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Fernando Rodríguez Garro, Francisco Sancho Mora, Raúl Fonseca Hernández (2016). Efectos
de la Reforma Tributaria en Costa Rica: Implementación del IVA.
ICAP-Revista Centroamericana de Administración Pública (70): 273-290, junio 2016
273
Efectos de la Reforma
Tributaria
en Costa Rica: Fernando Rodríguez Garro*
Implementación Francisco Sancho Mora**
del IVA Raúl Fonseca Hernández***
LA IMPLEMENTACIÓN DEL IMPUESTO AL VALOR AGREGADO (IVA) EN COSTA RICA ES
NECESARIO PARA ALIVIAR LAS DETERIORADAS FINANZAS PÚBLICAS Y MEJORAR
FALLOS ESTRUCTURALES QUE POSEE EL ACTUAL ESQUEMA DEL IMPUESTO DE
VENTAS. EL CAMBIO PERMITIRÁN INCREMENTAR LOS INGRESOS FISCALES,
DISMINUIR LA EVASIÓN AL MEJORAR LA TRAZABILIDAD DE LOS INTERCAMBIOS
COMERCIALES E INTRODUCIR UNA MAYOR PROGRESIVIDAD AL SISTEMA
TRIBUTARIO.
PALABRAS CLAVES: REFORMA FISCAL; IMPUESTO DE VENTAS; IMPUESTO AL VALOR
AGREGADO; TRIBUTARIO; COSTA RICA.
THE IMPLEMENTATION OF VALUE ADDED TAX (VAT) IN COSTA RICA IS REQUIRED TO
EASE THE DETERIORATING PUBLIC FINANCES AND IMPROVE STRUCTURAL FAILURES
THAT THE CURRENT SALES TAX SCHEME PRESENTS. THESE CHANGES WILL
INCREASE TAX REVENUES, REDUCE EVASION TO IMPROVE THE TRACEABILITY OF
TRADE, SIMPLIFY TAX ADMINISTRATION AND INTRODUCE GREATER PROGRESSIVITY
OF THE TAX SYSTEM
KEY WORDS: TAX REFORM; SALES TAX; VALLUE ADDED TAX; FISCAL; COSTA RICA.
Introducción
La situación fiscal de Costa
Rica puede mejorarse al aplicar
medidas que reduzcan el gasto pú-
blico y/o aumenten la recaudación
* MSc. en Economía. Viceministro de
Hacienda, Gobierno de la República de
Costa Rica. Correo electrónico:
fernando.rodriguez.garro@gmail.com
** MSc. en Economía y Planificación de
Desarrollo. Académico-Investigador de
la Escuela de Economía de la Universi-
dad Nacional de Costa Rica. Correo
electrónico:
francisco.sancho.mora@una.cr
de ingresos. El Estado debe garan-
tizar una serie de servicios mínimos
a los ciudadanos que podrían verse
afectados con una disminución del
gasto público, es posible aplicar
reducciones focalizadas o mejorar la
_____________________________
*** MSc. en Economía del Desarrollo,
Académico-Investigador de la Escuela
de Relaciones Internacionales de la
Universidad Nacional de Costa Rica.
Correo electrónico:
raul.fonseca.hernandez@una.cr
Rec bido: 14 de abril del 2015.
Aceptado: 11 de enero del 2016.
ICAP-Revista Centroamericana de Administración Pública (70): 273-290, junio 2016
274
eficiencia del gasto pero estas no
serían suficientes para solucionar el
problema fiscal. Incluso en algunos
sectores como infraestructura, edu-
cación, salud, programas sociales,
entre otros, es ineludible aumentar
las inversiones del gobierno para
mejorar la competitividad y el desa-
rrollo humano del país.
Un pilar fundamental para
aumentar la recaudación fiscal en
Costa Rica es la transformación del
impuesto de ventas, IV, en un im-
puesto al valor agregado, IVA. El
cambio supone un aumento en los
ingresos al modificar la base del
impuesto actual del 13 al 15% en
tres años plazo, reducir la evasión
fiscal y redefinir la base de bienes
exonerados. Asimismo, el cambio
imprime una mayor progresividad al
sistema tributario y corrige fallas
estructurales del sistema que rige el
IV actual.
El documento pretende anali-
zar las implicaciones y efectos de la
trasformación del IV a un IVA en
Costa Rica desde el punto de vista
recaudatorio y en la progresividad
del sistema. El mismo se estructura
en seis apartados: el primero pre-
senta las referencias conceptuales
sobre el tema. El segundo muestra
la metodología aplicada. El tercero
apunta el marco legal relacionado
con el IV y hace un recorrido por los
intentos fallidos de los diferentes
gobiernos desde 1990 hasta la fe-
cha por aplicar cambios estructura-
les al sistema tributario. El cuarto
apartado muestra la necesidad de
aplicar cambios urgentes al esque-
ma impositivo nacional. La quinta
sección presenta los efectos de
transformar el IV en un IVA, en tér-
minos de la recaudación adicional
que generaría la eliminación de las
exoneraciones, el aumento de la
base en dos puntos porcentuales y
en la progresividad al evaluar el
impacto que tendrá sobre los patro-
nes de consumo de las familias
según los diferentes quintiles de
ingresos. El último apartado presen-
ta las conclusiones del análisis.
Referencias conceptuales
El IV y el IVA tienen caracte-
rísticas similares. Según afirma Se-
rra (1998), ambos impuestos son
gravámenes dirigidos a actos y no a
personas físicas o jurídicas específi-
cas. Ambos tributos son indirectos,
son más fáciles de administrar y
controlar al poseer normalmente
una única tasa que se cobra al mo-
mento de generarse el consumo, sin
importar el origen del bien o servi-
cio. Normalmente gravan todos los
bienes y servicios producidos en un
país; sin embargo, puede generarse
excepciones aplicables a una ca-
nasta de bienes que son frecuente-
mente consumidos por los sectores
sociales vulnerables. Diversos estu-
dios (Serra, 1998; Huescas y Se-
rrano, 2005 a; CGR, 2002, Silva,
2008) concluyen que este tipo de
impuestos son regresivos al aplica-
se sobre la venta de un bien o servi-
cio, sin importar el nivel de ingresos
que posea el sujeto jurídico que
realiza el acto.
ICAP-Revista Centroamericana de Administración Pública (70): 273-290, junio 2016
275
La diferencia fundamental en-
tre el IV y el IVA, estriba en que el
segundo grava el valor añadido al
artículo en cada etapa de la produc-
ción. Stiglitz (1995) define el IV
como un gravamen introducido al
final del proceso productivo, y este
es recaudado cuando el agente
económico adquiere el bien, es de-
cir, el consumidor final pagará un
precio sobre costos calculados con
los impuestos pagados en cada
etapa del proceso. En cambio, el
IVA calcula el monto a pagar sobre
cada fase de producción, cobrando
el importe únicamente sobre el valor
que cada empresario adicione. Es
decir, el Fisco reembolsará al pro-
ductor lo correspondiente al impues-
to pagado a sus proveedores, de-
biendo este cancelar únicamente el
impuesto correspondiente al valor
añadido en al producto final.
El sistema utilizado por el IVA
permite eliminar la doble imposición
y acumulación del impuesto del
precio final del bien o servicio.
Huesca y Serrano (2005) plantean
que un impuesto de ventas eleva el
monto del precio final, pues este
incluye la totalidad del impuesto
cobrado a todos los bienes interme-
dios utilizados anteriormente. En
contra posición, el IVA permite reba-
jar todo el importe cobrado por im-
puestos de los bienes intermedios
necesarios para elaborar el producto
final.
El IVA permite disminuir la
evasión al Fisco e imprime progresi-
vidad al sistema tributario. Para que
la empresa pueda solicitar los crédi-
tos fiscales correspondientes, y
pagar únicamente lo correspondien-
te al valor nuevo generado, debe
acreditar, por medio de facturas o
comprobantes de compras, los mon-
tos ya pagados por concepto del
impuesto de los bienes intermedios.
Este incentivo mejora la trazabilidad
de los intercambios y minimiza la
evasión fiscal. Huescas y Serrano
(2005 b) logran demostrar que exis-
te un impacto positivo en la progre-
sividad del sistema tributario con la
implementación del IVA en México.
Aspectos metodológicos
La cuantificación del impacto
del cambio del impuesto de ventas
en un IVA se mide mediante cuatro
escenarios. El escenario base des-
cribe la situación actual vigente bajo
las condiciones del impuesto de
ventas, el cálculo aplicado toma
como referencia los bienes que con-
sumían los habitantes del país en el
2004, según la Encuesta de Ingre-
sos y Gastos, e identifica los bienes
y servicios exentos que según el
Reglamento de la Ley de Impuesto
General de las Ventas (Decreto
Ejecutivo No. 14082-H, de 29 de
noviembre de 1982 y sus reformas
(Ministerio de Hacienda, 1982). So-
bre esta base, se calcula un segun-
do escenario que capta el impacto
de disminuir los bienes exonerados
según la moción de fondo presenta-
da el 6 de noviembre del 2011 a la
“comisión especial encargada de
conocer y dictaminar el proyecto Ley
ICAP-Revista Centroamericana de Administración Pública (70): 273-290, junio 2016
276
de solidaridad tributaria” y aplicar
una tasa diferencial del 2% a bienes
y servicios relacionados con la edu-
cación y la salud, así como de la
canasta básica alimentaria que no
se contenían en la moción presen-
tada. El tercer escenario construido
capta el efecto de aumentar en dos
puntos porcentuales la base actual
del impuesto de ventas, es decir de
pasar del 13 al 15%. El último esce-
nario incluye el efecto combinado de
la aplicación de ambas medidas.
El impacto en la progresividad
que generaría la aplicación del IVA
se capta al estudiar los patrones de
consumo de los diferentes quintiles
de ingreso. Dicho patrón se capta al
analizar la Encuesta Nacional de
Ingresos y Gastos 2004 ((INEC,
2005), en cuanto a los gastos de
consumo por decil según grupo de
gasto, de acuerdo a la clasificación
del consumo individual por finalida-
des (CCIF), suministrado por el Ins-
tituto Nacional de Estadística y Cen-
sos, INEC. Con estos datos se
construye un índice que pondera: i.
El peso relativo de la recaudación
del impuesto por cada grupo de
bienes en relación al total recauda-
do en el quintil por todos los grupos
de bienes analizados. ii. La tasa de
crecimiento de lo recaudado por
grupo de bienes entre lo vigente
actualmente (13% y las exoneracio-
nes aplicadas a bienes y servicios) y
lo contenido en la propuesta de
aumentar al 15% y aplicar tasas
diferenciados en educación, salud y
bienes de la canasta básica).
El marco legal y las propuestas
de cambio fallidas
El impuesto de ventas en
Costa Rica está contemplado en el
Reglamento de la Ley de Impuesto
General sobre las Ventas que data
de 1982 y sus reformas (Ministerio
de Hacienda 1982). En esta norma-
tiva se establece el hecho genera-
dor para acreditar el impuesto cuan-
do se produce una transferencia de
dominio de mercancías (nacional e
internacional), cuando se hace una
importación o intercambio de bienes
dentro del país, en la prestación de
un servicio gravado, o bien al gene-
rarse una venta en consignación,
apartado o arrendamiento de mer-
cancías previendo una compra futu-
ra del mismo.
Se ha intentado modificar el
IV en Costa Rica en múltiples oca-
siones desde 1990, concretándose
solo dos cambios temporales y uno
permanente. En el gobierno de
Rafael Ángel Calderón Fournier
(1990-1994), se incrementó el Im-
puesto General sobre las Ventas de
un 10% a un 13%, disminuyendo
luego un punto porcentual anual
hasta que regresó al 10% inicial. En
el cuatrienio siguiente, 1994-1998,
se aplican cambios en las sanciones
en el caso de incumplimientos tribu-
tarios y se incrementa del 10% al
15% por un lapso de 18 meses,
pasando luego a la tasa actual del
13%. Desde el 2002 hasta la fecha,
los gobiernos siguientes han inten-
ICAP-Revista Centroamericana de Administración Pública (70): 273-290, junio 2016
277
tado migrar del IV al IVA sin tener
éxito, tal es el caso de los gobiernos
de Pacheco, Arias y Chinchilla,
quienes con diferentes propuestas
no han logrado la aprobación en el
congreso o la sala constitucional ha
impedido su aplicación (Arias, Arias
y Zúñiga 2006, Ministerio de Ha-
cienda, 2012).
La estructura de ingresos
y gastos públicos
El sector público costarricen-
se tiene tres fuentes de financia-
miento principales, los ingresos
tributarios, no tributarios e ingresos
de capital. El primer tipo son gene-
rados por la importación - exporta-
ción de bienes, las rentas genera-
das, las ventas realizadas así como
por otros ingresos tributarios. Los
ingresos no tributarios son explica-
dos principalmente por contribucio-
nes sociales, transferencias, entre
otros. El cuadro 1 presenta los prin-
cipales rubros que aportaron ingre-
sos al Estado, según su importancia
relativa, desde el 2009 hasta julio de
2014.
El régimen tributario costarri-
cense es regresivo. El impuesto de
ventas representa el 34% en pro-
medio de los ingresos en los 5 años,
mientras que el impuesto de renta,
que es más progresivo, representa
un 28%. No se visualizan cambios
de tendencia en el mediano plazo.
Existe una alta dependencia
de los ingresos tributarios correla-
cionados con la actividad económi-
ca. Lo recaudado por los impuestos
de ventas, renta, consumo, exporta-
ciones e importaciones está direc-
tamente relacionado con el dina-
mismo y crecimiento de la
economía. Es decir, si la economía
es afectada por una etapa de des-
aceleración o recesión, los ingresos
fiscales disminuirán consecuente-
mente.
Por el lado del gasto, el Esta-
do tiene dos principales rubros de
egresos: las remuneraciones y en
transferencias corrientes a otras
instituciones públicas. Los emplea-
dos del sector público absorben en
promedio el 37% del presupuesto en
los últimos 5 años, este rubro com-
prende lo cancelado por el salario
base y los pluses pagados como
anualidad, dedicación exclusiva,
horas extra, entre otros. Las trasfe-
rencias corrientes son los montos
depositados a muchas instituciones
autónomas tales como las universi-
dades, Refinadora Costarricense de
Petróleo, RECOPE, Instituto Costa-
rricense de Electricidad, ICE, entre
otros. El cuadro 2 presenta el detalle
de los gastos del Estado para el
periodo comprendido entre el 2009 y
julio de 2014.
CUADRO 1
COSTA RICA
INGRESOS DEL SECTOR PÚBLICO, SEGÚN COMPOSICIÓN PORCENTUAL DE LA BASE
DEVENGADA, CIFRAS ACUMULADAS EN MILLONES DE COLONES Y PORCENTAJES. 2009-2014
Fuente: Elaboración propia con base a datos del Banco Central de Costa Rica, BCCR, (2014) y la Contraloría General de la
República, CGR, (2010).
2009
2010
2011
2012
2013
2014
INGRESOS TOTALES
2.363.265
2.730.099
3.024.429
3.271.868
3.533.330
2.086.118
Tributarios
o Ventas
35
34
34
34
33
35
o Impuesto a los Ingresos y
Utilidades
29
28
27
27
29
27
o Sobre exportaciones e
importaciones
5
5
5
5
5
5
o Consumo
5
5
6
6
5
5
o Otros Ingresos Tributarios
21
19
19
20
22
20
No tributarios
o Transferencias
1
6
5
5
5
5
o Contribuciones Sociales
2
2
2
2
2
2
o Otros Ingresos no tributarios
1
1
1
1
1
1
Ingresos de capital
0
0
0
0
0
0
CUADRO 2
EGRESOS DEL SECTOR PÚBLICO, SEGÚN COMPOSICIÓN PORCENTUAL DE LA BASE DEVENGADA,
CIFRAS ACUMULADAS EN MILLONES DE COLONES Y PORCENTAJES. 2006-2014
Fuente: Elaboración propia con base del Banco Central de Costa Rica, BCCR, (2014).
2009
2010
2011
2012
2013
2014
Gastos totales
2.936.305
3.724.382
3.869.794
4.274.966
4.872.110
2.941.101
Gastos corrientes totales
90
88
92
92
92
92
Remuneraciones
38
36
39
39
37
37
Gasto en bienes y servicios
4
3
4
3
3
3
Transferencias corrientes
36
38
38
39
38
38
Servicio de intereses
12
11
12
11
13
13
Gastos de capital totales
10
12
8
8
8
8
Inversiones en activos no financieros
3
2
2
1
2
1
Transferencias de capital
7
10
6
7
7
7
ICAP-Revista Centroamericana de Administración Pública (70): 273-290, junio 2016
280
La estructura del gasto es
bastante rígida, brindando limitadas
opciones de recorte. Muchas parti-
das de egresos están asociadas al
ordenamiento jurídico del país por lo
que es improbable realizar recortes
en estos rubros. Las partidas desti-
nadas para pago de salarios y servi-
cios públicos, así como los alquile-
res son rígidas, pues si no se
cubren pueden limitar la prestación
de servicios básicos de las diferen-
tes instituciones.
El nivel de gasto es elevado y
mantiene una tendencia creciente
superior al nivel de crecimiento de
los ingresos. Los egresos crecieron
en promedio en un 14% en los últi-
mos 5 años, mientras que en el
mismo periodo, los ingresos aumen-
taron únicamente un 11% en pro-
medio. El nivel de gasto es alto y
aún requiere aumentar la inversión
pública en sectores estratégicos
para el país.
La diferencia entre los ingre-
sos y los gastos debe ser cubierto
por deuda proveniente de acreedo-
res nacionales o internacionales. El
financiamiento frecuente del gasto
público genera que se incrementen
los compromisos presupuestarios
asociados al pago del principal y los
intereses, por lo que una mayor
porción de los ingresos se debe
dedicar a este rubro y podría obligar
a solicitar nuevamente deuda para
poder cubrir las obligaciones finan-
cieras ya adquiridas y el gasto co-
rriente del siguiente periodo. Esta
situación es insostenible en el largo
plazo. La relación entre los gastos,
ingresos y déficit del estado se pre-
senta en los siguientes gráficos.
ICAP-Revista Centroamericana de Administración Pública (70): 273-290, junio 2016
281
GRÁFICO No. 1
VARIACIÓN DE INGRESOS Y EGRESOS
2006-2013
Fuente: Elaboración propia con base a datos del Banco Central de Costa Rica, BCCR,
(2014) y la Contraloría General de la República, CGR, (2011).
-10%
-5%
0%
5%
10%
15%
20%
25%
30%
35%
2006-2007 2008-2009 2010-2011 2012-2013
Variación Ingresos Variación Gastos
ICAP-Revista Centroamericana de Administración Pública (70): 273-290, junio 2016
282
-2000
-1000
0
1000
2000
3000
4000
5000
6000
2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
Ingresos Gastos Déficit/Superavit Financiero
GRÁFICO 2
INGRESOS, GASTOS Y SUPERÁVIT O DÉFICIT FINANCIERO
2006-2013
Fuente: Elaboración propia con base a datos del Banco Central de Costa Rica, BCCR, (2014)
y la Contraloría General de la República, CGR, (2011).
Un déficit fiscal podría ser in-
cluso deseable para un país si es
explicado por inversión que se reali-
ce en obra pública o financiamiento
de programas especiales. Es prefe-
rible para un país liderar con un
déficit fiscal que retrasar el desarro-
llo de importantes obras de infraes-
tructura, que podrían atraer más y
mejores inversiones extranjeras al
país o dinamicen la economía local.
Una mala práctica por el contrario,
es financiar gasto corriente (pago
de salarios, transferencias corrien-
tes o pago de intereses, entre otros)
con crédito, tal y como es el caso
costarricense.
En todo caso, un déficit fiscal
debe ser controlado en el tiempo.
ICAP-Revista Centroamericana de Administración Pública (70): 273-290, junio 2016
283
Según los criterios de convergencia
de la Unión Europea, UE, (Tratado
de Maastricht, 1992) la relación
deuda PIB debería mantenerse por
debajo al 60%, en el caso costarri-
cense la deuda se acerca de forma
constante a este límite. La situación
empeora dado el aumento sostenido
en el gasto en los últimos años y el
poco ambiente que existe en el po-
der legislativo para aprobar una
reforma fiscal que le ofrezca una
mayor cantidad de recursos al fisco.
Los efectos de la
transformación del Impuesto
de Ventas, IV en el Impuesto
del Valor Agregado, IVA
La trasformación del IV en
uno al IVA busca corregir deficien-
cias estructurales que posee el ac-
tual sistema mediante la aplicación
de dos cambios fundamentales:
disminución de la base imponible e
incremento de la base del impuesto.
A continuación se explica cada
elemento:
Aumento de la base imponible
El IVA busca reducir la gran
cantidad de bienes y servicios exen-
tos del pago del impuesto. Según la
encuesta de ingresos y gastos del
2004, existen casi 700 bienes y
todos los servicios no mencionados
en la ley que están exentos del
pago del IV. Tanta cantidad de bie-
nes y servicios exonerados dificulta
la administración del sistema tributa-
rio y facilita el control sobre la sub
declaración de impuestos.
Con el cambio se homogeni-
zaría el criterio para definir las exo-
neraciones que se aplicarán a los
bienes y los servicios. Con el IV
actual se exoneran todos los que se
mencionen explícitamente en el
reglamento de la ley, en contraposi-
ción, en el caso de los servicios, se
gravan únicamente los que estén
explícitamente citados, en conse-
cuencia, todos los demás servicios
que no menciona dicho reglamento
están exentos. Con el IVA todos los
bienes y servicios serían grabados,
quedando exentos únicamente los
que se mencionen en el reglamento
correspondiente.
El IV en Costa Rica en princi-
pio sigue la lógica del IVA, pero en
la práctica tiene problemas de con-
cepción y aplicación. El IV grava el
valor agregado de los insumos utili-
zados para la fabricación del bien
final; sin embargo, esto es única-
mente válido para los bienes inter-
medios que estén físicamente incor-
porados en el producto acabado, es
decir, excluye materiales utilizados
total o parcialmente en la produc-
ción del bien que no se vean mate-
rialmente incluidos en este. En la
práctica es muy limitado el uso de
este mecanismo por parte de las
empresas costarricenses.
El IVA disminuye la evasión al
mejorar el sistema de trazabilidad
ICAP-Revista Centroamericana de Administración Pública (70): 273-290, junio 2016
284
de las transacciones, al incentivar la
solicitud de facturas para poder
aplicar el crédito fiscal correspon-
diente al dinero ya cancelado por los
impuestos aplicados a los insumos
utilizados para la elaboración del
bien final. Si existen muchos bienes
exonerados o no se emiten facturas
se rompe la cadena, impidiendo un
control efectivo por parte de la ad-
ministración tributaria de los demás
contribuyentes que participan hacia
atrás en la actividad económica.
La evasión fiscal asociada al
impuesto de renta también tiende a
disminuir con la aplicación del IVA.
Se generan registros mensuales de
las ventas y los correspondientes
ingresos de las empresas, así como
de los costos necesarios para elabo-
rar los productos finales, aspecto
que ayuda a generar un control más
directo sobre las ganancias netas
sobre las que deben pagar el im-
puesto de renta las diferentes em-
presas en cada año fiscal. En caso
de no contar con las facturas co-
rrespondientes la probabilidad de
declarar ingresos inferiores y/o cos-
tos superiores aumentan.
La implementación del IVA
mejora la progresividad en el IV.
Aunque los impuestos de ventas y
al valor agregado son regresivos
per se, la migración al IVA le impri-
me una mayor progresividad al
sistema. Este efecto se explica a
continuación:
La proporción mayor de la re-
caudación del impuesto se concen-
tra en los grupos de bienes que
normalmente consumen las familias
de mayores ingresos en Costa Rica.
Restaurantes y hoteles, transporte,
prendas de vestir, muebles y artícu-
los para el hogar explican el 60%de
los ingresos generados por el tribu-
to. A continuación se presenta el
grupo de bienes que aportan en
mayor medida a la recaudación bajo
el esquema actual:
CUADRO 3
GRUPO DE BIENES QUE
APORTAN A LA RECAUDACIÓN
DEL IMPUESTO DE VENTAS
2004
Grupo de bienes
%
Restaurantes y hoteles
18
Transporte
17
Prendas de vestir y calzado
13
Muebles y artículos para el hogar
12
Alimentos y bebidas no
alcohólicas
10
Recreación y cultura
9
Comunicaciones
9
Bienes y servicios diversos
7
Alojamiento, agua, electricidad y
otros combustibles
3
Bebidas alcohólicas y tabaco
1
Salud
1
Educación
0
Fuente: Elaboración propia con base a la
Encuesta Nacional de Ingresos y
Gastos (INEC, 2005)
Las familias pertenecientes al
quinto y cuarto quintil son las que
ICAP-Revista Centroamericana de Administración Pública (70): 273-290, junio 2016
285
tendrán un mayor impacto con la
aplicación del IVA. El impacto en la
recaudación asociado a los bienes
consumidos por el grupo de familias
con mayores ingresos va desde el
1% y hasta un 25%. Por ejemplo,
aumenta los ingresos fiscales en
un 25% asociado al gasto de con-
sumo, en un 19% a las compras en
transporte y en un 11% en aloja-
miento, agua, electricidad y otros
combustibles.
El IVA afectará en menor
cuantía a las familias de menores
ingresos. El impacto en el primero y
segundo quintil oscilará entre un 1 y
el 14%. El grupo de productos que
más se vería afectado por la refor-
ma en las familias del primer quintil
sería el de alojamiento, agua, elec-
tricidad y otros combustibles, segui-
do por transporte. Es evidente que
hará un impacto sobre las familias
de menor ingreso; sin embargo, es
atenuado por los bienes exonerados
que se plantea y la tasa diferenciada
que se aplicará a bienes y servicios
sensibles (como se mencionó ante-
riormente, esta tasa diferenciada se
aplicaría a productos que mayorita-
riamente consumen las familias de
menores ingresos. Esta tasa del 2%
aplicable a los productos de la ca-
nasta básica alimentaria y a los
vinculados con la educación y la
salud). Estas medidas reducirán el
impacto de la reforma en los extrac-
tos más pobres y desiguales del
país.
El cuadro 4 muestra el impac-
to de la aplicación del IVA por grupo
de bienes y quintiles de ingresos.
Aumento de la base
del impuesto
Un segundo elemento que
podría aplicarse es el aumento de la
base del impuesto en dos puntos
porcentuales. De aplicarse el cam-
bio el monto del impuesto pasaría
de 13% a 15%, aumentado de forma
escalonada un punto porcentual por
año. Es decir, que el primer año que
entre a regir el IVA se mantenga la
tasa del 13%, el segundo año se
aumente un punto porcentual y el
tercer año el restante punto porcen-
tual hasta fijarse en 15%.
El efecto combinado de am-
bas medidas mejora la progresivi-
dad del sistema tributario. El efecto
de aumentar en un punto porcentual
la base del impuesto y de aplicar
una tasa diferencial a los bienes y
servicios sensibles da como resulta-
do una disminución promedio de un
punto porcentual en los bienes que
consumen en mayor medida las
familias de los cuatro primeros quin-
tiles. En contra posición, en las fami-
lias del quinto quintil, la recaudación
del impuesto se incrementa cerca
de 4 puntos porcentuales, al pasar
de un 47% a un 52%.
El gráfico 3 muestra los cam-
bios globales en la recaudación del
IV con relación a la aplicación del
IVA (con disminución de la base
imposible y aumento de un punto
porcentual en la recaudación).
ICAP-Revista Centroamericana de Administración Pública (70): 273-290, junio 2016
286
CUADRO 4
IMPACTO DE LA APLICACIÓN DEL IVA POR GRUPO DE BIENES
Y QUINTILES DE INGRESO
En porcentajes
Grupo de bienes / Quintiles de ingreso
I
II
III
IV
V
Gasto de consumo
1
2
3
6
25
Transporte
7
9
11
11
19
Alojamiento, agua, electricidad y otros combustibles
14
9
8
9
11
Bienes y servicios diversos
2
2
3
4
5
Alimentos y bebidas no alcohólicas
2
2
2
2
1
Prendas de vestir y calzado
1
1
1
1
1
Restaurantes y hoteles
1
1
1
1
1
Comunicaciones
1
1
1
1
1
Recreación y cultura
1
1
3
3
6
Salud
1
1
1
1
2
Bebidas alcohólicas y tabaco
0
0
0
0
0
Educación
0
0
0
0
0
Muebles y artículos para el hogar
-2
0
1
3
12
Fuente: Elaboración propia con base a la Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos (INEC, 2005)
ICAP-Revista Centroamericana de Administración Pública (70): 273-290, junio 2016
287
GRÁFICO 3
EFECTO EN LA RECAUDACIÓN DEL IVA CON RELACIÓN
AL IMPUESTO DE VENTAS, POR QUINTIL DE INGRESO
Fuente: Elaboración propia.
En términos de recaudación,
el efecto combinado de disminuir la
base imposible y aumentar en dos
puntos porcentuales genera una
recaudación que ronda el 1.09% con
respecto al PIB real registrado en el
2013. El mayor impacto lo generará
la disminución de la base impositiva,
lo cual generaría un adicional de
3.553 miles de millones de colones
(0.62% del PIB). Cada punto por-
centual que se incremente a la tasa
actual del 13% genera en términos
reales 1.031 miles de millones de
colones (0.18% por punto porcen-
tual adicional).
El cuadro 5 refleja el efecto
en términos de recaudación de tres
escenarios planteados: el primero
0%
10%
20%
30%
40%
50%
60%
I II III IV V
Impuestos 13% Aumento de 1PP
ICAP-Revista Centroamericana de Administración Pública (70): 273-290, junio 2016
288
muestra la recaudación adicional,
como porcentaje del PIB de dismi-
nuir las exoneraciones y aplicar
tasas diferenciadas a bienes y ser-
vicios. La segunda muestra el im-
pacto de aumentar dos puntos por-
centuales sobre la tasa actual del
impuesto de ventas. La tercera pre-
senta el impacto de aplicar ambas
medidas.
CUADRO 5
EFECTO RECAUDATORIO DE
APLICAR EL IVA EN COSTA RICA
Cifras en porcentajes
Escenarios
Relación
diferencia
recauda-
ción*
PIB 2013
Escenario 1: Disminución
base
impositiva
0,62
Escenario 2:
Aumento
1pp
0,18
2pp
0,36
Escenario 3: Ambos efec-
tos
(+2pp y aumento de base)
1.09
Calculada
Fuente: Elaboración propia con base a la
Encuesta Nacional de Ingresos y Gas-
tos. (INEC, 2005).
Según estimaciones del Ban-
co Central el cambio al IVA genera-
rá afectaciones en la inflación. La
estimación del impacto sobre el
nivel general de precios con el
traslado parcial al consumidor se
calcula en 1.9 puntos porcentuales
por una única vez (BCCR, 2011,
pág 9). El cambio afectará en mayor
medida los precios de los bienes
regulados, los servicios y los bienes
no transables. Asimismo, se espera
que la inflación disminuya en los
años siguientes a la aplicación del
impuesto.
Conclusiones y recomendaciones
El país tiene un problema fis-
cal estructural que no ha sido solu-
cionado integralmente desde hace
más de dos décadas. Las fuentes
de ingreso se mantienen, no se han
introducido modificaciones en las
cuantías de los impuestos existen-
tes, ni alterado el margen de acción
original, ni tampoco creado nuevos
tributos. Mientras que el ritmo de
crecimiento de los gastos aumenta y
es difícil contener o reducir de forma
significativa, muchos ingresos tienen
destinos específicos, otros están
asignados a remuneraciones o gas-
tos muy inflexibles. Incluso se sabe
que los gastos podrían aumentarse
en sectores estratégicos para pro-
mover mayor competitividad eco-
nómica y de desarrollo humano en
el país. La estrategia a implemen-
tarse por el lado del gasto es procu-
rar una ejecución presupuestaria
eficiente y eficaz, trasladar recursos
ociosos o con poco impacto a otros
rubros prioritarios que generen un
mayor impacto para los diferentes
sectores del país.
ICAP-Revista Centroamericana de Administración Pública (70): 273-290, junio 2016
289
La transformación del impues-
to de ventas en un IVA es un ele-
mento fundamental que debe to-
marse en cuenta en una reforma
tributaria. La aplicación del IVA ge-
nera mayores recursos, imprime
mayor progresividad al sistema tri-
butario costarricense, combate la
evasión fiscal y simplifica la adminis-
tración tributaria al homogenizar
criterios de aplicación en los bienes
y los servicios. La necesidad de
generar nuevos recursos es ineludi-
ble, en caso de complicarse la apro-
bación completa de ambas medidas,
se podría optar por aprobar al
menos la disminución de la base
imponible.
Un sistema tributario debe te-
ner suficiencia recaudatoria, una
mayor participación de impuestos
directos progresivos y mejorar su
capacidad redistributiva. Adicional a
la implementación del IVA, debe
migrarse a un esquema de renta
global y aplicarse la renta mundial.
Asimismo, deben generarse esfuer-
zos para mejorar la recaudación del
impuesto territorial, ampliar la base
de los productos y servicios que se
les aplica el impuesto selectivo,
facilitar la recaudación de impuestos
y mejorar la cultura tributaria del
país.
Para futuras investigaciones
es deseable conocer el impacto
recaudatorio e implicaciones concre-
tas de los cambios que se desean
implementar en el impuesto de renta
(esquema de renta global y mun-
dial). Asimismo, es importante anali-
zar a profundidad el impacto combi-
nado de aplicar cambios en la es-
tructura actual del impuesto de ven-
tas y renta.
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