Hacia la auditor�a del valor p�blico: retos para la
auditoria gubernamental en la Contralor�a General de la Rep�blica de Costa Rica.
Investigadoras;
Rebeca Calder�n
Rodr�guez[1].
Marina
Fern�ndez-Cuesta Rom�n[2].
Resumen
En
este art�culo se desarrolla una reflexi�n cr�tica sobre los elementos de la
auditor�a en el an�lisis y la incorporaci�n del valor p�blico de los servicios
o programas estatales. Se revisan, en primer lugar
algunas concepciones de valor p�blico, para luego identificar lo que dictan los
est�ndares internacionales en materia de auditor�a al respecto. Posteriormente,
se presentan los resultados del examen de una muestra de auditor�as realizadas
por la Contralor�a General en el �ltimo a�o, donde se destaca que en la fiscalizaci�n
no ha logrado incorporar a�n el concepto del valor p�blico en los procesos,
procedimientos y controles.
Palabras Clave
Valor
p�blico, auditor�a, Contralor�a General de la Rep�blica, metodolog�a,
administraci�n.
Abstract
This article presents a critical
reflection about the audit elements in the analysis of public value of the
government services or programs. Firstly, some public value definitions are
reviewed, and then, the international standards to identify what they state on
regards to audit. After that, the results of the assessment to an audit
sampling performed by the Office of the Comptroller General during the last
year are presented. In these results, it is stressed that in audits,
the concept of public value has not yet managed to incorporate in processes, procedures and controls.
Keywords:
Public value, audit, Office of the
Comptroller General, methodology, administration.
Introducci�n
El Poder Ejecutivo costarricense, en su doble papel de
Gobierno y administrador del Estado, cumple sus objetivos, competencias y
funciones mediante la definici�n de una estructura que abarca un conjunto de
instituciones y organismos que prestan servicios p�blicos para la ciudadan�a y
el desarrollo del pa�s.
En este marco, el Estado no solo existe para regular las
actividades de la sociedad en un territorio determinado, sino que se debe a la
atenci�n de las demandas de los ciudadanos, en el entendido que �stas crean
bienestar a la colectividad, concepto que en la actualidad se conoce como valor
p�blico. Esto implica diferentes retos: para la administraci�n p�blica,
significa poner en el centro de su gesti�n las necesidades del ciudadano, no
como un cliente cuyas �necesidades� espec�ficas relacionadas al servicio hay
que satisfacer, sino m�s bien como un ente que goza de derechos, los cuales
deben ser protegidos y garantizados.
Para actores como la Contralor�a General la Rep�blica en su
rol de fiscalizaci�n del uso de los recursos p�blicos, se trata de verificar el
buen funcionamiento de las instituciones por medio del cumplimiento de las
metas y correcta ejecuci�n de los recursos asignados, m�s que la simple verificaci�n
de los controles administrativos. En congruencia con ello, los productos de
fiscalizaci�n se constituyen en instrumentos que permiten apoyar el control
pol�tico y ciudadano, adem�s que promueven los principios que deben regir la
administraci�n p�blica, como la rendici�n de cuentas, la transparencia de la
gesti�n, la eficacia y eficiencia de las operaciones.
Al respecto, se ha observado la
existencia de brechas entre este deber ser y la puesta en pr�ctica del concepto
de valor p�blico en la auditor�a gubernamental.�
En consecuencia, la investigaci�n realizada demuestra que entre el 2016
y 2017 la producci�n de informes de auditor�a de la Contralor�a General de la Rep�blica
ha priorizado en la identificaci�n de las causas de los hallazgos, las
deficiencias en los procedimientos, procesos y suficiencia de controles.
La auditor�a gubernamental
Uno de los conceptos que mejor
describe la raz�n de ser de la auditor�a se expone en las Normas Generales de
Auditor�a para el Sector P�blico (2014), en donde se se�ala que la auditor�a es
un:
(...) proceso sistem�tico,
independiente y profesional para obtener y evaluar objetivamente evidencia en
relaci�n con hechos y eventos de diversa naturaleza, comprobar su grado de
correspondencia con un marco de referencia de criterios aplicables y comunicar
los asuntos determinados, as� como las conclusiones y disposiciones o
recomendaciones a la respectiva Administraci�n, con el fin de mejorar la
gesti�n y la toma de decisiones y fortalecer el marco de responsabilidades (p.
2).�
Al ser sistem�tico, el procedimiento
para desarrollar la auditor�a en la CGR se encuentra regulado por una serie de
normas, pues con ello se garantiza la calidad de los productos emitidos.� En primera instancia se encuentran las Normas
Internacionales de las Entidades de Fiscalizaci�n Superior (en adelante ISSAI),
emitidas por la Organizaci�n Internacional de Entidades de Fiscalizaci�n
Superior (INTOSAI, por sus siglas en ingl�s). En espec�fico, la ISSAI 300
(2013), se conoce como los �Principios Fundamentales�, y expone aspectos
generales de la definici�n de auditor�a de desempe�o. Al respecto, dicha norma
se�ala:
(�) la Auditor�a de Desempe�o es una revisi�n independiente,
objetiva y confiable sobre si las acciones, sistemas, operaciones, programas,
actividades u organizaciones del gobierno operan de acuerdo con los principios
de econom�a, eficiencia y eficacia, y sobre si existen �reas de mejora (2013,
p.2)
Esta misma norma define los principios de econom�a,
eficiencia y eficacia de la siguiente manera:
El principio de econom�a significa minimizar los costos de
los recursos. Los recursos utilizados deben estar disponibles a su debido
tiempo, en cantidades y calidad apropiadas y al mejor precio. El principio de
eficiencia significa obtener el m�ximo de los recursos disponibles. Se refiere
a la relaci�n entre recursos utilizados y productos entregados, en t�rminos de
cantidad, calidad y oportunidad. El principio de eficacia se refiere a cumplir
los objetivos planteados y lograr los resultados previstos (2013, p.6)
Con ello, se puede afirmar que la eficiencia y la eficacia
son intr�nsecas a la b�squeda del bienestar de la poblaci�n a la que se
atiende, pues existe eficacia cuando hay consecuci�n de objetivos, y
eficiencia, si estos servicios se entregan en el menor tiempo posible, por
ejemplo.
Otro tipo de auditor�a es la de �cumplimiento� y de acuerdo
con la ISSAI 400, se trata de un tipo de auditor�a que cuyo objetivo es
�determinar si un asunto cumple con las autoridades aplicables identificadas
como criterios� (p.3).� Por autoridades
se comprende la normativa, reglamentos o en general las reglas que delimitan el
servicio o proceso que se pretende evaluar.
En concordancia con las normas
expuestas, se comprende que la auditor�a gubernamental, ya sea de desempe�o o
de cumplimiento, es una herramienta eficaz para que la Contralor�a pueda evaluar
c�mo est�n logrando los servicios p�blicos concentrar sus esfuerzos en atender
las necesidades del ciudadano e impulsar cambios al respecto por medio de las
disposiciones que emite en sus informes. Lo anterior, es parte del concepto de
valor p�blico que se revisa a continuaci�n.
Sobre el valor
p�blico
El concepto de valor p�blico es introducido por Mark H.
Moore (1995), en su libro Creaci�n de Valor Gesti�n Estrat�gica P�blica en el
Gobierno, en el cual indica que el valor p�blico es el principio de
organizaci�n en el sector
p�blico. En este sentido, Moore (1995)
establece que el rol del gestor p�blico incluye una funci�n pol�tica, la cual
no consiste en reemplazar a los actores pol�ticos quienes realizan la
planificaci�n gubernamental, sino que deben contribuir a que los procesos de
identificaci�n de problemas p�blicos, objetivos p�blicos y la propuesta de
medidas para solucionarlos, sean lo mejor posible para la ciudadan�a.� Asimismo, los gestores p�blicos, ser�n los
responsables de implementar las decisiones y evaluarlas para generar mejoras
continuas sobre el problema detectado.
La formulaci�n de esta definici�n se encuentra influenciada
por un modelo de gesti�n p�blica que buscaba la �gobernanza� en el sentido que
lo expresa Conejero (2014):
(...) el concepto de gobernanza se entiende como un modelo
de administraci�n p�blica, cuyo principal objetivo es acercar a los ciudadanos
a las instituciones, y por qu� no de los pol�ticos a los ciudadanos, a trav�s
de una mayor participaci�n ciudadana y de distintas redes de grupos de inter�s
(p. 34).
En dicho modelo, la b�squeda de un incremento en la
participaci�n ciudadana pretende no s�lo en la b�squeda de una mayor
legitimidad de las propuestas pol�ticas para resolver los problemas p�blicos,
sino tambi�n, una mayor satisfacci�n de las demandas e intereses de la
colectividad.
No obstante, el modelo de gobernanza por s� mismo, no pudo
resolver la tensi�n entre la legitimidad entre la representaci�n y la
participaci�n ciudadana, por lo que fue necesario fusionarlo con otros
conceptos de direccionamiento ya avanzados desde el sector privado, como
liderazgo, eficiencia y la visualizaci�n del ciudadano como un cliente, al que
se debe atender sus necesidades.
En esta l�nea, Jorge Hintze (2005)
se�ala que �el valor es la satisfacci�n de necesidades humanas, y el valor
p�blico es la satisfacci�n de necesidades humanas mediante el empleo de
recursos p�blicos y o privados cuyo acceso es regulado p�blicamente en relaci�n a la condici�n de ciudadano de los destinatarios�
(pp. 9-10).�� Este autor adiciona al
concepto de valor p�blico el t�rmino �cadena�, de manera que permite visualizar
casi gr�ficamente un enlace entre diferentes aspectos que le componen. M�s all�
de eso, Hintze (2005), conceptualiza la cadena del
valor p�blico como:
(�) una transacci�n entre un proveedor de servicio p�blico y
un cliente o �derechohabiente�, es decir un individuo. Para que esta
transacci�n sea v�lida, se requiere la conjunci�n de varios elementos: a) los
recursos empleados en la gesti�n y procesos propios de la administraci�n, b)
las consecuencias del empleo de los recursos y c) an�lisis de la producci�n o
eficacia de los objetivos planificados (p.6).
Desde la perspectiva transaccional que propone Hintze (2005), lo relevante no es el proceso, sino m�s bien
el resultado brindado por el servicio, que, en este caso, se trata del derecho
del ciudadano:
(...) no importa si los productos son fruto de actividades
de entidades estatales o privadas ni si los recursos empleados en su producci�n
son de propiedad p�blica o privada sino cu�les son las reglas que rigen las
transacciones mediante las cuales los usuarios acceden a ellos. Tampoco
importa, a los efectos de este an�lisis, qu� parte de los recursos p�blicos
provengan eventualmente de impuestos (y, por lo tanto, los usuarios paguen,
aunque indirectamente, por los servicios que reciban), porque la cantidad de
valor de uso recibido en cada caso no tiene relaci�n con los impuestos pagados
por los usuarios, sino con los derechos de acceso al producto espec�fico de que
disfruten por tal condici�n. S� importa, en cambio, que el valor p�blico se
refiere a transacciones producto-usuario cuyos resultados satisfagan
necesidades, en la medida en que el acceso tenga lugar como consecuencia del ejercicio
de derechos (p.8).
En suma, los servicios p�blicos tienen objetivos definidos,
pero adem�s un valor intr�nseco el cual, es una apropiaci�n de la ciudadan�a de
�stos al facilitarles su acceso al derecho que las leyes les asisten. Si bien
no existe contradicci�n en que los servicios p�blicos deben brindarse de manera
oportuna, eficaz, eficiente y transparente, es necesario considerar que su
raz�n de existencia es, ante todo, responder a los derechos que la ciudadan�a
demanda.
�C�mo relacionan
las Normas Internacionales la pr�ctica de la auditor�a con el concepto de valor
p�blico?
Las tendencias internacionales establecen el valor p�blico
como una teor�a ascendente y aplicable a las auditor�as de las Entidades de
Fiscalizaci�n Superior (EFS).� La
INTOSAI, mediante la emisi�n de la ISSAI 12 (2013), denominada �El Valor y
Beneficio de las Entidades Fiscalizadoras Superiores�, indica que:
(...) la fiscalizaci�n del sector p�blico, tal y como la
defienden las Entidades Fiscalizadoras Superiores (EFS), es un factor
importante a la hora de marcar la diferencia en la vida de los ciudadanos. La
fiscalizaci�n de gobiernos y entidades p�blicas por parte de las EFS tiene un
impacto positivo en la confianza de la sociedad, puesto que hace que los
responsables de los recursos p�blicos piensen c�mo utilizar correctamente
dichos recursos. (INTOSAI/ISSAI 12, 2013, p.4).
Dado que el Gobierno y los funcionarios p�blicos son
elegidos por la ciudadan�a para manejar los recursos de la hacienda p�blica y
distribuirlos por medio de sus servicios, resulta vital que el Estado conozca
las diferentes necesidades y demandas de los usuarios, as� como velar que los
servicios provistos tengan la calidad necesaria.
Al respecto, en la ISSAI 300 (2013) que expone los
principios fundamentales de la auditor�a de desempe�o, se indica:
La auditor�a de desempe�o promueve la rendici�n de cuentas
al asistir a los responsables de la gobernanza y de las tareas de supervisi�n
para mejorar el desempe�o. Lo logra evaluando si las decisiones de la
legislatura o del ejecutivo son preparadas e implementadas eficiente y
eficazmente, y si los contribuyentes o ciudadanos han recibido el justo valor
por su dinero. Ello no cuestiona las intenciones y decisiones del legislativo,
pero examina si deficiencias en las leyes y reglamentos o su forma de
implementaci�n han evitado la consecuci�n de los objetivos determinados. La
auditor�a de desempe�o se enfoca en �reas en donde pueda a�adir valor a los
ciudadanos, y en las cuales tenga el mayor potencial para la mejora.
Proporciona incentivos constructivos para que las partes responsables tomen las
medidas apropiadas. (INTOSAI/ISSAI 300, 2013, art. 12).
En este punto es donde la auditor�a gubernamental adquiere
un papel relevante y de aporte al concepto de valor p�blico, al detectar
mediante la fiscalizaci�n, debilidades tanto en la gesti�n de los recursos y
procesos propios de la administraci�n, como en las consecuencias del empleo de
dichos recursos y an�lisis de la producci�n o eficacia de los objetivos
planificados, que finalmente provocan que los recursos p�blicos no lleguen a
los ciudadanos y por ende, sus derechos se vean
limitados.
Seg�n la Norma ISSAI 300 (2013), �el objeto de estudio de
una auditor�a de desempe�o no tiene que estar limitado a programas, entidades o
fondos espec�ficos� (art.19), sino que tambi�n abarca la prestaci�n de
servicios, los efectos de pol�ticas y regulaciones gubernamentales, las partes
interesadas, los negocios, los ciudadanos y la sociedad.
No obstante, como se observa en los siguientes resultados de
una prueba realizada a una muestra de auditor�as, la pr�ctica generalizada en
la Contralor�a General es que las auditor�as se orienten en su mayor�a a los
procesos, procedimientos y debilidades de control, y en menor grado a la
afectaci�n directa de los ciudadanos.
El abordaje del
valor p�blico en las auditor�as de la Contralor�a General de la Rep�blica
Para el an�lisis de los hallazgos de auditor�a, se obtuvo de
la p�gina web de la Contralor�a, www.cgr.go.cr, la base de datos de informes de fiscalizaci�n emitidos por
las diferentes �reas de fiscalizaci�n de la Divisi�n de Fiscalizaci�n Operativa
y Evaluativa (DFOE) de la Contralor�a.�
El periodo seleccionado comprende desde el 01 de abril de 2016 hasta 01
de abril de 2017.
De los informes de fiscalizaci�n, no se consideraron los
informes recurridos, ni los informes sobre auditor�as financieras. En el caso
de los primeros, ya que la apelaci�n se encontraba en proceso de resoluci�n y
en el caso de los segundos, porque se estima que su alcance est� muy focalizado
a los aspectos contables y financieros, m�s que al enfoque de resultados.
Una vez realizada la depuraci�n comentada, se contabilizaron
63 informes de fiscalizaci�n en total, de los cuales se procedi� a realizar una
selecci�n aleatoria de 31 informes, lo que equivale al 50% de la producci�n de
auditor�a.
El tama�o de la muestra se define seg�n criterio de las
investigadoras al considerar los siguientes factores:
a) El objeto de estudio es el an�lisis de contenido de los
objetivos y hallazgos de auditor�a m�s que los informes como pieza documental,
y b) que, en promedio, cada informe contiene cuatro hallazgos, lo que
representa una poblaci�n de al menos 128 hallazgos de auditor�a que se
analizaron para la presente investigaci�n.�
Cabe indicar que se realiza una lectura y sistematizaci�n de cada uno de
los hallazgos de auditor�a seleccionados.
Los principales criterios para analizar los informes son: 1.
si los estudios de auditor�a eval�an directamente la prestaci�n de servicios
que se brindan a la poblaci�n y 2. si el alcance, as� como los hallazgos
determinados se orientan hacia la b�squeda de una mejora en la prestaci�n de
dicho servicio al ciudadano.
El an�lisis realizado arroja como principal resultado que
s�lo cuatro informes reflejan directamente la aplicaci�n del concepto de
auditor�a de valor p�blico, los restantes 27 informes, abordan el concepto de
manera indirecta. Es decir, que ni un tercio de las auditor�as realizadas,
tienen objetivos que se relacionan directamente con servicios que se brindan a
la poblaci�n, o bien, el alcance, as� como los hallazgos determinados, se
orientan hacia la b�squeda de una mejora en la prestaci�n de dicho servicio al
ciudadano.
Por su parte, en los
restantes 27 informes analizados, el concepto del valor p�blico es abordado de
manera indirecta en los objetivos y hallazgos. En dichos casos, el an�lisis se
concentra mayoritariamente en la b�squeda de la mejora administrativa, por
medio del se�alamiento de debilidades en los procesos, procedimientos y/o
controles.� En este sentido, la
eficiencia de los procesos resulta ser el objeto de auditor�a m�s frecuente en
el periodo analizado.�
No obstante, los esfuerzos por realizar un cambio en este
sentido se visualizan a lo interno de la organizaci�n. Por ejemplo, la
Planificaci�n Estrat�gica Institucional de la Contralor�a General cuenta con un
objetivo estrat�gico orientado hacia la fiscalizaci�n de la eficiencia y
eficacia de los servicios p�blicos cr�ticos, con lo cual, est� clara la
intenci�n institucional desde el m�s alto nivel para direccionar la auditor�a
de valor p�blico. El reto m�s bien parece en operacionalizar esta estrategia en
los objetivos de los estudios de auditor�a, y en la metodolog�a y
procedimientos para guiar esta actividad.
En este sentido, los resultados revelan retos en cuanto al
fortalecimiento del proceso de la planificaci�n, con el fin de incorporar el
concepto de valor p�blico de forma natural en la auditor�a, de tal manera que,
a la hora de estructurar los hallazgos, se visualice el valor agregado que el
ciudadano espera de los informes de fiscalizaci�n.
Retos para la
Contralor�a General
Los estudios de auditor�a se realizan con el objetivo de
identificar las oportunidades de mejora en cada instituci�n auditada, por lo
que la Contralor�a General, mediante el producto de su auditor�a, genera una
cadena de valor p�blico que impacta a la ciudadan�a directa o
indirectamente.�
En este sentido, se esbozan algunos retos que, a juicio de
las investigadoras, pueden promover el abordaje del valor p�blico desde la
auditor�a en forma directa, y de esta manera impulsar cambios en la gesti�n del
sector p�blico.
La primera de ellas es la importancia de actualizar las
metodolog�as que gu�an la fiscalizaci�n.
Lo anterior, bajo el precepto de que es necesaria una intervenci�n racional
para lograr cambios sobre las formas tradicionales de ejecutar la auditor�a,
que favorecen intervenciones m�s administrativas.�
Por tanto, si la discusi�n sobre el deber ser, ya ha sido
abordada te�ricamente, el trabajo pendiente est� en los instrumentos y
procedimientos que gu�an a los auditores en su actividad de fiscalizaci�n. Significa,
por tanto, trabajar en abandonar la visualizaci�n del concepto de valor p�blico
como imaginario e inalcanzable y plasmar propuestas para su instrumentalizaci�n
desde la auditor�a. Un camino en este sentido puede visualizarse a partir de
las mejores pr�cticas de las auditor�as que s� han logrado dicho enfoque, pues,
aunque sean pocos ejemplos, pueden constituir una base para iniciar el cambio
esperado.
Otro reto fundamental, surge en el momento del planteamiento
de los perfiles de las auditor�as como proyectos, espec�ficamente lo
relacionado a los objetivos y alcances, los cuales vienen preestablecidos por
el equipo gerencial y asignados al equipo de auditor�a al inicio de cada
estudio. Este reto implica reconocer, que, por un asunto de riesgos, cobertura
de universo de fiscalizaci�n y el aprovechamiento de oportunidades que el
entorno ofrezca, no necesariamente se requiere que todas las auditor�as de un
a�o sean bajo el enfoque de valor p�blico, sin embargo, si permitir�a
balancear la producci�n y eventualmente generar mayor experiencia y habilidades
en la emisi�n de este tipo de estudios.�
Un tercer reto, surge con la necesidad de construir el
�sentido� organizacional de ejecuci�n de la auditor�a de valor p�blico e
incorporarlo a la identidad de la instituci�n. Lo anterior, pues es reconocido
que no solo a partir de la instrumentaci�n t�cnica se van a lograr los cambios
organizacionales, sino que es necesario un real convencimiento de los
ejecutores, quienes deben valorar este concepto como una necesidad real, que se
debe ser operacionalizada en la auditor�a.
Conclusiones
A partir de lo expuesto, cabe destacar que la creaci�n de
valor p�blico juega un papel fundamental con las nuevas tendencias de gesti�n
p�blica y buen gobierno, ya que la mejora de los servicios que el estado ofrece
a la ciudadan�a es al final lo que la poblaci�n valora. Estas tendencias deben
permear la pr�ctica de auditor�a, de manera que se impulse desde esta
actividad, las mejoras correspondientes.
En este sentido, la Contralor�a General de la Rep�blica
tiene el reto de incrementar el an�lisis del valor p�blico de manera directa en
sus estudios de auditor�a, con el objetivo de que la ciudadan�a perciba como
parte de una cadena de valor p�blico, mejores servicios y
por ende, la satisfacci�n de sus derechos.
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[1]
Antrop�loga, M�ster en Ciencias Pol�ticas. Fiscalizadora-
coordinadora de auditor�as de temas sociales en la Contralor�a General de la
Rep�blica.
[2] Licenciada en
Administraci�n de Empresas, Fiscalizadora-coordinadora de auditor�as en temas
de gobiernos locales en la Contralor�a General de la Rep�blica.