Desarrollo de la Gestión Vial Municipal en Costa Rica:
Incidencia de Elementos Político – Técnicos
Investigadores:
Lilly Xu-Ye[1]
Sharline
López-Ramírez[2]
Jaime Allen Monge[3]
Luis Guillermo
Loría-Salazar[4]
Resumen
La red vial cantonal (RVC) es vital
para brindar accesibilidad y movilidad a los usuarios, además incentiva el
desarrollo económico de las áreas rurales. Entre
las fortalezas de la RVC de Costa Rica es que la cobertura es extensa y es
coherente con la distribución de la población, sin embargo, la debilidad
que posee es su calidad deficiente. En el presente
artículo se analiza el desarrollo de la gestión vial municipal de Costa Rica en
la última década, desde la óptica del LanammeUCR, a
través de sus potestades como ente encargado de asesorar técnicamente a los
gobiernos locales en esta materia. Se describe el marco legal que regula la
gestión vial municipal y se analizan los principales factores que inciden en el
rezago del desarrollo de la RVC del país, más allá de la problemática de
disponibilidad de recursos. Se concluye que es fundamental que se realice un
esfuerzo articulado y pronto por parte de las diferentes instituciones
encargadas tanto de la gestión, la fiscalización como el desarrollo de capacidades
del sector municipal en materia de infraestructura vial, para coadyuvar
conjuntamente el quehacer de la gestión vial municipal. Se estima que todavía
hay mucho camino por recorrer, pero se considera que ya se están dando los
primeros pasos hacia una Gestión Vial Municipal planificada.
Palabras claves
Red Vial Cantonal, LanammeUCR, MOPT, Municipalidad, Gobiernos Locales, Gestión
Vial
Abstract
The cantonal road network is very important to provide accessibility and
mobility to users, and also encourages economic
development in the rural areas. Among the strengths of the cantonal road
network of Costa Rica, is the extensive coverage of the network which is
consistent with the population distribution, however, the weakness is the poor
quality of the roads. In the present study, the development over the last
decade of Costa Rica municipal road management is analyzed, from LanammeUCR
point of view, through their identity as one of the organization in charge of
technical advice to local governments in matters of cantonal road networks. The
current legal framework that regulates the municipal road management is
described and the main factors that affect the lag of development of the
cantonal road network are analyzed, beyond the problematic of resources
availability. It is concluded that is essential to carry out a soon and
articulated effort by the different institutions that are in
charge of the management, auditing and capacity development of the
municipal sector in terms of road infrastructure, to jointly contribute to the
task of municipal road management. It can be said that there is still a long
way to go, however the first steps towards a planned municipal road management
have already being taken.
Key
words
Cantonal Road Network, LanammeUCR, MOPT, Municipality, Local
Governments, Road Management
Recibido: 01 de noviembre de
2018.
Aprobado:
22 de noviembre de 2018.
1.
Introducción
La República de Costa Rica se encuentra ubicada
en Centroamérica, y se caracteriza por ser una democracia constitucional con
uno de los niveles de desarrollo humano más altos de América Latina. De acuerdo
con el Fondo Monetario Internacional (IMF por sus siglas en inglés), el
Producto Interno Bruto (PIB) per cápita de Costa Rica es más alto que el
promedio de los países centroamericanos, y desde el 2015 es más alto que el
promedio de los países de América Latina; asimismo según los datos registrados
por el IMF, el PIB per cápita de Costa Rica ha tenido una tasa de crecimiento
anual en promedio de aproximadamente 3,7% entre 2012 y 2017 (Ministerio de Hacienda, 2018).
El país basa su actividad económica en la
producción de bienes agrícolas para exportación, además de la manufactura
especializada y actividades turísticas en función de la diversidad ambiental que
posee país. Entre los productos que han impulsado las exportaciones en los
últimos años destaca el banano, la piña y el café, así como instrumentos y
aparatos de uso médico (Ministerio de Hacienda, 2018).
Para fines administrativos, la República de Costa Rica está conformada
por siete provincias, las mismas se subdividen en un total de 82 cantones o
municipios. Cada uno es administrado por un Gobierno Local, conformado por un
alcalde elegido cada cuatro años en elecciones generales y por un Concejo
Municipal. Ambos son los encargados de administrar los intereses y servicios
locales en cada cantón. Entre estos, una de sus responsabilidades es
administrar la red vial cantonal (RVC) de cada municipio.
Costa Rica tiene una extensión de 51 000 km2, la red vial
total del país posee una longitud cercana a los 44 000 km, esto la convierte en
uno de los países con mayor densidad vial (relación de la longitud de la red
vial por superficie terrestre) de América Continental
El Laboratorio Nacional de Materiales y Modelos Estructurales (LanammeUCR), es una institución académica adscrita a la
Escuela de Ingeniería Civil de la Universidad de Costa Rica (UCR). Es un ente
especializado en la investigación aplicada, docencia y transferencia de
tecnología en las áreas de infraestructura de transporte, ingeniería
estructural, sísmica, geotécnica y de materiales. El LanammeUCR
es el Laboratorio Nacional de Referencia de Costa Rica según la Ley N.° 7099. Adicionalmente, la Ley N.°
8114 de Simplificación y Eficiencia Tributaria y la Ley N.°
8603 establecen que la Universidad de Costa Rica por medio del LanammeUCR deberá encargarse de velar por la calidad y la
eficiencia de la inversión pública destinada a conservar y desarrollar la red
vial del país.
En el presente artículo se analiza el desarrollo de la gestión vial
municipal de Costa Rica en la última década, desde la óptica del LanammeUCR, a través de sus potestades como ente encargado
de asesorar técnicamente a los gobiernos locales en esta materia. Se finaliza
el mismo con conclusiones y recomendaciones con el propósito de incentivar la
eficiencia en la planificación y administración de los recursos respecto a esta
materia, nuevamente desde la visión del LanammeUCR.
El
artículo se compone de la siguiente manera. Primero, se describe el marco legal
que regula la gestión vial de los gobiernos locales y las competencias del LanammeUCR dentro de la gestión vial municipal (Sección 2).
Seguidamente, se presenta un análisis de los principales factores que inciden
en el rezago del desarrollo de la RVC del país, más allá de la problemática de
disponibilidad de recursos, se identifican aspectos institucionales, técnicos,
legales, y de gobernabilidad, entre otros (Sección 3). En la Sección 4, se
describe las funciones que realiza el LanammeUCR,
ajustándose al Marco Legal del país, para coadyuvar a que la inversión pública
en la reconstrucción y conservación de la RVC se realice eficientemente. Se
detalla en tareas como asesorías técnicas enfocadas a la gestión vial y al
quehacer ingenieril, capacitaciones según necesidades de los gobiernos locales,
evaluaciones de la red de caminos, entre otras actividades. Además, se incluye
la perspectiva de la integración de los actores políticos y sociales locales
con los técnicos. En la Sección 5, se concluye el artículo con la visión del LanammeUCR respecto a los diferentes hallazgos sobre
factores que afectan el desarrollo de la RVC, y las posibles recomendaciones
para subsanarlas.
2.
Margo Legal y Regulatorio
El marco legal y regulatorio referente a la gestión de la red vial
cantonal de Costa Rica involucra a distintos actores. El rol principal es
llevado por los gobiernos locales, al ser los responsables directos de la
atención plena y exclusiva de la red vial cantonal. Entorno a esto, desde el
año 1972, mediante la Ley General de Caminos N.° 5060,
se subdivide la red vial de Costa Rica según su función y el órgano encargado
de su administración. Es en esta Ley que se otorga al Ministerio de Obras
Públicas y Transportes (MOPT) la responsabilidad de administrar la red vial
nacional, en tanto a las Municipalidades les corresponde la administración de
la red vial cantonal.
En julio del año 2001, entra en vigencia la Ley
N.° 8106: Reforma del Artículo 170 de la Constitución
Política, en donde se asigna el 10% del presupuesto ordinario de la República a
los gobiernos locales. En el mismo mes y año, entra en
vigencia la Ley de Simplificación y Eficiencia Tributarias N.° 8114, la cual mediante el Impuesto Único a los
Combustibles (IUC) dota de recursos económicos a los gobiernos locales para la atención
de la RVC, asignando un 7,25% de este a los municipios.
Los Artículos 5 y 6 de la Ley N.° 8114,
establecen que la Universidad de Costa Rica, mediante el LanammeUCR,
asumirá la facultad de velar por la calidad de la red vial nacional
costarricense, a través de labores de fiscalización, evaluación, investigación
y transferencia tecnológica. Posteriormente, en el año 2007 la Ley N.° 8603 modifica artículos de la Ley N.°
8114, incluyendo como parte de las labores del LanammeUCR
el garantizar la calidad de la red vial cantonal, realizando labores
equivalentes a las establecidas para la RVN, en lo que razonablemente sea
aplicable. Estas tareas se realizarán por medio de convenios de cooperación técnica
entre la Universidad de Costa Rica y las respectivas Municipalidades.
En el año 2008 se publica en el Diario Oficial La Gaceta el Decreto
Ejecutivo N.° 34624, en este se establece el “Reglamento
Sobre el Manejo, Normalización y Responsabilidad para la Inversión Pública en
la Red Vial Cantonal”. En este documento se establecen los lineamientos que
deben seguir los gobiernos locales para la ejecución en proyectos de
infraestructura vial, tales como contar con un Plan de Conservación y de
Desarrollo de la red vial cantonal, modalidades de ejecución de obra,
competencias y roles de diferentes instancias políticas y técnicas del
municipio, entre otros.
Con el objetivo de transferir competencias del poder Ejecutivo a
los gobiernos locales, en el año 2010 se publica en el Diario Oficial La Gaceta
la Ley General de Transferencia de Competencias del Poder Ejecutivo a las
municipalidades N.° 8801, en donde se establece el
marco general de transferencia de dichas competencias. En esta Ley se define el
rol del Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica (MIDEPLAN),
el cual funge como responsable del proceso de transferencia, verificando las
capacidades municipales para asumir las competencias que les corresponde,
además de ser el responsable de implementar programas para el mejoramiento de
dichas capacidades.
Posteriormente, en el 2016 entra en vigencia la
Primera Ley Especial para la Transferencia de Competencias: Atención Plena y
Exclusiva de la Red Vial Cantonal N.° 9329. Esta Ley,
además de transferir las competencias para la atención de la red vial cantonal a
los gobiernos locales, de manera exclusiva, incrementa sustancialmente la
asignación presupuestaria de los recursos provenientes del Impuesto Único de
los Combustibles a los municipios, pasando de un 7,25 % a un 22,25%. La
asignación de estos recursos a cada gobierno local se realiza en función de las
características de cada red vial y del cantón: 50% en función de la extensión
de la red vial, 35% según el Índice de Desarrollo Social Cantonal (IDSC) y el
restante 15% distribuido en partes iguales a cada una de las municipalidades. Asimismo,
esta Ley establece al MOPT como ente fiscalizador del cumplimiento de las
disposiciones técnicas en la ejecución de obras en la RVC, y se le confiere la rectoría
técnica en relación a la infraestructura vial
municipal.
En el año 2017, mediante el Decreto DE-40137-MOPT, se establece el
Reglamento a la Ley N.° 9329. En este reglamento, se especifican las
funciones de los actores involucrados en la atención de la RVC. En éste se
establece que a los gobiernos locales “les
corresponderá planear, programar, diseñar, administrar, financiar, ejecutar y
controlar su construcción, conservación, señalamiento, demarcación,
rehabilitación, reforzamiento, reconstrucción, concesión y operación, de
conformidad con los Planes Viales Quinquenales de Conservación y Desarrollo de
cada municipio” (Ley N.° 9329, 2016).
Además, se especifica claramente que cada municipio será responsable de atender
todos los elementos físicos que se encuentran
dentro del derecho de vía y que constituyen la infraestructura vial cantonal,
tales como pavimentos, aceras, ciclovías, señalización, puentes
y alcantarillas.
El Decreto N.°40138-MOPT , publicado en febrero
del 2017, reglamenta aspectos referentes al uso de los recursos de la Ley N.° 8114, por parte de los municipios, y deroga el N.° 34624 del MOPT. Uno de los cambios más marcados entre
ambos decretos, es que en el N.° 34624 se define a la
Unidad Técnica de Gestión Vial Municipal, los miembros que lo conforman, así
como sus roles y responsabilidades, mientras que en el Decreto N.° 40138 se especifica que la municipalidad tiene la
responsabilidad de la correcta ejecución de recursos, por lo que deberá contar con
el recurso humano, técnico y profesional. Esto significa que la conformación
del equipo humano encargado de la ejecución estará sujeto al criterio de cada
municipio.
A
partir de esta síntesis del marco legal y regulatorio que rige el accionar en
la red vial cantonal, es posible identificar la importancia de la ejecución de
las responsabilidades específicas de cada ente involucrado de manera efectiva y
eficaz. Es muy importante destacar que aunque los
gobiernos locales, el Poder Ejecutivo (MOPT y MIDEPLAN) y la academia (LanammeUCR), poseen ámbitos de acción muy específicos, su
interacción es fundamental para velar por el mantenimiento y la mejora de la
red vial cantonal del país.
3.
Factores
que inciden en el atraso del desarrollo de la red vial cantonal
La RVC
posee una extensión de 36 300 km, de acuerdo con el inventario de caminos
registrado en el MOPT en el año 2017, de los cuales no se tiene un dato exacto
y actualizado de la longitud correspondiente a tramos pavimentados. Sin embargo,
según datos de la Dirección de Planificación Sectorial del MOPT, durante el año
2012, se indica que 17% de las rutas cantonales se encuentran asfaltadas y
cerca del 83% siguen siendo de lastre o tierra (Loría
& Umaña, 2014).
Entre
las fortalezas de la RVC del país es que la cobertura es extensa y es coherente
con la distribución de la población. Se tiene un índice de cobertura en el país
de 83 km de vías por cada 100 km2 de superficie, superando al
promedio de los índices de cobertura de los países de América Latina de 21 km
por cada 100 km2 (Loría & Umaña,
2014). Esta cobertura permite el acceso a casi cualquier zona del país,
y de esta manera se facilita la articulación de las zonas rurales con la red
vial nacional. Sin embargo, la debilidad que posee la RVC es su calidad, lo
cual afecta a la satisfacción de las necesidades básicas de los ciudadanos,
como lo es el acceso a la salud, alimentación, educación, trabajo, entre otros.
El
informe del Índice de Gestión Municipal (IGM) elaborado por la Contraloría
General de la República (CGR) para el año 2014, presenta datos de la condición
de la superficie de ruedo de la RVC, obtenidos mediante auscultación visual, en
donde 10% de la RVC se encuentra en un excelente estado, 25% en un buen estado,
32% con un estado regular, 22% con mal estado y 11% con muy mal estado. Esto
implica que cerca del 65% de la RVC requiere algún tipo de intervención para
recuperar su capacidad funcional y estructural, y así brindar un nivel de
servicio óptimo a los ciudadanos
Además,
de acuerdo con el índice de Competitividad Global (ICG), en cuanto a la calidad
percibida de las carreteras, Costa Rica posee una puntuación de
2,6 (siendo 1 la peor puntuación y 7 la mejor), ubicándolo en la posición
123 de un total de 137 países
A
partir del año 2016, con la entrada en vigencia de la
Ley N.° 9329, los recursos financieros destinados a
la intervención de la RVC se triplicaron, pasando de un 7,25% a 22,25% del
Impuesto Único a los Combustibles, como se mencionó en la sección anterior.
Esto representa un gran desafío y oportunidad para las municipalidades, pues
son las responsables de administrar esos recursos y atender las necesidades de
la RVC de sus respectivos gobiernos locales. En esta sección se presentan
factores que inciden de manera negativa en el desarrollo de la RVC.
3.1 Falta de sistemas de planificación
En los
gobiernos locales, los proyectos para intervenir la RVC, típicamente inician
sin tener previamente una adecuada planificación de las fases, sin tener una
estimación certera de los costos, los tiempos de ejecución, ni los productos
entregables, lo cual afecta directamente en el desarrollo de proyectos de
infraestructura vial.
El IGM
toma en cuenta el grado de cumplimiento de las metas propuestas por los
gobiernos locales, de acuerdo con sus planes operativos anuales. Para el año
2017 las municipalidades obtuvieron un promedio de 63,9% de cumplimiento en
materia de gestión vial. Este resultado evidencia la falta de planificación en
la gestión de la obra vial cantonal, lo que provoca que al final del año
existan proyectos inconclusos o peor aún sin haberse iniciado (CGR, 2018).
Otro inconveniente que
genera la falta de planificación, es que los recursos
asignados para los diferentes proyectos, no sean suficientes para cumplir con
los objetivos propuestos, o caso contrario, que quede un exceso de recursos sin
ejecutar, es decir, sub-ejecución.
3.2 Ineficiente
gestión de los recursos
Anualmente se evalúa el
grado de ejecución de los recursos destinados a la red vial cantonal. Para el
año 2017 se obtuvo un 61,5% de ejecución de recursos según el IGM, es decir que
38,5% de los recursos no se emplearon durante el año 2017, evidenciando la
necesidad de fortalecer los mecanismos de gestión de recursos en los gobiernos
locales
La CGR en su informe
del seguimiento de la gestión acerca del endeudamiento por préstamos en 10
municipalidades, indica que en general los gobiernos locales no realizan
análisis de la viabilidad financiera y capacidades de pago antes de tramitar
los préstamos. Tampoco realizan evaluaciones de alternativas de financiamiento
para optar por la que más se apegue a los objetivos y capacidades de las
municipalidades. Asimismo, no existe una vinculación entre los préstamos y los
instrumentos de planificación de los gobiernos locales y no poseen una política
de endeudamiento. Todo lo representan los ingredientes esenciales para generar
la insostenibilidad financiera e incumplimiento de las obligaciones de los
préstamos como lo son el pago de los intereses y la amortización. Además,
podría limitar la capacidad de ejecución de proyectos en la RVC para futuras
administraciones (CGR, 2017).
Las municipalidades, que fueron fiscalizadas por la CGR en materia de la
gestión de los recursos para la atención de la RVC, usan modelos tradicionales
de contratación de bienes y servicios para desarrollar los proyectos en la RVC,
los cuales son en su mayoría compras directas. No se han aprovechado modelos
alternativos que el el Reglamento a la Ley de
Contratación Administrativa N.° 33411-H permite. El
empleo de modelos alternativos puede generar la optimización de los recursos,
además de mejorar los tiempos de ejecución y entrega de los proyectos (CGR, 2018).
3.3 Falta
de programas de capacitación a los gobiernos locales
El MIDEPLAN es el encargado de implementar
programas para mejorar las capacidades de gestión de los gobiernos locales en
materia referente a la atención de la RVC. De acuerdo con la auditoría
realizada por la CGR, no ha existido dicha transferencia de capacidades por
parte de MIDEPLAN a las municipalidades fiscalizadas, así como tampoco ha
existido un acercamiento de los gobiernos locales a MIDEPLAN, para solicitar
ayuda y capacitarse en temas donde evidencian tener debilidades (CGR, 2018).
Al
incrementar la cantidad de recursos financieros que ingresan a las
municipalidades de conformidad con la Ley N.° 9329,
se puede esperar que también se incrementen los proyectos enfocados a la
atención de la RVC en los gobiernos locales, y se debe evaluar las posibles
soluciones o mecanismos, para poder ejecutarlos todos de una manera óptima. Es
por ello que se debe garantizar que los gobiernos
locales cuenten con las herramientas y capacidades requeridas para administrar
sus recursos. Así estos se invertirán de forma eficiente y en paralelo con los
objetivos de los gobiernos locales.
3.4 Ausencia
de Planes Viales Quinquenales de Conservación y Desarrollo (PVQCD) oficiales
El
Plan Vial Quinquenal de Conservación y Desarrollo (PVQCD) es un instrumento que
le permite a los gobiernos locales organizar, y a la vez planificar cuáles
caminos deben intervenir, de acuerdo con las prioridades de inversión que
tengan y tomando en cuenta las políticas de infraestructura de la institución y
las necesidades de sus comunidades. Según la CGR, 8 de las 10 municipalidades
auditadas no poseen un instrumento oficial de planificación a mediano plazo (CGR, 2018), en otras
palabras, un PVQCD.
La ausencia de un PVQCD oficial en las
municipalidades ocasiona que los gobiernos locales no cuenten con una guía para
saber hacia dónde van a dirigir los recursos a mediano plazo, en función de sus
políticas de desarrollo. Tampoco tienen un listado de propuestas de proyectos,
con sus respectivos plazos de ejecución y costos generales, que les permita
realizar las inversiones de recursos de manera eficiente. Asimismo, se puede
prestar para que se den modificaciones de la planificación de los proyectos,
sin que existan fundamentos técnicos que respalden los cambios (CGR, 2018), en decir, decisiones
políticas.
3.5 Debilidad
en la fiscalización a los Gobiernos Locales sobre el cumplimiento de las
disposiciones técnicas en la inversión de recursos para la red vial cantonal
La normativa legal
costarricense determina al MOPT como el ente encargado de realizar la fiscalización,
en materia técnica, de los proyectos ejecutados por los gobiernos locales para
el desarrollo, mantenimiento y conservación de la RVC. Según la auditoría
realizada por la CGR, hasta la fecha el MOPT no ha ejecutado esta labor. Sin
embargo, ha realizado un esfuerzo en la elaboración de una propuesta del plan
de fiscalización y ha promulgado el Reglamento a la Ley N.°
9329 mediante el Decreto DE-40137-MOPT, en donde
se establecen las competencias de los actores involucrados en la gestión de la
RVC. De acuerdo con la CGR, el rezago de las labores de fiscalización del MOPT
se debe a que está en un proceso de transición, y falta definir claramente el
marco de acción para la fiscalización de las obras (CGR, 2018). Esto es una gran
problemática dado que los municipios cuentan con recursos frescos, y en la
mayoría de los casos no poseen las capacidades instaladas técnicas para llevar
a cabo los proyectos viales y ejecutar estos recursos adicionales,
eficientemente.
La
ausencia de la fiscalización genera incertidumbre acerca del cumplimiento de la
normativa técnica, durante la ejecución de los proyectos por parte de los
gobiernos locales. El objetivo es que se oriente a las municipalidades en
materia técnica de la infraestructura vial, se detecten debilidades, y así se
puedan emitir criterios para corregir o prevenir la problemática. Es muy
importante la labor del MOPT, pues 9 de las 10 municipalidades auditadas por la
CGR en materia de gestión de los recursos para la atención de la RVC, no poseen
programas permanentes para asegurar la calidad de las obras que realizan en la
RVC. Además, 4 de 10 no realizan pruebas de verificación de calidad de las
obras en la RVC (CGR, 2018) .
3.6 Desaparición
reglamentaria de las Unidades Técnicas de Gestión Vial en las municipalidades
Antes de la entrada en vigencia de la Ley N.°
9329 en al año 2016, en el Decreto DE-34624-MOPT se establecía el reglamento
que regulaba lo estipulado en la Ley N.° 8114, en
cuanto al manejo, normalización y responsabilidad para la inversión pública en
la RVC. Dicho Reglamento indicaba que en cada municipalidad tenía que existir
una Unidad Técnica de Gestión Vial Municipal (UTGVM), la cual debía estar
conformada por al menos un profesional de ingeniería civil como Director, un
asistente técnico y un promotor social profesional en ciencias sociales, todos
con experiencia en materia vial. La UTGVM permitía canalizar los esfuerzos para
la atención de la RVC, permitiendo mayor orden y homogeneidad en la
administración y gestión de la RVC en los gobiernos locales del país. Además,
en dicho documento se definió claramente las responsabilidades que cada uno de
los miembros de la UTGVM tenía.
Sin
embargo, en el 2016 se derogó este Reglamento y se estipuló que cada
municipalidad debe “contar con recurso humano técnico y profesional que
ellas consideren adecuado, encargado del desarrollo de las competencias de
gestión vial”
La
existencia reglamentaria de la UTGVM permitía tener una unidad encargada de la
atención de la RVC. No obstante, ahora los roles en cuanto a quién le
corresponde tratar con materia de infraestructura vial en gobiernos locales no
está definido explícitamente en el reglamento. Esto deja el portillo a que se
disuelva esta unidad y se asignen las labores en materia vial a otras unidades
que tratan con diferentes temas a la vez. Lo anterior puede generar duplicidad
de funciones, ineficiencia en cuanto a la ejecución de las labores de gestión vial
y que existan responsabilidades que se omitan, por esa dispersión de funciones.
Además, no necesariamente se contaría con el recurso humano idóneo para las
labores de gestión de la RVC en el municipio.
4.
Aporte
del LanammeUCR a la Gestión de la Red Vial Cantonal
Costarricense
La UCR
es una institución de enseñanza superior que se esfuerza por propiciar
condiciones que mejoren la calidad de vida de las personas que habitan el país.
Alineado a esto y en apego al cumplimiento de la Ley N.°
8114 y la Ley N.° 8603, el LanammeUCR
mediante el Programa de Infraestructura de Transportes (PITRA), principalmente,
por medio de la Unidad de Gestión Vial Municipal, ha venido desarrollando,
durante más de una década, actividades de evaluación,
investigación y transferencia de tecnología con diferentes gobiernos locales.
El LanammeUCR, con el objetivo de mejorar la gestión
vial municipal del país, ha desarrollado labores que involucran a los gobiernos
locales, mediante dos enfoques: general y específico. El enfoque general se
utiliza para impactar a la mayor cantidad de municipios posible. Las acciones
realizadas de manera colectiva, contemplan
investigación referente a la evaluación y la construcción de infraestructura
vial, capacitaciones, generación de bases de datos y elaboración de guías y
manuales referentes a procesos de gestión. El enfoque individual, por otro lado,
busca brindar asesoría y capacitación respecto a necesidades específicas de
cada gobierno local.
La investigación se ha orientado en el desarrollo de herramientas
que le permitan a los municipios mejorar la calidad de
vida de sus habitantes y optimizar el uso de los recursos disponibles para intervenciones
en pavimentos convencionales y caminos de bajo volumen. Respecto a pavimentos
convencionales, el LanammeUCR ha realizado y realiza
investigaciones que generan productos específicos para mejorar el diseño de
pavimentos, la gestión de infraestructura y las prácticas constructivas
aplicadas en el país; así como el desarrollo de investigación para el mejor
entendimiento del desempeño de los materiales utilizados en la infraestructura
vial costarricense. En relación a caminos de bajo
volumen, los principales temas de investigación se enfocan en la
caracterización del tránsito vehicular en la RVC, el control de polvo en
caminos no pavimentados (cuantificación y estabilización de suelos), desempeño
de caminos de bajo volumen, inspección de puentes municipales, y gestión de
pavimentos y demás elementos de la RVC.
Respecto a las capitaciones, estas suelen desarrollarse de manera
regional, con el fin de que los participantes sean miembros de diferentes
municipios de la zona. Los temas que se imparten se basan en la identificación
de debilidades en los procesos de gestión observados o por medio de solicitud
directa de parte de los gobiernos locales. Las temáticas son de diversa índole:
procesos constructivos, control de calidad, evaluación de caminos, inspección,
desarrollo de herramientas de gestión, sistemas de información geográfica,
entre otros.
En cuanto a documentación de referencia para los municipios, se ha
colaborado en la elaboración de manuales y guías para realizar diversos
procesos de gestión. Su principal objetivo es brindar un documento con el
detalle y el fundamento técnico suficiente para que los municipios ejecuten
diversas tareas. Se ha venido desarrollando documentación referente a temas de
gestión, inspección, georeferenciación y recepción de
obra vial.
Los esfuerzos individuales del LanammeUCR con
los gobiernos locales, se enfocan principalmente en el acompañamiento técnico y
asesoría en diferentes aspectos de la gestión municipal. Dado que es un enfoque
individual, la atención se desarrolla entorno a solicitudes específicas de cada
municipio. Es común trabajar de manera conjunta en la evaluación de caminos y
puentes, procesos de planificación: planes quinquenales de conservación y
desarrollo, estudios preliminares, referencias y especificaciones técnicas,
bases de datos georeferenciadas, seguridad vial y estimación del valor
patrimonial vial. Al día de
hoy, se ha brindado acompañamiento técnico o asesoría individual, a
más de 30 municipios.
El LanammeUCR realiza o ha realizado la
evaluación de diversos elementos de la infraestructura en diferentes
municipios. Los elementos evaluados dependen del interés específico del
municipio, es común evaluar caminos pavimentados (con material asfáltico),
caminos de lastre y puentes. La evaluación de los caminos pavimentados se
enfoca, principalmente, en la determinación de su condición (funcional y
estructural), tipos de estructuras de pavimento (incluyendo subrasante) y
recomendaciones generales de intervención en función de su estado. Los caminos
de lastre son evaluados considerando sus deterioros o su condición funcional. Adicionalmente,
a los puentes se les realiza inspecciones y una evaluación general del estado,
dando recomendaciones generales de intervención como resultado.
Cabe mencionar que estas evaluaciones permiten al municipio conocer con
mayor fundamento técnico el estado de su infraestructura, un diagnóstico
técnico, el elemento esencial para poder determinar los tipos de intervención. Además,
este diagnóstico le permite al LanammeUCR el generar
una base de datos georeferenciada, en el que se
incorpore el estado de la infraestructura vial municipal de diferentes regiones
del país.
Generalmente las labores con enfoque individual se
desarrollan mediante la firma por mutuo acuerdo de convenios de
cooperación técnica entre el LanammeUCR y los
municipios. Independientemente de la existencia o no de este tipo de convenios,
es necesario que ambas partes se involucren en el proyecto, ya que el
desarrollo de manera conjunta permite que el equipo humano encargado de la
infraestructura vial obtenga un mayor aprendizaje. Por otro lado, este esquema
de trabajo genera sentido de pertenencia al proyecto, creando mayor integración
y responsabilidad de las partes involucradas.
Es importante recalcar que indistintamente del tipo de actividad que se
ejecute con los municipios, sea regional o individual, de capacitación,
asesoría o acompañamiento técnico, el objetivo del LanammeUCR
es el desarrollo de las capacidades del equipo técnico municipal encargado de
la infraestructura vial.
A pesar de los esfuerzos realizados para mejorar la gestión de la
infraestructura vial municipal, se ha logrado identificar que regularmente estos
se ven opacados por asuntos de carácter político o por una inadecuada
comunicación con los grupos sociales involucrados. Debido a esto, se han implementado
diferentes estrategias para disminuir el riesgo de que se generen conflictos
debido a externalidades políticas o sociales durante la ejecución de los
proyectos, para que los mismos se completen con éxito y con el sustento técnico
necesario.
Para procurar la ejecución satisfactoria de los proyectos, se acude
al involucramiento de instancias políticas municipales en etapas estratégicas
de los mismos. Esto se realiza por medio de reuniones o presentaciones
magistrales en donde se describe el proyecto, así como su objetivo,
alcance y recursos involucrados, tanto humano como financiero. La comunicación
con todas las partes involucradas durante la ejecución de un proyecto es fundamental,
pues permite hacer partícipes a diferentes autoridades políticas del gobierno
local, dándoles la oportunidad de que conozcan el proyecto, evacuen dudas e,
inclusive, aporten recomendaciones que permitan su mejora, apropiándose del
proyecto.
Cabe recalcar que es estratégico dar a conocer el proyecto desde su
etapa inicial, esto para que los involucrados tengan claridad respecto a las
características generales del mismo. Según el (Project
Management Institute, 2013), es en esta etapa en donde existe una alta
capacidad de generar cambios en el proyecto sin afectar significativamente su
costo. Además afirma que conforme aumenta la vida del
proyecto, el costo económico de generar cambios en él es mayor.
Un elemento clave para una ejecución exitosa de un proyecto es tomar en
consideración la comunidad e informar a los líderes u organizaciones políticas
y sociales del cantón. Es preponderante que los ciudadanos del cantón
conozcan información general del proyecto, tales como su descripción,
justificación y beneficiarios directos e indirectos. De esta forma, les permite
entender todo el trasfondo de los trabajos que se realizarán, ser parte del mismo desde sus inicios, saber el por qué se seleccionó
el camino a intervenir y el tipo de intervención que se va a realizar. Todo lo
anterior genera un sentido de pertenencia, procurando generar sensibilización
acerca de su importancia y el deseo de que su desarrollo y su conclusión se dé
de manera exitosa. Además, esta interacción permite identificar cambios o
mejoras pertinentes, sin afectar significativamente el alcance, costo y tiempo
de ejecución del mismo.
El proceso de comunicación efectiva y asertiva con los diferentes interesados, permite gestionar sus expectativas de una mejor
manera y atender consideraciones o recomendaciones necesarias para la mejora
del proyecto. Asimismo, es una manera de que el equipo técnico encargado rinda
cuentas del trabajo que se está realizando, de modo claro y eficaz. Estos
aspectos disminuyen el riesgo de que los proyectos no se ejecuten con éxito,
por asuntos políticos o sociales.
Otro
abordaje que se ha implementado, desde el LanammeUCR,
para aumentar la ejecución exitosa de los proyectos de infraestructura
vial en los gobiernos locales, es el enfoque de las capacitaciones que se
ofrecen. En los últimos años se ha procurado brindar capacitaciones, regionales
o individuales, que involucren a los diferentes actores que forman parte de la
gestión vial municipal, incluyendo a miembros encargados de la gestión, a políticos,
administrativos y técnicos, así como a ejecutores: operarios y trabajadores que
se encargan de realizar las labores de campo. Este actuar ha permitido ampliar
el conocimiento de los diferentes procesos que componen la gestión y la
ejecución de obra vial. Además, permite concientizar a los diferentes actores
municipales (políticos, administrativos y operativos), de la importancia de una
adecuada gestión vial, de la cual ellos forman parte. Así se logra el objetivo
fundamental de mejorar la gestión vial, las practicas constructivas y el
control de calidad.
5.
Conclusiones y Recomendaciones
En esta sección se realiza una síntesis de las
conclusiones y recomendaciones sobre la gestión vial municipal en Costa Rica.
El papel fiscalizador del
MOPT es de gran importancia para el país, máxime si se considera la entrada en
vigencia de la Ley N.º 9329, ya que ésta no sólo otorga más recursos
a los municipios, si no que les atribuye mayores responsabilidades, por lo anterior
se considera que es fundamental que el MOPT al finalizar su proceso de
transición, tome como una labor prioritaria la implementación de un plan de
fiscalización para lograr verificar el cumplimiento de las disposiciones
técnicas de los proyectos viales municipales que se ejecuten y así asegurar la
calidad de las obras.
Desde la óptica del LanammeUCR, un ente de excelencia académica y con una
plataforma tecnológica y técnica en el estado del arte en temas de pavimentos; se
considera esencial que el MOPT, como ente fiscalizador, pueda apoyarse en el LanammeUCR en temas técnicos y científicos referentes a la
gestión vial. Así, en la medida de lo posible, el LanammeUCR
pueda generar herramientas, manuales y plataformas tecnológicas, que en conjunto con el MOPT, puedan ser transferidas e integradas
en las Municipalidades para mejorar su gestión de caminos. El objetivo sería
coadyuvar conjuntamente el quehacer de la gestión vial municipal.
Por otro parte, se
destaca la importancia de que entes como el MIDEPLAN, proporcionen soporte a
las Municipalidades en los temas de planificación a nivel general, y
específicos en lo que compete a la Leyes N.º 8114, 8603 y 9329, en
la inversión en infraestructura vial. Máxime
si se considera que el desarrollo de mejores capacidades municipales se
reflejará en proyectos de infraestructura vial de mejor calidad y por lo tanto
mayor beneficio para los ciudadanos del cantón.
Es importante recalcar que
parte de la función del LanammeUCR, como ente
técnico-académico, es poder brindar y transferir las competencias,
específicamente en el tema de gestión vial municipal, a los diferentes entes
involucrados. En este sentido, el LanammeUCR puede
coadyuvar las labores de los diferentes entes involucrados como el MOPT y el
MIDEPLAN, entre otros, con criterio técnico-científico que permitan buscar las
mejores formas de intervenir la red vial cantonal de cada municipio.
Respecto al equipo
técnico humano encargado de ejecutar los recursos referentes a la
infraestructura vial, se considera fundamental que este esté liderado por un
profesional en Ingeniería Civil (o Ingeniero Tecnólogo) que tenga experiencia
certificada en materia vial. Es necesario asimilar que contratar a un ingeniero
para esta labor es fundamental para aspirar a garantizar las mejores obras en
las redes viales. Por otro lado, ya que se trata de obras que buscan el
beneficio de la ciudadanía y que afectan su diario vivir, es importante contar
con un profesional del área de ciencias sociales, que permita establecer un
vínculo entre los habitantes del cantón y el municipio, con el afán de
identificar las necesidades de infraestructura vial de la comunidad y además
facilitar la socialización de los esfuerzos que realiza el municipio para
mejorar la vialidad del cantón. Dado que las labores a desarrollar aumentan al
incrementar el presupuesto disponible para obras de infraestructura vial, es
importante que el equipo de trabajo incorpore, al menos un miembro, que asista
a los profesionales previamente mencionados, de manera que este los asista
cuando se considere pertinente. Básicamente se recomienda contar, con los tres
miembros que inicialmente conformaban la UTGVM en el Decreto N.° 34624.
Con la experiencia que el
LanammeUCR posee, se puede aseverar que los mejores resultados
de gestión en las RVC se observan en Municipios que tiene un equipo encargado
de la gestión de infraestructura vial consolidado, con ingeniero, promotor social
y asistente técnico, con campos de acción y responsabilidades claramente
establecidas. En vista de la cantidad de recursos frescos que se están
transfiriendo a las Municipalidades para la conservación de la RVC, se
recomienda que cada municipio valore el contar con un equipo de trabajo que
supere a los tres miembros previamente mencionados. Se considera que el número
de profesionales debería ser directamente proporcional al presupuesto anual que
se debe ejecutar y la longitud de la RVC. Es contraproducente que las funciones
de las UTGVM con respecto a la Ley N.° 8114 y Ley N.°. 8603 como fue
planteada originalmente sean asumidas por otras unidades dentro de la
Municipalidad, pues las mismas no contarán con la experiencia y pericia en
materia vial.
En los últimos años se ha
visto que, con cierta orientación o capacitación, las municipalidades son
capaces de generar Planes Viales Quinquenales de Conservación y Desarrollo técnicamente
justificados. Esto otorga un empoderamiento al municipio, pues le da la
capacidad y potestad de realizar sus proyectos de una manera ordenada y
planificada.
En general el país está realizando un esfuerzo
financiero importante para fortalecer las finanzas de los gobiernos locales y
la infraestructura vial del país. Sin embargo, para obtener el mayor beneficio
posible de esta gran inversión, es necesario que se realice un esfuerzo
articulado de las diferentes instituciones encargadas tanto de la fiscalización
como del desarrollo de capacidades del sector municipal en materia de
infraestructura vial.
En este contexto, y con
el afán de potenciar la mejora de la infraestructura vial municipal del país, la
labor del LanammeUCR ha permitido guiar y apoyar el
desarrollo de las capacidades técnicas municipales, así como generar
herramientas que propicien la mejora de la gestión vial municipal. Se cree que
todavía hay mucho camino por recorrer, pero se considera que ya se están dando
los primeros pasos hacia una Gestión Vial Municipal planificada.
6.
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[1] Ingeniera
civil. Graduada en el 2016 como Licenciada en Ingeniería Civil de la
Universidad de Costa Rica. Desde el año 2016, y hasta la fecha, ha ejercido en
el área de Gestión Vial Municipal en el LanammeUCR, brindando apoyo a las
municipalidades para fortalecer los procesos de gestión de la red vial
cantonal, mediante la realización de evaluaciones y diagnósticos técnicos de la
red y con esto proporcionando herramientas para que la inversión pública sea
técnicamente adecuada y económicamente eficiente.
Correo
electrónico: lilly.xu@ucr.ac.cr
[2] Ingeniera
civil. Graduada en el 2009 como Licenciada en Ingeniería Civil de la
Universidad de Costa Rica y en abril del 2015 de la Maestría en Ingeniería
Civil con Énfasis en Infraestructura Vial, de la Pontificia Universidad
Javeriana, Bogotá, Colombia. Desde el año 2009, y hasta la fecha, ha ejercido
en el área de Gestión Vial Municipal en el LanammeUCR. Fue parte del equipo que
desarrolló e impartió la metodología para la generación de Planes Quinquenales
de Conservación y Desarrollo de Red Vial Cantonal, aplicada en 40 gobiernos
locales, proyecto ejecutado del año 2015 al 2017, dentro del marco del programa
PRVC MOPT/BID Costa Rica.
Correo
electrónico: sharline.lopezramirez@ucr.ac.cr
[3] Ingeniero
civil. Graduado en el 2004 como Licenciado en Ingeniería Civil de la
Universidad de Costa Rica y en mayo del 2006 de la Maestría en Ciencias de la
Ingeniería con Énfasis en Ingeniería de Transporte de la Universidad de
California, en Berkeley, Estados Unidos. Desde setiembre 2008 funge en el área
de Gestión Vial Municipal en el LanammeUCR. Desde febrero 2011, hasta la
actualidad, es el Coordinador del Programa de Ingeniería Municipal del
PITRA-LanammeUCR. Cursa actualmente el Doctorado en Ciencias de la Ingeniería
con Área Ingeniería de Transporte de la Pontificia Universidad Católica de
Chile, culminará el Doctorado en noviembre 2018.
Correo
electrónico: jaime.allenmonge@ucr.ac.cr
[4] Ingeniero
civil. Graduado en el 1999 como Licenciado en Ingeniería Civil de
la Universidad de Costa Rica y en Mayo del 2008 de la Maestría en Ciencias de la
Ingeniería con Énfasis en Ingeniería de Pavimentos de la Universidad de Nevada,
en Reno, Estados Unidos. Obtuvo su Doctorado en Ciencias de la Ingeniería, en el año 2011, en esta misma
Universidad. Desde el año 2009 funge como Coordinador General del
PITRA-LanammeUCR.
Correo
electrónico: luis.loriasalazar@ucr.ac.cr