Inseguridad alimentaria

en Centroamérica

y las cadenas de valor Rafael A. Díaz Porras**

de granos básicos* Donald Miranda Montes***

EN ESTE ARTÍCULO, SE ANALIZAN LAS CADENAS DE GRANOS BÁSICOS, COMO PARTE DE LA RESPUESTA QUE SE HA DADO EN CENTROAMÉRICA EN EL MARCO DE LOS OBJETIVOS DE DESARROLLO DEL MILENIO (ODM), MEDIANTE LAS POLÍTICAS SAN. SE CONCLUYE QUE AUNQUE LA REGIÓN HA ENFRENTADO LA PROBLEMÁTICA CON DESARROLLOS EN LA INSTITUCIONALIDAD, PERSISTE UNA ALTA VULNERABILIDAD EN LAS POBLACIONES RURALES. LAS CADENAS DE GRANOS BÁSICOS MUESTRAN UNA FALTA DE INSTITUCIONALIDAD QUE AFECTA A LOS PEQUEÑOS PRODUCTORES.

PALABRAS CLAVES: POLÍTICA SAN; CADENAS DE GRANOS BÁSICOS; SEGURIDAD ALIMENTARIA.

IN THIS ARTICLE, THE BASIC GRAIN CHAINS ARE ANALYZED AS PART OF THE RESPONSE THAT HAS BEEN GIVEN IN CENTRAL AMERICA IN THE CONTEXT OF THE MILLENNIUM DEVELOPMENT (MDGS) THROUGH FOOD SECURITY AND NUTRITION (SAN) POLICIES. IT IS CONCLUDED THAT IN SPITE OF ADVANCES IN SETTING UP AN INSTITUTIONAL AND POLICY FRAMEWORK, THERE IS A HIGH VULNERABILITY IN RURAL POPULATIONS TO SUFFER FAMINE WHEN FACING NATURAL DISASTERS, AFFECTING SUBSISTENCE PRODUCTION. BASIC GRAIN CHAINS LACK OF INSTIUTIONALITY WHICH AFFECTS SMALL GROWERS.

KEY WORDS: SAN POLICIES; GRAIN VALUE CHAINS; FOOD SECURITY

Introducción

La inseguridad alimentaria es un tema históricamente recurrente.

Desde antes de que se produjeran la crisis alimentaria y la crisis económi-ca del 2009, el número de personas que la padecen aumentaba lenta pero constantemente. Sin embargo,

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Correo electrónico:

rafael.diaz.porras@una.cr

*** Máster en Economía. Académico del Centro Internacional de Política Eco-nómica para el Desarrollo Sostenible (CINPE) de la Universidad Nacional (UNA), Costa Rica.

Correo electrónico:

donald.miranda.montes@una.cr

Recbido: 10 de marzo del 2016.

Aceptado: 28 de marzo del 2016

el inicio de la crisis económica del 2009, provocó el incremento pronun-ciado del número de personas que padecían de hambre en el mundo. Como resultado de la crisis econó-mica mundial, los países en desarro-llo sufrieron disminuciones de las remesas, los beneficios de las expor-taciones, la inversión extranjera di-recta y la asistencia extranjera, lo que provoca la pérdida de empleos e ingresos, la que se complica por los precios de los alimentos, que siguen siendo relativamente elevados en los mercados locales de muchos países pobres. Como consecuencia, los hogares pobres se vieron obligados a consumir menos comidas y alimen-tos menos nutritivos, reducir los gas-tos sanitarios y de educación y ven-der sus bienes (FAO, 2009, pág. 2).

Pese a que se han realizado esfuerzos por disminuir la subali-mentación, la seguridad alimentaria a nivel mundial es un problema que sigue siendo importante, en la medi-da de que la disminución de la pro-porción de personas que padecen hambre entre 1990-92 y 2012-14 ha ido del 18,7% al 11,3% a nivel mun-dial y del 23,4% al 13,5% en los países en desarrollo. La mayor par-te de la población afectada vive en los países en desarrollo (FAO, FIDA, PMA, 2014, pág. 8).

Se reconoce que América La-tina y el Caribe, es la primera región en comprometerse públicamente a erradicar el hambre para el 2025. En general ya ha cumplido la meta de los Objetivos del Milenio (ODM) con-sistente en reducir a la mitad la pro-porción de personas subalimentadas para el 2015 (FAO, 2014, págs. 11-12).

En el caso específico cen-troamericano, región de análisis, durante los últimos 15 años se han presentado situaciones críticas de hambruna asociadas a la alta vulne-rabilidad en las regiones rurales. Los efectos de huracanes como el Mitch en 1998, tormentas tropicales en el 2011, sequías (2010 y 2014), combi-nados con problemas en la produc-ción de café, sea por bajos precios internacionales (años 1999-2004) o la enfermedad de la roya (2014) han puesto en evidencia situaciones graves que han llamado la atención internacional.1

En Centroamérica se han desarrollado programas de seguri-dad alimentaria, animados por estra-tegias de corte centroamericano en los órganos de la integración eco-nómica (Política Agrícola Centroa-mericana 2008-2017, Consejo Agro-pecuario Centroamericano (CAC), que han puesto en vigencia propues-tas de política que reconocen el ám-bito local como espacio, y en él a la agricultura familiar (Estrategia Cen-troamericana de Desarrollo Rural Territorial). En este documento se analizan dichas tendencias de políti-ca a la luz del papel que atribuyen a los mecanismos de vinculación a los

mercados, tanto locales, regionales e internacionales. En particular se analizan las cadenas de granos bá-sicos, que han sido consideradas en las respuestas políticas de SAN en Centroamérica. Para ello se tienen en consideración las políticas de seguridad alimentaria planteadas, y el papel que atribuyen a los sectores rurales en dicho proceso, bajo enfo-ques del intercambio, un tanto con-trapuestos del intercambio desigual y de las cadenas globales de mercancías.

El documento se organiza con la presentación de conceptos y en enfoques de análisis en la sección 2; luego en la sección 3 se realiza una revisión de las políticas SAN en Cen-troamérica. En la sección 4 se reali-za un análisis de cadenas de granos básicos en Centroamérica, incorpo-radas en el aspecto productivo de las políticas SAN, y finalmente en la sección 6 se proponen algunas reflexiones.

Seguridad alimentaria y nutricional: Conceptos y ámbitos de políticas

Seguridad Alimentaria

El concepto de Seguridad Ali-mentaria surge en la década de los setenta, centrado en la producción y disponibilidad alimentaria a nivel global y nacional. Posteriormente se le agrega el tema del acceso, en lo económico y lo físico. En la década de los noventa se incorpora la inocuidad y las preferencias cultura-les, y también la Seguridad Alimen-taria como un derecho humano (FAO, PESA, CENTROAMERICA, 2015, pág. 2).

Todo ello bajo el antecedente de la Declaración Universal de Dere-chos Humanos de 1948, que lo de-clara un derecho humano al estable-cer que "Toda persona tiene derecho a un nivel de vida adecuado que le asegure, así como a su familia, la salud y el bienestar, y en especial la alimentación...". Conceptualmente especificó el Pacto Internacional de Derechos Económicos Sociales y Culturales en 1996 al puntualizarlo como " derecho de toda persona a un nivel de vida adecuado para sí y su familia, incluso la alimentación...", y determinando "el derecho funda-mental de toda persona a estar pro-tegida contra el hambre". Como de-recho fundamental el Estado tiene la obligación de asegurar, que las per-sonas no mueran de hambre. En la Cumbre Mundial de la Alimentación (Roma, 1996), que se refleja en la Declaración de la XIV Cumbre de Presidentes celebrada en Guatemala en 1993, en la cual se define “La Seguridad Alimentaria y Nutricional es un estado en el cual todas las personas gozan, en forma oportuna y permanente, de acceso físico, económico y social a los alimentos que necesitan en cantidad y calidad, para su adecuado consumo y utiliza-ción biológica, garantizándoles un estado de bienestar general que coadyuve al logro de su desarrollo” (Schejtman, 2006, pág. 47). Por otra

parte, la connotación de alimenta-ción adecuada refiere a que los ali-mentos sean culturalmente acepta-bles y ser producidos en forma sostenible para el medio ambiente y la sociedad (FAO, FIDA, PMA, 2014, págs. 2-3).

Los componentes de la SAN fueron definidos originalmente en la Cumbre Mundial de la Alimentación (CMA) de 1996 (FAO, FIDA, PMA, 2014, pág. 13) según se observa en la figura 1, con alcances en términos de disponibilidad, estabilidad, acceso y control, nutrición, cultura y prefe-rencias alimenticias, así como el fortalecimiento institucional que es un componente incorporado en los Programas de Seguridad Alimentaria (PESA), ejecutados por FAO y los Ministerios de Agricultura de Guate-mala, Honduras, Nicaragua y El Salvador.

Seguridad y soberanía alimentaria: desde los sectores más vulnerables

La FAO ha promovido un enfoque de doble vía, que busca asegurar la satisfacción mínima de algunas ne-cesidades básicas y mejorar las condiciones de vida de los sectores más vulnerables. Se denomina de doble vía por incluir políticas para atender situaciones graves en el corto plazo y por otra parte acciones para atender los cambios estructura-les en los que radican las causas subyacentes de la problemática de la seguridad alimentaria. Las políticas de la primera vía se refieren a los sistemas de protección no contributi-vos, en especial las transferencias condicionadas y los programas de alimentación escolar (PAE). Las políticas de largo plazo refieren a aquellas que buscan revertir las de-sigualdades y asimetrías sociales, especialmente orientadas al trata-miento de la pobreza rural. Estas se concentran en la agricultura familiar, que ha llegado recientemente a ser reconocida por su rol en la produc-ción de alimentos y la erradicación de la pobreza. Por otra parte, se tienen las políticas orientadas hacia los trabajadores asalariados, que contrariamente han sido menos obje-to del tratamiento de las políticas, para superar el problema de bajos ingresos y calidad de los empleos rurales (FAO, 2014, págs. xv-xvi).

Asociado a las dinámicas de resolución del problema de salud y nutrición se tiene el concepto de soberanía alimentaria. Este ha sido promovido por Vía Campesina, al definirla como:

… el derecho de los pueblos, las naciones o las uniones de países a definir sus políticas agrícolas y de alimentos, sin ningún dumping frente a paí-ses terceros. La soberanía alimentaria organiza la pro-ducción y el consumo de ali-mentos acorde con las nece-sidades de las comunidades locales, otorgando prioridad a la producción para el consumo local y doméstico. Proporciona el derecho a los pueblos a elegir lo que comen y de qué

FIGURA 1

SAN: UN DERECHO HUMANO

Fuente: Elaboración propia con base en FAO-FIDA-PMA, 2014.

manera quieren producirlo. La soberanía alimentaria incluye el derecho a proteger y regular la producción nacional agro-pecuaria y a proteger el mer-cado doméstico del dumping de excedentes agrícolas y de las importaciones a bajo pre-cio de otros países. Reconoce así mismo los derechos de las mujeres campesinas. La gente sin tierra, el campesinado y la pequeña agricultura tienen que tener acceso a la tierra, el agua, las semillas y los recur-sos productivos así como a un adecuado suministro de servi-cios públicos. La soberanía alimentaria y la sostenibilidad deben constituirse como priori-tarias a las políticas de co-mercio” (FAO, PESA, CENTROAMERICA, 2015, pág. 3).

Este concepto fue propuesto con ocasión de la Cumbre Mundial

de la Alimentación en 1996, como alternativa a las políticas neolibera-les que priorizan el comercio inter-nacional, y no la alimentación de los pueblos (Mesa Campesina)

Beuchelt & Virchow (2012) ofrecen un balance útil de los con-ceptos de seguridad alimentaria y de soberanía alimentaria según el cual:

 El derecho a la alimentación es un concepto legal mientras que el de soberanía ali-mentaria es un concepto político. El primero no distingue entre individuos y sus actividades, así como al nivel local e internacional, así como las áreas rurales y urbanas. El concepto de sobreranía se acompaña de los temas de acceso a los recursos agrícolas como pre-condición para alacazar el derecho a la alimentación adecuada.

 Ambos conceptos enfatizan la importancia de la sostenibi-lidad, la reforma agraria, la soberanía estatal y la responsabilidad internacional (Beuchet & Virchow, 2012, pág. 268)

 Mencionan a Haugen (2009) quien en su análisis encuentra muchas similitudes con ex-cepción de tres elementos. Por una parte se tiene el tema de la propiedad corporativa de los recursos productivos; las patentes de semillas, plantas y

animales; y finalmente el uso de organismos genéticamente modificados en la agricultura. En ese sentido el concepto de soberanía alimentaria aboga por su prohibición. La otra di-ferencia se refiere a la validez del concepto, en tanto que el enfoque de seguridad alimen-taria como derecho tiene una dimensión nacional e interna-cional, el concepto de sobera-nía alimentaria tiene una di-mensión jurídica nacional (Beuchet & Virchow, 2012, págs. 268-269).

Ámbitos de políticas

Entendida la seguridad ali-mentaria, en términos de los compo-nentes mostrados en la figura 1, las políticas requeridas enfrentan una problemática multifacética, pues esta, en primer lugar se refiere a la alimentación no solo en la ingestión de alimentos, sino satisfaciendo los requerimientos nutricionales para el desarrollo del ser humano. En las fases tempranas de la vida humana este aspecto tiene impactos trascen-dentes al resto de la vida.

Asociado a lo anterior, está la faceta de la disponibilidad, que im-plica la producción de alimentos por una parte (oferta) y por otra el acce-so asociado a la capacidad de com-pra en las economías de mercado.

La producción de alimentos involucra varios ámbitos, referidos a su localización. En efecto es una producción local, cuya orientación

hacia los centros de consumo gene-ra situaciones que impactan diferen-ciadamente en el acceso a los ali-mentos, según sea la circulación de la producción hacia el consumo en circuitos locales,2 nacionales o in-ternacionales.

Se presentan opciones que van desde el auto-consumo hasta la producción para el mercado, de for-ma que el acceso a los alimentos sería determinado por el acceso a ingresos obtenidos en los circuitos de producción. En efecto al año 2014 se afirmaba que en América Latina la disponibilidad de alimentos era suficiente, el problema lo consti-tuye el acceso a ellos (FAO, 2014, pág. 26).

En este respecto los sectores con más fragilidad refieren al ámbito rural, con producción familiar alrede-dor del autoconsumo,3 pero también en los ámbitos urbanos para secto-res sumidos en la pobreza, en la medida que hay una asociación de la desnutrición con la desigualdad (Guardiola & González Gómez, 2010).

En este artículo se enfatiza en el tema de la inseguridad alimenta-

ria, en lo referido a la producción de granos básicos, en un contexto de la participación por parte del país en el comercio internacional, lo cual impli-ca que la generación de riqueza está vinculada a dinámicas exportadoras.

Las políticas en la seguridad alimentaria de los países centroamericanos:

¿Sólo parafernalia?

Las respuestas de política pública

Schejtman (2006) realiza un análisis extensivo de las políticas de seguridad alimentaria realizadas en Centroamérica, excepto Costa Rica.

Al 2006, de acuerdo con Schejtman (2006), El Salvador y Nicaragua habían formulado políti-cas de Seguridad Alimentaria y Nu-tricional (SAN) y en Guatemala, Honduras y Costa Rica se promulga-ron posteriormente. De igual forma destaca que los componentes de SAN, los cuales han alcanzado un razonable nivel de desarrollo, son: la fortificación de alimentos, la produc-ción de alimentos de alto valor nutri-tivo y la homologación regional para el control de calidad e inocuidad de alimentos, y cierto avance en la promoción de estilos de vida saluda-ble. Por país se tiene el siguiente detalle:

Guatemala

Schejtman, 2006 (pág. 50) plantea que al 2006:

 Guatemala se encontraba en una situación muy crítica en términos de disponibilidad agregada, que no llega a un nivel de escasez manifiesta porque una parte importante de su población no puede ejercer su demanda de ne-cesidades alimentarias bási-cas; y que presenta niveles comparativamente más altos de inestabilidad pues los ni-veles de producción alimen-taria se han estancado en las últimas décadas que han sido compensados por la importación. A pesar de ello, Guatemala muestra un alto grado de autosuficiencia en frijol y una dependencia rela-tivamente baja pero crecien-te de maíz; y sus niveles de dependencia altos y crecien-tes en arroz. En el contexto de subnutrición, Guatemala presenta una tendencia al incremento a diferencia del resto de los países de la región.

 La política SAN planteada al 2006 implicaba el desarrollo integral de los componentes: disponibilidad de alimentos; acceso económico a los ali-mentos; consumo de alimen-

tos; y utilización biológica de los alimentos.

 La valoración de Schejtman sobre las políticas es que hay pocos elementos que den con-tenido a la manifestación de intenciones contenida en su formulación.

En el 2008, con el inicio de un nuevo Gobierno en Guatemala, se emite la Política de Seguridad Ali-mentaria y Nutricional. En esta se plantea que, a diferencia de las ante-riores propuestas, esta no tiene un enfoque sectorial, sino un carácter de integración y cohesión de las iniciativas anteriores (Secretaría de Seguridad Alimentaria y Nutricional, 2008, pág. 9). En esta se presenta una visión de Estado, cuyos princi-pios rectores son: Solidaridad, Sobe-ranía Alimentaria,4 Tutelaridad (res-ponsabilidad del Estado), Equidad, Integralidad, Sostenibilidad, Precau-ción, Descentralización y Participa-ción Ciudadana (Secretaría de Seguridad Alimentaria y Nutricional, 2008, págs. 18-20).

Los ejes transversales de la Política son: Ambiente, Priorizar a la población vulnerable, Salud, Vulne-rabilidad de desastres, Agua potable o apta para consumo humano y para la utilización de la producción de alimentos (Secretaría de Seguridad Alimentaria y Nutricional, 2008, págs. 20-21).

En el contexto guatemalteco se tiene una iniciativa de interés por parte de la Asociación Guatemalteca

de Exportadores, AGEXPORT, se-gún la cual se considera importante agregar al modelo de encadena-mientos empresariales en que traba-jan, dos ejes prioritarios: el de equi-dad de género visto como la promoción del liderazgo y participa-ción activa de la mujer rural y el apo-yo directo a la gestión de la seguri-dad alimentaria y nutricional (AGEXPRONT, 2012, pág. ii) . Se plantea que no basta con la genera-ción de empleo e ingresos para la promoción de prácticas de mejor calidad de vida para las familias rurales. Para ello se ha promovido una alianza estratégica institucional entre AGEXPORT, el Instituto de Nutrición de Centro América y Pa-namá (INCAP, Vital Voices Guate-mala, para el abordaje de los temas de generación de ingresos, seguri-dad alimentaria y nutrición y promo-ción del liderazgo de la mujer rural (AGEXPRONT, 2012, pág. 1).

El Salvador

Schejtman en su análisis, ubi-ca a El Salvador, hacia el 2006, con una oferta agregada suficiente para cubrir la demanda efectiva e incluso una política de acceso a la población sin recursos. Sin embargo, ello se hace a costa de niveles altos y cre-cientes de importación de alimentos que representan más del 50% del consumo alimentario. Se destaca que las importaciones de arroz y de maíz han alcanzado el 60% y el 50% respectivamente. Las diversas ac-ciones que inciden en la SAN se encuentran en las acciones estricta-mente alimentarias, que focalizan más en intervenciones nutricionales que en estrategias para afectar la estructura del sistema alimentario, a pesar de que en la “Política Nacio-nal de Seguridad Alimentaria y Nutri-cional”, manifiesta considerar las estrategias y acciones acerca de la disponibilidad, acceso, consumo y utilización biológica de los alimentos (Schejtman, 2006, pág. 48).

En el 2011 se emitió la Política Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional. Garantizando el derecho a una alimentación saludable con inclusión y equidad 2011-2015 por parte del gobierno de turno, en el que se reconoce que a pesar de las intervenciones realizadas previa-mente, existe una grave deficiencia en la disponibilidad de y acceso a alimentos, y la persistencia de los problemas nutricionales, pero con nuevas facetas, por la malnutrición tanto por déficit por el exceso de alimentos de baja calidad nutricional. Se hace referencia a la crisis eco-nómica mundial y el aumento de los precios del petróleo y de los alimen-tos, que junto al esquema de deses-tructuración productiva provocaron mayores dificultades a las familias para enfrentar sus necesidades ali-mentarias y nutricionales (Gobierno de El Salvador, 2011, pág. 8) .

Se plantean en esta política intervenciones integradas para: au-mentar la producción y la disponibili-dad de alimentos; mejorar las condi-ciones de empleo e ingreso digno; enfrentar la pobreza y la desigual-dad; abordar los aspectos relaciona-

dos con los conocimientos y prácti-cas para un consumo de alimentos nutritivo y apropiado; y asegurar el acceso de calidad en salud y sa-neamiento básico, agua potable y otros servicios básicos. A estos as-pectos se agregan: el acceso a la tierra para producir alimentos, la ubicación de zonas de mayor vulne-rabilidad a la inseguridad alimenta-ria, los impactos del cambio climáti-co, los desastres naturales y la desigualdad estructural existente entre mujeres y hombres. Para ello se definieron cuatro dimensiones fundamentales: la disponibilidad de alimentos, el acceso a ellos, su con-sumo y su aprovechamiento y utili-zación biológica (Gobierno de El Salvador, 2011, pág. 9).

Honduras

En el análisis desarrollado por Schejtman se plantea que la situa-ción de Honduras era crítica al 2006, a partir de lo que mostraban la ma-yoría de los indicadores de seguri-dad alimentaria, lo que hacía prever la necesidad de incrementos signifi-cativos para asegurar el acceso a los alimentos. La situación mostrada es una tendencia a disminuir la ya insu-ficiente producción alimentaria, que ha sido compensada con importa-ción especialmente de arroz y trigo. En ese contexto en 1996 dio una revisión y ajuste del Plan de Seguri-dad Alimentaria y Nutricional de Honduras para el período 1995-2000. La valoración de Schejtman es que al igual que los casos anterio-res la mayor parte de las acciones concretas corresponden a interven-ciones nutricionales, que por sí solas no constituyen una política nacional de SAN (Schejtman, 2006, pág. 52).

Posteriormente en el año 2010 se promulgó Estrategia Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional de Honduras. Esta planteaba que asumía la política de estado aproba-da en el 2006 y mediante la cual se plantea que la solución implica la participación de todos los sectores. El primer paso lo constituye un De-creto Ejecutivo que declara la segu-ridad alimentaria como prioridad nacional (Secretaría de Estado en el Despacho Presidencial de Honduras, 2010, pág. ii).

Principios fundamentales de la estrategia refieren a: Ética y valores morales, dignidad, equidad, integra-lidad, singularidad, integración so-cial, focalización, complementarie-dad, gradualidad, simultaneidad, empoderamiento, innovación, des-centralización, corresponsabilidad, auditoria social, rendición de cuen-tas, replicabilidad, sistematización, sostenibilidad, comunicación inte-gral, desarrollo sostenible. Su diseño considera los siguientes objetivos transversales: Desarrollo humano integral con enfoque de familia; Re-forma del marco institucional para la gestión; y los pilares fundamentales son: disponibilidad, acceso, consu-mo y utilización biológica, y estabili-dad (Secretaría de Estado en el Despacho Presidencial de Honduras, 2010, pág. 17).

Nicaragua

En el análisis de Schejtman se plantea que al 2006, Nicaragua pre-sentaba los niveles más precarios en términos de disponibilidad agregada de alimentos y aunque los niveles de inestabilidad de la oferta, no eran críticos sí mostraban una tendencia a incrementarse. En relación con la dependencia calórica el nivel se ha mantenido alrededor del 35%. Res-pecto a las importaciones de grano básicos, a diferencia de otros países las importaciones de arroz tendieron a estabilizarse en alrededor del 30% y las del frijol y maíz, a reducirse. El engranaje institucional tiene un ante-cedente en la creación, la Comisión Nacional para la Nutrición, en 1994, con un carácter interinstitucional, interdisciplinario e intersectorial. Se le asignaron las funciones de elabo-rar el “Plan Quinquenal de Acción para la Nutrición”, para dar cumpli-miento a los compromisos derivados de la Conferencia Internacional de Nutrición (CIN), destinados a reducir los niveles de desnutrición y adoptar medidas de prevención. Para la eje-cución de la política se ha creado la Comisión Nacional de Seguridad Alimentaria (CONASAN), y un Comi-té Técnico de Seguridad Alimentaria y Nutricional (Schejtman, 2006, pág. 52).

En Nicaragua, en el 2009 se emitió una política sectorial desde el sector agropecuario. (MAGFOR-Nicaragua, 2009). En esta se plan-tean lineamientos de política produc-tiva no solo para la seguridad, sino para la soberanía alimentaria alre-dedor en relación con las cadenas de valor, de arroz, frijol, maíz, sorgo, la leche y derivados con énfasis en el uso sostenible de los seguros. Como objetivo general (MAGFOR-Nicaragua, 2009, pág. 27).

Los principios de la Política estratégica son: Garantía del dere-cho a una alimentación adecuada; Soberanía alimentaria; Precaución garantizando la inocuidad de la pro-ducción interna y de las importacio-nes y donaciones de alimentos; Respeto al saber hacer, a partir de lo local; Sostenibilidad ambiental y económica del sistema agro-alimentario nacional; Integralidad de las intervenciones, que deben consi-derar los cuatro pilares de la Seguri-dad y Soberanía Alimentaria Nutri-cional; Inclusión; Armonización y Alineamiento de las políticas vincu-ladas a la Seguridad y Soberanía Alimentaria Nutricional; Correspon-sabilidad de los actores para que sean gestores de su propio desarro-llo y se hagan cargo de su propio cuidado (MAGFOR-Nicaragua, 2009, pág. 29).

Costa Rica

En Costa Rica se encuentra un antes y un después con el tema de la formulación de políticas SAN, con dos planes de desarrollo alrede-dor del Plan Nacional de Alimentos (PNA) y la Política Nacional de Se-guridad Alimentaria (PN SAN). Como antecedente, el Plan de Gobierno 2006 – 2010 en el cual el tema de la SAN no es tratado explícitamente, se

tienen elementos importantes, prin-cipalmente con políticas de atención a la pobreza, la nutrición y algunos rasgos sobre el desarrollo productivo regional y local.

Sin embargo, la situación mundial del encarecimiento del pre-cio de los alimentos obligó a las au-toridades gubernamentales a darle respuesta de política. Ello se concre-tó en el 2008 con el PNA que signifi-có darle nuevamente vigencia a la producción de granos básicos (arroz, frijoles, maíz amarillo) y al intento de recuperar la infraestructura de sopor-te que se había desmantelado. El enfoque quiso ser integral, desde la perspectiva de la producción, en tanto estar centrada en las institu-ciones del sector agropecuario, en respuesta a la problemática de ac-ceso a los alimentos por los sectores más vulnerables y mejoramiento de los ingresos de pequeños y media-nos productores agrícolas.

Seguidamente, dentro en la transición de dos ejercicios guber-namentales, se promulgó la PN SAN, que atendía desde la dinámica del sector salud, los temas de acce-so, disponibilidad, consumo, utiliza-ción biológica, de acuerdo con las definiciones y compromisos inter-nacionales.

Interesante resulta que en el PND 2011-2014, vuelve a observar-se el tratamiento sectorial de los aspectos relacionados con SAN, que en lo productivo se matiza con el planteamiento de desarrollo competi-tivo de la producción agropecuaria en manos de pequeños propietarios. Aunque en la política sectorial agro-pecuaria, al referirse a la agricultura familiar la reconoce en su aporte a la economía nacional, a la seguridad alimentaria, al desarrollo de las eco-nomías regionales y locales y a esti-los de vida saludables (MAG, 2010, pág. 30).

En el PND 2015-2018 hay un viraje importante, al incluir en su formulación explícitamente el tema del SAN, incorporando adicional-mente el tema de la soberanía ali-mentaria. En efecto desde el plan-teamiento del diagnóstico apunta la nutrición como condición para pre-servar y potenciar capacidades (Ministerio de Planficación Nacional y Política Económica, Costa Rica, 2015, pág. 33), lo cual trata de con-cretar en dos grandes líneas. Por una parte, al reconocer que se ha avanzado en relación con la SAN se la ubica por una parte de la propues-ta estratégica sectorial de salud, nutrición y deporte, tratando de darle enfoque integral (Ministerio de Planficación Nacional y Política Económica, Costa Rica, 2015, pág. 287). Por otra parte en la propuesta estratégica de desarrollo agropecua-rio y rural al plantear la aspiración de dignificar a las familias productoras del agro y de los territorios rurales, para lo cual se plantea privilegiar la producción nacional con el impulso de una política de Estado de seguri-dad alimentaria, que apoya la pro-ducción interna de frijol, maíz blanco, arroz, así como de papa, cebolla, leche, carnes de cerdo, res y otros productos, y elevar a rango constitu-cional la soberanía alimentaria (Ministerio de Planficación Nacional

y Política Económica, Costa Rica, 2015, pág. 291).

A manera de síntesis

En el cuadro 1 se muestra sin-téticamente los antecedentes y esta-do actual de la política SAN en Cen-troamérica. Se puede apreciar, que las políticas tienen una trayectoria a partir de 1994 en Nicaragua y ade-más con diferencias interregionales en cuanto a enfoques.

CUADRO 1

CENTROAMÉRICA: SÍNTESIS DE LA POLÍTICA SAN SEGÚN PAÍS

Y ESTADO DE LA POLÍTICA

	Enfoque SAN*	Énfasis Política	Desafío
	Anteceden-te Política	Política Actual
Guatemala	Plan 2006: Enfoque sectorial	Plan 2008 Enfoque integral	Disponibilidad-Acceso-Consumo de alimentos y utilización biológica	Pocos elemen-tos que den contenido a la política
El Salvador	Plan 2006: Enfoque nutricional	Plan 2011 Enfoque inclusión y equidad	Producción-Disponibilidad; mejorar empleo e ingresos; Pobreza-Desigualdad	Coordinación interinstitucional
Honduras	Plan 2006: Enfoque nutricional	Plan 2010 Enfoque integral	Desarrollo humano integral-Reforma marco institucional; Disponibilidad-Acceso-Consumo y utilización biológica	Coordinación institucional
Nicaragua	Plan 1994: Enfoque inter-institucional	Plan 2009: Enfoque agropecua-rio	Derecho alimenta-ción adecuada; Soberanía alimenta-ria; Inocuidad pro-ducción interna e importaciones	Coordinación interinstitucional
Costa Rica	Plan 2006-2010: Enfo-que social	Plan 2015-2018: Enfo-que sobe-ranía ali-mentaria	Pobreza-nutrición y Desarrollo producti-vo regional y local	Consolidar las perspectivas soberanía ali-mentaria y pro-ductiva

 Enfoque se considera la aspiración de la política.

Fuente: Elaboración propia con base en Scheitman, 2006.

En términos generales, se par-te de un enfoque centrado en lo nu-tricional hacia uno integral intersec-torial. En este sentido el énfasis de la política regional centroamericana se ha enfocado no solo en resolver los problemas producción-acceso-calidad de los alimentos sino que además parte de visiones con énfa-sis en lo social-productivo, a través de propuestas de desarrollo agrope-cuario y rural como es el caso costa-rricense. En este sentido es impor-tante recalcar, que uno de los principales desafíos que se enfrenta como región es la coordinación interinstitucional para cumplir con la política SAN.

Por otra parte, llama la aten-ción dos casos. Uno es el de Nica-ragua el cual inicia con un enfoque muy integral que se mueve hacia un enfoque más centrado en lo produc-tivo mientras que el resto de países de la región se centran en la integra-lidad intersectorial. Por otro lado tenemos el caso de Costa Rica don-de formalmente las políticas SAN se incorporaron a partir del 2010 con un enfoque productivo; antes de este año, los temas alimentarios eran tratados como parte de la política social de combate a la pobreza.

Realidades de la SAN en Centroamérica

En esta sección se realiza un acercamiento a la magnitud del pro-blema de la SAN en Centroamérica, y la situación de esta en el comercio internacional agrícola, de forma que se aprecie en forma general entre los resultados de la SAN y la opción que se ha seguido respecto al papel de la producción agrícola.

En general, en América Latina la cantidad de personas subalimen-tadas ha ido en decrecimiento desde los años noventa, cuando alcanzaba a 60 millones de personas, en tanto que bajó a 29,5 millones en el 2012-2014. Comparativamente con otras regiones de países en desarrollo el porcentaje de personas sub alimen-tadas es bajo, siendo de 5,1%, mien-tras que en África era de 20,5% y 12,7% en Asia. (FAO, FIDA, PMA, 2014, pág. 8).

Si se compara la situación de Centroamérica de 1990–1992 con la del 2010, de acuerdo con PRESANCA II, 2011 (pág. 12) tanto El Salvador como Honduras y Nica-ragua han disminuido la cantidad de personas sub nutridas, mientras que Guatemala sí ha mostrado crecimiento.

Al analizar la relación de la prevalencia de la desnutrición y la extrema pobreza en América Latina, se encuentra el caso extremo de Guatemala que presenta altos nive-les de desnutrición, pero con niveles de pobreza menores que Honduras y Nicaragua, con lo cual aunque se acepte que la inseguridad alimenta-ria y el hambre son causa y conse-cuencia de la pobreza, ambos no siempre se presentan al mismo ritmo (FAO-PESA 2015, pág. 6).

En los sectores rurales la di-námica agrícola tiene impacto, tanto

en los niveles de pobreza como en la seguridad alimentaria. En Centroa-mérica ha habido un énfasis en la agricultura de exportación, que po-tencialmente debería ser generadora de ingresos en los sectores rurales. Sin embargo de acuerdo con la Co-misión Económica para América Latina y el Caribe, CEPAL, la diná-mica de competitividad, de la agri-cultura de exportación no es clara. Al aproximarla por la productividad agrícola y la participación en el mer-cado, se tiene que por una parte el crecimiento de los rendimientos en los productos de exportación de los países centroamericanos es errática, y no siempre logran el ritmo interna-cional. Aunque se tiene diversifica-ción y aumento de las exportaciones de algunos productos agropecuarios, para el periodo 2000-2006 de veinti-cinco partidas arancelarias exporta-das por la región al mercado de Es-tados Unidos, no más del 32% y, en algunos casos, el 16% de los pro-ductos ganaron participación de mercado. Aún más, cerca de la quin-ta parte de los productos pierden participación en mercados dinámicos (CEPAL 2009, pág. 32).

En contraste, en el cuadro 2 se presenta el comportamiento de la producción, exportación e importa-ción de los granos básicos para cada uno de los países centroamericanos, según periodo. A nivel de región centroamericana, se observa un incremento en la producción de gra-nos básicos. Se destaca la produc-ción de arroz que mostró el mayor crecimiento durante los periodos seleccionados (33,4% de un periodo a otro). Contrariamente la produc-ción de frijol mostró una menor tasa de crecimiento, un 13% aproxima-damente, y la producción de maíz con un 19%. Los países que mues-tran un crecimiento importante en la producción de arroz son Nicaragua y Costa Rica. Es importante mencio-nar que Nicaragua es el país de la región con una mayor producción de granos básicos y junto con Honduras uno de los más pobres.

Sin embargo, tal como se ob-serva en el cuadro 3, se presenta una fuerte dependencia de los paí-ses centroamericanos de las impor-taciones de alimentos básicos. De los seis productos mostrados Gua-temala, Honduras, Nicaragua y Pa-namá importan en cinco de ellos más del 50% de los requerimientos internos.

CUADRO 2

CENTROAMÉRICA: COMPORTAMIENTO DE LA PRODUCCIÓN,

EXPORTACIÓN E IMPORTACIÓN DE GRANOS BÁSICOS

SEGÚN PERIODO, TM

	Arroz	Frijol	Maíz
	2004-2007	2008-2011	2004-2007	2008-2011	2004-2007	2008-2011
Producción (Mt)
Costa Rica	504	686	39	46	58	75
El Salvador	77	90	311	311	2817	3178
Guatemala	86	76	478	695	4796	6559
Honduras	77	119	264	228	2050	2215
Nicaragua	776	1041	735	785	1989	1926
Centroamérica	1520	2012	1827	2065	11710	13953
Exportaciones (Mt)
Costa Rica	16	28	3	7	73	41
El Salvador	8	20	13	12	273	325
Guatemala	17	47	10	11	95	68
Honduras	6	12	8	35	23	7
Nicaragua	8	23	134	199	11	33
Centroamérica	55	130	168	264	475	474
Importaciones (Mt)
Costa Rica	457	292	148	172	2272	2546
El Salvador	241	251	94	121	2071	2080
Guatemala	276	275	49	81	2834	2799
Honduras	394	405	28	30	1428	1602
Nicaragua	410	396	11	14	308	549
Centroamérica	1778	1619	330	418	8913	9576

Fuente: FAOSTAT, 2015.

CUADRO 3

DEPENDENCIA DE LA OFERTA DOMÉSTICA

DE LOS PRINCIPALES PRODUCTOS AGROPECUARIOS

EN CENTROAMÉRICA

(en porcentajes)

País	Arroz	Carne	Frijoles	Frutas	Hortalizas	Maíz
Costa Rica	21,71	2,18	74,39	10,26	90,02	96,91
El Salvador	83,53	9,43	41,96	31,76	63,69	44,4
Guatemala	72,82	20,72	13,13	3,16	2,59	30
Honduras	78,45	10,16	13,81	12,49	7,6	39,81
Nicaragua	20,64	2,09	2,32	8,41	65,96	22,82
Panamá	16,26	5,5	51,89	5,61	9,29	80,9

Fuente: IICA, 2013, p. 188, a partir de datos de FAOSTAT y COMTRADE 2013.

Dicha dependencia refiere a la falta de prioridad de la producción básica que se refleja en el rezago en los rendimientos agrícolas, como lo señala la CEPAL (2009, pág. 31).

La situación de los pequeños productores de granos básicos, fue aproximada en un exhaustivo análi-sis de Baumeister, E. (2009) quien estima que entre el 46 y el 47% de la producción de maíz, frijol y sorgo se destina al autoconsumo por las fami-lias que los producen. Con lo cual se estima que con dichas cantidades no se satisfacen las necesidades ali-menticias familiares, lo cual se co-rrobora que en alto porcentaje (30%) de los productores de granos bási-cos se encuentran en pobreza ex-trema (Baumeister, 2009, pág. 22).

En consecuencia en Centroa-mérica se presenta una situación de la SAN con disminución de la subnutrición, pero no por ello con problemas graves en la relación desnutrición y pobreza extrema. Problemática en la cual la estrategia exportadora de productos agrícolas y el aumento de la dependencia exter-na de granos básicos, junto a la fra-gilidad de la agricultura campesina se conjugan para la prevalencia de inseguridad alimentaria, por provi-sión de insuficientes ingresos y me-nor producción local.

Enfoque de cadenas en las políticas productivas de seguridad alimentaria

La estrategia de vinculación en cadenas de valor se ha incorpo-rado como parte del instrumental de políticas. En este apartado se anali-zan los enfoque que sustentan di-chas propuestas, así como el análi-sis particular de las cadenas de granos básicos en Centroamérica, a efectos de clarificar las situaciones que presentan en tanto parte del enfrentamiento de la inseguridad alimentaria.

La participación en cadenas de valor ¿una estrategia a seguir?

En esta línea se inscribe el en-foque de Global Harvest Initiative que plantea el desbloqueo del poder del comercio para desencadenar los beneficios del desarrollo y la seguri-dad alimentaria. La apertura y esta-blecimiento de reglas y sistemas regulatorios adecuados en los paí-ses es la clave. Esto refiere a (Global Harvest Initiative, 2013):

 Consistencia y trasparencia en los sistemas de regulación de inocuidad de alimentos.

 Los aspectos legales y regula-torios en todos los segmentos de la cadena de valor.

 Los instrumentos de la política comercial que fortalezcan sis-temas confiables para movili-zar bienes y servicios.

 Un fuerte énfasis en los servi-cios con leyes y regulaciones que apoyen sistemas abiertos de transporte y servicios de distribución, servicios financie-ros, servicios al por mayor y al detalle.

 Protección adecuada y equita-tiva de la propiedad inte-lectual.

 Manejo cuidadoso de los mer-cados agrícolas en la medida que se globalizan de forma que no amenacen el desarro-llo agrícola y la seguridad alimentaria.

 Un desarrollo de capacida-des con enfoque comercial para facilitar el desarrollo de mercados y generar refor-mas regulatorias en el sector agrícola.

Sin embargo, el enfoque de cadenas de valor utilizado ya no en términos normativos sino en térmi-nos analíticos, se plantea que el enfoque encaja bien para entender cómo la población pobre de las áreas rurales de los países en desa-rrollo pueden vincularse o mejorar su participación en el comercio interno, regional o internacional (Mitchell, Keane, & Coles, 2009, pág. iv). Se pueden puntualizar como beneficios del análisis los siguientes (Ibidem):

 Se puede reconocer la falta de poder económico de los bene-ficiarios en comparación con las empresas más poderosas

que establecen las reglas del juego en la cadena de valor.

 Debido a su enfoque de mer-cado incorpora la viabilidad económica y la sostenibilidad comercial.

 Es una poderosa herramienta de diagnóstico porque puede identificar aspectos críticos y de bloqueo para grupos meta específicos, proveyendo un marco para realizar interven-ciones modificar pobreza de recursos.

 Identifica las rentas básicas y las barreras de entrada que determinan quién se beneficia de la producción para los di-versos mercados.

 Es inherentemente escalable, desde un énfasis en el desa-rrollo de la cadena de valor de un productor, grupo de em-presas a un conglomerado de empresas, regiones o un país.

 Puede proveer una política o instrumento de reestructura-ción para contrarrestar, tanto las fallas de mercado como del Estado.

En consideración a la efectivi-dad de las políticas surge la pregun-ta ¿Dónde ubicar los apoyos si se tiene ayuda para el Comercio? La producción agrícola en los países en desarrollo es sujeta de ayuda para el comercio, por parte de los países desarrollados y los organismos in-ternacionales, a efectos de superar limitaciones en infraestructura para mejorar su participación. Normal-mente esta va asociada con proce-sos de liberalización comercial.

En relación con la problemáti-ca de seguridad alimentaria este enfoque centraría más la opción para los trabajadores y pequeños productores de participar en la pro-ducción de bienes transables, que en contraparte crean ingresos y ca-pacidad de compra.

Sin embargo, si se consideran los centros de poder en las cadenas es interesante tomar nota de las consecuencias de la ayuda para el comercio sobre los pequeños pro-ductores y trabajadores pues los resultados en el desarrollo depende-rán fundamentalmente de la estruc-tura de la cadena de valor y del pun-to meta en la cadena al que se orienta la ayuda (Mayer & Milberg, 2013). Si el poder se concentra en la parte alta de la cadena, las rentas tienden a fluir hacia arriba. En estas condiciones si la ayuda se inserta en segmentos hacia adelante en la ca-dena respecto a la posición ocupa-das por los trabajadores y pequeños productores, la mayor parte de los beneficios también fluirán hacia arri-ba, quedando poco en la base. Si la ayuda se orienta a infraestructura y desarrollo de capacidades producti-vas, aunque necesarias, por sí mis-ma no necesariamente son suficien-tes para asegurar que los trabajadores, pequeños productores y comunidades locales capturen una parte justa de las ganancias, a me-

nos que se organicen simultánea-mente para ello (Mayer & Milberg, 2013, pág. 11).

Aunque la ayuda podría au-mentar el comercio, la presencia de una estructura asimétrica de los mercados a lo largo de las redes globales de producción, no hay cer-teza acerca del beneficio a los traba-jadores y a los pequeños producto-res en capturar las ganancias de la expansión del comercio. El enfoque de cadenas puede ayudar a orientar más efectivamente la ayuda. Si se orienta directamente a empoderar o mejorar la productividad de los traba-jadores y los pequeños productores sería más probable que haya conse-cuencias sostenibles para el desa-rrollo (Mayer & Milberg, 2013, pág. 15).

Las cadenas de valor

de granos básicos

en Centroamérica

Al intentar descubrir el funcio-namiento de las cadenas de valor de granos básicos en Centroamérica, a partir de estudios recientes, llama la atención que se ha trabajado en varias líneas:

1. Mapeo de actores para obser-var la innovación

El mapeo focaliza en el peso de los actores: cantidad de ac-tores directos o indirectos por segmento de la cadena, y tipos de actividades (Consultoría RTC, 2012, pág. 86).

2. Condiciones de competencia. Incorpora análisis de actores en la cadena, integración ver-tical y horizontal, concentra-ción de mercados, barreras de entrada (establecidas en el convenio de comercialización) (Superintendencia de la competencia, 2012).

3. Un creciente interés por en-tender la gobernanza.

A partir de ellos, se deducen los siguientes elementos de las cadenas por país.

En el caso de Guatemala, los estudios disponibles permiten obser-var las cadenas de arroz, frijol negro y maíz. Estos productos son relevan-tes para el país, en la medida que el maíz tiene una presencia mayoritaria en la superficie agrícola, y por otra la producción de frijol posiciona a Gua-temala como segundo productor en Centroamérica.

Guatemala depende de impor-taciones de arroz en alrededor del 70%. Presenta una cadena regulada en precios e importación, mediante la presencia de la Asociación Gua-temalteca de Arroz (ARROZGUA) (Dutoit, Hernández, & Urrutia, 2010, págs. 35-37). En la cadena del frijol (García-Jiménez & Grandlgruber, 2014, págs. 36-37) hay un rasgo notable, que es la percepción de los productores de que es un producto rentable, pero que operan en una cadena con relaciones básicamente de mercado abierto, en el cual la gobernanza la ejercen los interme-diarios. En el caso del maíz, es el grano que históricamente significa

una mayor importancia social, cu-briendo un 67% de la superficie agrí-cola, siendo Guatemala el mayor productor del área centroamericana en el 2010 (Consultoría RTC, 2012, pág. 86). Los términos arancelarios son 0% en el contingente TLC, y fuera de él 35% en maíz blanco y 20% para el maíz amarillo. (Etten & Fuentes, 2004).

El Salvador depende de la im-portación de arroz, aunque en con-junto la producción de granos bási-cos constituye una quinta parte del producto interno bruto agrícola, (PIBA). Las cadenas muestran un funcionamiento de mercado fuerte, con poca intervención. Las cadenas son controladas por comercializado-res. (Superintendencia de la competencia, 2012). Respecto a las cadenas de frijol, maíz blanco (Ángel, 2008) y sorgo, son activida-des propias de pequeños producto-res y agricultura familiar, con auto-consumo entre el 21% (frijol) y el 28% (sorgo). De quince a veinte comerciantes dominan el mercado, e incluso en el caso de los frijoles con-trolan la importación. (García-Jiménez & Grandlgruber, 2014, págs. 17-19)

En Honduras, la cadena del arroz (SAG - IICA, 2015) muestra una cadena en crecimiento en la producción reciente, pero con poca organización. La producción la do-minan grandes productores, el pro-cesamiento lo dominan cuatro indus-trias con un 85% del mercado.

Por otra parte, la cadena de maíz blanco (García-Jiménez & Grandlgruber, 2014, págs. 22-23), tiene la presencia cuantiosa de pe-queños productores, con un alto aporte en la producción, en una ca-dena con regulación de precios e importación, que es dominada por productores medianos y grandes con capacidad de acopio, así como de comercializadores.

De Nicaragua, se dispone, en este estudio, de información de las cadenas de arroz (Dutoit, Hernández, & Urrutia, 2010, págs. 30-31) y frijol negro (García-Jiménez & Grandlgruber, 2014, págs. 36-37), ambos básicos en la dieta del país. La cadena del arroz, históricamente estuvo en manos de pequeños pro-ductores. Es un producto que man-tiene un grado importante de protec-ción, y de regulación del mercado mediante ANAR. La gobernanza de la cadena; sin embargo, la mantiene una empresa comercializadora que maneja el 80% del mercado.

La cadena del frijol negro ha sido muy competitiva en Centroamé-rica en razón de sus rendimientos agrícolas y bajos costos. Presenta una participación de pequeños pro-ductores que alcanza la mitad del área en producción. Curiosamente no es una cadena regulada, en la que la gobernanza está regida por comercializadores y empresas verti-calmente integradas. Es interesante que esta cadena en el comercio centroamericano no ha logrado desarrollar la fase de empaque que se realiza en los países comprado-res, tal como Costa Rica.

De Costa Rica, se tiene infor-mación de tres de sus cadenas de granos básicos. El arroz y el frijol son parte de la dieta diaria. La cade-na del arroz en el proceso de apertu-ra de la economía perdió producción y mercado local. Su estructura pro-ductiva incorpora pequeños y me-dianos productores. Es una cadena regulada mediante la presencia de la Corporación Arrocera Nacional de Costa Rica (CONARROZ). La go-bernanza de la cadena transita por una disputa entre CONARROZ y los comercializadores y supermercados, que mantiene un grado de protec-ción del 35% (Dutoit, Hernández, & Urrutia, 2010, págs. 30-31), con una aplicación reciente de la cláusula de salvaguarda. 1/5

La cadena del frijol negro (García-Jiménez & Grandlgruber, 2014, págs. 22-23), es dominada por pequeños y medianos en la produc-ción, que sin embargo, a diferencia de la cadena del arroz, no tiene pro-tección arancelaria. La importación es regulada mediante estimación de necesidades y asignación de contin-gentes de acuerdo a compras a los porcentajes de compras a los pro-ductores locales. Este mecanismo lo concentran los comercializadores y

supermercados. Un caso similar de pérdida de la producción lo constitu-ye la cadena del maíz.

Síntesis de resultados y enfoques

En el cuadro 4 se presenta una síntesis, poniendo énfasis en dos aspectos de la cadena de valor: presencia de regulaciones en la co-mercialización y actores dominantes en la cadena. Llama la atención la falta de institucionalidad, principal-mente en cadenas donde hay gran participación de pequeños producto-res y agricultura familiar. En el caso del arroz hay presencia en tres paí-ses de organizaciones del sector que participan de la regulación del mer-cado, aunque en ellos se refleje la presencia de los grandes producto-res con integración vertical. En el caso del frijol se tiene casos extre-mos de comercialización plena de mercado como en Guatemala, y cierto nivel de regulación como en Costa Rica, pero sin llegar a la orga-nización sectorial alcanzada por el arroz. En varios países el tema de la trazabilidad de la producción para hacerla valer en el mercado local se ha planteado con mecanismos de coordinación en la cadena.

CUADRO 4

RASGOS DE LA GOBERNANZA EN CADENAS DE GRANOS BÁSICOS DE CENTROAMÉRICA

País		Cadenas
		Arroz	Frijol	Maíz
Guatemala	Institucionali-dad	ARROZGUA		Protegido como sensible
	Actores domi-nantes	Industriales	Intermedia-rios
El Salvador	Institucionali-dad
	Actores domi-nantes	Industriales	Intermedia-rios
Honduras	Institucionali-dad		Regulado	Regulado por convenio
	Actores domi-nantes	Industriales	Comerciantes	Productores medianos y grandes y co-mercializadores
Nicaragua	Institucionali-dad	ANAR: precios al productor, importaciones
	Actores domi-nantes	Industrias	Intermedia-rios. Cadena desintegrada
Costa Rica	Institucionali-dad	CONARROZ	Regulado MAG: com-pras locales e importación
	Actores domi-nantes	CONARROZ Industria Co-mercializadores	Intermedia-rios

Fuente: Elaboración propia con base en (Dutoit, Hernández, & Urrutia, 2010), (García-Jiménez & Grandlgruber, 2014), (Consultoría RTC, 2012), (Etten & Fuentes, 2004), (Superintendencia de la competencia, 2012), (SAG - IICA, 2015).

Reflexiones

 Centroamérica ha enfrentado la problemática de la inseguri-dad alimentaria con desarro-llos en la institucionalidad y políticas que le deparan im-portantes avances a nivel comparativo con otras regio-nes del mundo.

 Sin embargo: 1-Ello no ha repercutido en que las ham-brunas, su expresión más gra-ve, hayan sido erradicadas. 2- Persiste una alta vulnerabili-dad en las poblaciones rura-les a padecer la hambruna frente a desastres naturales, que afectan la producción de subsistencia. 3- Asimismo, los problemas de precios y en-fermedades del café impactan fuertemente generando pro-blemas gravísimos de acceso a los alimentos, mostrando la reducida diversificación pro-ductiva y de ingresos en los sectores rurales.

 Como corolario, al hacer el análisis por dimensiones de la seguridad alimentaria persis-ten problemas graves en am-plios sectores de la población centroamericana.

 Desde la perspectiva del autoabastecimiento, la pro-ducción de alimentos básicos presenta problemas de hete-rogeneidad productiva, bajos rendimientos y por su base en

la agricultura familiar requiere de procesos de apoyo directo así como de impulso a los mercados locales. El mercado de granos básicos se caracte-riza por un desabastecimiento que se magnifica con los dife-rentes sucesos climáticos o distorsiones en los mercados internacionales de alimentos. Este desabastecimiento se cubre con las importaciones de alimentos para cubrir la demanda doméstica; sin em-bargo, los precios de importa-ción y las condiciones de escasez en los mercados in-ternos de los países pobres ocasiona una suba de los pre-cios que aunado a la pérdida de poder adquisitivo de los in-gresos esto se vuelve un pro-blema ya que se disminuye el consumo.

 En su relación comercial internacional, Centroamérica muestra la vulnerabilidad ca-racterística en los países de menor desarrollo relativo. La crisis internacional como la del 2009 y un entorno macroeco-nómico en desequilibrio oca-sionaron pérdidas de empleos magnificando los efectos en los ingresos de las familias más pobres. La orientación de las economías hacia la agroexportación, en desmedro de la producción de granos básicos, al nivel agregado no se ha revertido en capacidad de compra para satisfacer las necesidades básicas por am-

plios sectores sociales a nivel rural y urbano, como lo mani-fiestan los indicadores de se-guridad alimentaria y pobreza.

 La operación de las cadenas de granos básicos en Cen-troamérica se caracteriza por la falta de institucionalidad, principalmente en cadenas donde hay gran participación de pequeños productores y agricultura familiar. Las ca-denas con mayor institucio-nalidad normalmente son do-minadas por productores grandes y comercializadores. Ello afecta que la producción de granos básicos presente di-ficultades para la seguridad alimentaria de los pequeños productores y situaciones de baja trasparencia en la comercialización.

 Ante el problema de la seguri-dad alimentaria en Centroa-mérica, las acciones de políti-cas se han dirigido al ámbito alimentario, focalizando más en acciones nutricionales que en estrategias para afectar la estructura del sistema alimen-tario. Hay un rezago en la productividad agrícola que de-be afrontarse, con lo cual me-jorarían las condiciones para resolver la seguridad alimenta-ria, en términos de ingresos por exportaciones y autoabas-tecimiento de alimentos.

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