriores al poder. Sin embargo, hay muchos más
aspectos que pueden llegar a afectar la continuidad de éstas a lo largo del
tiempo.
La
capacidad de cooperación que tengan los actores políticos en el tiempo llega a
ser un factor determinante clave en la calidad de las políticas públicas, como
expresan Stein & Tommasi (2006). Tantos actores públicos, organizaciones
políticas, grupos de interés y sociedad civil llegan a actuar e intervenir en
las políticas, y los resultados son mejores en la medida en que existe un mayor
grado de cooperación y acuerdo sobre una política, favoreciendo su sostenibilidad
en el tiempo.
La relación de la
naturaleza específica del régimen político con las políticas públicas es
también analizada por Medellín (2004), que llega a cuestionarse si en
condiciones de “precariedad política e informalidad institucional” las
políticas públicas pueden llegar a generar cambios en la sociedad. Para él, las
políticas no son variables independientes al conjunto de factores políticos e
institucionales en que se estructuran, aunque el régimen político y el gobierno
se distinguen como los dos sectores principales.
Como expresa
Medellín (2004), en países con una frágil institucionalización, los procesos en
las políticas públicas pueden verse afectados por los intereses de los entes
que están al frente de las instituciones públicas, creándose un marco donde
cada actor vela por sus intereses. En ese contexto, la intencionalidad de los
gobernantes se marca por sus proyectos personales y los compromisos que
adquieren en la etapa de elecciones, sobre la urgencia de actuar en las
entidades públicas. Así, la toma de decisiones comienza a estar influida por
presiones internas y externas al gobierno, con una mayor fragmentación debido a
los intereses individuales, y de las inercias en los procesos institucionales y
prácticas burocráticas que entrampan el proceso de las políticas públicas,
afectando todo el proceso, especialmente la formulación y la implementación. Múltiples
actores pueden reconocerse, ya no sólo internos al gobierno, y son las
características de estos actores los que los llevan a combinarse e interactuar
ya sea para crear un entorno favorable en el diseño de las políticas, o uno de
corto plazo favoreciendo a intereses de grupos y sectores.
En un contexto de
fragilidad institucional surge el cuestionamiento de los factores que inciden
en la estabilidad de las políticas públicas, y, por ende, de su funcionalidad
en el tiempo. Para Santander (2016), la dinámica de las políticas públicas se
compone de un factor estable y un factor de cambio; siendo ambos necesarios
para el adecuado funcionamiento de las políticas. Así, relaciona la fragilidad
institucional de los países con la incertidumbre en la continuidad de las
políticas públicas, donde los cambios en los gobiernos una volatilidad sobre
las decisiones, siendo el caso de muchos países latinoamericanos; donde se llega
al extremo de que “ni siquiera la continuidad del mismo partido político en el
gobierno garantiza una prolongación en las decisiones de política"
(Santander, 2016).
Las políticas
públicas están en un contexto de constante presión al cambio, por lo que los
gobiernos deben realizar esfuerzos políticos para su sostenimiento: la
estabilidad está lejos de ser un movimiento inerte en la dinámica (Santander,
2016). La comprensión de las dinámicas y la estabilidad de las políticas es
dificultada por un marco teórico que no logra conectarse completamente;
reflejándose en la variada conceptualización de los términos y una extensa
serie de inferencias causales. Es decir, la multiplicidad de enfoques parciales
vuelve complicado un análisis holístico, al dejar de lado elementos relevantes
o no tomar en cuenta fenómenos en su teorización.
El abordaje
conjunto de estabilidad y cambio es expresado también por Majone
(1997) que indica que “tanto la continuidad como el cambio son inherentes a la
concepción de política pública”. Es preciso entonces una continuidad de las
políticas para que se logren sus efectos, así como un cambio ante escenarios
que pueden presionar al fracaso o afectar negativamente la política.
La existencia de una
diversidad enfoques y su heterogeneidad en la explicación de la dinámica de las
políticas públicas genera problemas en los estudios de ésta, por lo que resulta
como reto a seguir encontrar una unidad de análisis y una integración de los
enfoques para generar una teoría sólida que permite un mejor análisis de la
dinámica de las políticas públicas (Santander, 2016).
Durante los 80´s y al comienzo de los 90´s, El Salvador tuvo
una guerra civil con una duración de doce años, que dejó 75,000 personas
fallecidas, miles de desaparecidos y más de un millón de refugiados o personas
desplazadas al interior del país (ONU, 1995). Este conflicto terminó en 1992
con la firma de los acuerdos de paz entre el gobierno salvadoreño y las fuerzas
de guerrilla.
Sin embargo, unos años después empieza a surgir un nuevo
tipo de violencia social, tomando la forma de crimen común y organizado
perpetrado por las pandillas o “maras”. Esta nueva clase de violencia ha
generado una cantidad de personas fallecidas mayores incluso a las de la guerra
civil, y a lo largo de los años, se ha profundizado y dispersado a lo largo del
país, convirtiendo a El Salvador en el país más violento del mundo, comuna tasa
de homicidios de 102.7 por cada 100,000 habitantes (Segovia, 2017).
A partir de los acuerdos de paz, se inscribe como partido
político el que anteriormente constituía la oposición guerrillera: el Frente
Farabundo Martí para la Liberación Nacional (FLMN), que rápidamente logra
competir por los escaños legislativos contra el partido oficial en el gobierno:
Alianza Republicana Nacionalista (ARENA). Esto daría inicio a una polarización
entre la población salvadoreña, y a un sistema de dos partidos políticos
dominantes.
El Salvador tiene periodos presidenciales de cinco años,
mientras que los diputados que conforman la asamblea legislativa y concejos
municipales son elegidos cada tres años. La longitud temporal de estos periodos
genera una situación de constante clima partidario, que refuerza los discursos
de convencimiento de los partidos políticos, y demuestra la polarización
existente durante cada elección.
Gráfico 1:
Periodos de elección presidencial, municipal y legislativo en El Salvador
1989-2019.
Fuente: Elaboración propia
La institucionalidad salvadoreña de seguridad es afectada
por el arraigo social fuerte del bipartidismo, un sistema judicial con
distribución desigual de recursos y una institución policial con un respaldo
más fuerte de la fuerza armada (International Crisis Group,
2017). Este sistema polarizado que vive el país afecta al gobierno central y
por ende al diseño e implementación de las políticas públicas. Durante los últimos
dos periodos presidenciales, a partir del 2009, el FMLN ha ostentado la
presidencia; mientras que en la asamblea legislativa ha habido un mayor
predominio de la bancada de diputados pertenecientes del partido ARENA.
La polarización política lleva a discusiones y conflictos
entre partidos políticos constantes, que se ha manifestado (y sigue haciéndolo)
en retrasos y dificultades para la aprobación de leyes; y, por lo tanto, en la
necesidad de la negociación o convencimiento para “ganar votos” que favorezcan
a las propuestas de uno u otro partido.
La división en la Asamblea
legislativa ha llevado tanto al partido ARENA a aliarse con partidos pequeños
como el Partido Demócrata Cristiano (PDC) o Partido de Concertación Nacional
(PCN), como al FMLN a aliarse con Cambio Democrático (CD), y Gran Alianza por
la Unidad Nacional (GANA), que fue conformado originalmente por una fracción
que se desliga de ARENA. Las alianzas básicamente sirven para obtener votos
para la aprobación (o no) de iniciativas multipartidarias. La dinámica de la
Asamblea Legislativa es cambiante, y por ende cada nueva propuesta de ley a ser
aprobada involucra una nueva negociación entre diputados.
Gráfico
2: Composición actual de la Asamblea Legislativa en El Salvador por partido (en
porcentaje y número)
Fuente:
Elaboración propia con base en datos de El Faro (2018).
La institucionalidad del ente
encargado de la ejecución de las políticas de seguridad ciudadana también ha
cambiado: hasta 2006, el sector Justicia y Seguridad Ciudadana era parte del
Ramo de Gobernación, a su vez dirigido por el Órgano Ejecutivo. Éste coordinaba
a la Policía Nacional Civil (PNC), al sistema penitenciario y al Órgano
Judicial para la ejecución de las políticas.
En la actualidad, la unión de tres
instituciones (la Fiscalía General de la República, la PNC y el Poder Judicial)
es la encargada de investigar y juzgar los delitos en El Salvador, siendo
instancias independientes a excepción de la PNC, que, junto con el sistema
penitenciario, se rigen por el Ministerio de Justicia y Seguridad Pública
(MJSP). Estas instituciones tienen que enfrentar problemas ligados al área
administrativa, dada la saturación existente que afecta el funcionamiento de
tribunales y áreas penitenciarias, lo que lleva a una descoordinación y
conflictos entre estas instituciones (International Crisis Group,
2017).
Los niveles crecientes de violencia
generados por grupos pandilleriles han llevado a que las discusiones de
políticas de seguridad ciudadana tengan una mayor predominancia en los
discursos políticos, en la búsqueda de estrategias y medidas para solucionar un
creciente y evolutivo fenómeno que se extiende y profundiza a lo largo del
territorio.
Los problemas de violencia[3]
en la sociedad tienen diferentes formas de ser combatidos por las políticas de
seguridad ciudadana[4].
Según Calle Dávila (2011), hay tres niveles en el desarrollo histórico gradual
de las formas de prevención de la violencia:
-
Nivel
de represión y control: Abarca la intervención de policía
y sistema judicial. Se basan en el efecto de intimidación sobre los agresores o
potenciales agresores que genera la exclusión carcelaria y la suspensión de
derechos civiles que el Estado realiza para castigar infringir la ley.
-
Nivel
de prevención[5]:
Respuesta intersectorial a la multicausalidad de la violencia, e implica a los
diversos sectores en relación con la atención, rehabilitación, cuidado y
control de víctimas y victimarios en actos violentos.
-
Nivel
de promoción del desarrollo humano y recuperación del capital social:
Se procura no sólo evitar el daño sino generar condiciones para no favorecer el
surgimiento de estas manifestaciones, e incluyen el acceso a servicios básicos
de calidad, mejoras en la distribución del ingreso, etc.
Estos niveles se consideran en las políticas
gubernamentales, y se requiere de un equilibrio de los tres para realizar un
abordaje más integral al fenómeno multicausal de la violencia (Rebollo, 2017).
El gobierno del presidente Francisco Flores, del partido
ARENA, es el primero en reconocer la situación al alza de la violencia
relacionada mayoritariamente a grupos pandilleriles o “maras”. La política de
seguridad que se comienza a implementar descansa fundamentalmente en un eje de represión
y control denominada “mano dura”. Posteriormente, el presidente sucesor del
mismo partido político, Elías Antonio Saca, da continuidad a las acciones del
gobierno anterior a través de la política “Super Mano Dura” a pesar de
presentar acciones de prevención con las medidas “Mano Amiga” y “Mano
extendida”. El gobierno del presidente Mauricio Funes, con el FMLN, comienza a
darle más énfasis e integralidad a las políticas de seguridad, pero continuando
con una predominancia en el nivel represivo, situación que continúa con el
gobierno actual de Salvador Sánchez Cerén.
De igual manera, Bonilla (2015) establece la hipótesis de
que las políticas de seguridad focalizadas y basadas en represión establecidas
en el país para contrarrestar la inseguridad, resultaron ineficientes en la
disminución de los niveles de violencia y resultan contraproducentes para
consolidar un cuerpo policial coherente con la democracia, al desvirtuar los
principios rectores de los Acuerdos de Paz en la reforma policial. Existe un
incremento de denuncias sobre abusos policiales y persecución, dada la presión
existente sobre la PNC para obtener resultados en la aplicación de las
políticas de seguridad. Esta presión lleva también a un involucramiento de los
militares en la seguridad pública, situación transitoria que se volvió semi
permanente (International Crisis Group, 2017). Así,
también surgen denuncias de organizaciones sobre posibles violaciones a los
derechos humanos en la persecución y encarcelamiento de pandilleros, pero sigue
existiendo un mayor dominio en la opinión popular y en el ámbito político sobre
la aplicación de políticas a nivel represivo.
Posterior a la guerra civil de 1980 a 1992, se firmaron los
acuerdos de paz, sellando el conflicto armado, se desmantelaron cuerpos de
seguridad como la Policía de Hacienda, la Policía Nacional y la Guardia
Nacional; creando en su lugar la PNC como institución principal que vela por la
seguridad del país. Sin embargo, luego de este proceso de paz, las
instituciones políticas y de seguridad no han logrado resolver un panorama de
criminalidad, violencia y delincuencia cada vez más extendido.
Hasta 2003, se categorizaba a las
pandillas como problemas que afectaban a barrios populares, siendo ignorado por
las autoridades y políticos; y la policía reaccionaba a la violencia generada
por estos grupos como incidentes aislados, no existía una política para
enfrentar este fenómeno (Savenije, 2014). A partir de
ese año, tanto los gobiernos de ARENA como FMLN “han basado sus políticas de
enfrentamiento a las pandillas en la recuperación del control territorial del
Estado en zonas con alta presencia criminal, encarcelamientos masivos y
operaciones conjuntas de policía y ejército” (International Crisis Group, 2017). Estas políticas han generado un efecto
opuesto, y la inseguridad en el país sigue creciendo.
La evolución de las políticas de
seguridad es analizada también por el International Crisis Group
(2017), identificando que las estrategias de seguridad con énfasis punitivo
(detenciones) a través de operaciones conjuntas de policía y militares, son un
denominador común en las políticas contra las pandillas en los últimos quince
años; y existe una dificultad en generar una respuesta flexible del Estado a
los cambios en la estructura criminal y delincuencial a lo largo del tiempo.
a. Política de Mano Dura
A partir de la violencia surgida post conflicto armado, el
gobierno del presidente Francisco Flores (1999-2004), bajo el partido político
ARENA, implementó los primeros planes anti pandillas en 2003, mediante el “Plan
Mano Dura” y la Ley Antipandillas, que fueron anunciados pocos meses antes de
finalizar su mandato. Estos planes incluyeron operaciones policiales y
militares, así como un marco legal para la criminalización de las pandillas, y
facilitar la detención de sus miembros.
La Ley Antipandillas facultó a la PNC a privar a
salvadoreños de algunos de sus derechos constitucionalmente reconocidos ante la
sospecha subjetiva de pertenencia a pandillas; presentando vicios de
inconstitucionalidad, dadas las reformas al Código Penal y al Código Procesal
Penal para poder tipificar los delitos, llegándose a declarar inconstitucional
en 2004 por la Corte Suprema de Justicia (Bonilla, 2015). Sin embargo, fue
reemplazada por la Ley para el Combate de las Actividades de Grupos o
Asociaciones Ilícitas (LCAGAIE), aprobada por la Asamblea Legislativa.
Así, el Plan Mano Dura fue criticado por centrarse en la
dimensión represiva y por una persecución policial a jóvenes bajo rasgos
asociados a pandillas; con una serie de leyes que contradecían los delitos
recogidos en la demás legislación penal y judicial. (Infosegura,
2017).
b. Política de Super Mano Dura
El presidente Antonio Saca (2004-2009) presentó su plan de
gobierno desde el partido ARENA, denominado “País Seguro: plan de Gobierno
2004-2009” con un área de acción enfocada a combatir la delincuencia titulada
“Seguridad Ciudadana: mejor calidad de vida” donde se sostenía que el origen de
esta era multicausal, y por lo tanto el combate debía ser desde múltiples
áreas, pero enfocándose en el corto plazo en el aspecto sancionatorio. Este
implementa el “Plan Súper Mano Dura”, que continúa el enfoque represivo y
punitivo del plan anterior con operativos de captura denominados “Puño de
hierro”, a la vez que incluye planes de prevención y rehabilitación, a través
de las iniciativas “Mano Amiga” (énfasis en prevención) y “Mano extendida”
(énfasis en reinserción y tratamiento), que identificaban comunidades
prioritarias y se dirigían a jóvenes en riesgo y pandilleros encarcelados, pero
que tuvieron poca inversión para incrementar su impacto a pesar de abogar por
un mayor control de las acciones policiales, evitando las malas prácticas
encontradas con el programa anterior.
Durante el gobierno presidencial de Antonio Saca, se crea en
2006 el Ministerio de Seguridad Pública y Justicia Social (MSPJS) como una
forma de descentralizar las políticas de seguridad del Gobierno central. Así,
instituciones como la PNC, la Dirección General de Centros Penales (DGCP), la
Academia Nacional de Seguridad Pública (ANSP) entre otros, pasaron a formar
parte de éste. Este ministerio tendría la función de elaborar políticas y
estrategias en materia de seguridad y dar impulso a crear Comités de Seguridad
Ciudadana, como forma de organización civil en el rubro de seguridad, así como
reglamentar y controlar el sistema penitenciario, entre otras funciones. (Infosegura, 2017).
En este periodo se contribuye a institucionalizar el rol del
Ejército en la construcción de seguridad pública en El Salvador (Bonilla,
2015), autorizando el apoyo de la Fuerza Armada a efectuar operativos de
seguridad en conjunto con la PNC. Se da también la aprobación de la Ley
Especial Contra Actos de Terrorismo (LECAT) en 2006, donde se trata de realizar
una vinculación de las pandillas o maras con “organizaciones terroristas”; así
también se aprueba la Ley Contra el Crimen Organizado y Delitos de Realización
Compleja (LCCODRC) como una forma de regular el procedimiento de los tribunales
y de relacionar de forma indirecta nuevamente a las pandillas con el crimen
organizado. Añadido a esto, se encuentra el débil proceso de detención y
procesamiento de miembros de pandillas, por problemas de falta de pruebas e
incoherencias legislativas.
La función de las políticas de seguridad de estos periodos
presidenciales era más para contrarrestar el rechazo de la ciudadanía ante los
periodos de aumentos de violencia, como explica Savenije
(2014): “comunicaban a la población que el gobierno estaba en control de la
situación”.
c. La Tregua
Con la llegada a la presidencia de Mauricio Funes, del FMLN,
que se visualiza el fenómeno de las pandillas como un problema con raíces
estructurales, y con necesidad de medidas de política de seguridad más
integrales: se fomentan las campañas de prevención de violencia y represión de
forma paralela, destacándose las estrategias nacionales de prevención de
violencia entre 2010 a 2013 y la aprobación de la Ley de Proscripción de
Pandillas o Maras y Grupos de Exterminio (LPPMGE) en 2010, que prohíbe la existencia,
legalización, financiamiento y apoyo a estas agrupaciones, y establece
directivas para golpear sus estructuras de financiamiento (Bonilla, 2015).
En ese año se presentó la Política Nacional de Justicia,
Seguridad Pública y Convivencia (PNJSP) que rechazaba el tratamiento represivo
de los gobiernos anteriores a la criminalidad y la ausencia de planificación
estratégica e instaba a la mayor participación ciudadana, coordinación
interinstitucional e investigación científica del delito. Esta también orientó
una estrategia territorial en torno a la creación de los Concejos Municipales
de Prevención de Violencia (CMPV) bajo la estrategia Municipios Libres de
Violencia, involucrando así a los gobiernos locales y las comunidades en la
identificación de factores de riesgo de criminalidad para el diseño de planes
de acción (Bonilla, 2015). De esta política se deriva la Estrategia Nacional de
Prevención de Violencia y el Delito (ENPVD), y también se impulsan programas de
reinserción en el sistema penitenciario a través del programa “Yo cambio” como
iniciativa para el involucramiento de privados de libertad en actividades
productivas.
Iniciativas como la Ley Especial Integral para una Vida
Libre de Violencia para las Mujeres, Ley Marco para la Convivencia Ciudadana y
las Contravenciones Administrativas, la Política Nacional contra la Trata de
Personas; surgieron para volver más integral la política pública de seguridad
durante este gobierno, siendo este un avance en la ordenación de funciones y
una tendencia distinta a la focalizada en la persecución, control y castigo del
delito.
Durante este periodo presidencial se renombró al Ministerio
de Justicia y Seguridad Pública (MJSP), y se establecieron como titulares de
este ente y a la PNC a militares, acciones altamente cuestionadas al significar
una militarización de la seguridad pública, y que fueron declarados fallos de
inconstitucionalidad por la Sala de lo Constitucional, removiendo a éstos de
sus cargos. (Infosegura, 2017). También se crea el
Gabinete de Seguridad, conformado por el MJSP, el Ministerio de Defensa, la PNC
y la Secretaría de Asuntos Estratégicos, con la función de organizar y
coordinar estrategias a implementar en el área de seguridad; y de igual forma
se instaura el Gabinete de Gestión para la Prevención de la Violencia y la
Doctrina Institucional sobre Policía Comunitaria.
Sin embargo, debido al alza de asesinatos, se genera un
cambio en las políticas de seguridad: se inicia un diálogo indirecto con los
líderes de pandillas para la reducción de asesinatos a cambio de mejoras en las
condiciones de cárceles mediante la llamada “tregua de pandillas” iniciada en
2012; generándose reducciones en los homicidios. Pero la falta de apoyo público
y político llevó al fin de ésta, generándose un distanciamiento de las
negociaciones de ambos partidos, desmoronándose la tregua y declarándose
inconstitucional al estar un militar a cargo de la policía civil; disparándose
de nuevo los asesinatos.
La tregua de pandillas se realizó en un ambiente oculto: la
tregua de pandillas era conocida más como un acuerdo entre las pandillas, y no
entre las pandillas y el Gobierno por el temor a las reacciones de los agentes
fuera de las negociaciones, evitando reconocer así su participación en este
proceso y expresando a través de mediadores designados su rol (Funde, 2015).
Esto llevó a la percepción de que “el gobierno no desarrolló
una política formal o consistente a la tregua; y en cambio, asumieron que
podrían lograr una reducción en los homicidios a través de la negociación de un
aumento de los beneficios penitenciarios para los líderes de las pandillas”.
(Funde, 2015).
d. Nuevas medidas
Con el nuevo mandato del FMLN, el presidente Salvador
Sánchez Cerén tuvo como reto enfrentar el incremento de la violencia producto
de la desintegración de la tregua, ante lo cual crea en 2014 el Consejo
Nacional de Seguridad Ciudadana y Convivencia (CNSCC), compuesto por
instituciones del Estado, la Corporación de Municipalidades de la República de
El Salvador (COMURES), iglesias, medios de comunicación, empresas privadas,
partidos políticos, representantes de la sociedad civil y comunidad
internacional (CNSCC, 2015).
Producto del diagnóstico sobre
inseguridad elaborado por el CNSCC, se crea el Plan El Salvador Seguro (PESS),
que proporciona insumos para enriquecer las políticas de seguridad ciudadana y
justicia, propone recoger aportes de los diferentes sectores y facilitar el
diálogo, así como acciones para la implementación de las políticas y el
seguimiento a éstas (CNSCC, 2015). El PESS retoma el enfoque de seguridad
ciudadana, y da un papel importante a la organización civil y las comunidades
como una forma de descentralización. Se le da un rol a la generación de datos,
al ser una manera de fundar las políticas públicas sobre el delito sobre una
base de rigor, dado que suele estar politizado, y en el caso de El Salvador, influenciado
por el sistema político polarizado (Rebollo, 2017).
Además de la base preventiva, este plan incluye el
seguimiento de acciones de confrontación y control dentro de las políticas
públicas; a las que se les dio relevancia nuevamente con la aprobación de las
llamadas “Medidas extraordinarias” en 2016, una respuesta del Gobierno ante los
incrementos de la violencia en ese año.
Estas últimas medidas incluían limitar las comunicaciones de
las pandillas desde las cárceles, y presentan acciones represivas, pero también
alternativas bajo el enfoque de “prevención de la violencia”; como atención a
juventudes en riesgo y centros de atención a víctimas, como expresa Martínez
(2018). Acciones contra las finanzas de las pandillas se implementaron, así
como avances en las iniciativas de prevención de violencia en municipios más
afectados. Sin embargo, los resultados del PESS sido limitados debido a la
desigual inversión en sus ejes, con un énfasis en la persecución penal
(Martínez, 2018).
La situación fiscal de El Salvador adolece de una
problemática de rigidez fiscal: los niveles de ingreso recaudados no son
suficientes para un gasto público creciente y concentrado en gasto corriente,
es decir, remuneraciones a empleados públicos constituyen el principal
componente del gasto, que generan una limitación en el incremento del
presupuesto a sectores clave y por tanto, a una rigidez en los incrementos de
montos asignados anualmente a través del presupuesto público; situación que se
ve agravada por el incremento de la deuda pública (ICEFI, 2018).
El caso del sector de Seguridad
Ciudadana y Judicial no es distinto: a pesar de que en los años el monto
asignado ha incrementado, no constituye un mayor incremento para un área que
requiere de un fuerte apoyo presupuestario.
Gráfico
3: Presupuesto ejecutado en el rubro de Seguridad Ciudadana y Justicia en el
periodo 2002-2017
Fuente:
Elaboración propia con base a datos del Gobierno de El Salvador (2002-2017).
Al desagregar el presupuesto
ejecutado durante este periodo en sus rubros principales, se evidencia la
tendencia de los gobiernos al enfoque punitivo y represivo:
El componente de seguridad pública[6]
es el principal rubro al que se destina dentro del sector, este incluye el
fortalecimiento y sueldos de la PNC. Este componente ha tenido incrementos
consecutivos (con la excepción del año 2009 producto de los efectos de la
crisis económica en la reducción presupuestaria), y acapara en general más de
la mitad del presupuesto del sector, y en los últimos años, más del 70%. El
segundo componente al que se le destina mayor presupuesto es al sistema
penitenciario, representando más del 10% en general en el periodo, y durante
los años 2006-2008 más del 30%.
El componente de prevención,
participación y reinserción social no aparece sino hasta el año 2009 en la desagregación
presupuestaria, y su monto ha ascendido hasta representar un 1% del total del
rubro.
Gráfico
4: Desglose del presupuesto ejecutado en el rubro de Seguridad Ciudadana y
Justicia en el periodo 2002-2017[7]
Fuente:
Elaboración propia con base a datos del Gobierno de El Salvador (2002-2017).
La anterior desagregación
presupuestaria respalda la primacía el enfoque de represión sobre la prevención
en la designación presupuestaria. Vale la pena especificar que, para el
discurso oficial de los presidentes, los programas sociales (sobre todo
aquellos no contributivos) constituyen parte de los esfuerzos para la
prevención de violencia, sin embargo, como se ha expuesto anteriormente, estos
junto con el acceso a los servicios básicos de calidad y las mejoras en la
distribución del ingreso son parte del nivel de promoción del desarrollo humano
y recuperación del capital social.
La asignación presupuestaria al rubro
de seguridad ciudadana y justicia depende de la aprobación del presupuesto en
la asamblea legislativa. Los conflictos entre diputados de la asamblea,
caracterizados por divisiones entre partidos políticos, para la aprobación del
presupuesto a políticas, programas, y estrategias generadas desde el órgano
Ejecutivo, especifican nuevamente el rol protagónico que adquieren los tres
principales actores caracterizados previamente.
A partir de la implementación de las políticas de seguridad
pública ante el fenómeno de las pandillas en el año 2003, cuatro periodos
presidenciales han abordado de distinta manera la situación de violencia, y han
respondido a través de diferentes políticas y medidas. Los primeros dos
pertenecieron al partido político ARENA, con una línea de “derecha” o
conservadora en su gestión, mientras que, a partir del año 2009, la presidencia
la ostenta el partido FMLN, con una orientación de “izquierda” dados sus
orígenes en el conflicto armado.
Sin embargo, como expresa el International Crisis Group (2017), a pesar de las diferencias ideológicas de
ambos partidos, sus enfoques de políticas de seguridad son similares: ARENA
basó durante sus gobiernos de 1999 a 2009 en estrategias de aumentos de
detenciones, encarcelamientos a gran escala y agilización de procesos
judiciales; enfoque punitivo que fue continuado por el FMLN, sobre todo a
partir de su segundo mandato con mayores condiciones de detención y rol de
militares en la seguridad pública.
Entre partidos, es posible encontrar una línea de
continuidad de sus políticas, pero también hay factores de cambio que vuelven
al final del mandato una tendencia distinta respecto al periodo presidencial
anterior:
·
ARENA:
El primer partido en involucrar a las pandillas en su
política de seguridad, trata de mantener el enfoque represivo en los dos
periodos, sin embargo, el segundo periodo involucra a la fuerza armada como
apoyo a la PNC, así como dos subcomponentes basados en la rehabilitación y
prevención. Existe así una línea de cambio en las políticas, a pesar de que el
núcleo sigue siendo el mismo.
·
FMLN: El primer periodo
presidencial del FMLN involucró la creación de estrategias y aprobación de
leyes e instituciones para la prevención, participación y rehabilitación,
múltiples programas tratan de romper la visión de enfoque punitivo, aunque este
se mantiene predominante. La tregua constituye un rompimiento en las políticas
de seguridad pública con los anteriores gobiernos; estrategia que es rechazada
desde el comienzo por el segundo gobierno del FMLN, generando así un quiebre al
volver a un enfoque represivo potenciado por las llamadas “Medidas
extraordinarias”, a pesar de continuar y ampliar la línea de prevención con
nuevos programas establecidos en el marco del “Plan El Salvador Seguro”.
El análisis es
que, a pesar de que el núcleo central de las políticas de seguridad ciudadana
implementadas hasta ahora ha sido a nivel de represión y control, hay rasgos
característicos y de ruptura en cada gobierno, e incluso, entre gobiernos del
mismo partido. La continuidad de estas políticas públicas resulta un aspecto
vital, dado que, a pesar de las críticas al enfoque represivo, este se
mantiene; pero los programas a nivel de prevención y de promoción del desarrollo
humano y recuperación del capital social sufren cambios entre los gobiernos (y
una vez más, incluso entre los gobiernos del mismo partido).
La rigidez fiscal que vive El Salvador genera efectos en la
totalidad de sus políticas públicas: los progresivos pero reducidos aumentos en
el presupuesto dedicado al sector de Seguridad Ciudadana y Justicia no permiten
alcanzar una mejora en la territorialidad, innovación e incentivos a la fuerza
policial ante un fenómeno de pandillas evolutivo y en constante crecimiento. El
sector aparece a partir del 2015 como aquel que logra la mayor ejecución
presupuestaria, sin incluir que los presupuestos originales sufren
modificaciones y terminan siendo incrementados a lo largo del año.
La rigidez fiscal y la necesidad de
un mayor financiamiento son innegables en el sector de Seguridad Ciudadana y
Justicia, situación a tomar en cuenta ante los debates y discusiones anuales
para la aprobación del presupuesto, que, debido a la dinámica legislativa,
terminan en atrasos que afectan a la totalidad de ministerios del país.
Por otro lado, como se ha
identificado en las principales divisiones presupuestarias del sector, hay una
predominancia presupuestaria a las áreas de seguridad (principalmente a PNC) y
al mantenimiento del sistema penitenciario sobre los programas de
participación, prevención y rehabilitación. Esta designación presupuestaria es
una muestra más de la continuidad de las políticas represivas sobre las de
prevención en el país, y precisa de una mejora en la distribución
presupuestaria. También se debe tomar en cuenta que sólo el mantenimiento del
actual sistema penitenciario, así como las remuneraciones a la fuerza policial,
absorben una gran parte del presupuesto, y nuevamente demuestran la existencia
de una rigidez fiscal que imposibilita la mejora en las políticas de seguridad
y que llaman a un consenso para mejorar la asignación presupuestaria para el
sector.
Luego de quince años de políticas de seguridad sin mayores
efectos se concluye que los enfoques que “apuntan a luchar contra las raíces de
las pandillas no han producido los resultados deseados debido a la falta de
compromiso político y divisiones sociales” (International Crisis Group, 2017).
La institucionalidad política de El Salvador, una democracia
representativa, no ha logrado enfrentar al problema de las maras de una forma
consistente a lo largo del tiempo: el predominio partidario lleva a conflictos
sobre impulsar políticas integrales (incluyendo el nivel de prevención y de
promoción al desarrollo humano y recuperación del capital social), acudiendo a
la solución de un problema estructural a través de medidas de política
coyuntural dentro del enfoque de represión y control.
Los representantes elegidos que ostentan cargos en el poder
Ejecutivo o Legislativo han mantenido, independientemente del partido, un
enfoque principalmente coyuntural a pesar de los llamados de organizaciones no
gubernamentales y academia sobre la necesidad de medidas estructurales y
holísticas.
La movilización ciudadana ha mantenido un perfil bajo en los
procesos de las políticas de seguridad ciudadana, sin embargo, hay evidencia de
involucramiento de las comunidades y organización en determinadas zonas. El no
involucramiento de las comunidades y la falta de un aspecto territorial dentro
de las políticas limita su efectividad (INCIDE, 2015).
Aspectos de burocracia y conflictos entre diferentes
entidades o instituciones estatales contaminan aún más el viciado proceso del
desarrollo de las políticas públicas, y llevan a que se tomen medidas de
políticas laxas, que requieren aún así diálogo,
negociación y en algunos casos confrontación para su creación, aprobación y
ejecución.
La permanencia de la violencia se debe al éxito como a los
fracasos de los acuerdos de paz, según expresa el International Crisis Group (2017), dado que la pelea por el poder a través de la
democracia fomenta una política de seguridad de confrontación hacia las
pandillas por fines electorales, persistiendo estas estrategias de seguridad a
lo largo de los distintos gobiernos: detenciones masivas, encarcelamiento, militarización
de labores policiales, etc.
El populismo punitivo es descrito
por Wolf (2017) como “una estrategia que da prioridad a objetivos
político-electorales sobre la reducción del crimen” y retoma el ejemplo de la
política represiva contra las pandillas en el triángulo norte de Centroamérica
(Guatemala, Honduras y El Salvador).
En El Salvador, las continuas
elecciones en un marco de frágil institucionalización llevan a que los
compromisos que adquieran los gobernantes en la etapa electoral y los intereses
personales o de los grupos a los que representan (los que financian, pertenecen
o se asocian con la cúpula electoral) sean los que se terminen reflejando en la
mayoría de los casos sobre las acciones de política tomadas.
Wolf (2017) expresa que el Plan Mano
Dura se trató más de una “estrategia populista punitiva” que buscaba favorecer
al partido gobernante (ARENA) en las elecciones presidenciales del 2004. Dicho
plan resultó ser popular dada la insatisfacción de la población de la
inseguridad y el acompañamiento de la cobertura mediática que eliminaba los
factores estructurales del problema para resaltar sólo los aspectos
delincuenciales y promover una confrontación; generando una incidencia en la
victoria electoral del mismo partido en las elecciones. A pesar del rechazo que
había realizado el FMLN como oposición a las políticas “manoduristas”,
estas medidas se continuaron en las administraciones presidenciales de éste
(Wolf, 2017).
Las políticas de seguridad de El Salvador han dejado de lado
los proyectos de prevención por falta de inversión y personal adecuado,
promoviendo más la labor policial agresiva (International Crisis Group, 2017). A pesar de que los gobiernos admiten la
necesidad de un enfoque integral para combatir a las pandillas, el sistema
bipartidista competitivo lleva a que las políticas sean “electoralmente
atractivas” más que en abordar las múltiples causas de la violencia,
desarrollando así los énfasis en enfoques coercitivos; los funcionarios
públicos relegan los planes de inversión por considerarlos de resultados
lentos, que no se traduzcan en mayor cantidad de votos o financiamiento
otorgado. Sin embargo, la falla más importante de las políticas de seguridad,
es no abordar las condiciones de vida de las comunidades controladas por las
pandillas (International Crisis Group, 2017).
Esta indica que, dado que las causas
estructurales del fenómeno de las pandillas proviene de la desigualdad
socioeconómica, y solucionarla significaría afectar los intereses de la élite salvadoreña,
el enfoque represivo es la respuesta oficial preferida al mostrar a un gobierno
preocupado por la seguridad pública, pero sin abordar las causas estructurales;
dicho enfoque fue apoyado por los medios de comunicación al crear un escenario
de pánico moral ante las pandillas y legitimar la respuesta punitiva, y por
esto mismo las Organizaciones No Gubernamentales (ONG) que promovían un control
alternativo al problema de las pandillas fueron ineficaces al no considerar
estas relaciones de poder (Wolf, 2017).
Las teorías de continuidad y cambio de las políticas
públicas no han logrado complementarse para proveer un mejor análisis,
representando así diferentes puntos de abordar la problemática de la
estabilidad de las políticas y requiriendo un esfuerzo en la unificación o
agrupación de éstas con el objetivo de proveer un marco teórico más robusto y
holístico.
La institucionalidad política de la mayoría de países de
América Latina (como es el caso de El Salvador), basada en una democracia
representativa es frágil, favoreciendo la existencia de problemas en los
diferentes procesos de las políticas públicas; y presentando existencia de
actores externos o la primacía de intereses individuales sobre los sociales,
que contaminan el contenido y la estabilidad temporal de las políticas, creando
un contexto de presión al cambio.
El sistema institucional – político de El Salvador se ve
afectado por un bipartidismo, que envuelve al país en una atmósfera de
polarización agravada aún más durante los seguidos periodos electorales. Esta
también afecta la institucionalidad en materia de legislación, que se enfrenta
al fenómeno de pandillas o “maras”, cuyos niveles de violencia han escalado y
se han profundizado y extendido en el país.
Las políticas de seguridad ciudadana implementadas a partir
del reconocimiento de las pandillas como peligros para la sociedad salvadoreña
han sido mayoritariamente a un nivel de represión y control, incluyendo en los
últimos periodos el nivel de prevención, pero relegándolo a un segundo plano.
Hay una continuidad en las políticas públicas sobre el enfoque punitivo a lo
largo de todos los gobiernos, pero una variabilidad en la inclusión de otros
enfoques necesarios para el tratamiento del problema estructural que
representan las maras, incluso entre gobernantes del mismo partido, que optan
por dejar de lado ciertas medidas y crear nuevas estrategias, leyes o planes,
cuyo plazo se ve limitado por el periodo presidencial.
Las políticas de seguridad ciudadana también se ven
amenazadas por una rigidez fiscal, que afecta el presupuesto asignado y
ejecutado, y que limita aún más la posibilidad de aplicación de otros enfoques dentro
de las políticas de seguridad ciudadana. A estos se suman, los conflictos entre
diferentes instituciones o entidades estatales, burocracia y presiones externas
o internacionales.
La transformación mediática abona al clima de frustración
ciudadana en el tema de la inseguridad, que refuerza y apoya medidas represivas
más fuertes; fomentando a un “populismo punitivo”, y que permite que la
aplicación de medidas punitivas y de control se vuelvan electoralmente
atractivas, y lleven al consenso implícito entre los diferentes partidos
políticos de darle una continuidad y mayor énfasis a la estrategia represiva
sobre las demás.
Como muchos opinan, se requiere una transformación en el
enfoque de seguridad del país, requiriendo abandonar el conjunto de políticas
de seguridad desgastado, y reformar las instituciones judiciales y de seguridad
para una distribución adecuada de recursos en áreas concentradas de violencia,
impulsando la actuación policial, así como programas de reinserción,
rehabilitación e incentivos para evitar la entrada a las pandillas
(International Crisis Group, 2017).
Como expresa Martínez (2018) se
necesita que medidas de política de seguridad integrales como la actual
política “Plan El Salvador Seguro” se vuelvan prioritarios en los gobiernos
independientemente del partido político, con una asignación presupuestaria
equilibrada, y que surja un pacto de Estado con una visión integral con el
resto de partidos políticos, las instituciones y la sociedad civil, para el
éxito de las políticas en materia de seguridad
La integración y organización de los diferentes actores en
el proceso de las políticas de seguridad ciudadana para solucionar el fenómeno
de las maras es fundamental, requiriéndose un consenso sobre el enfoque a
seguir para garantizar una continuidad de una propuesta integral, pero también
enfrentarse a los cambios y evoluciones de las pandillas.
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Lic. José
Rafael Alas Vides
Economista
graduado de la Universidad de El Salvador (UES). Actualmente estudiante becario
de la Maestría de Política Económica para Centroamérica y el Caribe en el
Centro Internacional de Política Económica para el Desarrollo Sostenible
(CINPE) de la Universidad Nacional de Costa Rica (UNA). Promotor de Empleo en
la Unidad de Monitoreo y Seguimiento al Programa “Jóvenes con Todo”, dentro del
marco del Plan El Salvador Seguro (PESS), para el apoyo al empleo,
empleabilidad y emprendimiento de juventudes, así como apoyo a medidas de
prevención de violencia. Investigador asistente en el Instituto Centroamericano
de Investigaciones para el Desarrollo y el Cambio Social (INCIDE),
desarrollando evaluaciones a las políticas públicas con énfasis en políticas
sociales, económicas y de seguridad ciudadana.
Correo
electrónico: josealas1220@gmail.com
[1] Economista
graduado de la Universidad de El Salvador (UES). Actualmente estudiante becario
de la Maestría de Política Económica para Centroamérica y el Caribe en el
Centro Internacional de Política Económica para el Desarrollo Sostenible
(CINPE) de la Universidad Nacional de Costa Rica (UNA). Promotor de Empleo en
la Unidad de Monitoreo y Seguimiento al Programa “Jóvenes con Todo”, dentro del
marco del Plan El Salvador Seguro (PESS), para el apoyo al empleo,
empleabilidad y emprendimiento de juventudes, así como apoyo a medidas de
prevención de violencia. Investigador asistente en el Instituto Centroamericano
de Investigaciones para el Desarrollo y el Cambio Social (INCIDE),
desarrollando evaluaciones a las políticas públicas con énfasis en políticas
sociales, económicas y de seguridad ciudadana.
[2] Stein & Tommasi (2006)
definen que un sistema partidista se puede considerar institucionalizado cuando
la competencia entre estos es estable, los ciudadanos se identifican con alguno
y las organizaciones partidistas están desarrolladas e influyen en la
orientación de las políticas y liderazgo de los partidos.
[3] La Organización Mundial de
la Salud (OMS) indica que se entiende como violencia “uso deliberado de la
fuerza física o poder, ya sea en grado de amenaza o efectivo, contra uno mismo,
otra persona o un grupo o comunidad, que cause o tenga muchas probabilidades de
causar lesiones, muerte, daños psicológicos, trastornos del desarrollo o
privaciones” (OMS, 2012).
[4] De acuerdo a la Estrategia
Nacional de Prevención de la Violencia (Gobierno de El Salvador, 2013): “La
seguridad ciudadana es una forma específica y restringida de seguridad humana
que tiene como fin la protección de las personas contra la violencia y el
delito”. Se entiende a la seguridad ciudadana como un bien público, un orden
ciudadano democrático que elimina las amenazas de la violencia en la población
y permite una convivencia segura y pacífica; reconociendo la multicausalidad y
multidimensionalidad de la violencia y el delito, y la necesidad de políticas
integrales para resolver los problemas, con énfasis en la prevención (Gobierno
de El Salvador, 2013).
[5] Se define a la prevención de la violencia como: “Conjunto de medidas destinadas a reducir y controlar los factores de riesgo en territorios focalizados, que facilitan que personas o grupos desarrollen conductas violentas o infracciones. Asimismo, se consideran las estrategias o medidas que permitan la adecuada inserción social de aquellas personas que se encuentran en especial situación de riesgo” (Gobierno de El Salvador, 2012).
[6] Del año 2002 al 2005,
seguridad pública englobaba a la totalidad de rubros: PNC, Sistema
Penitenciario, etc.
[7] Sólo se evalúan tres rubros dentro del desglose: Seguridad Ciudadana, Sistema Penitenciario y Prevención, rehabilitación y reinserción social.