La disfuncionalidad entre los Poderes Ejecutivo y
Legislativo en México[1]
Investigador;
Dr. José de J Alarcón Córdova[2]
Resumen:
El presente trabajo tiene
como objetivo responder a las preguntas sobre ¿Cuáles son algunas de las disfunciones
que se presentan en la relación entre los Poderes Legislativo y Ejecutivo en
México? y ¿Qué perspectivas se pueden esperar en el contexto actual, entre
dichos poderes? Por lo que hace a la primera pregunta, si partimos de la idea
que existe una disfuncionalidad en la relación, entendida como desorden,
alteración, anomalía o trastorno, (de acuerdo con los principales sinónimos del
concepto de disfunción), entre ambos poderes, trataremos de exponer cuales son
algunas de ellas, mismas que consideramos, han tenido un alto costo social,
económico y político, a lo largo de la vida democrática de México, provocando una
pérdida de soberanía y propiciado una crisis de representación política. La hipótesis de este artículo sostiene que tal disfunción
es efecto de la crisis de representación política y pérdida de soberanía, que
se refleja en los tres contextos antes descritos. Por lo que hace a la segunda
pregunta, intentaremos señalar algunas de las perspectivas que derivadas de dicha relación, pueden
presentarse en el escenario de nuestro actual sistema presidencial mexicano.
Palabras
clave:
Disfunciones, Ciudadanía, Soberanía,
Gobernabilidad, Gobernanza, Gobierno Abierto, Parlamento Abierto.
Abstract:
The present work aims to answer the questions
about, ¿What are some of the dysfunctions that appear in the relationship
between the Legislative and Executive Powers in Mexico? and ¿What perspectives
can be expected in the current context, between these powers? Regarding the
first question, if we start from the idea that there is a dysfunctionality in
the relationship, understood as disorder, alteration or anomaly, (according to
the main synonyms of the concept of dysfunction), between both powers. Will try
to expose which are some of them which we consider, have had a high social,
economic and political cost, throughout the democratic life of Mexico, causing
a loss of sovereignty and propitiated a crisis of political representation. The
hypothesis of this article argues that such dysfunction is the effect of the
crisis of political representation and loss of sovereignty, which is reflected
in the three contexts described above. Regarding the second question, will try
to point out some of the perspectives derived from this relationship, which can
be presented in the scenario of our current Mexican presidential system.
Keywords:
Dysfunctions, Citizenship, Sovereignty, Governability, Governance, Open
Government, Open Parliament.
Recibido: 18 de noviembre de 2018.
Aprobado: 04 de diciembre de
2018.
1.
Introducción
Este trabajo pretende responder
a las preguntas sobre ¿Cuáles son algunas de las disfunciones que se presentan
en la relación entre los Poderes Legislativo y Ejecutivo en México? y ¿Qué
perspectivas se pueden esperar de dicha relación en el contexto actual, entre
dichos poderes?. En relación con la disfuncionalidad
en dicha relación, esta no ha resultado funcional a la gobernabilidad, lo cual
ha sido producto de las distorsiones que se han presentado en el sistema
político mexicano, teniendo todo ello un efecto significativo en la estabilidad
de la democracia, así como en el desempeño del sistema presidencial en turno. Se considera que los efectos
de eta disfuncionalidad han tenido un impacto en la vida política, prueba de
ello la constituye el hecho de que el Estado ha monopolizado las decisiones
políticas, ya que si consideramose siendo la
ciudadanía el elemento más activo de la soberanía, ha quedado limitado o
segregado para participar en las decisiones públicas, sujeto a los intereses de
los representantes de los partidos por medios electorales. En tal sentido
coincidimos con lo señalado por Canto (2017), cuando refiere que “si bien desde
sus inicios el análisis de las políticas públicas suponía una relación activa
entre gobierno y ciudadanía “ […] las decisiones de
orden público no agotan el campo de las políticas […] La línea divisoria entre el orden público y el civil es una zona
más que una línea […]” (Laswell, 1992, pp. 106- 107). Posiblemente el peso
del conductismo en los trabajos iniciales de esta disciplina en Norteamérica
propició, una visión más centrada en la administración pública que en la
relación gobierno-ciudadanía, lo cual, ubicado en el contexto de primacía del
Estado social, efectivamente reforzó el enfoque monopolizador del gobierno como
monopolizador de la vida pública y a la visión del experto y decisor como el
centro del proceso de políticas”
2.
Planteamiento del problema
Se puede decir que ha existido una crisis de representación
política, en la cual los intereses económicos, nacionales, e internacionales
han jugado un papel determinantemente en la soberanía de la sociedad mexicana,
misma que hemos ido perdiendo, por los intereses de grupos disímbolos que se
disputan el poder y control político. Efectivamente como lo señala el autor,
“Los cambios que han ocurrido desde el último tercio del siglo XX, hasta el
contexto actual, en las funciones del Estado y en su relación con la sociedad,
y que seguramente continuarán más allá, requieren recuperar la perspectiva del
ciudadano que de manera activa participe en la vida pública y empiece a
soltarse de ataduras que han impedido analizar a fondo la relación entre
Participación Ciudadana y Políticas Públicas, entre los nudos a deshacer
refiere que se encuentran tres: 1) La participación social y la racionalidad en
la conducción pública, 2) Las transformaciones en el tamaño de escala del
Estado y 3) La relación entre política y acción públicas”.
No cabe duda que el equilibrio de poderes en las relaciones
entre los tres poderes es el punto clave en la vida y estabilidad democrática de
México, y que desde el punto de vista teórico-jurídico, esto se encuentra bien
delimitado en la Carta Magna, sin embargo en el caso particular que aquí se
aborda, de la relación entre los poderes ejecutivo y legislativo,
independientemente del marco constitucional, que los regula, en la práctica del
ejercicio del Poder Político, se considera que el Poder Ejecutivo, ha tomado
atribuciones más allá de sus prerrogativas formales que le otorga la constitución,
a través de una serie de facultades informales que asume, o se auto-adjudica, exacerbando
su idolatría y sus excesos de poder de lo cual hay evidencia en muchos pasajes
de la historia de México. Por lo que se refiere al legislativo hemos visto recientemente
que este también ha impedido el adecuado desarrollo de políticas públicas que
ha presentado el ejecutivo. En fin, se puede decir que entre los dos poderes
han existido disfunciones que han tenido como lo señalamos con anterioridad, un
impacto determinante en la vida democrática de México. Finalmente
en el artículo se pretende dar respuesta a la segunda pregunta sobre; ¿Qué perspectivas se pueden esperar de
dicha relación en el contexto actual, entre dichos poderes? Y finalmente
hacemos un conclusión de nuestro posicionamiento.
2.1.
Primera parte: Marco teórico
Algunas reflexiones ilustrativas de algunos
teóricos respecto del Concepto de Poder y Control del mismo,
desde distintos enfoques.
2.1.1. La idea de Poder en el contexto histórico
De acuerdo con Diego Valadez (2006), haciendo
referencia a Platón propone en varias ocasiones la necesidad de controlar al
poder y es precisamente en su obra “La República” donde hace referencia a los
guardianes, los cuales tienen la labor de impedir que el poder sea desviado,
además que debe ser ejercido de manera mesurada y racional sin caer en los
abusos. En la misma línea de lo señalado nos dice que Aristóteles proponía
algunos elementos que deberían ser necesarios para gobernar una sociedad, entre
ellos se encontraba la existencia de un “cuerpo que deliberara sobre los
intereses comunes, los cuales incluían la guerra y la paz, la formación y la
disolución de alianzas, las leyes, y la elección y las rendiciones de cuentas
de los magistrados”, la presencia de magistraturas que daban órdenes y la
presencia de un cuerpo judicial que vigilara incluso la rendición de cuentas de
aquellos que ocasionaran algún menoscabo al interés público y Heródoto demostró
en sus historias, que desde la
antigüedad ha operado la voluntad colectiva de los gobernados como una fuente
legitimadora que imponía límites al ejercicio del poder.
Por su parte Fix
Zamudio (1998) de una manera muy descriptiva refiere que en la Roma imperial,
los funcionarios eran dobles: es decir, dos cuestores, ediles, censores,
pretores, y especialmente, dos cónsules, ya que en estos últimos estaban
concentradas las facultades que ahora atribuimos al órgano ejecutivo,
incluyendo el mando militar, todo ello con el objeto de evitar que estos
funcionarios abusaran del poder ya que debían limitarse recíprocamente. No hay
que olvidar que esta dualidad también tuvo episodios desafortunados que
concluyeron en dictaduras autoritarias. (Encontramos como ejemplos, los
enfrentamientos que se suscitaron entre Mario y Sila, además de Pompeyo y Julio
César). En la misma Roma se instauró el Tribunado de la plebe, que consistía en
tutelar los intereses del pueblo en particular de las clases populares, este
tenía la facultad de impedir a través de la intercessio
la aplicación de disposiciones legislativas que fueran contrarias a los
intereses populares, así como el dar protección a perseguidos políticos. Posteriormente
entrada la Edad Media se creía en un derecho divino superior y universal,
considerado incluso superior a las leyes, mismo que venía de la naturaleza
humana. De tal manera que los reyes estaban estrictamente sujetos a estos
principios del Derecho Natural. Con posterioridad describe que Jhon Locke, Montesquieu y otros pensadores propusieron la división tripartita
de poderes, con la finalidad de que el poder estuviera limitado por el propio
poder y que no permitiera una concentración y sí un equilibrio. Con la idea del
Constitucionalismo y la creación de las primeras Constituciones en el siglo
XVIII (la norteamericana de 1787 y la francesa de 1791), aclarando que la base
del constitucionalismo francés es la Declaración de los Derechos de los Hombres
y del Ciudadano de 1789; el poder fue limitado a través de un ordenamiento
jurídico, mismo que se encargaría de reunir las distintas posturas que dieran
vida a un estable y efectivo ejercicio del poder. Como se puede mostrar de
forma general a través de la historia la toma de poder se ha visto envuelta en
una lucha permanente y constante por su control.
2.1.2. El Poder desde el enfoque de lo político.
Sabemos que el Poder en todos los sentidos ha
sido fuente de disputas y codicias y a lo largo de la historia y en un sinfín
de escenarios ha sido anhelado y disputado de diferentes formas.
Algunas descripciones en el contexto político que
más ha sido reconocida las podemos recoger desde la aportación que hace Weber
M. (1994) quien define el “poder” como aquella “posibilidad de imponer la
propia voluntad sobre la conducta ajena.” En la misma línea Huerta O.C. (2001)
siguiendo a Weber, nos dice que ante esta posibilidad el fenómeno del poder
puede manifestarse en varios espacios y presentarse de diversas maneras como
puede ser en la familia, en el trabajo, en la religión, en las relaciones
económicas, sociales y en cualquier otro espacio que sea susceptible de
modificación de conductas. Algunos refieren que el poder es solo uno y no hay
más, sólo es poder el que se hace obedecer, postura que ya ha sido matizada con
posterioridad.
El historiador Lord Acton,
en el siglo XIX, señalaba que: “El poder tiende a corromper y el poder absoluto
corrompe absolutamente". Así, frente a los espacios de poder podemos
encontrar espacios de control, los cuales han permitido que el poder se
instituya y adquiera un estatus jurídico representado por lo general en una
constitución como un producto de la conciliación entre quienes ejercen el poder
y sobre quienes se ejerce, así como aquellos que se encuentran en constante
lucha por conquistarlo. Gracias al constitucionalismo como proceso de
conciliación, se han fijado límites, reglas y mecanismos para acceder,
transitar y ejercer el poder, los cuales han permitido hasta un cierto punto
estabilidad y desarrollo de las sociedades. El poder político, que es el poder
que nos interesa analizar, puede ser definido; como la
facultad reconocida por el orden jurídico para que determinados individuos
actualicen sobre otros los mandatos contenidos en las normas jurídicas bajo
amenazas de coacción; y habiendo establecido la necesidad de que inclusive una
vez regulado por las normas, sea objeto de control.
Estas descripciones del Poder tienen un fuerte
mensaje en lo que podemos entender en el caso del Poder Político, de profundo
análisis, teórico práctico. Asimismo señala que el
poder político es la facultad de usar la fuerza legal o coacción, y aplicar la
ley al mismo tiempo. Cabe aclarar que la coacción debe ser entendida como el
ejercicio de la fuerza física o moral sobre otro para que realice determinada
conducta, por lo que por otra parte se debe distinguir de la coercibilidad la
cual puede ser entendida como la legitimidad del uso de la fuerza mediante su
reconocimiento en el ordenamiento jurídico y la institucionalización de los órganos
que determinan y ejercen la coacción.
2.1.3. El sentido del Poder en el Marco jurídico
constitucionalista de México.
En primer término es
necesario precisar que por encima de la distribución del ejercicio del poder
existe un poder que se encuentra por encima de esta distribución de funciones y
este poder supremo es la “soberanía” la cual recae en el pueblo, y es éste
quien tiene el poder de modificar su organización y hacerse regir por otras
normas. La soberanía es el poder creador del poder que se encargara de
establecer un orden, así mismo el poder soberano se encargara de elegir a
quienes ejercerán el poder político imponiéndole límites. El pueblo es el
principal interesado en mantener este control sobre el ejercicio del poder pues
es a quien se dirigirá el orden jurídico. Para el constitucionalismo mexicano
la idea de soberanía está contenida en el Artículo 39, que: “La soberanía nacional reside
esencial y originariamente en el pueblo. Todo poder público dimana del pueblo y
se instituye para beneficio de éste. El pueblo tiene en todo tiempo el
inalienable derecho de alterar o modificar la forma de su gobierno”.
Asimismo
sabemos que el ejercicio del poder político corresponde a los órganos
constituidos conforme a los contenidos y procedimientos establecidos, en
nuestra Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y el resto del
orden jurídico. En el marco de la división de poderes se concibe el sentido de
equilibrio y colaboración en el ejercicio del poder y no simplemente una
división de órganos sino una división de funciones. Bajo esta distribución se
establece un mínimo de control en el ejercicio del poder y esta funcionalización
del poder junto con la interrelación de estructuras constitucionales, conforman
los medios que vinculan y limitan a los órganos del poder, no solo entre sí,
sino también dentro de sí respecto del resto del sistema político mexicano.
Como bien sabemos en México en nuestra
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos el Artículo 49 establece que:
El Supremo Poder de la Federación se divide
para su ejercicio en Legislativo, Ejecutivo y Judicial. No podrán reunirse dos
o más de estos Poderes en una sola persona o corporación, ni depositarse el
Legislativo en un individuo, salvo el caso de facultades extraordinarias al
Ejecutivo de la Unión, conforme a lo dispuesto en el artículo 29. En
ningún caso, salvo lo dispuesto en el segundo párrafo del artículo 131, se
otorgarán facultades extraordinarias para legislar.
Si bien es cierto que en la Constitución
aparece claramente este principio, debemos pugnar y procurar que el mismo se
cumpla a carta cabal en la práctica del ejercicio de las funciones que
corresponden a cada uno de ellos de tal forma que como lo señala Andrade
((2017), efectivamente la soberanía radica en el pueblo y este es el Poder
Supremo y por tanto el Poder es uno solo y lo que se debe interpretar es que lo
que se busca es dividir su ejercicio, su funcionamiento, por eso se debe
entender ello como una división de funciones, más que una división de poderes.
En tal sentido refiere que la Constitución, mexicana resumió felizmente esta
idea de modo que la soberanía, que es el “poder supremo”, es la que representa
un Poder directo de la ciudadanía.
Asimismo como acertadamente lo señala Carbonel (2016), quien refiere que en varias entrevistas,
el entonces candidato por el Partido Movimiento de Reconstrucción Nacional
y ahora Presidente electo Andres Manuel
López Obrador, ha citado el artículo 39 constitucional como el fundamento que le permitirá a la
Convención Nacional Democrática a la que convocó durante su campaña, a tomar
decisiones sobre la forma de gobierno en México, de manera que pasemos de una
república simulada a una república de verdad. En tal sentido refiere que, el
artículo 39 establece literalmente, como lo hemos señalado con anterioridad
cuando nos hemos referido a este Artículo constitucional. Si una persona se
queda solamente con ese artículo podría parecer que, en efecto, el pueblo puede
cambiar cuando lo desee la forma de su gobierno (aunque habría que dilucidar
quién es el pueblo para efecto del propio artículo efectivamente).
En tal sentido nos ilustra al decir que a la
Constitución hay que leerla e interpretarla de manera integral y no en partes aisladas
del texto y dándoles el significado que más nos convenga. Si esa misma persona pasa
del artículo 39 al 40, verá que la Constitución dice que México es una república
"representativa", es decir, que las decisiones fundamentales se toman
a través de los representantes populares, que son los diputados y senadores, y
el Presidente de la República, de tal forma que, si el lector tiene paciencia y
llega hasta la lectura del artículo 135 constitucional, verá que existe un procedimiento preciso para
realizar cambios constitucionales. Si se quiere cambiar la forma de gobierno,
se debe cumplir la serie de pasos que enumera el artículo 135: presentación de
una iniciativa, discusión y aprobación por las dos terceras partes de los
diputados y senadores, y aprobación por la mayoría de las legislaturas locales.
Ésa es la vía que la Constitución señala para proceder a cambiar la forma de
gobierno o cualquiera otra de sus disposiciones, es decir no basta que
simplemente un grupo de ciudadanos se reúna de manera pacífica para ello, sino
que se debe cumplir con la interpretación integral de lo que establece nuestra
Carta Magna.
Ahora bien después de
haber descrito estos conceptos sobre el poder y su control, mismos que tienen
una relación con el presente trabajo por su naturaleza, demos paso a la primera
pregunta objeto del presente trabajo:
¿Cuáles son algunas de las disfunciones que se
presentan en la relación entre los Poderes Legislativo y Ejecutivo en México?
3.
Un acercamiento a la
disfuncionalidad.
Habremos de dar inicio diciendo a que llamamos
disfuncionalidad, y al respecto de manera práctica e inmediata entendemos por
ello, a aquello que no funciona
como corresponde, que no cumple adecuadamente su fin, o que provoca un problema
para su adecuado funcionamiento. En fin son muchas las
cosas que pueden padecer disfunciones (todas aquellas que no cumplen una
función, entendiendo por función un servicio o rol hacia un objetivo o como se
ha señalado con anterioridad en alguno de los sinónimos del concepto, desorden,
alteración, anomalía o trastorno). Si esta acepción del término la trasladamos
al escenario político-social, encontraremos que la relación de los Poderes Legislativo
y Ejecutivo ha sido históricamente disfuncional desde hace muchas décadas, veamos
¿Por qué?
En México el Poder Legislativo, en su realidad concreta y
posibilidades, requiere ser explicado a la luz de transformaciones profundas
producidas por una guerra civil (1910, 1917), que desemboca en una constitución
avanzada, por lo que hace a los derechos sociales introducidos en ella, pero
que mantiene los principios liberales de la constitución anterior (1957),
respecto a la separación de los tres poderes clásicos que configuran al
gobierno del país. No obstante, la práctica política de los gobiernos emanados
del triunfo de ese movimiento ha dado lugar en el curso de un siglo, a la
prevalencia del Poder Ejecutivo sobre el Legislativo fincada en la existencia
de un solo partido dominante en un periodo de 70 años.
Derivado de ello tradicionalmente ha existido una amplia
brecha entre las facultades formales e informales del jefe del poder ejecutivo,
por el prolongado predominio del partido oficial (el Partido Revolucionario
Institucional, PRI), los presidentes de México han sido mucho más poderosos de
lo que se deduciría mediante el análisis de sus prerrogativas constitucionales,
lo cual ha marcado por demás de manera evidente una disfuncionalidad en la
relación entre los dos Poderes.
Los 12 años subsecuentes, de alternancia política y
partidaria en el poder, no logró modificar sensiblemente tal prevalencia,
aunque en cierta medida fue acotada por la presencia del propio partido
desplazado y la existencia de otros partidos. En la más reciente elección
(julio 2018) una nueva fuerza política llega al poder con una amplia cobertura
en los tres órdenes de gobierno, lo cual podría modificar o favorecer el
presidencialismo exacerbado, si bien el triunfo de esa fuerza se debe en un
alto grado a la figura del líder que crea al movimiento devenido en partido,
mismo que lo lleva a ocupar la Presidencia de la República. En esas condiciones
y con un relevante matiz podrá intentarse una prognosis de lo que será en la
práctica la relación entre el Poder Legislativo y el Ejecutivo.
La experiencia de un disfuncionalismo
histórico y el panorama actual son una evidencia clara que nos lleva a reconocer
las disfuncionalidades que existen en la relación entre ambos poderes, cuando
hemos visto de manera ejemplificativa la supremacía del Poder Ejecutivo sobre
el Legislativo o el escenario que también se ha experimentado de manera
inversa, cuando el Legislativo a limitado u obstruido las iniciativas de Ejecutivo,
lo que ha provocado consecuencias
cruciales en el escenario del contexto social, económico y político de México,
prueba de ello han sido las experiencias de los últimos sexenios en los que la
lucha por el control del poder para
llevar a cabo las llamadas reformas estructurales ha sido evidente.
En la línea de lo antes expuesto es importante sin embargo
recordar algunos antecedentes que constituyen un buen referente histórico para
entender la relación de los tres poderes. Al respecto de acuerdo con Vázquez
R.H. (2014), vale la pena recordar que tanto Jonh
Locke y Montesquieu, pioneros e íconos de esta teoría, aportaron grandes
reflexiones que inciden en las transformaciones del Estado de Derecho. Para
efectos prácticos sin soslayar la importancia del pensamiento del primeramente
mencionado, hagamos remembranza de algunas aportaciones del segundo, por lo que
podemos decir que el pensamiento de Montesquieu, independientemente de su
concepción de la división de poderes, no se limitó tanto a la simple separación
de los mismos, sino su equilibrio y el de las
distintas fuerzas que lo ejerzan.
Melchor de Jovellanos G. (2006), quien criticaba el
pensamiento de Montesquieu cuando creía que este pugnaba por la separación de
poderes, de alguna forma contrariamente a lo que se pensaba, reafirmó que en
realidad, éste tenía una visión más objetiva de la importancia del equilibrio
de los tres poderes cuando refiere a Cuando se presenta una tendencia del poder
estatal a suprimir todo obstáculo que se le oponga y absorber todos los poderes
sociales, que sucedería si efectivamente cada poder fuera absoluto en su función,
esto llevaría a grandes problemas que provocarían un colapso en el Estado.
En tal sentido de manera ilustrativa sostenía lo siguiente
respecto de cada uno de ellos:
En el caso del Poder Ejecutivo:
Si el rey pudiese hacer la guerra o la
paz, proveer a la defensa exterior o a la tranquilidad externa del Estado,
crear empleo, señalar recompensas a su arbitrio, en suma, obrar en todas sus
atribuciones sin más regla que su voluntad, luego arruinaría al Estado con sus
caprichos.
En el caso del Poder Legislativo:
Si las Cortes pudiesen hacer leyes y
sancionarlas y llevarlas a ejecución sin intervención de nadie, si quisieran se
apoderarían del poder ejecutivo y podrían burlar al judicial; podrían forzar a
éste a juzgar por leyes injustas y a aquél a ejecutarlas; en fin, unas cortes
de un año podrían deshacer en un día cuanto hubiesen establecido las de un
siglo.
En el caso del Poder Judicial:
Si el poder judicial pudiese juzgar libremente,
ya en casos no determinados por la ley, ya interpretando la ley a su arbitrio,
se convertiría por este medio indirecto en poder legislativo, y ya no serían
las leyes, sino los hombres los que dispusiesen de la fortuna y libertad de los
individuos.
En tal sentido refería pues que la Constitución debe poner
un límite a la independencia de estos poderes, y este límite no puede
encontrarse sino en una balanza que mantenga entre ellos el equilibrio. (En el
caso de México, ello lo encontramos en el Artículo 49 de nuestra Carta Magna)
Más tarde de acuerdo a los
antecedentes históricos y filosóficos, sostenidos por Eisenmann de acuerdo con Villanueva (2014), en una
investigación que realizó en su momento, demostró cómo en el Capítulo VI del
Libro XI de “El Espíritu de las Leyes”, dedicado a la constitución de
Inglaterra, no se encuentra ni la separación funcional, ni la separación
material en que se funda la doctrina clásica. En función de ello se puede decir
que Montesquieu, independientemente de atribuírsele en El Espíritu de las leyes la separación de poderes, como se ha
señalado con anterioridad, más bien pugnaba por su equilibrio. En fin, estos
aspectos serían motivo de todo un
análisis por separado, respecto de la división y el equilibrio de los tres
poderes. Sin embargo se considera necesario destacar
la relevancia de la separación y por tanto el equilibrio de los tres poderes,
como preámbulo para adentrarnos en la relación particular entre el Poder
Ejecutivo y el Legislativo en México.
Al respecto es necesario recordar cómo se ha dado con
anterioridad esta relación cuando se tuvo por más de 70 años una relación entre
ambos poderes ante la hegemonía de un solo partido político (el Partido
Revolucionario Institucional, PRI), que detento el control político, en México hace algunas décadas atrás y como
ahora con el resultado electoral del 1 de Julio del presente año de 2018, nos
encontramos con un panorama similar con la abrumadora representación de otro
Partido Político, (Movimiento de Regeneración Nacional (MORENA), mismo que
lleva al triunfo a quien será el titular del Poder Ejecutivo.
En este escenario vale la pena señalar algunos antecedentes
de lo que ha representado en nuestro país el Sistema Presidencialista que si
bien tiene muchas similitudes con el contexto de los países latinoamericanos,
podríamos coloquialmente referirnos a ello como el Sistema Presidencialista muy
a la mexicana, desde este enfoque un buen antecedente, lo refiere Lujambio
(2010), cuando hablaba del Presidencialismo mexicano y citaba de manera muy
interesante la teoría del politólogo norteamericano Jeffrey Weldon,
de los poderes metaconstitucionales del presidente mexicano.
Por lo que hace al antecedente del Presidencialismo en el
período 1929-1988, Lujambio (2012), se refería a este como El hiper presidencialismo post-revolucionario,
sobre el cual señalaba que el enorme poder del presidente mexicano en la era
post-revolucionaria no se explica por la dotación de atribuciones que establece
la Constitución de 1917. Señalaba que en México, desde
la perspectiva constitucional, nos encontramos con un régimen presidencial
“puro”, con prerrogativas acotadas para el poder ejecutivo. El presidente es
electo de manera directa por la ciudadanía para un periodo de seis años, sin
posibilidad de reelección (artículo 83 constitucional) y no está sujeto al voto
de confianza de la Legislatura para conservar su mandato. Puede ser juzgado
solo por “por traición a la patria y delitos graves en el orden común”
(artículo 108), situaciones extremas con alto grado de complejidad que
difícilmente pueden presentarse y mucho menos probarse. El presidente puede
nombrar y remover libremente a los miembros de su gabinete, si bien el Senado
debe confirmar sus nombramientos de agentes diplomáticos y cónsules, de altos
mandos militares y de empleados superiores de hacienda (artículo 89), y del
Procurador General de la Republica ahora denominado Fiscal General. Asimismo el presidente puede iniciar leyes (artículo 71) y
vetar total o parcialmente las iniciativas de reforma constitucional, así como
todos los proyectos de ley aprobados por ambas cámaras del Congreso. Estas
pueden levantar el veto presidencial con el voto de las dos terceras partes de
sus miembros presentes (artículo 72). Por otro lado, el presidente no puede
convocar a sesiones extraordinarias sino con el consentimiento de la Comisión
Permanente del Congreso, y ésta puede hacerlo sin el consentimiento de aquél
(artículo 79). En el marco de la breve descripción de los poderes
presidenciales al respecto un dato
significativo es que esta un tanto limitado de poderes de decreto considerables.
Prueba de ello se puede advertir en los artículos constitucionales 29 y 131 que
le ofrecen respectivamente la posibilidad de suspender garantías y de regular
directamente aspectos de comercio internacional y doméstico. Sin embargo, no
puede hacerlo de manera unilateral por iniciativa propia, sino con la
autorización previa del Congreso, que delega y revisa con posterioridad los
resultados de su delegación. Igualmente hay que advertir que no puede dictar
decretos cuando el Congreso lo obstaculice, sino por el contrario cuando recibe
la autorización de éste, y en dos ámbitos muy específicos de la acción
gubernamental (Aspe Bernal, 1999).
Desde
esta perspectiva Lujambio (2010), sostiene que el enorme poder del presidente
mexicano en la era post-revolucionaria no ha de
explicarse por sus atribuciones legales sino por sus “poderes
metaconstitucionales”, definidos por la naturaleza del sistema de partidos, el
cual ha estado caracterizado esencialmente y durante muchas décadas por la
presencia de un partido hegemónico.
Ahora
bien al respecto señala de manera muy ilustrativa la
teoría desarrollada por el politólogo norteamericano Jeffrey Weldon sobre los poderes metaconstitucionales del
presidente en México, quien señala que:
Los poderes metaconstitucionales del
presidente se deben a arreglos institucionales y a consensos de la élite
política, cuya combinación lleva a una delegación de poderes en el partido
oficial hacia el líder del propio partido, que usualmente es el presidente. Los
poderes metaconstitucionales del presidente derivan de esta delegación de
autoridad sobre la toma de decisiones. Según esta teoría, los poderes
metaconstitucionales del presidente son una función de cuatro condiciones
necesarias, ninguna de las cuales es
suficiente por sí sola” (Weldon, 1997[a], p.138).
Lujambio
(2010), de manera específica sostenía que las condiciones mencionadas por Weldon, para que exista hiper-presidencialismo, son:
·
En
primer término requieren de un régimen constitucional
presidencial de división de poderes: condición contenida en la Constitución de
1917, que eliminó algunos aspectos parlamentarios de la Constitución de 1857.
·
En
segundo término de un “gobierno unificado”, es decir,
de un “gobierno no dividido”, o dicho de otro modo, de mayorías parlamentarias
en ambas cámaras del Congreso pertenecientes al partido del presidente de la
República. Lo cual quedo a modo en 1929, con la fundación del entonces Partido
Nacional Revolucionario (PNR), posteriormente denominado Partido de la
Revolución Mexicana (PRM), en 1938 y Partido Revolucionario Institucional
(PRI), en 1946, mismo que mantiene a la fecha. Aquí se puede advertir que el
Presidente y su Partido Revolucionario Institucional mantienen el control
mayoritario de ambas cámaras del Congreso.
·
En
tercer lugar, se requiere de disciplina parlamentaria en el partido
mayoritario. La disciplina de los legisladores del partido revolucionario se
consolidó firmemente en la década de los cuarenta, si bien comenzó a
incentivarse fuertemente desde 1933, cuando una reforma al artículo 59
constitucional prohibió la reelección inmediata de los parlamentarios. La no
reelección inmediata de los legisladores, todavía vigente hoy en día, incentivó
a los parlamentarios del partido hegemónico a ajustar su conducta a los
lineamientos de su partido, ya que sería éste el que concentraría el poder de
definir la suerte de sus carreras políticas futuras.
Finalmente,
la cuarta condición es que el líder del partido hegemónico sea a su vez el
titular del poder ejecutivo. Esta condición se cumplió hasta 1935, cuando el
presidente Lázaro Cárdenas expulsó del país a Plutarco Elías Calles, llamado
Jefe Máximo de la Revolución, fundador y hasta entonces líder indiscutible del
partido revolucionario.
Lujambio
(2012), asume que estas condiciones se fueron perdiendo o relajando
particularmente a partir de 1988, el presidente mexicano experimenta un
debilitamiento progresivo de sus poderes, esto ha sido así más en el campo de
sus atribuciones metaconstitucionales que en el de las constitucionales. Esto
es: el cambio se aplica más por las modificaciones en la naturaleza del sistema
de partidos que por el debilitamiento de las prerrogativas constitucionales del
presidente, si bien, como veremos, resulta imposible hacer una división
absolutamente tajante de estos dos campos.
Sin
embargo, al cabo de 30 años existe nuevamente un resultado que pareciera que
todo lo descrito con anterioridad, nos regresará al panorama que México ha
tenido con la sobre intervención del ejecutivo sobre el legislativo y propicie
severos sismos políticos.
En tal sentido es oportuno ver el resultado de estas
últimas elecciones en base a la información que recogemos del propio Congreso
de la Unión:
Por lo que hace a la Cámara de Diputados la conformación es
la siguiente (Ver figura 1)
Figura 1. Composición Cámara de
Diputados.
|
Miembros |
500 diputados (300 por
mayoría relativa y 200 por representación proporcional) |
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Grupos representados |
1 |
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Elecciones |
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Última elección |
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Fuente: Cámara de Diputados
En el caso del Senado (Ver Figura 2)
Figura 2.
Composición del Senado.
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Composición |
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Miembros |
128 senadores |
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Grupos representados |
|
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Elecciones |
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Última elección |
Fuente: Cámara de Senadores |
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Fuente: Cámara de Senadores.
Algunas de las consideraciones que podemos hacer de este
resultado son las siguientes: Por una parte es evidente reconocer que los
partidos políticos tradicionales se desdibujaron en la pasada elección, la
ciudadanía en su mayoría votó por los candidatos, en este caso en su mayoría
por los de un solo partido, de tal forma que los partidos tradicionales
cosecharon lo que sembraron por lo que
el pueblo los ve con desprecio producto del desprestigio que han logrado con
creces producto de las desilusionantes actitudes de sus principales actores que
los han representado. Como una ola coyuntural las candidaturas independientes
tomaron relativa expresión en una catarsis que podemos decir pronto pasará de
moda, ya que las experiencias en Estados como Nuevo León y Jalisco son prueba
de ello, sus exponentes han dejado mucho que desear sin mostrar verdaderamente
mejores opciones de gobierno, con algunos casos excepcionales. Sobre este punto
podemos decir que solo han funcionado como una opción momentánea producto de
querer probar otras alternativas, dejando sus representantes una mala
experiencia por sus resultados, tanto en el ámbito ejecutivo como legislativo.
En el México de hoy se votó por el hartazgo a un sexenio deplorable con creces,
producto de la ineficiencia de los representantes del Partido hegemónico de las
décadas atrás (PRI) mismo que tuvo la oportunidad de reivindicarse y volver a
posicionarse en la preferencia de la ciudadanía pero que perdió su oportunidad
con un resultado por demás evidente, del cual faltan muchas cosas por conocerse
y habremos de sorprendernos por los terribles desaciertos de un gobierno
corrupto que además de haber incumplido muchos compromisos, deja un sentir
decepcionante en el sentir de la ciudadanía. Con ello de manera directa e
indirecta se abrieron las puertas a un partido político nuevo que demandó y le
apostó a una oportunidad en la alternancia. Los mexicanos querían un cambio y
lo obtuvieron, siendo ahora responsables del nacimiento de la hegemonía de un
movimiento político en plena construcción, del cual existen muchas
expectativas, por lo que por el momento el movimiento
devenido en partido tienen el beneficio de la duda. Los Partidos
Políticos van a tener que realizar una profunda restructuración en momentos por
demás difíciles, con escenarios complejos y adversos, enfrentan el desprecio de
la ciudadanía y la poca atención a una oferta política. Desde este escenario
este es el precio de la hegemonía que la
mayoría de los ciudadanos otorgó a Morena, la cual tiene que consolidarse
como partido llevando a cabo un verdadero movimiento social y no como un
Partido que se convierta en el manipulador de las Políticas públicas.
En el marco del estudio
del sistema presidencial mexicano, en los estudios de primera generación en el
México contemporáneo, encontramos expresiones del antipresidencialismo
hechas de manera directa o indirecta por personajes de la talla de, Cosío
Villegas (1972;1974), refiriendo dos alusiones al respecto en su obra el Estilo personal de gobernar, Carpizo
(2002) en El presidencialismo Mexicano, con
el concepto de “las atribuciones meta constitucionales del presidente” y
Octavio Paz (1979) en El ogro
filantrópico. Posteriormente en años recientes en lo que se reconoce como
estudios de segunda generación hemos tenido valiosas aportaciones reflexivas en
la línea del presidencialismo descritas de manera acuciosa por prestigiados
investigadores como Hurtado (2001) quien se propone analizar el rendimiento de
la democracia presidencial en México. De manera singular su descripción
presenta una esquemática reconstrucción de las características de cada uno de
los tres sistemas de gobierno (presidencial, parlamentario y semipresidencial).
En el caso del sistema presidencial
en general en la actualidad, señala que en primer
término: no existen en los hechos sistemas de gobierno puros; en segundo
término, que-por lo que atañe al sistema presidencial- sus problemas de
funcionamiento no le son consustanciales, sino que dependen del tipo de diseño
constitucional con que se cuente., en lo que coincidimos con el autor. Asimismo
nos ilustra sobe la crítica que hacen Linz y Valenzuela (1996) al Sistema Presidencial,
en particular a las posibilidades que puede tener favorecer la política y a la
estabilidad democráticas, ya que dichos autores sostuvieron que el
parlamentarismo ha tenido en estos aspectos un desempeño histórico superior al
presidencialismo, lo anterior lo describen los autores en base a una serie de
criterios que sostienen, mismos que por su relación y aportación con en este
trabajo, se señalan a continuación:
1) La legitimidad dual: el hecho de que el presidente y el Poder Legislativo sean electos
mediante sufragio popular puede conducir a un “callejón sin salida”. Ya que en
los sistemas presidenciales no hay opciones democráticas que faciliten resolver
la disputa entre la rama ejecutiva y legislativa a fin de resolver quien de las
partes representa verdaderamente la voluntad popular.
2) La doble investidura: un presidente reúne en su persona lo que el pensador
político Walther Bagehot
llamó, la conjunción de las funciones “ceremoniales” de jefe de Estado con las
“efectivas” de jefe del Ejecutivo. Sobre todo
complicándose cuando el presidente, por un lado líder de una opción partidista,
interviene en un asunto público sin que sea posible establecer de forma clara
los límites entre una función y otra, como tampoco exigirle el comportamiento
neutral propio de su investidura como jefe de Estado.
3) La estabilidad: lo estable del sistema presidencial deriva del carácter
invariable del período en funciones de su titular. Sin embargo
mencionan que esta virtud bien puede convertirse en defecto señalando los
autores que cuando la rigidez o ausencia de flexibilidad para resolver el
problema de un presidente que ha fracasado definitivamente, pero que aún le
quedan años de mandato.
4) La sustitución del
presidente: en casos de falta
absoluta del presidente (ya sea por muerte o incapacidad de este), transcurrido
un tiempo será el Congreso el que elija al sustituto, quien en ocasiones puede
representar una opción política diferente a la del exmandatario, trayendo
consigo una variación en la opción política y el programa de gobierno por el
que voto la ciudadanía. Si la sucesión se resolviera por un sucesor automático,
(vicepresidente, para aquellos casos en los que exista esta figura como es el
caso de algunos países de América, misma que en México no existe), habría tres
posibilidades para acceder a este cargo: a) producto de una alianza electoral
por ser representante de una opción política diferente a la de del presidente,
b) por dispositivo constitucional que
establezca que alguno de los presidentes de los otros dos poderes u órganos del
Estado pase a ocupar el cargo de vicepresidente ante las ausencias temporales o
absolutas de su titular o de los vicepresidentes, y c) impuesto por su
compañero de fórmula, sin considerar su capacidad para ejercer el cargo o
atraer e apoyo popular. Las dos primeras
opciones pueden generar diputas por el poder y la tercera problemas de
gobernabilidad.
5) La potenciación de las
crisis internas del gobierno: con frecuencia, las
crisis en el despacho del alguna de las áreas ejecutivas del gobierno pueden
llevar a la sustitución del ministro o secretario responsable lo cual puede
propiciar un problema que afecta el sistema presidencia en su conjunto, por el
alto grado de concentración y personalización de los méritos y
responsabilidades depositados en su único titular.
6) De carácter
plebiscitario de la elección del presidente: esa situación, además de favorecer la disputa por la
legitimidad democrática, también puede hacer posible que un político diletante,
acceda a la máxima responsabilidad política de un país apelando el apoyo
popular. Situación similar ocurre con
los miembros de su gabinete: en vez de incluir personalidades fuertes o
políticos independientes (como suele suceder en el parlamentarismo), los
funcionarios de un presidente ostentan sus cargos según el arbitrio de su jefe
y aparecen o desaparecen de la vida pública según sea la voluntad presidencial.
7) Las elecciones suma cero: la lógica que guía las elecciones electorales en los
sistemas presidenciales es la de “todo para el vencedor”: los ganadores y los
perdedores quedan claramente definidos para todo el periodo presidencial. No
hay esperanza de lograr cambios por medio de alianzas o coaliciones en
respuesta a acontecimientos importantes.
Los perdedores deben esperar 4 o 5 años cuando menos para poder aspirar
otra vez al Poder Ejecutivo. Por ser la Presidencia el cago más disputado, la
apuesta en las elecciones presidenciales es mayor, al igual que la atención y
polarización política entre contendientes.
Además, como en las elecciones opera la máxima de que “lo que pierde mi
adversario lo gano yo” durante el periodo de la administración gubernamental
las oposiciones tratarán de aplicarle la misma regla al presidente y a su
gobierno.
8) Carencia de mayoría legislativa por el partido del presiente:
los gobiernos presidenciales no tienen soluciones disponibles para el impasse
político que pueden emerger cuando un presidente no tiene un apoyo mayoritario
en la legislatura. La parálisis
gubernamental debilitadora es particularmente posible cuando el
presidencialismo coexiste con un sistema multipartidista. Cuando esto ocurre, los presidentes se ven
obligados a presionar a los líderes parlamentarios para conseguir el apoyo
requerido o intentan gobernar usando decretos legislativos.
9) No proporciona
incentivos para construir coaliciones:
debido a la lógica de que el futuro político de la oposición depende del
fracaso de la administración vigente, los líderes opositores tienen pocos
incentivos para colaborar y cuando ello se da, es a cambio de otorgarles
algunas secretarías o ministerios u otros puestos de gobierno. Sin embargo debido a
la prohibición que existe en buena parte de los sistemas presidenciales de que
una misma persona pueda pertenecer a dos poderes o ramas del gobierno al mismo
tiempo, los puestos en el gabinete no serían otorgados a los dirigentes en el
Congreso – que generalmente están inhabilitados – sino a los dirigentes
partidarios fuera de la legislatura, siendo muchos de ellos rivales políticos
de los líderes del Congreso.
Las descripciones antes
referidas, como lo señala Hurtado (2012), sobre la crítica que hacen Linz y
Valenzuela al sistema presidencial, pretenden establecer una recomendación a
los países latinoamericanos para que opten por el parlamentarismo en lugar del
presidencialismo. Al respecto señala que tal cambio en el sistema de gobierno
podría crear mayores problemas que los que podría resolver, sobre todo
coincidiendo con Scott Mainwaring (1993,1996), quien
refiere que el número y, sobre todo, el grado de disciplina de los partidos ya
que, si de algo requieren lo sistemas parlamentarios es de lo que se conoce
como “partidos parlamentarios”, (que son a diferencia de los electorales, los
que definen su práctica parlamentaria en función de las políticas del partido y
no de los intereses de los electores de los distritos o circunscripciones) y,
además, disciplinados. Finalmente Hurtado (2012), hace
una serie de importantes comentarios sobre lo señalado con relación a cada uno
de los criterios antes expuestos y concluye destacando que no existen sistemas
de gobierno perfectos, y que las desventajas de uno pueden ser al mismo tiempo
desventajas frente al otro. Más aún, tampoco existe un sistema de gobierno que
pueda ser construido ad doc para una ideal democracia”.
Por nuestra parte
podemos decir que tanto las referencias de los señalamientos recogidos por
Hurtado (2012), a través de las referencias que describe que efectivamente no
hay gobiernos perfectos y esto nos remite a pensar que lo que sí se debe pugnar
es que quienes detentan el Poder como es el caso de México entre el Poder
Legislativo y el Ejecutivo, se establezca una relación en la que se favorezca
el mejor entendimiento entre ambos poderes en apego al marco señalado en la
Carta Magna y se otorgue a la ciudadanía el reconocimiento a una mayor
participación en la toma de decisiones de las políticas públicas, lo que en
gran medida permitirá recuperar la pérdida de soberanía que se ha venido
teniendo y disminuya las disfunciones
entre los dos poderes.
4. Segunda
parte: Perspectivas
4.1.
¿Qué
perspectivas se pueden esperar en el contexto actual, entre dichos poderes?
Conviene recordar que el ejercicio de los poderes de ambas
instancias, definen el equilibrio entre las diferentes ramas de gobierno, ya
que efectivamente, en cualquier país que aspire a alcanzar una mejor
democracia, se debe reconocer que el
equilibrio de poderes tiene un efecto muy importante en su estabilidad
económica, social jurídica y sobre todo política, lo cual orientará la ruta de
lo que representará el sistema presidencial en turno, ya que ello que habrá de
marcar las pautas de una Gobernanza, y una Gobernabilidad que en teoría deberá
estar a la altura de las condiciones actuales que demanda el país después de
las experiencias del pasado. Al respecto no hay que olvidar el sentido de este
primer término (Gobernanza), cuando se traduce en establecer las
interacciones y acuerdos entre gobernantes y gobernados, para generar
oportunidades y solucionar los problemas de los ciudadanos, y para construir
las instituciones y normas necesarias para generar esos cambios, y desde luego en el segundo por lo que
a la Gobernabilidad se refiere definida esta como el proceso por el cual diversos grupos de integrantes de una sociedad
ejercen el poder y la autoridad, de tal forma que al hacerlo, llevan políticas
y toman decisiones relativas tanto a la vida pública como al desarrollo
económico y social.
En el caso de la Gobernanza
que nos deparan esas interacciones y acuerdos entre gobernantes y gobernados
cuando de alguna forma quienes marcan las pautas son los dos poderes que tienen
bajo su control un poder que peligrosamente puede ser ilimitado cuando este se
ejerza por una sola persona, ya que en el caso de que uno de los dos no respete
o se extralimite, invada o en su caso obstruya las facultades del otro, donde
quedaría esa separación y equilibrio de poderes. Y por lo que hace a la
Gobernabilidad, qué pasará si esos grupos en una confabulación política entre
legislativo y ejecutivo, ejercen el poder y la autoridad atendiendo sus
intereses, realizan políticas y toman decisiones de la vida pública, sin
atender el verdadero sentir social.
Desde la perspectiva
mencionada debemos reconocer que desde una visión más innovadora y que
corresponda con las condiciones actuales en las que las redes sociales y las
tecnologías de la información son claves, es urgente contar con gobiernos más
eficientes y honestos en los que la transparencia y rendición de cuentas sea
una cultura, que efectivamente sean más participativa y colaborativa,
conjuntamente con la ciudadanía. Es precisamente en ese escenario en el que la
era de la Democracia Digital, se aproveche, difunda y promueva esta cultura,
veraz y oportuna.
Tenemos que entender que no
es un estado lo que por sí mismo simplemente gobierna a una sociedad, por el
solo hecho de ser estado, y de igual manera se puede considerar que la sociedad
por sí misma es gobernable o ingobernable; es urgente entender que se tienen
que generar las condiciones y la madurez política de reconocer que la relación
estado y sociedad es compleja, pero se tienen que construir los cimientos de un
compromiso recíproco de respeto en el que cada quien cumpla cabalmente el rol
que le toca ejercer, no hay que olvidar que estado y sociedad tienen una
relación inescindible en la convivencia y equilibrio de un país. Por tanto es
importante que no se confunda el concepto de Gobernanza y Gobernabilidad que en
ocasiones puede equivocadamente considerarse como sinónimo, y debemos pugnar
para que esto no suceda o atinadamente aclararlo, ya que en términos generales
la Gobernanza se refiere a la calidad de respuesta que ofrece el Estado,
mientras que la Gobernabilidad sienta sus bases en la capacidad técnica y
política con la que el Estado cuenta para dar respuesta y solución a las
necesidades y demandas de la sociedad.
El equilibrio de poderes en
particular, entre el legislativo y ejecutivo tiene un efecto muy importante
para la estabilidad democrática, y por tanto del desempeño del sistema
presidencial. Cuando hablamos de analizar las relaciones entre el Poder
Ejecutivo y Legislativo, México presenta singularidades muy propias que son
producto de sus condiciones histórico-sociales. Existe una brecha muy amplia
entre las facultades formales e informales de ambas partes, particularmente de
quienes han detentado el Poder Ejecutivo convirtiéndose en el Gran Tlatoani o
sintiéndose el Mesías, rebasando sus facultades y prerrogativas
constitucionales, en México el Presidente es el Jefe de las Fuerzas Armadas, el
“líder” y guía del Partido que lo llevó al Poder. Los Presidentes han llegado a
ejercer un poder caprichoso, autoritario y absolutista producto de las
facultades informales de que han gozado y se han atribuido en el
aprovechamiento de su investidura y arropados por el partido que los llevó al
poder. En el caso de los Congresos también hemos visto que en diversas
ocasiones cuando el Partido o los Partidos
opositores al Ejecutivo hacen alianzas, han llegado a obstaculizar las
iniciativas y las políticas públicas que propone el Ejecutivo. Es por ello que se debe pugnar por un equilibrio de Poderes y por
decirlo de otra forma de una Autonomía en el ejercicio de las funciones que
corresponden a cada uno de ellos en sujeción al espíritu constitucional
descrito.
5.
Conclusiones
Podemos concluir diciendo que el panorama actual es crítico
y de altos riesgos para el país, si la relación de estos dos poderes mantiene
el esquema tradicional de disfuncionalidad, tanto uno como otro deben llevar a
cabo de manera coordinada el cumplimiento de sus funciones, buscando ir
disminuyendo las disfunciones que a lo largo del tiempo han hecho efectos
negativos impactando de manera directa en una crisis de representación
política, de la cual México, como otros países latinoamericanos no es la
excepción, al respecto Olivier Dabéne, citado en Gorgarella (2014) refiere que:
América latina se encuentra frente a una crisis
de gobernabilidad, una época marcada por presidentes con poco apoyo, alta
fragmentación parlamentaria, grandes movilizaciones sociales contra la
corrupción, debilidad de los partidos políticos y de las fuerzas políticas que
son más maquinarias electorales y clientelistas que cauces de representación
ciudadana.
Aunado a ello refiere que los países latinoamericanos en su
mayoría son víctima de la coyuntura económica mundial lo que ha llevado a la
actual crisis a unos y otros países. (Recordemos las condiciones del Fondo
Monetario Internacional, FMI y nuestros compromisos de deuda externa) Es un
contexto muy poco favorable de caída de las materias primas. Pero también la
región tiene sus propias responsabilidades porque en los tiempos de bonanza los
problemas estructurales no se resolvieron ya que estaban ocultos por el propio
momento de vacas gordas que vivía la región. Y ahí seguían y siguen los
problemas de violencia, inseguridad, corrupción, falta de competitividad,
productividad e innovación de la economía. Unas economías poco diversificadas y
muy dependientes de la exportación de materias primas con escaso valor añadido.
La población vota más contra esos gobiernos que llevan muchos años en el poder
y no han resuelto todo ese conjunto de temas que por supuestos “giros a la
derecha”. Efectivamente coincidimos con el autor, ya que adicionalmente a lo
señalado habremos que decir que se ha ido perdiendo
soberanía en muchos renglones de la vida política, respecto de nuestros mares,
nuestros recursos naturales, nuestros recursos energéticos y muchos otros más
solo por enunciar algunos.
En tal sentido se considera que el papel que jueguen la sociedad
civil, a través de las Organizaciones no Gubernamentales ONGs,
la ciudadanía organizada, la Conferencia Nacional de Gobernadores (CONAGO), la
participación activa de los Congresos Locales a través de instancias como la
Conferencia Permanente de Congresos Locales
(COPECOL), y asimismo una cultura que se
expresa a través de dos grandes apartados como son el Gobierno Abierto,
que plantea oportunidades para un
fortalecimiento institucional que permite un nuevo enfoque en la relación
gobierno-sociedad, ya que abre nuevas perspectivas colaborativas entre ciudadanos
y el gobierno, la empresa privada y el gobierno, así como en la burocracia,
tomando como base las tecnologías de la información (Mariñez 2013) desde luego atendiendo el Gobierno
abierto en los dos ejes principales que lo enmarcan, el eje transversal: la
transparencia; y el eje de legitimidad de gestión: la participación
colaborativa.
Así como el Parlamento abierto que en buena medida, de acuerdo
con Vaquero (2015), es aquel que reconoce el derecho de acceso de los
ciudadanos a la información parlamentaria, por lo que informa sobre su
actividad de manera transparente, en formatos abiertos y entendibles por la
ciudadanía, así como escucha activamente lo que ésta demanda, desde distintos
canales, incluidas las redes sociales, abriendo con esto instrumentos de
participación y colaboración, capaces de influir en la agenda política. Como lo
señala el autor, aún más abundando en esta idea, resulta conveniente destacar
que encontramos plena coincidencia en la más reciente literatura escrita sobre
este tópico, en el sentido de que los parlamentos generan una gran cantidad de
información y que una de las premisas fundamentales del parlamento abierto, es
que esa información no es patrimonio exclusivo de la propia institución, sino
que más bien ésta debe ser generada y procesada respondiendo a la demanda
ciudadana de acuerdo con las disposiciones del marco normativo que las regule y
que adicionalmente debe ser presentada de manera fácil y asequible porque debe
estar focalizada a lograr una conexión directa y dinámica con el ciudadano.
En suma, ésta nueva concepción del tratamiento de la
información en éste novedoso conjunto de herramientas, es una de las piezas
clave para entender porque se promueve con tanta intensidad la utilización de
las plataformas tecnológicas más modernas, para que puedan avanzar mucho más
rápidamente los procesos, dejando en evidencia la enorme necesidad de que la
ciencia debe ponerse al servicio de la ciudadanía, para ofrecerle más y mejores
medios de acceso a la información.
Así, el parlamento abierto es aquel en donde los procesos
parlamentarios se pueden seguir, trazar, y medir fácilmente porque se apegan a
los tiempos de los ciudadanos y porque aun cuando la obligación de informar es
un tema de todos los días, para cumplir con la obligación de votar, es
necesario dotar al elector de las herramientas necesaria para llevar a cabo su
selección de manera informada y racional y el Parlamento abierto de acuerdo con
los principios que lo caracterizan
mismos que referimos a continuación contribuyen a una mejor relación.
•
Elementos
que distinguen a un Parlamento Abierto:
1. Derecho a la
Información. Garantizan
el derecho de acceso a la información sobre la que producen, poseen y
resguardan, mediante mecanismos, sistemas, marcos normativos, procedimientos,
plataformas, que permitan su acceso de manera simple, sencilla, oportuna, sin
necesidad de justificar la solicitud e imparciales.
2. Participación Ciudadana y
Rendición de Cuentas. Promueven
la participación de las personas interesadas en la integración y toma de
decisiones en las actividades legislativas; utilizan mecanismos y herramientas
que facilitan la supervisión de sus tareas por parte de la población, así como
las acciones de control realizadas por sus contralorías internas y los demás
organismos legalmente constituidos para ello.
3. Información
parlamentaria. Publican
y difunden de manera proactiva la mayor cantidad de información relevante para
las personas, utilizando formatos sencillos, mecanismos de búsqueda simples y
bases de datos en línea con actualización periódica, sobre: análisis,
deliberación, votación, agenda parlamentaria, informes de asuntos en
comisiones, órganos de gobierno y de las sesiones plenarias
así como de los informes recibidos de actores externos a la institución
legislativa.
4. Información presupuestal y
administrativa. Publican
y divulgan información oportuna, detallada sobre la gestión, administración y
gasto del presupuesto asignado a la institución legislativa, así como a los
organismos que lo integran: comisiones legislativas, personal de apoyo, grupos
parlamentarios y representantes populares en lo individual.
5. Información sobre
legisladores y servidores públicos. Requieren, resguardan y publican
información detallada sobre los representantes populares y los servidores
públicos que lo integran, incluidas la declaración patrimonial y el registro de
intereses de los representantes.
6. Información histórica. Presentan la información de la
actividad legislativa que conforma un archivo histórico, accesible y abierto,
en un lugar que se mantenga constante en el tiempo con una URL permanente y con
hiperenlaces de referencia de los procesos legislativos.
7. Datos abiertos y no
propietario*. Presenta
la información con característica de datos abiertos, interactivos e históricos,
utilizan software libre y código abierto y facilitan la descarga masiva (bulk) de información en formatos de datos abiertos.
8. Accesibilidad y difusión. Aseguran que las
instalaciones, las sesiones y reuniones sean accesibles y abiertas al público,
promueven la transmisión en tiempo real de los procedimientos parlamentarios
por canales de comunicación abiertos.
9. Conflictos de interés. Regulan, ordenan y
transparentan las acciones de cabildeo, cuentan con mecanismos para evitar
conflictos de intereses y aseguran la conducta ética de los representantes.
10. Legislan a favor del
gobierno abierto. Aprueban
leyes que favorecen políticas de gobierno abierto en otros poderes y órdenes de
gobierno, asegurándose de que en todas las funciones de la vida parlamentaria
se incorporen estos principios
La práctica permanente de estos dos grandes enfoques tanto
el Gobierno Abierto como el Parlamento abierto, habrán de ser piezas
coyunturales en el escenario del nuevo ajedrez político nacional que favorezcan
la funcionalidad entre los dos poderes motivo del presente trabajo. En tal
sentido, estos dos grandes al Ejecutivo, pudiera redundar en la consecución de
tales e indispensables valores para dar mayor vigor al funcionamiento de la
representación política y alcanzar mejores condiciones democráticas para el
país, dicha relación debe darse en el marco íntegro de sus funciones y atribuciones
en acatamiento y cumplimiento a las atribuciones específicas que el marco
constitucional establece y bajo una mejor convivencia política. Es urgente y
necesario que en las acciones propias que corresponde ejercer a cada uno de
ellos en realidad exista un mayor acercamiento con la ciudadanía, es decir se
favorezca la Participación Colaborativa, sobre todo cuando esta impacta en políticas
públicas, que es donde la sociedad en realidad siente y el impacto en lo social
económico y político.
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[1] Ponencia
presentada en el XXIII Congreso Internacional del
Centro Latinoamericano de Administración para el Desarrollo (CLAD) Sobre la
Reforma del Estado y de la Administración Pública, Guadalajara, México.
[2] Asesor, docente e
investigador del Centro de Estudios Parlamentarios de la Universidad Autónoma
de Nuevo León, (UANL), así como en las Facultades de Derecho y Criminología y
Ciencias Políticas y Relaciones Internacionales de la misma UANL. Tiene
estudios de Licenciatura en Derecho por la Universidad Nacional Autónoma de
México, (UNAM), Diplomado en Administración Pública por el Centro de
Investigación y Docencia Económicas, (CIDE) Maestría en la Universidad Autónoma
de Nuevo León, (UANL) y Doctorado por la Universidad de Alcalá de Henares
España (UAH). Ha sido servidor público
en los tres niveles de gobierno, ocupando diversos cargos
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