Hacia la auditoría del valor público: retos para la
auditoria gubernamental en la Contraloría General de la República de Costa Rica.
Investigadoras;
Rebeca Calderón
Rodríguez[1].
Marina
Fernández-Cuesta Román[2].
Resumen
En
este artículo se desarrolla una reflexión crítica sobre los elementos de la
auditoría en el análisis y la incorporación del valor público de los servicios
o programas estatales. Se revisan, en primer lugar
algunas concepciones de valor público, para luego identificar lo que dictan los
estándares internacionales en materia de auditoría al respecto. Posteriormente,
se presentan los resultados del examen de una muestra de auditorías realizadas
por la Contraloría General en el último año, donde se destaca que en la fiscalización
no ha logrado incorporar aún el concepto del valor público en los procesos,
procedimientos y controles.
Palabras Clave
Valor
público, auditoría, Contraloría General de la República, metodología,
administración.
Abstract
This article presents a critical
reflection about the audit elements in the analysis of public value of the
government services or programs. Firstly, some public value definitions are
reviewed, and then, the international standards to identify what they state on
regards to audit. After that, the results of the assessment to an audit
sampling performed by the Office of the Comptroller General during the last
year are presented. In these results, it is stressed that in audits,
the concept of public value has not yet managed to incorporate in processes, procedures and controls.
Keywords:
Public value, audit, Office of the
Comptroller General, methodology, administration.
Introducción
El Poder Ejecutivo costarricense, en su doble papel de
Gobierno y administrador del Estado, cumple sus objetivos, competencias y
funciones mediante la definición de una estructura que abarca un conjunto de
instituciones y organismos que prestan servicios públicos para la ciudadanía y
el desarrollo del país.
En este marco, el Estado no solo existe para regular las
actividades de la sociedad en un territorio determinado, sino que se debe a la
atención de las demandas de los ciudadanos, en el entendido que éstas crean
bienestar a la colectividad, concepto que en la actualidad se conoce como valor
público. Esto implica diferentes retos: para la administración pública,
significa poner en el centro de su gestión las necesidades del ciudadano, no
como un cliente cuyas “necesidades” específicas relacionadas al servicio hay
que satisfacer, sino más bien como un ente que goza de derechos, los cuales
deben ser protegidos y garantizados.
Para actores como la Contraloría General la República en su
rol de fiscalización del uso de los recursos públicos, se trata de verificar el
buen funcionamiento de las instituciones por medio del cumplimiento de las
metas y correcta ejecución de los recursos asignados, más que la simple verificación
de los controles administrativos. En congruencia con ello, los productos de
fiscalización se constituyen en instrumentos que permiten apoyar el control
político y ciudadano, además que promueven los principios que deben regir la
administración pública, como la rendición de cuentas, la transparencia de la
gestión, la eficacia y eficiencia de las operaciones.
Al respecto, se ha observado la
existencia de brechas entre este deber ser y la puesta en práctica del concepto
de valor público en la auditoría gubernamental.
En consecuencia, la investigación realizada demuestra que entre el 2016
y 2017 la producción de informes de auditoría de la Contraloría General de la República
ha priorizado en la identificación de las causas de los hallazgos, las
deficiencias en los procedimientos, procesos y suficiencia de controles.
La auditoría gubernamental
Uno de los conceptos que mejor
describe la razón de ser de la auditoría se expone en las Normas Generales de
Auditoría para el Sector Público (2014), en donde se señala que la auditoría es
un:
(...) proceso sistemático,
independiente y profesional para obtener y evaluar objetivamente evidencia en
relación con hechos y eventos de diversa naturaleza, comprobar su grado de
correspondencia con un marco de referencia de criterios aplicables y comunicar
los asuntos determinados, así como las conclusiones y disposiciones o
recomendaciones a la respectiva Administración, con el fin de mejorar la
gestión y la toma de decisiones y fortalecer el marco de responsabilidades (p.
2).
Al ser sistemático, el procedimiento
para desarrollar la auditoría en la CGR se encuentra regulado por una serie de
normas, pues con ello se garantiza la calidad de los productos emitidos. En primera instancia se encuentran las Normas
Internacionales de las Entidades de Fiscalización Superior (en adelante ISSAI),
emitidas por la Organización Internacional de Entidades de Fiscalización
Superior (INTOSAI, por sus siglas en inglés). En específico, la ISSAI 300
(2013), se conoce como los “Principios Fundamentales”, y expone aspectos
generales de la definición de auditoría de desempeño. Al respecto, dicha norma
señala:
(…) la Auditoría de Desempeño es una revisión independiente,
objetiva y confiable sobre si las acciones, sistemas, operaciones, programas,
actividades u organizaciones del gobierno operan de acuerdo con los principios
de economía, eficiencia y eficacia, y sobre si existen áreas de mejora (2013,
p.2)
Esta misma norma define los principios de economía,
eficiencia y eficacia de la siguiente manera:
El principio de economía significa minimizar los costos de
los recursos. Los recursos utilizados deben estar disponibles a su debido
tiempo, en cantidades y calidad apropiadas y al mejor precio. El principio de
eficiencia significa obtener el máximo de los recursos disponibles. Se refiere
a la relación entre recursos utilizados y productos entregados, en términos de
cantidad, calidad y oportunidad. El principio de eficacia se refiere a cumplir
los objetivos planteados y lograr los resultados previstos (2013, p.6)
Con ello, se puede afirmar que la eficiencia y la eficacia
son intrínsecas a la búsqueda del bienestar de la población a la que se
atiende, pues existe eficacia cuando hay consecución de objetivos, y
eficiencia, si estos servicios se entregan en el menor tiempo posible, por
ejemplo.
Otro tipo de auditoría es la de “cumplimiento” y de acuerdo
con la ISSAI 400, se trata de un tipo de auditoría que cuyo objetivo es
“determinar si un asunto cumple con las autoridades aplicables identificadas
como criterios” (p.3). Por autoridades
se comprende la normativa, reglamentos o en general las reglas que delimitan el
servicio o proceso que se pretende evaluar.
En concordancia con las normas
expuestas, se comprende que la auditoría gubernamental, ya sea de desempeño o
de cumplimiento, es una herramienta eficaz para que la Contraloría pueda evaluar
cómo están logrando los servicios públicos concentrar sus esfuerzos en atender
las necesidades del ciudadano e impulsar cambios al respecto por medio de las
disposiciones que emite en sus informes. Lo anterior, es parte del concepto de
valor público que se revisa a continuación.
Sobre el valor
público
El concepto de valor público es introducido por Mark H.
Moore (1995), en su libro Creación de Valor Gestión Estratégica Pública en el
Gobierno, en el cual indica que el valor público es el principio de
organización en el sector
público. En este sentido, Moore (1995)
establece que el rol del gestor público incluye una función política, la cual
no consiste en reemplazar a los actores políticos quienes realizan la
planificación gubernamental, sino que deben contribuir a que los procesos de
identificación de problemas públicos, objetivos públicos y la propuesta de
medidas para solucionarlos, sean lo mejor posible para la ciudadanía. Asimismo, los gestores públicos, serán los
responsables de implementar las decisiones y evaluarlas para generar mejoras
continuas sobre el problema detectado.
La formulación de esta definición se encuentra influenciada
por un modelo de gestión pública que buscaba la “gobernanza” en el sentido que
lo expresa Conejero (2014):
(...) el concepto de gobernanza se entiende como un modelo
de administración pública, cuyo principal objetivo es acercar a los ciudadanos
a las instituciones, y por qué no de los políticos a los ciudadanos, a través
de una mayor participación ciudadana y de distintas redes de grupos de interés
(p. 34).
En dicho modelo, la búsqueda de un incremento en la
participación ciudadana pretende no sólo en la búsqueda de una mayor
legitimidad de las propuestas políticas para resolver los problemas públicos,
sino también, una mayor satisfacción de las demandas e intereses de la
colectividad.
No obstante, el modelo de gobernanza por sí mismo, no pudo
resolver la tensión entre la legitimidad entre la representación y la
participación ciudadana, por lo que fue necesario fusionarlo con otros
conceptos de direccionamiento ya avanzados desde el sector privado, como
liderazgo, eficiencia y la visualización del ciudadano como un cliente, al que
se debe atender sus necesidades.
En esta línea, Jorge Hintze (2005)
señala que “el valor es la satisfacción de necesidades humanas, y el valor
público es la satisfacción de necesidades humanas mediante el empleo de
recursos públicos y o privados cuyo acceso es regulado públicamente en relación a la condición de ciudadano de los destinatarios”
(pp. 9-10). Este autor adiciona al
concepto de valor público el término “cadena”, de manera que permite visualizar
casi gráficamente un enlace entre diferentes aspectos que le componen. Más allá
de eso, Hintze (2005), conceptualiza la cadena del
valor público como:
(…) una transacción entre un proveedor de servicio público y
un cliente o “derechohabiente”, es decir un individuo. Para que esta
transacción sea válida, se requiere la conjunción de varios elementos: a) los
recursos empleados en la gestión y procesos propios de la administración, b)
las consecuencias del empleo de los recursos y c) análisis de la producción o
eficacia de los objetivos planificados (p.6).
Desde la perspectiva transaccional que propone Hintze (2005), lo relevante no es el proceso, sino más bien
el resultado brindado por el servicio, que, en este caso, se trata del derecho
del ciudadano:
(...) no importa si los productos son fruto de actividades
de entidades estatales o privadas ni si los recursos empleados en su producción
son de propiedad pública o privada sino cuáles son las reglas que rigen las
transacciones mediante las cuales los usuarios acceden a ellos. Tampoco
importa, a los efectos de este análisis, qué parte de los recursos públicos
provengan eventualmente de impuestos (y, por lo tanto, los usuarios paguen,
aunque indirectamente, por los servicios que reciban), porque la cantidad de
valor de uso recibido en cada caso no tiene relación con los impuestos pagados
por los usuarios, sino con los derechos de acceso al producto específico de que
disfruten por tal condición. Sí importa, en cambio, que el valor público se
refiere a transacciones producto-usuario cuyos resultados satisfagan
necesidades, en la medida en que el acceso tenga lugar como consecuencia del ejercicio
de derechos (p.8).
En suma, los servicios públicos tienen objetivos definidos,
pero además un valor intrínseco el cual, es una apropiación de la ciudadanía de
éstos al facilitarles su acceso al derecho que las leyes les asisten. Si bien
no existe contradicción en que los servicios públicos deben brindarse de manera
oportuna, eficaz, eficiente y transparente, es necesario considerar que su
razón de existencia es, ante todo, responder a los derechos que la ciudadanía
demanda.
¿Cómo relacionan
las Normas Internacionales la práctica de la auditoría con el concepto de valor
público?
Las tendencias internacionales establecen el valor público
como una teoría ascendente y aplicable a las auditorías de las Entidades de
Fiscalización Superior (EFS). La
INTOSAI, mediante la emisión de la ISSAI 12 (2013), denominada “El Valor y
Beneficio de las Entidades Fiscalizadoras Superiores”, indica que:
(...) la fiscalización del sector público, tal y como la
defienden las Entidades Fiscalizadoras Superiores (EFS), es un factor
importante a la hora de marcar la diferencia en la vida de los ciudadanos. La
fiscalización de gobiernos y entidades públicas por parte de las EFS tiene un
impacto positivo en la confianza de la sociedad, puesto que hace que los
responsables de los recursos públicos piensen cómo utilizar correctamente
dichos recursos. (INTOSAI/ISSAI 12, 2013, p.4).
Dado que el Gobierno y los funcionarios públicos son
elegidos por la ciudadanía para manejar los recursos de la hacienda pública y
distribuirlos por medio de sus servicios, resulta vital que el Estado conozca
las diferentes necesidades y demandas de los usuarios, así como velar que los
servicios provistos tengan la calidad necesaria.
Al respecto, en la ISSAI 300 (2013) que expone los
principios fundamentales de la auditoría de desempeño, se indica:
La auditoría de desempeño promueve la rendición de cuentas
al asistir a los responsables de la gobernanza y de las tareas de supervisión
para mejorar el desempeño. Lo logra evaluando si las decisiones de la
legislatura o del ejecutivo son preparadas e implementadas eficiente y
eficazmente, y si los contribuyentes o ciudadanos han recibido el justo valor
por su dinero. Ello no cuestiona las intenciones y decisiones del legislativo,
pero examina si deficiencias en las leyes y reglamentos o su forma de
implementación han evitado la consecución de los objetivos determinados. La
auditoría de desempeño se enfoca en áreas en donde pueda añadir valor a los
ciudadanos, y en las cuales tenga el mayor potencial para la mejora.
Proporciona incentivos constructivos para que las partes responsables tomen las
medidas apropiadas. (INTOSAI/ISSAI 300, 2013, art. 12).
En este punto es donde la auditoría gubernamental adquiere
un papel relevante y de aporte al concepto de valor público, al detectar
mediante la fiscalización, debilidades tanto en la gestión de los recursos y
procesos propios de la administración, como en las consecuencias del empleo de
dichos recursos y análisis de la producción o eficacia de los objetivos
planificados, que finalmente provocan que los recursos públicos no lleguen a
los ciudadanos y por ende, sus derechos se vean
limitados.
Según la Norma ISSAI 300 (2013), “el objeto de estudio de
una auditoría de desempeño no tiene que estar limitado a programas, entidades o
fondos específicos” (art.19), sino que también abarca la prestación de
servicios, los efectos de políticas y regulaciones gubernamentales, las partes
interesadas, los negocios, los ciudadanos y la sociedad.
No obstante, como se observa en los siguientes resultados de
una prueba realizada a una muestra de auditorías, la práctica generalizada en
la Contraloría General es que las auditorías se orienten en su mayoría a los
procesos, procedimientos y debilidades de control, y en menor grado a la
afectación directa de los ciudadanos.
El abordaje del
valor público en las auditorías de la Contraloría General de la República
Para el análisis de los hallazgos de auditoría, se obtuvo de
la página web de la Contraloría, www.cgr.go.cr, la base de datos de informes de fiscalización emitidos por
las diferentes áreas de fiscalización de la División de Fiscalización Operativa
y Evaluativa (DFOE) de la Contraloría.
El periodo seleccionado comprende desde el 01 de abril de 2016 hasta 01
de abril de 2017.
De los informes de fiscalización, no se consideraron los
informes recurridos, ni los informes sobre auditorías financieras. En el caso
de los primeros, ya que la apelación se encontraba en proceso de resolución y
en el caso de los segundos, porque se estima que su alcance está muy focalizado
a los aspectos contables y financieros, más que al enfoque de resultados.
Una vez realizada la depuración comentada, se contabilizaron
63 informes de fiscalización en total, de los cuales se procedió a realizar una
selección aleatoria de 31 informes, lo que equivale al 50% de la producción de
auditoría.
El tamaño de la muestra se define según criterio de las
investigadoras al considerar los siguientes factores:
a) El objeto de estudio es el análisis de contenido de los
objetivos y hallazgos de auditoría más que los informes como pieza documental,
y b) que, en promedio, cada informe contiene cuatro hallazgos, lo que
representa una población de al menos 128 hallazgos de auditoría que se
analizaron para la presente investigación.
Cabe indicar que se realiza una lectura y sistematización de cada uno de
los hallazgos de auditoría seleccionados.
Los principales criterios para analizar los informes son: 1.
si los estudios de auditoría evalúan directamente la prestación de servicios
que se brindan a la población y 2. si el alcance, así como los hallazgos
determinados se orientan hacia la búsqueda de una mejora en la prestación de
dicho servicio al ciudadano.
El análisis realizado arroja como principal resultado que
sólo cuatro informes reflejan directamente la aplicación del concepto de
auditoría de valor público, los restantes 27 informes, abordan el concepto de
manera indirecta. Es decir, que ni un tercio de las auditorías realizadas,
tienen objetivos que se relacionan directamente con servicios que se brindan a
la población, o bien, el alcance, así como los hallazgos determinados, se
orientan hacia la búsqueda de una mejora en la prestación de dicho servicio al
ciudadano.
Por su parte, en los
restantes 27 informes analizados, el concepto del valor público es abordado de
manera indirecta en los objetivos y hallazgos. En dichos casos, el análisis se
concentra mayoritariamente en la búsqueda de la mejora administrativa, por
medio del señalamiento de debilidades en los procesos, procedimientos y/o
controles. En este sentido, la
eficiencia de los procesos resulta ser el objeto de auditoría más frecuente en
el periodo analizado.
No obstante, los esfuerzos por realizar un cambio en este
sentido se visualizan a lo interno de la organización. Por ejemplo, la
Planificación Estratégica Institucional de la Contraloría General cuenta con un
objetivo estratégico orientado hacia la fiscalización de la eficiencia y
eficacia de los servicios públicos críticos, con lo cual, está clara la
intención institucional desde el más alto nivel para direccionar la auditoría
de valor público. El reto más bien parece en operacionalizar esta estrategia en
los objetivos de los estudios de auditoría, y en la metodología y
procedimientos para guiar esta actividad.
En este sentido, los resultados revelan retos en cuanto al
fortalecimiento del proceso de la planificación, con el fin de incorporar el
concepto de valor público de forma natural en la auditoría, de tal manera que,
a la hora de estructurar los hallazgos, se visualice el valor agregado que el
ciudadano espera de los informes de fiscalización.
Retos para la
Contraloría General
Los estudios de auditoría se realizan con el objetivo de
identificar las oportunidades de mejora en cada institución auditada, por lo
que la Contraloría General, mediante el producto de su auditoría, genera una
cadena de valor público que impacta a la ciudadanía directa o
indirectamente.
En este sentido, se esbozan algunos retos que, a juicio de
las investigadoras, pueden promover el abordaje del valor público desde la
auditoría en forma directa, y de esta manera impulsar cambios en la gestión del
sector público.
La primera de ellas es la importancia de actualizar las
metodologías que guían la fiscalización.
Lo anterior, bajo el precepto de que es necesaria una intervención racional
para lograr cambios sobre las formas tradicionales de ejecutar la auditoría,
que favorecen intervenciones más administrativas.
Por tanto, si la discusión sobre el deber ser, ya ha sido
abordada teóricamente, el trabajo pendiente está en los instrumentos y
procedimientos que guían a los auditores en su actividad de fiscalización. Significa,
por tanto, trabajar en abandonar la visualización del concepto de valor público
como imaginario e inalcanzable y plasmar propuestas para su instrumentalización
desde la auditoría. Un camino en este sentido puede visualizarse a partir de
las mejores prácticas de las auditorías que sí han logrado dicho enfoque, pues,
aunque sean pocos ejemplos, pueden constituir una base para iniciar el cambio
esperado.
Otro reto fundamental, surge en el momento del planteamiento
de los perfiles de las auditorías como proyectos, específicamente lo
relacionado a los objetivos y alcances, los cuales vienen preestablecidos por
el equipo gerencial y asignados al equipo de auditoría al inicio de cada
estudio. Este reto implica reconocer, que, por un asunto de riesgos, cobertura
de universo de fiscalización y el aprovechamiento de oportunidades que el
entorno ofrezca, no necesariamente se requiere que todas las auditorías de un
año sean bajo el enfoque de valor público, sin embargo, si permitiría
balancear la producción y eventualmente generar mayor experiencia y habilidades
en la emisión de este tipo de estudios.
Un tercer reto, surge con la necesidad de construir el
“sentido” organizacional de ejecución de la auditoría de valor público e
incorporarlo a la identidad de la institución. Lo anterior, pues es reconocido
que no solo a partir de la instrumentación técnica se van a lograr los cambios
organizacionales, sino que es necesario un real convencimiento de los
ejecutores, quienes deben valorar este concepto como una necesidad real, que se
debe ser operacionalizada en la auditoría.
Conclusiones
A partir de lo expuesto, cabe destacar que la creación de
valor público juega un papel fundamental con las nuevas tendencias de gestión
pública y buen gobierno, ya que la mejora de los servicios que el estado ofrece
a la ciudadanía es al final lo que la población valora. Estas tendencias deben
permear la práctica de auditoría, de manera que se impulse desde esta
actividad, las mejoras correspondientes.
En este sentido, la Contraloría General de la República
tiene el reto de incrementar el análisis del valor público de manera directa en
sus estudios de auditoría, con el objetivo de que la ciudadanía perciba como
parte de una cadena de valor público, mejores servicios y
por ende, la satisfacción de sus derechos.
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[1]
Antropóloga, Máster en Ciencias Políticas. Fiscalizadora-
coordinadora de auditorías de temas sociales en la Contraloría General de la
República.
[2] Licenciada en
Administración de Empresas, Fiscalizadora-coordinadora de auditorías en temas
de gobiernos locales en la Contraloría General de la República.