Revista Centroamericana de Administración Pública, Julio-Diciembre/2021, No. 81

Necesidades de la población inmigrante y recursos de acogida del Estado costarricense

Investigador: Esteban Castro[1]

Resumen

La cuestión de las migraciones y, en concreto, la de la población inmigrante nicaragüense en Costa Rica, ocupa un lugar relevante en la agenda pública del país. La Ley General de Migración y Extranjería (No. 8764) lo establece explícitamente: “Declárase la materia migratoria de interés público para el desarrollo del país, sus instituciones y la seguridad pública” (Art. 2). Sobre esta materia tan importante es que trata el artículo que sigue a continuación. La información estadística muestra que el conjunto de la inmigración representa en torno a un 7% del total de los habitantes de Costa Rica. También refleja que las condiciones de vida de la inmigración nicaragüense son peores que las de la población nacional y que el principal motivo de esa inmigración refiere a la búsqueda de la mejora de tales condiciones. Las personas inmigrantes de Nicaragua contribuyen al desarrollo nacional de Costa Rica y, en ese contexto, también tienen demandas para mejorar su condición. Este artículo realiza una búsqueda (poco frecuente en las investigaciones al respecto) acerca de la relación entre esas demandas y la respuesta del Estado costarricense en términos de recursos y servicios. Al realizar esa comparación, puede apreciarse que hay aspectos satisfactorios en cuanto a la protección de los derechos humanos de los inmigrantes nicaragüenses (por ejemplo, la garantía de derechos civiles básicos, como los de la libre circulación, de reunión, etc.), mientras existen otros donde la respuesta del Estado es débil o fragmentaria (dependencia de servicios a la condición migratoria, seguridad diferenciada, en especial en el caso de las mujeres, etc.). Entre las conclusiones que se han obtenido del análisis destacan: a) las demandas y necesidades son atendidas a nivel normativo o de declaración de política pública, pero ello no se cumple efectivamente, especialmente en el campo laboral; b) existe un agudo problema de desinformación entre la población nicaragüense inmigrante acerca de sus derechos y los servicios que el Estado costarricense pone a su disposición. Es por eso que constituiría un asunto muy importante el esfuerzo por mejorar los canales y las herramientas de información entre la población inmigrante y las instituciones del país de acogida.

Abstract

The issue of migration and, specifically, that of the Nicaraguan immigrant population in Costa Rica, occupies a relevant place in the country's public agenda. The Ley General de Migración y Extranjería (General Law of Migration and Foreigners) (No. 8764) explicitly states: "Migration matters are declared of public interest for the development of the country, its institutions and public safety" (Art. 2). This important matter is the subject of the following article. Statistical information shows that immigrants represent about 7% of the total inhabitants of Costa Rica. It also shows that the living conditions of Nicaraguan immigrants are worse than those of the national population and that the main reason for this immigration is to improve these conditions. Nicaraguan immigrants contribute to Costa Rica's national development and, in that context, they also have demands to improve their condition. This article conducts an exploration (not very frequent in research on the subject) on the relationship between these demands and the response of the Costa Rican State in terms of resources and services. In making this comparison, it can be noted that there are satisfactory aspects in terms of the protection of Nicaraguan immigrants’ human rights (for example, the guarantee of basic civil rights, such as freedom of movement, assembly, etc.), while there are others where the State's response is weak or fragmented (dependence of services on migratory status, differentiated security, especially in the case of women, etc.). Among the conclusions drawn from the analysis, the following stand out: a) the demands and needs are met at the level of regulations or public policy statements, but this is not effectively fulfilled, especially in the labor field; b) there is an acute problem of misinformation among the Nicaraguan immigrant population about their rights and the services that the Costa Rican State makes available to them. This is why it would be a very important issue to improve the information channels and tools between the immigrant population and the institutions of the host country

Recibido: 20 de octubre de 2021

Aceptado: 11 de noviembre de 2021

DOI: 10.35485/rcap81_5

Introducción

Este artículo alude a un asunto principal para la sociedad costarricense, el de las migraciones y, en concreto, el de la población inmigrante nicaragüense en Costa Rica. En este contexto temático, el problema central que se estudia es el de las dificultades que tiene esa población para obtener información y acceder al ejercicio de sus derechos y obligaciones en el país de acogida. El análisis se refiere, principalmente, a la población inmigrante nicaragüense (de ahora en adelante PIN) ubicada en el Área Metropolitana de San José, si bien algunos de sus resultados pueden extenderse a su situación en el resto del país.

Para el tratamiento adecuado de este problema central, se ha realizado una investigación sobre todo de tipo cualitativo (aunque también se ha procesado información cuantitativa) que ha partido de estudiar las condiciones sociales y culturales en que se encuentra la PIN, para posteriormente examinar la relación entre las demandas y necesidades que presenta dicha población y los recursos de distinto orden que Costa Rica pone a su disposición. Para realizar este examen se puso especial cuidado en distinguir las diferentes dimensiones del análisis que quedaron así determinadas: 1) análisis de las demandas y necesidades de la PIN; 2) análisis de los recursos normativos, institucionales y de políticas que Costa Rica pone a disposición de los inmigrantes; 3) análisis del cruce entre demanda y oferta, es decir, de la relación entre necesidades de la PIN y recursos que otorga para su acogida el Estado costarricense.

La relevancia de esta investigación procede tanto de su importancia para la PIN como para las condiciones históricas, políticas e institucionales de Costa Rica, en relación con el estado de la cuestión en el campo académico y la debilidad con que este asunto ha sido tratado desde la Ciencia Política en particular.

La situación de la inmigración nicaragüense a Costa Rica es considerada como uno de los temas prioritarios de la agenda pública nacional, como claramente lo establece la Ley General de Migración y Extranjería (No. 8764), que dicta: “Declárase la materia migratoria de interés público para el desarrollo del país, sus instituciones y la seguridad pública” (Art. 2). Un estudio realizado en el año 2005 por el Instituto de Estudios Sociales en Población (IDESPO) de la Universidad Nacional de Costa Rica (UNA) confirma este interés nacional, cuando concluye que “los desafíos que estos flujos migratorios plantean a nuestro país han situado el debate acerca del tema migratorio en el centro de la atención pública costarricense” (Pernudi et al., 2005: 3).

Si, además de lo mencionado anteriormente, se toma en cuenta que la población inmigrante nicaragüense en Costa Rica representa un 7% de la población total (Informe del Estado de la Nación, 2013: 110), se hace evidente que el tema de la inmigración nicaragüense es relevante para la agenda pública nacional y, por tanto, lo debería ser también de varias disciplinas académicas. Un examen realizado a este respecto indica que la temática ha sido objeto de investigaciones y trabajos de graduación de disciplinas como Derecho, Trabajo Social, Sociología, Antropología, Salud, Educación y más recientemente, Estudios de la Mujer, sin embargo, ha suscitado poco interés en las investigaciones y trabajos de graduación en el campo de la Ciencia Política. Otro vacío que se evidencia al revisar los trabajos existentes es que, cuando tiene lugar el tratamiento de este tema, no suele tomarse en cuenta a los inmigrantes nicaragüenses (o de otra nacionalidad) para consultarles sobre sus percepciones acerca de los derechos y deberes que consideran que tienen.

En este artículo se presentan los resultados de la investigación realizada tomando en consideración las opiniones y percepciones de la PIN, cuyo análisis se ha segmentado según las siguientes dimensiones: las demandas y necesidades identificadas de PIN, los recursos que pone a disposición de la PIN el Estado costarricense y el análisis comparado de la relación entre necesidades identificadas y recursos públicos disponibles. Se ha tomado como fuentes investigaciones y estudios realizados, informes técnicos de entidades, estudios y documentos de organizaciones no gubernamentales vinculadas a la temática, notas en medios de comunicación, entrevistas a informantes clave y representantes de organizaciones de migrantes o que defienden sus derechos humanos, grupos focales con grupos de PIN y normativa existente en materia de migración.

La estrategia metodológica utilizada se asienta en un marco teórico que se basa principalmente en el Enfoque de Derechos, el cual “apunta a transformar las prácticas institucionales del Estado para que se ajusten a su fin esencial de garantizar la realización de los Derechos Humanos” (Willart, 2006); o como lo define más ampliamente la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos (OHCHR, por sus siglas en inglés, 2006: 15), es: “un marco conceptual para el proceso de desarrollo humano que desde el punto de vista normativo está basado en las normas internacionales de derechos humanos y desde el punto de vista operacional, está orientado a la promoción y la protección de los derechos humanos”.

Una compilación básica de esas normas internacionales son: la Declaración Universal de Derechos Humanos; el Pacto Internacional sobre Derechos Económicos, Sociales y Culturales; el Pacto Internacional sobre Derechos Civiles y Políticos; la Convención Internacional sobre la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación Racial; la Convención sobre la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación contra la Mujer; la Convención en contra de la Tortura y Tratos Crueles, Inhumanos o Degradantes; la Convención sobre los Derechos del Niño y la Convención Internacional sobre la Protección de los Derechos de Todos los Trabajadores Migrantes y de sus Familiares.

Es decir, si bien el enfoque principal es el de derechos humanos, otros enfoques se asocian para su mejor desempeño, como son el de desarrollo humano sostenible, integración sociocultural, participación social, seguridad humana y de igualdad de género.

Situación de los inmigrantes nicaragüenses en Costa Rica.

Uno de los factores que ha intervenido en los movimientos migratorios centroamericanos es el conflicto político-militar que golpeó la región en los años ochenta. Sin embargo, contrariando las expectativas creadas, la paz que puso fin a ese conflicto hacia fines de ese decenio, no trajo consigo una mejoría de las condiciones sociales. En Nicaragua, tras el cambio pacífico de gobierno sucedido en 1990 existieron grandes esperanzas de que el país mejorara sus condiciones sociales, políticas y económicas. Sin embargo, la doble transición durante los años noventa y el inicio de este nuevo siglo se tradujo en el mantenimiento de condiciones sociales deprimidas, lo que impulsó a apreciables cantidades de población a salir del país en busca de mejores condiciones de vida (García, 2009). Ello significó que, lejos de detener el proceso migratorio hacia Costa Rica, este flujo se incrementara desde el cambio del siglo, como puede apreciarse en el siguiente cuadro.

Cuadro 1

Costa Rica: Población nacida en el extranjero según país de origen (1950-2011)

País de nacimiento	Censos
País de nacimiento	1950	1963	1973	1984	2000	2011
Total país	800.075	1.336.274	1.871.780	2.416.809	3.810.179	4.301.712
Nacida en el extranjero	33.251	35.605	22.264	88.954	296.461	385.899

Nicaragua	18.904	18.722	11.871	45.918	226.374	287.766
Colombia	610	676	517	1.678	5.898	16.514
Estados Unidos	956	2.001	2.151	5.369	9.511	15.898
Panamá	2.064	3.255	1.598	4.794	10.270	11.250
El Salvador	574	769	766	8.748	8.714	9.424
Otros países	10.143	10.182	5.361	22.447	35.694	45.047

Fuente: Tomada de la Política Migratoria Integral (Consejo Nacional de Migración, 2013), elaborado sobre la base de los Censos 1950-2011.

En efecto, según datos censales, en 1973, se registraban 11.871 nicaragüenses en Costa Rica, lo que suponía apenas un 0,62%, mientras esas cifras fueron aumentando hasta llegar en el año 2000 a 226.374 personas (un 5,9%) y a 287.766 en 2011 (un 6,7%). Como puede verse, el incremento más pronunciado tiene lugar durante los años noventa, cuando ya los desplazamientos por el conflicto armado han concluido y la región se adentra en el tercer momento estructural de globalización económica y transnacionalización del mercado de trabajo. Es decir, cuando los factores socioeconómicos que motivan la migración se hacen más relevantes. Como se afirma en la Política Nacional de Migración de Costa Rica:

“Entre los factores explicativos de la migración reciente de nicaragüenses hacia Costa Rica se pueden señalar los siguientes: la insuficiencia del mercado laboral nicaragüense para absorber toda la mano de obra con que cuenta; las diferencias de salario entre ambos mercados laborales y la cercanía geográfica de ambos países; la ocurrencia de eventos naturales devastadores; la reunificación familiar; o las expectativas de aumentar el acceso a las oportunidades” (Consejo Nacional de Migración, 2013: 26).

Existe coincidencia en los estudios realizados al respecto (Gatica, 2013; Morales y Castro, 2006; Dirección General de Migración y Extranjería, 2012) acerca de que es necesario distinguir entre la migración de corto recorrido, que tiene lugar en las zonas fronterizas, y la que se dirige a las principales ciudades (en especial hacia el Área Metropolitana de la zona central). También existe evidencia acerca de que el incremento de la migración que tiene lugar desde los años noventa aumenta en términos absolutos y relativos la migración hacia las grandes concentraciones urbanas. De esta forma, aunque se estima que la migración de corto recorrido significa en torno a un cuarto de la población migratoria total, su peso relativo en los cantones fronterizos es mucho más apreciable que en las ciudades.

Los datos de los últimos censos (1984, 2000, 2011) coinciden en mostrar que la población inmigrante nicaragüense presenta una estructura etaria marcada por el peso de las personas en edad de trabajar, lo que quiere decir que es menor la proporción de niños, así como la de personas mayores, porque con frecuencia se quedan en Nicaragua, donde reciben las remesas de sus familiares que trabajan en Costa Rica. De esta forma, en el censo del año 2011, el grupo etario de 20 a 39 años sigue siendo el de mayor dimensión en el conjunto de la población inmigrante nicaragüense.

Desde los años ochenta, la composición por sexo de esta inmigración ha variado ligeramente, aumentando levemente la proporción de mujeres, que pasan de representar el 50,1% en el censo de 2000, a significar el 51,7% en el de 2011. Esta variación se ha dado conforme aumentaba la concentración de las mujeres en las ciudades: actualmente las mujeres son el 58% de la población inmigrante nicaragüense en el Área metropolitana.

La inserción laboral de esta población inmigrante puede apreciarse en los registros del INEC, sobre todo si se compara con la composición de la fuerza laboral costarricense y se desagrega por sexo. Así, algo más de un tercio (35%) de los hombres nicaragüenses trabajan en la agricultura, mientras lo hacen sólo un quinto de los costarricenses (21%). En el sector secundario destaca la participación de los nicaragüenses en la construcción, donde laboran una proporción que es el doble de la que presenta la fuerza laboral masculina costarricense (un 22% frente a un 10%, en 2010). En el sector servicios sucede lo contrario: los nicaragüenses laboran en una proporción que es la mitad de la que muestran los costarricenses (30% frente al 55%, respectivamente) y se concentran en el comercio y la reparación de máquinas y electrodomésticos. Como se sabe, en el caso de las mujeres se emplean principalmente en los servicios y a apreciable distancia en la agricultura.

La información sobre las condiciones en que viven las personas inmigrantes nicaragüenses en Costa Rica muestra un cuadro de dificultades. Existe coincidencia acerca de que la inclinación creciente de la inmigración hacia las zonas urbanas y, especialmente, hacia el Área Metropolitana, tiene lugar de acuerdo con la tendencia a instalarse en las áreas ocupadas por las familias urbanas pobres de Costa Rica. De esta forma, puede afirmarse que, desde los años noventa, la presencia de los inmigrantes nicaragüenses en esas zonas pobres se ha incrementado notablemente, llegando a representar en los tugurios y precarios entre el 30% y el 40% de sus habitantes (Morales y Castro, 2006: 56-58). Existe, sin embargo, una diferencia entre la presencia de los nicaragüenses en los barrios viejos del cono urbano de San José y los precarios más recientes surgidos en las periferias.

De acuerdo con esta segregación espacial, tiene lugar una alta proporción de inmigrantes nicaragüenses que habitan viviendas con materiales en mal estado, con altos niveles de hacinamiento y sin acceso a servicios básicos. Más de un tercio de las viviendas donde habitan los inmigrantes nicaragüenses tienen en mal estado las paredes, el piso y el techo, y otro tercio tienen en situación regular esos materiales; es decir, solo un tercio vive en condiciones habitacionales aceptables. El otro indicador se refiere a la condición de hacinamiento. Según datos censales, un quinto de los hogares nicaragüenses presenta hacinamiento por aposento y un cuarto lo muestran por dormitorio. También es importante considerar que hay una porción elevada de viviendas de nicaragüenses que no tienen acceso a servicios sanitarios básicos: cerca de la mitad tienen alguna deficiencia en cuanto a cobertura de agua potable, servicio sanitario y de baño (Morales y Castro, 2006: 172-175).

El acceso a los servicios de salud guarda relación con la participación en la seguridad social de Costa Rica. Los datos obtenidos durante la elaboración de la Política Migratoria (Consejo Nacional de Migración, 2013), muestran que en torno a la mitad de los inmigrantes extranjeros en Costa Rica se encuentran asegurados, si bien se estima que esa cifra es algo menor en el caso de los nicaragüenses, cuyo aseguramiento rondaría el 40% de las personas registradas; lo que implica que esa cifra sería menor si se incluyera la cantidad de inmigrantes nicaragüenses que se encuentran en situación migratoria irregular.

Por otra parte, como ya se indicó, los inmigrantes nicaragüenses se emplean en ocupaciones de poca calificación e ingresos bajos, lo que les implica mayor riesgo de ubicarse en condiciones de pobreza. Al comparar los ingresos, los nicaragüenses en Costa Rica obtienen un ingreso promedio por trabajo que se sitúa en torno al 62% del ingreso promedio que obtienen los costarricenses (un 67% en el caso de los hombres y un 57% en el caso de las mujeres). No obstante, en esos empleos de baja calificación, los inmigrantes compensan esas diferencias, aumentando la cantidad de horas de trabajo, algo que se aprecia especialmente en las mujeres, que trabajan un promedio de cinco horas más a la semana que las costarricenses que trabajan en esos mismos sectores (Encuesta Nacional de Hogares 2013, en: INEC, 2013).

La otra perspectiva que muestra las condiciones de vida de la población inmigrante nicaragüense, refiere al estudio de las necesidades básicas insatisfechas (NBI), que realiza el INEC mediante censos y encuestas. Según el censo del año 2000, había un 62,4% de personas viviendo en hogares con necesidades básicas insatisfechas, proporción que descendió en torno al 50% en el año 2010.

Es necesario complementar el examen de las condiciones materiales de vida de los inmigrantes nicaragüenses en Costa Rica con el análisis de los aspectos socioculturales. Una serie de autores (Sandoval, Pernudi, entre otros) muestran las actitudes negativas (desde desprecio hasta xenofobia), con los que son recibidos los nicaragüenses en Costa Rica.

Como corolario de estas dificultades para ejercer los derechos laborales de los trabajadores nicaragüenses hay que recordar que Costa Rica no ha firmado la Convención Internacional sobre la Protección de los Derechos de Todos los Trabajadores Migratorios y de sus Familiares, que ha entrado en vigor el 1 de julio de 2003. Esta Convención compromete a los Estados parte a facilitar y promover el respeto de los derechos laborales de los trabajadores inmigrantes. En las consultas realizadas al respecto a informantes clave, únicamente algunas organizaciones de la sociedad civil y en particular el Centro Sindical Migrante, además de la Defensoría de los Habitantes, declaran que Costa Rica debería firmar la Convención y cumplirla, pero también indican que los poderes públicos costarricenses no han prestado suficiente atención al respecto (Castro, 2016).

Balance entre demandas de los inmigrantes nicaragüenses y los recursos que el Estado costarricense pone a su disposición

Para facilitar la identificación del balance de la relación entre necesidades de los inmigrantes y la respuesta del Estado costarricense, la investigación realizada (Castro, 2016) ha confeccionado la siguiente matriz, donde se examina cada área/enfoque, agrupando en su interior los núcleos temáticos que la componen. De esta forma, es posible realizar un balance de esa relación destacando los elementos más significativos.

Tabla 1

Matriz del balance entre necesidades de la población migrante

y recursos de acogida del Estado costarricense

Área / Enfoque	Temas	Balance entre necesidades de inmigrantes nicaragüenses y recursos ofrecidos por el Estado costarricense para su acogida
Derechos humanos	Derechos básicos, civiles y políticos	· Amplia protección de derechos y libertades civiles (reunión, opinión, libre circulación, etc.). · Restricción de derechos políticos según la Constitución.
	Derechos humanos y mecanismos migratorios	· Excesiva discrecionalidad en la detención administrativa. · Altos costos para la regularización migratoria. · Articulación compleja entre categoría migratoria, normativa laboral y aseguramiento. · Hay iniciativa legislativa para reformar la Ley 8764.
	Derechos laborales	· Condicionamiento de los derechos laborales al estatus migratorio. · Débil aplicación de la normativa laboral costarricense. · Dificultades en la defensa de los derechos laborales. · Mejora por la reforma procesal laboral. · Costa Rica no ha ratificado la Convención Internacional sobre la Protección de los Derechos de Todos los Trabajadores Migrantes y sus Familiares.
Desarrollo humano sostenible	Acceso a la salud	· Avances en el acceso a la salud para los inmigrantes regularizados a partir de su aseguramiento obligatorio. · Los inmigrantes irregulares sólo tienen acceso en casos de emergencia, o cuando son mujeres embarazadas, menores de edad, adultos mayores o enfermos crónicos y terminales (pero luego deben pagar los gastos médicos).
	Acceso a la educación	· La cobertura para los menores nicaragüenses en Costa Rica es amplia, independientemente de su estado migratorio. · Tienen acceso a becas y ayudas, sobre todo, si las familias tienen su estatus migratorio regularizado. · Existen programas, como Avancemos, que aplican más allá del estatus migratorio. · En los estudiantes mayores de edad hay una categoría migratoria que es estudiantes.
	Acceso a la vivienda	· Las subvenciones del BANHVI requieren residencia regularizada y las del IMAS residencia permanente. · En las zonas rurales el condicionamiento migratorio es mayor para obtener apoyos para vivienda y tierras.
	Acceso a programas sociales	· Los programas sociales que dependen directamente de FODESAF exigen a los inmigrantes residencia regularizada. · Otros programas del IMAS permiten el acceso a los inmigrantes nicaragüenses independientemente de su situación migratoria (Red de Cuido, Avancemos, Estrategia Puente al Desarrollo, Programa de Mujeres Pobres, Mujeres Emprendedoras, etc.).
Promoción de la integración	Integración socioeconómica	· La integración social tiene como obstáculo la amplia proporción de inmigrantes con necesidades básicas insatisfechas. · La integración referida al acceso a los servicios básicos es desigual y depende de la condición migratoria.
Promoción de la integración	Integración sociocultural	· La normativa vigente impulsa la integración a través de la Política Migratoria Integral y el establecimiento en la DGME de una Dirección de Integración y Desarrollo Humano. · La Dirección de Integración y Desarrollo Humano ha impulsado tres programas: Entre Vecinos, Ruta de Integración y Observatorio de la Sociedad Civil para la Integración. · Las acciones son todavía puntuales, porque la PMICR presenta una implementación incipiente, cuyo plan de acción está en elaboración. · Se ha creado un Fondo Social por Ley No. 8764 para proyectos de integración social.
Participación	Participación en las instancias migratorias	· La Ley No. 8764 ha previsto la participación de los inmigrantes en el Foro Permanente sobre Población Migrante y Refugiada que, a su vez, tiene representación en el Consejo Nacional de Migración. · Dos de las organizaciones representantes al Consejo han sido, hasta ahora, de nicaragüenses (CENDEROS y AMNCR).
	Participación mediante organizaciones propias	· Los inmigrantes nicaragüenses han conformado organizaciones propias para su defensa: CENDEROS, Red de Mujeres Nicaragüenses, AMNCR, Asociación Nicaragüense por la Democracia, etc. · La población inmigrante recibe apoyo de entidades costarricenses, unas ligadas a las centrales sindicales y otras de la sociedad civil.
	Participación en organizaciones sociales y comunales costarricenses	· Contrasta la cantidad de organizaciones nicaragüenses y su acceso a la participación en las instancias superiores migratorias con la débil promoción de la participación de los inmigrantes en las organizaciones costarricenses de base y comunales. · Al respecto existe, solamente, un proyecto impulsado por DINADECO.
Seguridad humana	Seguridad en el país de acogida	· La normativa vigente determina que debe protegerse la seguridad de todos los habitantes de Costa Rica. · Sin embargo, existen condicionamientos según el estatus migratorio y en relación con el trato por razones de identidad cultural.
Seguridad humana	Seguridad y procesos migratorios	· La normativa migratoria contiene elementos que lesionan la seguridad de los inmigrantes (plazos de detención administrativa, control migratorio, etc.). · Sin embargo, la Ley No. 8764 estableció el Tribunal Administrativo Migratorio y la Policía Profesional Migratoria para mejorar la defensa de los inmigrantes y el control migratorio. · La PMICR tiene previstas actuaciones de capacitación en este campo, pero su implementación es aún inicial.
Género	Vulnerabilidades de las mujeres en el proceso migratorio	· Las mujeres están más expuestas a los riesgos migratorios, tanto por razones de acoso, como, sobre todo, por las redes de ingreso ilegal y la trata de personas. · La respuesta ante estas vulnerabilidades se realiza, en parte, por la PPM y la acción extensa del INAMU.
	Vulnerabilidades socioeconómicas de las mujeres	· Dada su inserción laboral en la informalidad, presentan vulnerabilidades en la relación entre estatus migratorio, contrato de trabajo y aseguramiento. · La situación de pobreza es respondida institucionalmente por los programas del IMAS y el INAMU, aunque algunos de ellos dependen del estatus migratorio.
	Vulnerabilidades en el trato de las mujeres	· La protección específica contra el acoso, la violencia de género y la trata de personas es desarrollada por el INAMU hasta donde alcanzan sus recursos económicos e institucionales. · Las mujeres pueden acceder a los servicios de atención de violencia de género independientemente de su estatus migratorio. · La PMICR contempla un apartado sobre poblaciones vulnerables que integra la protección específica de las mujeres por su condición de género; pero el enunciado de estas líneas de acción todavía presenta una implementación de la PMICR muy preliminar.

Fuente: Castro, 2016.

En suma, en la tabla anterior se muestran las distintas situaciones en cuanto a la respuesta pública de Costa Rica a las demandas y necesidades de la población inmigrante nicaragüense; es decir, de cómo la protección del Estado costarricense contribuye a reducir los obstáculos que las personas inmigrantes nicaragüenses encuentran para acceder a sus derechos y deberes.

Al observar el balance para cada una de las áreas, puede apreciarse que respecto de los Derechos Humanos se percibe una protección satisfactoria en cuanto a los derechos básicos, civiles y políticos, una situación claramente mejorable respecto a los derechos humanos y los mecanismos migratorios (hay una iniciativa legislativa para reformar la Ley No. 8764) y una condición claramente insatisfactoria respecto a los derechos laborales de los inmigrantes, no tanto por deficiencias de la normativa como por falta de aplicación efectiva y dificultades en la defensa de estos derechos (aunque ello mejorará con la reforma procesal laboral en curso).

En cuanto al Desarrollo Humano Sostenible, se debe partir de la evidencia de que la población inmigrante presenta, en una alta proporción, necesidades básicas insatisfechas. La respuesta que da el Estado costarricense a esta situación es variable según temas y sectores. Aunque ha mejorado mucho el acceso de la población inmigrante a la salud todavía está condicionado por su estatus migratorio y su consiguiente aseguramiento. Dado que este aseguramiento es bajo, especialmente entre las mujeres, el acceso a la salud se da en condiciones especiales: en casos de emergencia, cuando son mujeres embarazadas, menores de edad o adultos mayores (aunque luego se les cobran los gastos médicos). Una situación apreciablemente más satisfactoria es el acceso a la educación, donde hay una cobertura amplia de los menores nicaragüenses en Costa Rica y tienen acceso a becas y ayudas, especialmente, si sus familias tienen un estatus migratorio regularizado; aunque hay programas, como Avancemos, que permiten el acceso más allá del estatus migratorio. Una situación más restrictiva es el acceso a la vivienda, sobre todo en áreas rurales, donde el acceso a subsidios para vivienda y tierras requiere de residencia permanente.

En cuanto a los programas sociales selectivos y de lucha contra la pobreza, existe una situación mejorable, ya que hay programas sociales, especialmente los que dependen directamente de financiamiento del Fondo de Asignaciones Familiares (FODESAF), que exigen a los inmigrantes la residencia regularizada, mientras otros programas, como los que se financian con recursos propios del Instituto Mixto de Ayuda Social (IMAS) son accesibles independientemente de su situación migratoria (Red de Cuido, Avancemos, Programa de Mujeres Pobres, Mujeres Emprendedoras, etc.).

En cuanto a la promoción de la integración, el balance es perceptiblemente mejorable, tanto en lo que se refiere a la integración socioeconómica como a la integración sociocultural. Respecto de esta segunda, la respuesta institucional y de política se ha planteado como objetivo fundamental de la Política Migratoria Integral de Costa Rica (PMICR), así como del establecimiento dentro de la DGME de una Dirección de Integración y Desarrollo Humano (DIDH). El desafío fundamental es que todavía esas acciones son puntuales, porque la PMICR presenta una implementación incipiente, entre otras razones, porque su Plan de Acción ha sido formulado hasta muy recientemente.

En cuanto a la participación de la población inmigrante en los asuntos que les concierne y los ámbitos sociales costarricenses, también se aprecia una fuerte diferenciación entre los distintos núcleos temáticos. Así, la participación en las instancias migratorias llega hasta su máximo órgano de política, el Consejo Nacional de Migración, a través del Foro Permanente sobre Población Migrante y Refugiada. También puede calificarse de satisfactoria la participación mediante el establecimiento de organizaciones propias (CENDEROS, AMNCR, Red de Mujeres Nicaragüenses, etc.), así como el apoyo que brindan entidades costarricenses, unas ligadas a las centrales sindicales y otras a las organizaciones de la sociedad civil. Sin embargo, es claramente insatisfactoria la participación de los inmigrantes nicaragüenses en las organizaciones sociales y comunales costarricenses, y es muy débil la promoción que hacen los poderes públicos costarricenses para mejorar esta participación.

En cuanto a la seguridad humana de los inmigrantes nicaragüenses, se aprecia una brecha muy grande entre una normativa que determina que se debe proteger la seguridad de todos los habitantes que residen en Costa Rica y el condicionamiento existente en la práctica por el estatus migratorio y por el trato a causa de su identidad cultural. Los inmigrantes reclaman un mejor trato de la policía y una mayor atención del sistema judicial cuando entablan sus demandas. Como ya se indicó, la normativa migratoria contiene elementos que lesionan la seguridad de los inmigrantes (plazos de detención administrativa, control migratorio, entre otros), no obstante, la normativa vigente estableció el Tribunal Administrativo Migratorio y la Policía Profesional Migratoria para mejorar la defensa de los inmigrantes y el control migratorio. Hay que agregar que la política migratoria integral tiene previstas actuaciones de capacitación en esta materia, aunque su implementación es aún inicial.

En materia de género, también se aprecian diferencias en la protección de las vulnerabilidades y derechos de las mujeres según los distintos núcleos temáticos. Son mejorables tanto la protección de las mujeres en el proceso migratorio como las que se refieren a las vulnerabilidades específicas de género, como acoso, violencia y trata de personas. Ello pese a que el INAMU desarrolla acciones hasta donde alcanzan sus recursos económicos e institucionales; por ejemplo, las mujeres pueden acceder a los servicios de atención de violencia de género independientemente de su estatus migratorio. El aspecto más insatisfactorio se refiere a la protección de las vulnerabilidades económicas de las mujeres, dado que sus riesgos frente a los procedimientos migratorios, sus condiciones laborales y su bajo aseguramiento son apreciablemente altos y la respuesta institucional por parte de los programas del IMAS y el INAMU es limitada y algunos de esos programas dependen del estatus migratorio.

Conclusiones y recomendaciones

La afluencia de población nicaragüense a Costa Rica es un asunto importante para el desarrollo nacional y la seguridad pública, tal y como lo afirma el artículo 2 de la Ley de Migración. Esto es así tanto por la gran dimensión de la inmigración nicaragüense (en torno a 300.000 personas que representan casi un 76% de la inmigración total que recibe el país) como por sus características (vecindad de países, perfil social y cultural, entre otras).

En la actualidad, las autoridades costarricenses consideran la inmigración nicaragüense como un factor favorable al desarrollo del país y entienden que la contribución que esta hace, principalmente en el ámbito laboral, beneficia tanto a los inmigrantes nicaragüenses como al propio país de acogida. En términos de seguridad pública, es necesario cuidar de manera adecuada las condiciones en que tiene lugar esa contribución al desarrollo, tanto para proteger a los inmigrantes, como para mantener la convivencia pacífica en el país. Por lo tanto, hay que prestar atención al flujo migratorio (especialmente en las zonas fronterizas) así como velar porque, una vez ingresados al país, los inmigrantes nicaragüenses respeten las leyes nacionales y cumplan con sus deberes.

Por otra parte, es conocido que el motivo fundamental de la emigración de personas nicaragüenses a Costa Rica está relacionado con la oportunidad de mejorar sus condiciones económicas de vida. Por ello, la gran mayoría de esta población llega en edades de trabajar, en busca de obtener ingresos por trabajo, con niveles educativos comparativamente menores a los de la fuerza laboral costarricense e insertándose laboralmente en sectores de menor cualificación y de bajos salarios.

No obstante, el trabajo que desarrollan contribuye al crecimiento económico de Costa Rica, así como les permite obtener ingresos para sí mismos y sus familias en Nicaragua. Como se ha evidenciado en este artículo y la investigación que la sustenta, se trata de una población que presenta amplios sectores con necesidades básicas insatisfechas, que enfrentan problemas de integración sociocultural y demandas de atención por parte de los servicios básicos del país que les acoge.

La respuesta que ofrece Costa Rica ante tales necesidades y demandas es desigual para los distintos ámbitos de atención. Al examinar esas respuestas según los ámbitos de actuación que recoge la Política Migratoria Integral costarricense, donde pueden apreciarse los distintos niveles de relación satisfactoria entre necesidades de la población inmigrante nicaragüense y recursos de distinto tipo que pone a su disposición el Estado costarricense. En tal sentido, pueden identificarse los siguientes escenarios:

1) Las demandas y necesidades son satisfechas por la oferta de recursos y servicios del Estado costarricense en términos generales, aunque queden aspectos puntuales por mejorar, como se aprecia en los casos del disfrute de derechos civiles básicos (reunión, libre circulación, entre otros), el acceso a la educación, y la participación en las instancia migratorias de alto nivel (Foro Permanente y Consejo Nacional de Migración) y a través de la posibilidad de crear organizaciones propias de inmigrantes nicaragüenses.

2) En sentido opuesto, las demandas y necesidades no son claramente satisfechas por los recursos y servicios del Estado costarricense, tanto porque esos recursos sean muy reducidos o débiles, como sucede con la promoción pública de la participación de inmigrantes en organizaciones sociales y comunales costarricenses, así como aspectos claves de su integración sociocultural, o bien porque la respuesta del Estado costarricense se orienta en un sentido divergente del que demandan o necesitan los inmigrantes nicaragüenses (como es el caso de algunos aspectos de la Ley de Migración No. 8764, que ya han dado lugar a una iniciativa legislativa para su reforma).

3) Las demandas y necesidades de los inmigrantes nicaragüenses son satisfechas a nivel de normativa o de declaración de política pública, pero ello no se cumple efectivamente, como sucede especialmente con los derechos laborales, o apenas se inicia su implementación, como es el caso de la PMICR.

4) Existen recursos y servicios del Estado costarricense para dar acogida a las demandas y necesidades de los inmigrantes nicaragüenses, pero no hay una relación sinérgica entre ambos espacios, por cuanto hay una fuerte desinformación de las posibilidades de acceder a los recursos públicos por parte de los inmigrantes que llegan a Costa Rica, sobre todo de aquellos que llegan como turistas y quieren cambiar su categoría migratoria o bien entran en el país de forma irregular.

En el contexto de esta situación descrita, existe un amplio consenso en todas las fuentes consultadas acerca de que la falta de información es uno de los problemas que afecta la relación entre necesidades de la población nicaragüense y respuesta -de distinta consistencia- de la administración pública del país de acogida. También existe coincidencia acerca de que el enfrentamiento satisfactorio de los problemas de desinformación no resuelve por sí misma los distintos aspectos de la problemática efectiva que presenta la población inmigrante en el país. Sin embargo, se subraya la importancia de resolver adecuadamente las necesidades de acceso a la información que tienen las personas inmigrantes nicaragüenses. Es por esa razón que la búsqueda de un instrumento eficaz en materia de información contribuiría a encarar de mejor forma esta problemática y, a su vez, es necesario conocer ese contexto problemático, para adecuar más eficientemente los contenidos y características de un manual que sirva para organizar adecuadamente la información que la población inmigrante nicaragüense necesita.

A la hora de proponer un manual de esa naturaleza, conviene recordar que se han generado recientemente algunas iniciativas en este sentido, las cuales han sido revisadas y permiten identificar algunos problemas a tener en cuenta en esta materia. Una enumeración preliminar de estas dificultades sería la siguiente:

· El riesgo de desactualización es importante, especialmente cuando se prevén cambios importantes en la normativa principal de migración.

· Cuando se presentan manuales con perspectiva integral, es apreciable la falta de conexión existente con otros materiales más sintéticos y específicos (como fichas, volantes informativos, entre otros). Ello es especialmente importante cuando se trata de manuales sectoriales de información (siendo los más conocidos los referidos a la educación y los asuntos laborales) que no se relacionan con los de carácter integral.

· En general, las distintas iniciativas tienen orígenes y planteamientos diferentes, sin que haya existido una coordinación de esfuerzos al respecto.

· La mayoría de las guías se han producido como textos escritos, sin relación con otros formatos de comunicación que faciliten su acceso; de igual forma, los instrumentos no escritos (de audio o audiovisuales) no tienen relación con los instrumentos escritos.

· Se aprecia una tendencia a ofrecer información de forma generalizada, sin prestar especial atención a los distintos momentos del proceso migratorio (antes de emigrar, durante el tránsito y el contexto de llegada), las particulares situaciones que se presentan, así como la necesidad de informar a partir de la diferente situación migratoria de la población nicaragüense.

· Un problema fundamental se refiere al financiamiento de la reproducción de las iniciativas existentes que, al ser limitada, reduce el acceso de la población nicaragüense, dado su volumen y características.

Tomando en cuenta estos problemas y teniendo en consideración el análisis de las condiciones que enfrenta la población inmigrante nicaragüense en Costa Rica, la investigación realizada recomienda la elaboración de un manual que busque resolver las dificultades de acceso a la información que encuentra esa población para mejorar sus condiciones sociales, para lo cual se formula una propuesta de lineamientos para su elaboración, que se resumen al final de este documento.

A continuación, se indican algunas recomendaciones puntuales sobre la situación general, para profundizar posteriormente en la problemática de información y su respuesta mediante un instrumento que contribuya a resolver esas dificultades. En cuanto a las recomendaciones de carácter general, éstas se referirán únicamente a los problemas que se consideran más apremiantes según el análisis realizado.

1) En el campo de los derechos humanos, aparecieron como relevantes los problemas referidos a los procesos migratorios y los derechos laborales. Sobre el primer aspecto, resulta altamente recomendable impulsar los cambios en la normativa migratoria que están siendo solicitados por los distintos actores que dan seguimiento a esta temática, referidos principalmente a las situaciones relacionadas con la retención y las sanciones inmigrantes, así como a los altos costos para regularizar la situación migratoria. De igual forma, es recomendable una mayor colaboración entre las autoridades costarricenses y nicaragüenses para mejorar las condiciones del proceso migratorio, incluyendo el facilitar la documentación y los registros necesarios para la regularización migratoria.

2) En cuanto a los derechos laborales, surgen dos recomendaciones fundamentales, referidas a la utilización indebida de las vulnerabilidades de los inmigrantes y a la efectiva aplicación de la normativa laboral para el conjunto de la fuerza de trabajo, sea nacional o inmigrante. Por un lado, realizar campañas entre los empleadores en suelo costarricense para lograr que pongan atención en evitar el aprovechamiento de las vulnerabilidades de los inmigrantes nicaragüenses. Por otro lado, es crucial incrementar los recursos para el control y la inspección laboral, que permitan poner en práctica la normativa existente al respecto. En relación con esta materia, se hace necesario impulsar acciones para que se produzca el adecuado aseguramiento de las personas trabajadoras nicaragüenses y, en especial, de las mujeres inmigrantes.

3) En este contexto, es altamente recomendable realizar campañas de información dirigidas a las personas inmigrantes nicaragüenses acerca de los deberes que tienen al ingresar a suelo costarricense. En este sentido, sería deseable que las autoridades nicaragüenses ofrecieran esa información antes de que las personas emigren a Costa Rica. De igual forma, parece importante que se fomente la comprensión acerca de que toda población migrante tiene derechos, pero también deberes, cuando llega a un país de acogida.

4) Respecto del acceso a los servicios básicos, es recomendable que se realice una revisión de las condiciones de atención a las personas inmigrantes que se encuentran en situación irregular. Ello en la perspectiva de un triple propósito: proteger la salud de las personas inmigrantes, no deteriorar las condiciones de salud generales del país y evitar el desbalance financiero y técnico que sufren de por sí las instituciones encargadas de brindar servicios de salud en Costa Rica. El otro asunto preocupante en este campo se refiere a la falta de precisión en cuanto a las condiciones y requisitos de acceso a los programas sociales y de lucha contra la pobreza, siempre en la perspectiva de lograr su mayor acceso, independientemente de su estatus migratorio.

5) El otro campo preocupante es el de la integración sociocultural. Dada la persistencia del uso de las diferencias culturales en términos de discriminación y fuente de fricción entre la población costarricense y la nicaragüense, es fundamental reforzar las acciones que eleven el intercambio cultural entre ambas poblaciones. A este respecto, es urgente que los esfuerzos que realiza actualmente la Dirección de Integración y Desarrollo Humano de la Dirección General de Migración y Extranjería (DGME) adquieran pronto una perspectiva integral, con la implementación efectiva de la Política Migratoria Integral por parte del Gobierno y la implementación de su Plan de Acción.

6) Uno de los factores que incrementaría esa integración social sería la participación de las personas inmigrantes nicaragüenses en los distintos ámbitos que están permitidos para la población extranjera en Costa Rica. El hecho de que esté vetada su participación en asuntos políticos nacionales, incluyendo el ejercicio del voto, no debe inhibir su participación en las organizaciones de base a nivel comunitario y cantonal. Es muy recomendable que tanto las instituciones públicas como las organizaciones sociales y de cooperación que apoyan a las personas inmigrantes propicien esa mayor participación en el tejido organizacional básico de Costa Rica. El Foro de Población Migrante y Refugiada y DINADECO deben ser instancias que fomenten la coordinación de esfuerzos en ese sentido.

7) Otro aspecto apremiante que enfrenta la población inmigrante nicaragüense es la acentuada vulnerabilidad que presentan las mujeres en el campo laboral y de aseguramiento, así como en referencia a su trato, incluyendo la problemática de acoso y violencia contra las mujeres. Como sostiene el Instituto Nacional de las Mujeres (INAMU), es necesario que las autoridades de Gobierno y en especial las instituciones más implicadas coordinen esfuerzos y se aumente la dotación de recursos para atender este asunto.

8) Finalmente, como han insistido todas las fuentes consultadas en el marco de la investigación, el otro aspecto crucial para facilitar el acceso a los derechos y deberes de la población inmigrante nicaragüense se refiere a las necesidades de información. Existe la percepción extendida de que los esfuerzos e iniciativas realizadas hasta el momento son claramente insuficientes, por lo que es necesario impulsar instrumentos eficaces y pertinentes que den respuesta a esas necesidades. La recomendación fundamental que aquí se hace sobre este asunto guarda relación con la conveniencia de impulsar un instrumento que permita reunir la información básica y al mismo tiempo ser referencia de las iniciativas y modalidades de información que surgen al respecto. Por todo lo anterior, la confección de un manual que se convierta en ese instrumento de referencia debe atender tanto las características de la problemática de la migración nicaragüense en Costa Rica, como los retos que presenta la elaboración de tal instrumento. Una tarea que compete principalmente al Estado, aunque también al resto de los actores implicados.

Como se ha insistido con anterioridad, el manual debe evitar los problemas de desactualización, la falta de conexión con otros productos informativos, la carencia de visión integral y, al mismo tiempo, la insuficiente atención a las situaciones precisas más relevantes. En este sentido, adquiere particular relevancia el formato y las características técnicas del manual. Además de cuidar con especial atención los aspectos de diseño y lenguaje, se recomienda que se produzca una versión física y otra electrónica de este manual. Esta última debe convertirse en un centro de gestión de información, actualizable y multimedia, de tal forma que sea de utilidad para diverso público (la propia población inmigrante, funcionarios de entidades públicas y de organizaciones, investigadores, entre otros). Es importante subrayar que la versatilidad que permite la modalidad electrónica no debe reducir la relevancia que reviste el manual impreso, puesto que el acceso de la población inmigrante nicaragüense a Internet y medios electrónicos es aún limitado.

Un aspecto decisivo para facilitar el acceso a la información de la población inmigrante nicaragüense en Costa Rica se refiere al nivel de difusión que tengan los productos informativos y de comunicación. Una debilidad consignada en los esfuerzos realizados hasta este momento es que tienen un alcance muy limitado respecto de la dimensión de la población objetivo. Por ello, es muy recomendable que se eleve sustantivamente el respaldo financiero y técnico –principalmente público, pero también privado- para desarrollar esta línea de acción, comenzando por el uso efectivo de los fondos financieros que se han creado a partir de la normativa vigente en materia migratoria.

[1] Investigador. Licenciado en Ciencias Políticas de la Universidad de Costa Rica, con estudios básicos de programación. Tiene experiencia de trabajo en investigación social, y producción de recursos audiovisuales para la transparencia y visibilidad de problemáticas sociales como la migración, la prevención social de la violencia, la equidad de género entre mujeres y hombres, el envejecimiento y la vejez. Actualmente labora en el Área de Análisis del Desarrollo del Ministerio de Planificación y Política Económica (MIDEPLAN) de Costa Rica.