Desarrollo de la Gesti�n Vial Municipal en Costa Rica:
Incidencia de Elementos Pol�tico � T�cnicos
Investigadores:
Lilly Xu-Ye[1]
Sharline
L�pez-Ram�rez[2]
Jaime Allen Monge[3]
Luis Guillermo
Lor�a-Salazar[4]
Resumen
La red vial cantonal (RVC) es vital
para brindar accesibilidad y movilidad a los usuarios, adem�s incentiva el
desarrollo econ�mico de las �reas rurales. Entre
las fortalezas de la RVC de Costa Rica es que la cobertura es extensa y es
coherente con la distribuci�n de la poblaci�n, sin embargo, la debilidad
que posee es su calidad deficiente.� En el presente
art�culo se analiza el desarrollo de la gesti�n vial municipal de Costa Rica en
la �ltima d�cada, desde la �ptica del LanammeUCR, a
trav�s de sus potestades como ente encargado de asesorar t�cnicamente a los
gobiernos locales en esta materia. Se describe el marco legal que regula la
gesti�n vial municipal y se analizan los principales factores que inciden en el
rezago del desarrollo de la RVC del pa�s, m�s all� de la problem�tica de
disponibilidad de recursos. Se concluye que es fundamental que se realice un
esfuerzo articulado y pronto por parte de las diferentes instituciones
encargadas tanto de la gesti�n, la fiscalizaci�n como el desarrollo de capacidades
del sector municipal en materia de infraestructura vial, para coadyuvar
conjuntamente el quehacer de la gesti�n vial municipal. Se estima que todav�a
hay mucho camino por recorrer, pero se considera que ya se est�n dando los
primeros pasos hacia una Gesti�n Vial Municipal planificada.
Palabras claves
Red Vial Cantonal, LanammeUCR, MOPT, Municipalidad, Gobiernos Locales, Gesti�n
Vial
Abstract
The cantonal road network is very important to provide accessibility and
mobility to users, and also encourages economic
development in the rural areas. Among the strengths of the cantonal road
network of Costa Rica, is the extensive coverage of the network which is
consistent with the population distribution, however, the weakness is the poor
quality of the roads. In the present study, the development over the last
decade of Costa Rica municipal road management is analyzed, from LanammeUCR
point of view, through their identity as one of the organization in charge of
technical advice to local governments in matters of cantonal road networks. The
current legal framework that regulates the municipal road management is
described and the main factors that affect the lag of development of the
cantonal road network are analyzed, beyond the problematic of resources
availability. It is concluded that is essential to carry out a soon and
articulated effort by the different institutions that are in
charge of the management, auditing and capacity development of the
municipal sector in terms of road infrastructure, to jointly contribute to the
task of municipal road management. It can be said that there is still a long
way to go, however the first steps towards a planned municipal road management
have already being taken.
Key
words
Cantonal Road Network, LanammeUCR, MOPT, Municipality, Local
Governments, Road Management
Recibido: 01 de noviembre de
2018.
Aprobado:
22 de noviembre de 2018.
1.
Introducci�n
La Rep�blica de Costa Rica se encuentra ubicada
en Centroam�rica, y se caracteriza por ser una democracia constitucional con
uno de los niveles de desarrollo humano m�s altos de Am�rica Latina. De acuerdo
con el Fondo Monetario Internacional (IMF por sus siglas en ingl�s), el
Producto Interno Bruto (PIB) per c�pita de Costa Rica es m�s alto que el
promedio de los pa�ses centroamericanos, y desde el 2015 es m�s alto que el
promedio de los pa�ses de Am�rica Latina; asimismo seg�n los datos registrados
por el IMF, el PIB per c�pita de Costa Rica ha tenido una tasa de crecimiento
anual en promedio de aproximadamente 3,7% entre 2012 y 2017 (Ministerio de Hacienda, 2018).
El pa�s basa su actividad econ�mica en la
producci�n de bienes agr�colas para exportaci�n, adem�s de la manufactura
especializada y actividades tur�sticas en funci�n de la diversidad ambiental que
posee pa�s. Entre los productos que han impulsado las exportaciones en los
�ltimos a�os destaca el banano, la pi�a y el caf�, as� como instrumentos y
aparatos de uso m�dico (Ministerio de Hacienda, 2018).
Para fines administrativos, la Rep�blica de Costa Rica est� conformada
por siete provincias, las mismas se subdividen en un total de 82 cantones o
municipios. Cada uno es administrado por un Gobierno Local, conformado por un
alcalde elegido cada cuatro a�os en elecciones generales y por un Concejo
Municipal. Ambos son los encargados de administrar los intereses y servicios
locales en cada cant�n. Entre estos, una de sus responsabilidades es
administrar la red vial cantonal (RVC) de cada municipio.
Costa Rica tiene una extensi�n de 51 000 km2, la red vial
total del pa�s posee una longitud cercana a los 44 000 km, esto la convierte en
uno de los pa�ses con mayor densidad vial (relaci�n de la longitud de la red
vial por superficie terrestre) de Am�rica Continental
El Laboratorio Nacional de Materiales y Modelos Estructurales (LanammeUCR), es una instituci�n acad�mica adscrita a la
Escuela de Ingenier�a Civil de la Universidad de Costa Rica (UCR). Es un ente
especializado en la investigaci�n aplicada, docencia y transferencia de
tecnolog�a en las �reas de infraestructura de transporte, ingenier�a
estructural, s�smica, geot�cnica y de materiales. El LanammeUCR
es el Laboratorio Nacional de Referencia de Costa Rica seg�n la Ley N.� 7099. Adicionalmente, la Ley N.�
8114 de Simplificaci�n y Eficiencia Tributaria y la Ley N.�
8603 establecen que la Universidad de Costa Rica por medio del LanammeUCR deber� encargarse de velar por la calidad y la
eficiencia de la inversi�n p�blica destinada a conservar y desarrollar la red
vial del pa�s.
En el presente art�culo se analiza el desarrollo de la gesti�n vial
municipal de Costa Rica en la �ltima d�cada, desde la �ptica del LanammeUCR, a trav�s de sus potestades como ente encargado
de asesorar t�cnicamente a los gobiernos locales en esta materia. Se finaliza
el mismo con conclusiones y recomendaciones con el prop�sito de incentivar la
eficiencia en la planificaci�n y administraci�n de los recursos respecto a esta
materia, nuevamente desde la visi�n del LanammeUCR.
El
art�culo se compone de la siguiente manera. Primero, se describe el marco legal
que regula la gesti�n vial de los gobiernos locales y las competencias del LanammeUCR dentro de la gesti�n vial municipal (Secci�n 2).
Seguidamente, se presenta un an�lisis de los principales factores que inciden
en el rezago del desarrollo de la RVC del pa�s, m�s all� de la problem�tica de
disponibilidad de recursos, se identifican aspectos institucionales, t�cnicos,
legales, y de gobernabilidad, entre otros (Secci�n 3). En la Secci�n 4, se
describe las funciones que realiza el LanammeUCR,
ajust�ndose al Marco Legal del pa�s, para coadyuvar a que la inversi�n p�blica
en la reconstrucci�n y conservaci�n de la RVC se realice eficientemente. Se
detalla en tareas como asesor�as t�cnicas enfocadas a la gesti�n vial y al
quehacer ingenieril, capacitaciones seg�n necesidades de los gobiernos locales,
evaluaciones de la red de caminos, entre otras actividades. Adem�s, se incluye
la perspectiva de la integraci�n de los actores pol�ticos y sociales locales
con los t�cnicos. En la Secci�n 5, se concluye el art�culo con la visi�n del LanammeUCR respecto a los diferentes hallazgos sobre
factores que afectan el desarrollo de la RVC, y las posibles recomendaciones
para subsanarlas.
2.
Margo Legal y Regulatorio
El marco legal y regulatorio referente a la gesti�n de la red vial
cantonal de Costa Rica involucra a distintos actores. El rol principal es
llevado por los gobiernos locales, al ser los responsables directos de la
atenci�n plena y exclusiva de la red vial cantonal. Entorno a esto, desde el
a�o 1972, mediante la Ley General de Caminos N.� 5060,
se subdivide la red vial de Costa Rica seg�n su funci�n y el �rgano encargado
de su administraci�n. Es en esta Ley que se otorga al Ministerio de Obras
P�blicas y Transportes (MOPT) la responsabilidad de administrar la red vial
nacional, en tanto a las Municipalidades les corresponde la administraci�n de
la red vial cantonal.
En julio del a�o 2001, entra en vigencia la Ley
N.� 8106: Reforma del Art�culo 170 de la Constituci�n
Pol�tica, en donde se asigna el 10% del presupuesto ordinario de la Rep�blica a
los gobiernos locales. En el mismo mes y a�o, entra en
vigencia la Ley de Simplificaci�n y Eficiencia Tributarias N.� 8114, la cual mediante el Impuesto �nico a los
Combustibles (IUC) dota de recursos econ�micos a los gobiernos locales para la atenci�n
de la RVC, asignando un 7,25% de este a los municipios.
Los Art�culos 5 y 6 de la Ley N.� 8114,
establecen que la Universidad de Costa Rica, mediante el LanammeUCR,
asumir� la facultad de velar por la calidad de la red vial nacional
costarricense, a trav�s de labores de fiscalizaci�n, evaluaci�n, investigaci�n
y transferencia tecnol�gica. Posteriormente, en el a�o 2007 la Ley N.� 8603 modifica art�culos de la Ley N.�
8114, incluyendo como parte de las labores del LanammeUCR
el garantizar la calidad de la red vial cantonal, realizando labores
equivalentes a las establecidas para la RVN, en lo que razonablemente sea
aplicable. Estas tareas se realizar�n por medio de convenios de cooperaci�n t�cnica
entre la Universidad de Costa Rica y las respectivas Municipalidades.
En el a�o 2008 se publica en el Diario Oficial La Gaceta el Decreto
Ejecutivo N.� 34624, en este se establece el �Reglamento
Sobre el Manejo, Normalizaci�n y Responsabilidad para la Inversi�n P�blica en
la Red Vial Cantonal�. En este documento se establecen los lineamientos que
deben seguir los gobiernos locales para la ejecuci�n en proyectos de
infraestructura vial, tales como contar con un Plan de Conservaci�n y de
Desarrollo de la red vial cantonal, modalidades de ejecuci�n de obra,
competencias y roles de diferentes instancias pol�ticas y t�cnicas del
municipio, entre otros.
Con el objetivo de transferir competencias del poder Ejecutivo a
los gobiernos locales, en el a�o 2010 se publica en el Diario Oficial La Gaceta
la Ley General de Transferencia de Competencias del Poder Ejecutivo a las
municipalidades N.� 8801, en donde se establece el
marco general de transferencia de dichas competencias. En esta Ley se define el
rol del Ministerio de Planificaci�n Nacional y Pol�tica Econ�mica (MIDEPLAN),
el cual funge como responsable del proceso de transferencia, verificando las
capacidades municipales para asumir las competencias que les corresponde,
adem�s de ser el responsable de implementar programas para el mejoramiento de
dichas capacidades.
Posteriormente, en el 2016 entra en vigencia la
Primera Ley Especial para la Transferencia de Competencias: Atenci�n Plena y
Exclusiva de la Red Vial Cantonal N.� 9329. Esta Ley,
adem�s de transferir las competencias para la atenci�n de la red vial cantonal a
los gobiernos locales, de manera exclusiva, incrementa sustancialmente la
asignaci�n presupuestaria de los recursos provenientes del Impuesto �nico de
los Combustibles a los municipios, pasando de un 7,25 % a un 22,25%. La
asignaci�n de estos recursos a cada gobierno local se realiza en funci�n de las
caracter�sticas de cada red vial y del cant�n: 50% en funci�n de la extensi�n
de la red vial, 35% seg�n el �ndice de Desarrollo Social Cantonal (IDSC) y el
restante 15% distribuido en partes iguales a cada una de las municipalidades. Asimismo,
esta Ley establece al MOPT como ente fiscalizador del cumplimiento de las
disposiciones t�cnicas en la ejecuci�n de obras en la RVC, y se le confiere la rector�a
t�cnica en relaci�n a la infraestructura vial
municipal.
En el a�o 2017, mediante el Decreto DE-40137-MOPT, se establece el
Reglamento a la Ley N.� 9329. En este reglamento, se especifican las
funciones de los actores involucrados en la atenci�n de la RVC. En �ste se
establece que a los gobiernos locales �les
corresponder� planear, programar, dise�ar, administrar, financiar, ejecutar y
controlar su construcci�n, conservaci�n, se�alamiento, demarcaci�n,
rehabilitaci�n, reforzamiento, reconstrucci�n, concesi�n y operaci�n, de
conformidad con los Planes Viales Quinquenales de Conservaci�n y Desarrollo de
cada municipio� (Ley N.� 9329, 2016).
Adem�s, se especifica claramente que cada municipio ser� responsable de atender
todos los elementos f�sicos que se encuentran
dentro del derecho de v�a y que constituyen la infraestructura vial cantonal,
tales como pavimentos, aceras, ciclov�as, se�alizaci�n, puentes
y alcantarillas.
El Decreto N.�40138-MOPT , publicado en febrero
del 2017, reglamenta aspectos referentes al uso de los recursos de la Ley N.� 8114, por parte de los municipios, y deroga el N.� 34624 del MOPT. Uno de los cambios m�s marcados entre
ambos decretos, es que en el N.� 34624 se define a la
Unidad T�cnica de Gesti�n Vial Municipal, los miembros que lo conforman, as�
como sus roles y responsabilidades, mientras que en el Decreto N.� 40138 se especifica que la municipalidad tiene la
responsabilidad de la correcta ejecuci�n de recursos, por lo que deber� contar con
el recurso humano, t�cnico y profesional. Esto significa que la conformaci�n
del equipo humano encargado de la ejecuci�n estar� sujeto al criterio de cada
municipio.
A
partir de esta s�ntesis del marco legal y regulatorio que rige el accionar en
la red vial cantonal, es posible identificar la importancia de la ejecuci�n de
las responsabilidades espec�ficas de cada ente involucrado de manera efectiva y
eficaz. Es muy importante destacar que aunque los
gobiernos locales, el Poder Ejecutivo (MOPT y MIDEPLAN) y la academia (LanammeUCR), poseen �mbitos de acci�n muy espec�ficos, su
interacci�n es fundamental para velar por el mantenimiento y la mejora de la
red vial cantonal del pa�s.
3.
Factores
que inciden en el atraso del desarrollo de la red vial cantonal
La RVC
posee una extensi�n de 36 300 km, de acuerdo con el inventario de caminos
registrado en el MOPT en el a�o 2017, de los cuales no se tiene un dato exacto
y actualizado de la longitud correspondiente a tramos pavimentados. Sin embargo,
seg�n datos de la Direcci�n de Planificaci�n Sectorial del MOPT, durante el a�o
2012, se indica que 17% de las rutas cantonales se encuentran asfaltadas y
cerca del 83% siguen siendo de lastre o tierra (Lor�a
& Uma�a, 2014).
Entre
las fortalezas de la RVC del pa�s es que la cobertura es extensa y es coherente
con la distribuci�n de la poblaci�n. Se tiene un �ndice de cobertura en el pa�s
de 83 km de v�as por cada 100 km2 de superficie, superando al
promedio de los �ndices de cobertura de los pa�ses de Am�rica Latina de 21 km
por cada 100 km2 (Lor�a & Uma�a,
2014). Esta cobertura permite el acceso a casi cualquier zona del pa�s,
y de esta manera se facilita la articulaci�n de las zonas rurales con la red
vial nacional. Sin embargo, la debilidad que posee la RVC es su calidad, lo
cual afecta a la satisfacci�n de las necesidades b�sicas de los ciudadanos,
como lo es el acceso a la salud, alimentaci�n, educaci�n, trabajo, entre otros.
El
informe del �ndice de Gesti�n Municipal (IGM) elaborado por la Contralor�a
General de la Rep�blica (CGR) para el a�o 2014, presenta datos de la condici�n
de la superficie de ruedo de la RVC, obtenidos mediante auscultaci�n visual, en
donde 10% de la RVC se encuentra en un excelente estado, 25% en un buen estado,
32% con un estado regular, 22% con mal estado y 11% con muy mal estado. Esto
implica que cerca del 65% de la RVC requiere alg�n tipo de intervenci�n para
recuperar su capacidad funcional y estructural, y as� brindar un nivel de
servicio �ptimo a los ciudadanos
Adem�s,
de acuerdo con el �ndice de Competitividad Global (ICG), en cuanto a la calidad
percibida de las carreteras, Costa Rica posee una puntuaci�n de
2,6 (siendo 1 la peor puntuaci�n y 7 la mejor), ubic�ndolo en la posici�n
123 de un total de 137 pa�ses
A
partir del a�o 2016, con la entrada en vigencia de la
Ley N.� 9329, los recursos financieros destinados a
la intervenci�n de la RVC se triplicaron, pasando de un 7,25% a 22,25% del
Impuesto �nico a los Combustibles, como se mencion� en la secci�n anterior.
Esto representa un gran desaf�o y oportunidad para las municipalidades, pues
son las responsables de administrar esos recursos y atender las necesidades de
la RVC de sus respectivos gobiernos locales. En esta secci�n se presentan
factores que inciden de manera negativa en el desarrollo de la RVC.
3.1 Falta de sistemas de planificaci�n
En los
gobiernos locales, los proyectos para intervenir la RVC, t�picamente inician
sin tener previamente una adecuada planificaci�n de las fases, sin tener una
estimaci�n certera de los costos, los tiempos de ejecuci�n, ni los productos
entregables, lo cual afecta directamente en el desarrollo de proyectos de
infraestructura vial.
El IGM
toma en cuenta el grado de cumplimiento de las metas propuestas por los
gobiernos locales, de acuerdo con sus planes operativos anuales. Para el a�o
2017 las municipalidades obtuvieron un promedio de 63,9% de cumplimiento en
materia de gesti�n vial. Este resultado evidencia la falta de planificaci�n en
la gesti�n de la obra vial cantonal, lo que provoca que al final del a�o
existan proyectos inconclusos o peor a�n sin haberse iniciado (CGR, 2018).
Otro inconveniente que
genera la falta de planificaci�n, es que los recursos
asignados para los diferentes proyectos, no sean suficientes para cumplir con
los objetivos propuestos, o caso contrario, que quede un exceso de recursos sin
ejecutar, es decir, sub-ejecuci�n.
3.2 Ineficiente
gesti�n de los recursos
Anualmente se eval�a el
grado de ejecuci�n de los recursos destinados a la red vial cantonal. Para el
a�o 2017 se obtuvo un 61,5% de ejecuci�n de recursos seg�n el IGM, es decir que
38,5% de los recursos no se emplearon durante el a�o 2017, evidenciando la
necesidad de fortalecer los mecanismos de gesti�n de recursos en los gobiernos
locales
La CGR en su informe
del seguimiento de la gesti�n acerca del endeudamiento por pr�stamos en 10
municipalidades, indica que en general los gobiernos locales no realizan
an�lisis de la viabilidad financiera y capacidades de pago antes de tramitar
los pr�stamos. Tampoco realizan evaluaciones de alternativas de financiamiento
para optar por la que m�s se apegue a los objetivos y capacidades de las
municipalidades. Asimismo, no existe una vinculaci�n entre los pr�stamos y los
instrumentos de planificaci�n de los gobiernos locales y no poseen una pol�tica
de endeudamiento. Todo lo representan los ingredientes esenciales para generar
la insostenibilidad financiera e incumplimiento de las obligaciones de los
pr�stamos como lo son el pago de los intereses y la amortizaci�n. Adem�s,
podr�a limitar la capacidad de ejecuci�n de proyectos en la RVC para futuras
administraciones (CGR, 2017).
Las municipalidades, que fueron fiscalizadas por la CGR en materia de la
gesti�n de los recursos para la atenci�n de la RVC, usan modelos tradicionales
de contrataci�n de bienes y servicios para desarrollar los proyectos en la RVC,
los cuales son en su mayor�a compras directas. No se han aprovechado modelos
alternativos que el el Reglamento a la Ley de
Contrataci�n Administrativa N.� 33411-H permite. El
empleo de modelos alternativos puede generar la optimizaci�n de los recursos,
adem�s de mejorar los tiempos de ejecuci�n y entrega de los proyectos (CGR, 2018).
3.3 Falta
de programas de capacitaci�n a los gobiernos locales
El MIDEPLAN es el encargado de implementar
programas para mejorar las capacidades de gesti�n de los gobiernos locales en
materia referente a la atenci�n de la RVC. De acuerdo con la auditor�a
realizada por la CGR, no ha existido dicha transferencia de capacidades por
parte de MIDEPLAN a las municipalidades fiscalizadas, as� como tampoco ha
existido un acercamiento de los gobiernos locales a MIDEPLAN, para solicitar
ayuda y capacitarse en temas donde evidencian tener debilidades (CGR, 2018).
Al
incrementar la cantidad de recursos financieros que ingresan a las
municipalidades de conformidad con la Ley N.� 9329,
se puede esperar que tambi�n se incrementen los proyectos enfocados a la
atenci�n de la RVC en los gobiernos locales, y se debe evaluar las posibles
soluciones o mecanismos, para poder ejecutarlos todos de una manera �ptima. Es
por ello que se debe garantizar que los gobiernos
locales cuenten con las herramientas y capacidades requeridas para administrar
sus recursos. As� estos se invertir�n de forma eficiente y en paralelo con los
objetivos de los gobiernos locales.
3.4 Ausencia
de Planes Viales Quinquenales de Conservaci�n y Desarrollo (PVQCD) oficiales
El
Plan Vial Quinquenal de Conservaci�n y Desarrollo (PVQCD) es un instrumento que
le permite a los gobiernos locales organizar, y a la vez planificar cu�les
caminos deben intervenir, de acuerdo con las prioridades de inversi�n que
tengan y tomando en cuenta las pol�ticas de infraestructura de la instituci�n y
las necesidades de sus comunidades. Seg�n la CGR, 8 de las 10 municipalidades
auditadas no poseen un instrumento oficial de planificaci�n a mediano plazo (CGR, 2018), en otras
palabras, un PVQCD.
La ausencia de un PVQCD oficial en las
municipalidades ocasiona que los gobiernos locales no cuenten con una gu�a para
saber hacia d�nde van a dirigir los recursos a mediano plazo, en funci�n de sus
pol�ticas de desarrollo. Tampoco tienen un listado de propuestas de proyectos,
con sus respectivos plazos de ejecuci�n y costos generales, que les permita
realizar las inversiones de recursos de manera eficiente. Asimismo, se puede
prestar para que se den modificaciones de la planificaci�n de los proyectos,
sin que existan fundamentos t�cnicos que respalden los cambios (CGR, 2018), en decir, decisiones
pol�ticas.
3.5 Debilidad
en la fiscalizaci�n a los Gobiernos Locales sobre el cumplimiento de las
disposiciones t�cnicas en la inversi�n de recursos para la red vial cantonal
La normativa legal
costarricense determina al MOPT como el ente encargado de realizar la fiscalizaci�n,
en materia t�cnica, de los proyectos ejecutados por los gobiernos locales para
el desarrollo, mantenimiento y conservaci�n de la RVC. Seg�n la auditor�a
realizada por la CGR, hasta la fecha el MOPT no ha ejecutado esta labor. Sin
embargo, ha realizado un esfuerzo en la elaboraci�n de una propuesta del plan
de fiscalizaci�n y ha promulgado el Reglamento a la Ley N.�
9329 mediante el Decreto DE-40137-MOPT, en donde
se establecen las competencias de los actores involucrados en la gesti�n de la
RVC. De acuerdo con la CGR, el rezago de las labores de fiscalizaci�n del MOPT
se debe a que est� en un proceso de transici�n, y falta definir claramente el
marco de acci�n para la fiscalizaci�n de las obras (CGR, 2018). Esto es una gran
problem�tica dado que los municipios cuentan con recursos frescos, y en la
mayor�a de los casos no poseen las capacidades instaladas t�cnicas para llevar
a cabo los proyectos viales y ejecutar estos recursos adicionales,
eficientemente.
La
ausencia de la fiscalizaci�n genera incertidumbre acerca del cumplimiento de la
normativa t�cnica, durante la ejecuci�n de los proyectos por parte de los
gobiernos locales. El objetivo es que se oriente a las municipalidades en
materia t�cnica de la infraestructura vial, se detecten debilidades, y as� se
puedan emitir criterios para corregir o prevenir la problem�tica. Es muy
importante la labor del MOPT, pues 9 de las 10 municipalidades auditadas por la
CGR en materia de gesti�n de los recursos para la atenci�n de la RVC, no poseen
programas permanentes para asegurar la calidad de las obras que realizan en la
RVC. Adem�s, 4 de 10 no realizan pruebas de verificaci�n de calidad de las
obras en la RVC (CGR, 2018) .
3.6 Desaparici�n
reglamentaria de las Unidades T�cnicas de Gesti�n Vial en las municipalidades
Antes de la entrada en vigencia de la Ley N.�
9329 en al a�o 2016, en el Decreto DE-34624-MOPT se establec�a el reglamento
que regulaba lo estipulado en la Ley N.� 8114, en
cuanto al manejo, normalizaci�n y responsabilidad para la inversi�n p�blica en
la RVC. Dicho Reglamento indicaba que en cada municipalidad ten�a que existir
una Unidad T�cnica de Gesti�n Vial Municipal (UTGVM), la cual deb�a estar
conformada por al menos un profesional de ingenier�a civil como Director, un
asistente t�cnico y un promotor social profesional en ciencias sociales, todos
con experiencia en materia vial. La UTGVM permit�a canalizar los esfuerzos para
la atenci�n de la RVC, permitiendo mayor orden y homogeneidad en la
administraci�n y gesti�n de la RVC en los gobiernos locales del pa�s. Adem�s,
en dicho documento se defini� claramente las responsabilidades que cada uno de
los miembros de la UTGVM ten�a.
Sin
embargo, en el 2016 se derog� este Reglamento y se estipul� que cada
municipalidad debe �contar con recurso humano t�cnico y profesional que
ellas consideren adecuado, encargado del desarrollo de las competencias de
gesti�n vial�
La
existencia reglamentaria de la UTGVM permit�a tener una unidad encargada de la
atenci�n de la RVC. No obstante, ahora los roles en cuanto a qui�n le
corresponde tratar con materia de infraestructura vial en gobiernos locales no
est� definido expl�citamente en el reglamento. Esto deja el portillo a que se
disuelva esta unidad y se asignen las labores en materia vial a otras unidades
que tratan con diferentes temas a la vez. Lo anterior puede generar duplicidad
de funciones, ineficiencia en cuanto a la ejecuci�n de las labores de gesti�n vial
y que existan responsabilidades que se omitan, por esa dispersi�n de funciones.
Adem�s, no necesariamente se contar�a con el recurso humano id�neo para las
labores de gesti�n de la RVC en el municipio.
4.
Aporte
del LanammeUCR a la Gesti�n de la Red Vial Cantonal
Costarricense
La UCR
es una instituci�n de ense�anza superior que se esfuerza por propiciar
condiciones que mejoren la calidad de vida de las personas que habitan el pa�s.
Alineado a esto y en apego al cumplimiento de la Ley N.�
8114 y la Ley N.� 8603, el LanammeUCR
mediante el Programa de Infraestructura de Transportes (PITRA), principalmente,
por medio de la Unidad de Gesti�n Vial Municipal, ha venido desarrollando,
durante m�s de una d�cada, actividades de evaluaci�n,
investigaci�n y transferencia de tecnolog�a con diferentes gobiernos locales.
El LanammeUCR, con el objetivo de mejorar la gesti�n
vial municipal del pa�s, ha desarrollado labores que involucran a los gobiernos
locales, mediante dos enfoques: general y espec�fico. El enfoque general se
utiliza para impactar a la mayor cantidad de municipios posible. Las acciones
realizadas de manera colectiva, contemplan
investigaci�n referente a la evaluaci�n y la construcci�n de infraestructura
vial, capacitaciones, generaci�n de bases de datos y elaboraci�n de gu�as y
manuales referentes a procesos de gesti�n. El enfoque individual, por otro lado,
busca brindar asesor�a y capacitaci�n respecto a necesidades espec�ficas de
cada gobierno local.
La investigaci�n se ha orientado en el desarrollo de herramientas
que le permitan a los municipios mejorar la calidad de
vida de sus habitantes y optimizar el uso de los recursos disponibles para intervenciones
en pavimentos convencionales y caminos de bajo volumen. Respecto a pavimentos
convencionales, el LanammeUCR ha realizado y realiza
investigaciones que generan productos espec�ficos para mejorar el dise�o de
pavimentos, la gesti�n de infraestructura y las pr�cticas constructivas
aplicadas en el pa�s; as� como el desarrollo de investigaci�n para el mejor
entendimiento del desempe�o de los materiales utilizados en la infraestructura
vial costarricense. En relaci�n a caminos de bajo
volumen, los principales temas de investigaci�n se enfocan en la
caracterizaci�n del tr�nsito vehicular en la RVC, el control de polvo en
caminos no pavimentados (cuantificaci�n y estabilizaci�n de suelos), desempe�o
de caminos de bajo volumen, inspecci�n de puentes municipales, y gesti�n de
pavimentos y dem�s elementos de la RVC.
Respecto a las capitaciones, estas suelen desarrollarse de manera
regional, con el fin de que los participantes sean miembros de diferentes
municipios de la zona. Los temas que se imparten se basan en la identificaci�n
de debilidades en los procesos de gesti�n observados o por medio de solicitud
directa de parte de los gobiernos locales. Las tem�ticas son de diversa �ndole:
procesos constructivos, control de calidad, evaluaci�n de caminos, inspecci�n,
desarrollo de herramientas de gesti�n, sistemas de informaci�n geogr�fica,
entre otros.
En cuanto a documentaci�n de referencia para los municipios, se ha
colaborado en la elaboraci�n de manuales y gu�as para realizar diversos
procesos de gesti�n. Su principal objetivo es brindar un documento con el
detalle y el fundamento t�cnico suficiente para que los municipios ejecuten
diversas tareas. Se ha venido desarrollando documentaci�n referente a temas de
gesti�n, inspecci�n, georeferenciaci�n y recepci�n de
obra vial.
Los esfuerzos individuales del LanammeUCR con
los gobiernos locales, se enfocan principalmente en el acompa�amiento t�cnico y
asesor�a en diferentes aspectos de la gesti�n municipal. Dado que es un enfoque
individual, la atenci�n se desarrolla entorno a solicitudes espec�ficas de cada
municipio. Es com�n trabajar de manera conjunta en la evaluaci�n de caminos y
puentes, procesos de planificaci�n: planes quinquenales de conservaci�n y
desarrollo, estudios preliminares, referencias y especificaciones t�cnicas,
bases de datos georeferenciadas, seguridad vial y estimaci�n del valor
patrimonial vial. Al d�a de
hoy, se ha brindado acompa�amiento t�cnico o asesor�a individual, a
m�s de 30 municipios.
El LanammeUCR realiza o ha realizado la
evaluaci�n de diversos elementos de la infraestructura en diferentes
municipios. Los elementos evaluados dependen del inter�s espec�fico del
municipio, es com�n evaluar caminos pavimentados (con material asf�ltico),
caminos de lastre y puentes. La evaluaci�n de los caminos pavimentados se
enfoca, principalmente, en la determinaci�n de su condici�n (funcional y
estructural), tipos de estructuras de pavimento (incluyendo subrasante) y
recomendaciones generales de intervenci�n en funci�n de su estado. Los caminos
de lastre son evaluados considerando sus deterioros o su condici�n funcional. Adicionalmente,
a los puentes se les realiza inspecciones y una evaluaci�n general del estado,
dando recomendaciones generales de intervenci�n como resultado.
Cabe mencionar que estas evaluaciones permiten al municipio conocer con
mayor fundamento t�cnico el estado de su infraestructura, un diagn�stico
t�cnico, el elemento esencial para poder determinar los tipos de intervenci�n. Adem�s,
este diagn�stico le permite al LanammeUCR el generar
una base de datos georeferenciada, en el que se
incorpore el estado de la infraestructura vial municipal de diferentes regiones
del pa�s.
Generalmente las labores con enfoque individual se
desarrollan mediante la firma por mutuo acuerdo de convenios de
cooperaci�n t�cnica entre el LanammeUCR y los
municipios. Independientemente de la existencia o no de este tipo de convenios,
es necesario que ambas partes se involucren en el proyecto, ya que el
desarrollo de manera conjunta permite que el equipo humano encargado de la
infraestructura vial obtenga un mayor aprendizaje. Por otro lado, este esquema
de trabajo genera sentido de pertenencia al proyecto, creando mayor integraci�n
y responsabilidad de las partes involucradas.
Es importante recalcar que indistintamente del tipo de actividad que se
ejecute con los municipios, sea regional o individual, de capacitaci�n,
asesor�a o acompa�amiento t�cnico, el objetivo del LanammeUCR
es el desarrollo de las capacidades del equipo t�cnico municipal encargado de
la infraestructura vial.
A pesar de los esfuerzos realizados para mejorar la gesti�n de la
infraestructura vial municipal, se ha logrado identificar que regularmente estos
se ven opacados por asuntos de car�cter pol�tico o por una inadecuada
comunicaci�n con los grupos sociales involucrados. Debido a esto, se han implementado
diferentes estrategias para disminuir el riesgo de que se generen conflictos
debido a externalidades pol�ticas o sociales durante la ejecuci�n de los
proyectos, para que los mismos se completen con �xito y con el sustento t�cnico
necesario.
Para procurar la ejecuci�n satisfactoria de los proyectos, se acude
al involucramiento de instancias pol�ticas municipales en etapas estrat�gicas
de los mismos. Esto se realiza por medio de reuniones o presentaciones
magistrales en donde se describe el proyecto, as� como su objetivo,
alcance y recursos involucrados, tanto humano como financiero. La comunicaci�n
con todas las partes involucradas durante la ejecuci�n de un proyecto es fundamental,
pues permite hacer part�cipes a diferentes autoridades pol�ticas del gobierno
local, d�ndoles la oportunidad de que conozcan el proyecto, evacuen dudas e,
inclusive, aporten recomendaciones que permitan su mejora, apropi�ndose del
proyecto.
Cabe recalcar que es estrat�gico dar a conocer el proyecto desde su
etapa inicial, esto para que los involucrados tengan claridad respecto a las
caracter�sticas generales del mismo. Seg�n el (Project
Management Institute, 2013), es en esta etapa en donde existe una alta
capacidad de generar cambios en el proyecto sin afectar significativamente su
costo. Adem�s afirma que conforme aumenta la vida del
proyecto, el costo econ�mico de generar cambios en �l es mayor.
Un elemento clave para una ejecuci�n exitosa de un proyecto es tomar en
consideraci�n la comunidad e informar a los l�deres u organizaciones pol�ticas
y sociales del cant�n. Es preponderante que los ciudadanos del cant�n
conozcan informaci�n general del proyecto, tales como su descripci�n,
justificaci�n y beneficiarios directos e indirectos. De esta forma, les permite
entender todo el trasfondo de los trabajos que se realizar�n, ser parte del mismo desde sus inicios, saber el por qu� se seleccion�
el camino a intervenir y el tipo de intervenci�n que se va a realizar. Todo lo
anterior genera un sentido de pertenencia, procurando generar sensibilizaci�n
acerca de su importancia y el deseo de que su desarrollo y su conclusi�n se d�
de manera exitosa. Adem�s, esta interacci�n permite identificar cambios o
mejoras pertinentes, sin afectar significativamente el alcance, costo y tiempo
de ejecuci�n del mismo.
El proceso de comunicaci�n efectiva y asertiva con los diferentes interesados, permite gestionar sus expectativas de una mejor
manera y atender consideraciones o recomendaciones necesarias para la mejora
del proyecto. Asimismo, es una manera de que el equipo t�cnico encargado rinda
cuentas del trabajo que se est� realizando, de modo claro y eficaz. Estos
aspectos disminuyen el riesgo de que los proyectos no se ejecuten con �xito,
por asuntos pol�ticos o sociales.
Otro
abordaje que se ha implementado, desde el LanammeUCR,
para aumentar la ejecuci�n exitosa de los proyectos de infraestructura
vial en los gobiernos locales, es el enfoque de las capacitaciones que se
ofrecen. En los �ltimos a�os se ha procurado brindar capacitaciones, regionales
o individuales, que involucren a los diferentes actores que forman parte de la
gesti�n vial municipal, incluyendo a miembros encargados de la gesti�n, a pol�ticos,
administrativos y t�cnicos, as� como a ejecutores: operarios y trabajadores que
se encargan de realizar las labores de campo. Este actuar ha permitido ampliar
el conocimiento de los diferentes procesos que componen la gesti�n y la
ejecuci�n de obra vial. Adem�s, permite concientizar a los diferentes actores
municipales (pol�ticos, administrativos y operativos), de la importancia de una
adecuada gesti�n vial, de la cual ellos forman parte. As� se logra el objetivo
fundamental de mejorar la gesti�n vial, las practicas constructivas y el
control de calidad.
5.
Conclusiones y Recomendaciones
En esta secci�n se realiza una s�ntesis de las
conclusiones y recomendaciones sobre la gesti�n vial municipal en Costa Rica.
El papel fiscalizador del
MOPT es de gran importancia para el pa�s, m�xime si se considera la entrada en
vigencia de la Ley N.� 9329, ya que �sta no s�lo otorga m�s recursos
a los municipios, si no que les atribuye mayores responsabilidades, por lo anterior
se considera que es fundamental que el MOPT al finalizar su proceso de
transici�n, tome como una labor prioritaria la implementaci�n de un plan de
fiscalizaci�n para lograr verificar el cumplimiento de las disposiciones
t�cnicas de los proyectos viales municipales que se ejecuten y as� asegurar la
calidad de las obras.�
Desde la �ptica del LanammeUCR, un ente de excelencia acad�mica y con una
plataforma tecnol�gica y t�cnica en el estado del arte en temas de pavimentos; se
considera esencial que el MOPT, como ente fiscalizador, pueda apoyarse en el LanammeUCR en temas t�cnicos y cient�ficos referentes a la
gesti�n vial. As�, en la medida de lo posible, el LanammeUCR
pueda generar herramientas, manuales y plataformas tecnol�gicas, que en conjunto con el MOPT, puedan ser transferidas e integradas
en las Municipalidades para mejorar su gesti�n de caminos. El objetivo ser�a
coadyuvar conjuntamente el quehacer de la gesti�n vial municipal.
Por otro parte, se
destaca la importancia de que entes como el MIDEPLAN, proporcionen soporte a
las Municipalidades en los temas de planificaci�n a nivel general, y
espec�ficos en lo que compete a la Leyes N.� 8114, 8603 y 9329, en
la inversi�n en infraestructura vial. �M�xime
si se considera que el desarrollo de mejores capacidades municipales se
reflejar� en proyectos de infraestructura vial de mejor calidad y por lo tanto
mayor beneficio para los ciudadanos del cant�n.
Es importante recalcar que
parte de la funci�n del LanammeUCR, como ente
t�cnico-acad�mico, es poder brindar y transferir las competencias,
espec�ficamente en el tema de gesti�n vial municipal, a los diferentes entes
involucrados. En este sentido, el LanammeUCR puede
coadyuvar las labores de los diferentes entes involucrados como el MOPT y el
MIDEPLAN, entre otros, con criterio t�cnico-cient�fico que permitan buscar las
mejores formas de intervenir la red vial cantonal de cada municipio.
Respecto al equipo
t�cnico humano encargado de ejecutar los recursos referentes a la
infraestructura vial, se considera fundamental que este est� liderado por un
profesional en Ingenier�a Civil (o Ingeniero Tecn�logo) que tenga experiencia
certificada en materia vial. Es necesario asimilar que contratar a un ingeniero
para esta labor es fundamental para aspirar a garantizar las mejores obras en
las redes viales. Por otro lado, ya que se trata de obras que buscan el
beneficio de la ciudadan�a y que afectan su diario vivir, es importante contar
con un profesional del �rea de ciencias sociales, que permita establecer un
v�nculo entre los habitantes del cant�n y el municipio, con el af�n de
identificar las necesidades de infraestructura vial de la comunidad y adem�s
facilitar la socializaci�n de los esfuerzos que realiza el municipio para
mejorar la vialidad del cant�n. Dado que las labores a desarrollar aumentan al
incrementar el presupuesto disponible para obras de infraestructura vial, es
importante que el equipo de trabajo incorpore, al menos un miembro, que asista
a los profesionales previamente mencionados, de manera que este los asista
cuando se considere pertinente. B�sicamente se recomienda contar, con los tres
miembros que inicialmente conformaban la UTGVM en el Decreto N.� 34624.
Con la experiencia que el
LanammeUCR posee, se puede aseverar que los mejores resultados
de gesti�n en las RVC se observan en Municipios que tiene un equipo encargado
de la gesti�n de infraestructura vial consolidado, con ingeniero, promotor social
y asistente t�cnico, con campos de acci�n y responsabilidades claramente
establecidas. En vista de la cantidad de recursos frescos que se est�n
transfiriendo a las Municipalidades para la conservaci�n de la RVC, se
recomienda que cada municipio valore el contar con un equipo de trabajo que
supere a los tres miembros previamente mencionados. Se considera que el n�mero
de profesionales deber�a ser directamente proporcional al presupuesto anual que
se debe ejecutar y la longitud de la RVC. Es contraproducente que las funciones
de las UTGVM con respecto a la Ley N.� 8114 y Ley N.�. �8603 como fue
planteada originalmente sean asumidas por otras unidades dentro de la
Municipalidad, pues las mismas no contar�n con la experiencia y pericia en
materia vial.
En los �ltimos a�os se ha
visto que, con cierta orientaci�n o capacitaci�n, las municipalidades son
capaces de generar Planes Viales Quinquenales de Conservaci�n y Desarrollo t�cnicamente
justificados. Esto otorga un empoderamiento al municipio, pues le da la
capacidad y potestad de realizar sus proyectos de una manera ordenada y
planificada.
En general el pa�s est� realizando un esfuerzo
financiero importante para fortalecer las finanzas de los gobiernos locales y
la infraestructura vial del pa�s. Sin embargo, para obtener el mayor beneficio
posible de esta gran inversi�n, es necesario que se realice un esfuerzo
articulado de las diferentes instituciones encargadas tanto de la fiscalizaci�n
como del desarrollo de capacidades del sector municipal en materia de
infraestructura vial.
En este contexto, y con
el af�n de potenciar la mejora de la infraestructura vial municipal del pa�s, la
labor del LanammeUCR ha permitido guiar y apoyar el
desarrollo de las capacidades t�cnicas municipales, as� como generar
herramientas que propicien la mejora de la gesti�n vial municipal. Se cree que
todav�a hay mucho camino por recorrer, pero se considera que ya se est�n dando
los primeros pasos hacia una Gesti�n Vial Municipal planificada.
6.
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Pennsylvania, USA: Project Management Institute.
[1] Ingeniera
civil. Graduada en el 2016 como Licenciada en Ingenier�a Civil de la
Universidad de Costa Rica. Desde el a�o 2016, y hasta la fecha, ha ejercido en
el �rea de Gesti�n Vial Municipal en el LanammeUCR, brindando apoyo a las
municipalidades para fortalecer los procesos de gesti�n de la red vial
cantonal, mediante la realizaci�n de evaluaciones y diagn�sticos t�cnicos de la
red y con esto proporcionando herramientas para que la inversi�n p�blica sea
t�cnicamente adecuada y econ�micamente eficiente.
Correo
electr�nico: lilly.xu@ucr.ac.cr
[2] Ingeniera
civil. Graduada en el 2009 como Licenciada en Ingenier�a Civil de la
Universidad de Costa Rica y en abril del 2015 de la Maestr�a en Ingenier�a
Civil con �nfasis en Infraestructura Vial, de la Pontificia Universidad
Javeriana, Bogot�, Colombia. Desde el a�o 2009, y hasta la fecha, ha ejercido
en el �rea de Gesti�n Vial Municipal en el LanammeUCR. Fue parte del equipo que
desarroll� e imparti� la metodolog�a para la generaci�n de Planes Quinquenales
de Conservaci�n y Desarrollo de Red Vial Cantonal, aplicada en 40 gobiernos
locales, proyecto ejecutado del a�o 2015 al 2017, dentro del marco del programa
PRVC MOPT/BID Costa Rica.
Correo
electr�nico: sharline.lopezramirez@ucr.ac.cr
[3] Ingeniero
civil. Graduado en el 2004 como Licenciado en Ingenier�a Civil de la
Universidad de Costa Rica y en mayo del 2006 de la Maestr�a en Ciencias de la
Ingenier�a con �nfasis en Ingenier�a de Transporte de la Universidad de
California, en Berkeley, Estados Unidos. Desde setiembre 2008 funge en el �rea
de Gesti�n Vial Municipal en el LanammeUCR. Desde febrero 2011, hasta la
actualidad, es el Coordinador del Programa de Ingenier�a Municipal del
PITRA-LanammeUCR. Cursa actualmente el Doctorado en Ciencias de la Ingenier�a
con �rea Ingenier�a de Transporte de la Pontificia Universidad Cat�lica de
Chile, culminar� el Doctorado en noviembre 2018.
Correo
electr�nico: jaime.allenmonge@ucr.ac.cr
[4] Ingeniero
civil. Graduado en el 1999 como Licenciado en Ingenier�a Civil de
la Universidad de Costa Rica y en Mayo del 2008 de la Maestr�a en Ciencias de la
Ingenier�a con �nfasis en Ingenier�a de Pavimentos de la Universidad de Nevada,
en Reno, Estados Unidos. Obtuvo su Doctorado en Ciencias de la Ingenier�a, en el a�o 2011, en esta misma
Universidad. Desde el a�o 2009 funge como Coordinador General del
PITRA-LanammeUCR.
Correo
electr�nico: luis.loriasalazar@ucr.ac.cr