GERENCIA PÚBLICA
Investigador*
CUESTIONAMIENTOS
CRÍTICOS Y
PREOCUPACIONES
SOBRE LA
ESTRUCTURA Y LA
NUEVA CULTURA DEL
PARADIGMA DE LA
NUEVA GESTIÓN O
Investigador*
Tiene por objetivo analizar críticamente la estructura y la nueva
cultura del paradigma de la administración pública denominado
como la nueva gestión o gerencia pública de las organizaciones
públicas. El principal cuestionamiento es intentar explicar el ¿por
qué de la disfuncionalidad de las prácticas gerenciales en la es
tructura y la nueva cultura de las organizaciones públicas que son
copiadas del modelo centrado en los procesos administrativos de
las prácticas de gestión de organizaciones privadas?
Estructura; institucionalismo; nueva cultura organizacional; nueva
gerencia pública; nueva gestión pública.
This paper aims to critically analyze the structure and the new cul
ture of public administration paradigm named as the new admi
nistration or public management of public organizations. The main
challenge is to try to explain why the dysfunctional management
practices in the structure and the new culture of public organiza
tions that are copied from focusing on administrative processes
management practices of private organizations model?.
Structure; institutionalism; new organizational culture; new public
management; new public management.
Los académicos de la administración pública han sido
ordinariamente cuidadosos para distinguir la admin
istración de las organizaciones públicas, tanto de la
política y del diseño mismo del Estado. Por ejemplo,
la distribución y ejercicio del poder político y sus in
terrelaciones con el establecimiento de la responsab
ilidad de las estructuras y cultura administrativas de
los estados. La nueva gerencia pública o gestión ha
dado ímpetus prácticos e intelectuales sustanciales, a
un amplio movimiento fuera del tradicional modelo bu
rocrático de organización pública que ha sido descrito
como pos-burocrático.
La nueva tendencia de la ad-ministración de los asun
tos públicos, la nueva gerencia pública, ha sido denom
inada a partir de un movimiento de reinvención que se
ha popularizado como el movimiento de reinvención
del gobierno de David Osborne y Ted Gaelehler (1992,
1993). El gerencialismo, como también se conoce a
este paradigma, ha adquirido una fuerte influencia en
la denominada nueva gerencia pública que se orienta
principalmente hacia la administración interna de las or
ganizaciones en donde el rol que juegan los adminis
tradores públicos como líderes es crucial.
Con la implementación de los procesos de la nueva
gerencia pública, las organizaciones del sector público
innovan formas de producción y distribución de ser
vicios públicos a través de mecanismos tales como la
privatización, subcontratación, cobros de derechos y
cuotas, productos y aprovechamientos y asociacion
ismo entre varios niveles de gobierno y diferentes or
ganizaciones voluntarias y empresas privadas. Muchos
defensores de la nueva gerencia pública parecen ase
gurar y asumen que el respeto por los valores tradi
cionales del servicio público permanece a pesar de las
mayores reformas en organización y administración y
a pesar de la emergencia de nuevos valores.
Sin embargo, la implementación de este paradigma en
la administración pública, ha dado origen a varios cues
tionamientos y preocupaciones. Este trabajo pretende
hacer una revisión de algunas de estas preocupaciones
y cuestionamientos centrados principalmente en la
estructura y la nueva cultura del paradigma de la nueva
gerencia o gestión pública, mediante un análisis crítico
bajo el enfoque del neo institucionalismo como marco
teórico – metodológico.
paradigma en administración
La gestión de las organizaciones públicas en el contex
to actual de globalización de procesos económicos ha
mostrado un agotamiento de paradigmas teórico-me
todológicos, de objetivos académicos y de trabajo
empírico. Los países que no son miembros de la Or
ganización para la Cooperación y el Desarrollo, OCDE,
han aceptado de diferentes formas las reformas de la
nueva administración pública en otro paradigma que
denomina la nueva gestión pública o nueva gerencia
pública y que claman que representa un cambio de pa
radigma en una clara referencia al trabajo clásico de
Thomas Kuhn en la revolución científica. El actual para
digma es una revolución que reta al viejo paradigma y
al final lo lleva a su reemplazo.
Se pueden encontrar (Masterman, 1970, 61-65) más de
veintiún significados de la palabra paradigma. El prime
ro metafísico o epistemológico y no tiene realmente
una relación con la validez científica.
Paradigma es un logro reconocido universalmente, un
mito, una filosofía, un libro de texto o un trabajo clá
sico, una tradición entera, un logro científico, una ana
logía, una especulación metafísica exitosa una ideación
aceptada en común, una ley, una fuente de herramien
tas, una ilustración estándar, una ideación del tipo de
instrumentación, un paquete de tarjetas anómalas, una
fábrica de herramientas de máquinas, una figura com
pleta que puede ser vista de dos formas, un conjun
to de instituciones políticas, un estándar aplica-do a
la cuasi-metafísica, un principio de organización que
puede gobernar las percepciones por sí mismas, un
punto de vista epistemológico general y una nueva
forma de ver algo que define un amplio espectro de la
realidad (Masturban, 1970, 61-65).
Este nuevo paradigma de la nueva gerencia pública o
nueva gestión pública o constituye un intento de re
forma de las administraciones burocráticas desde prin
cipios de los ochentas que se ha extendido a través
de los países de la OCDE. El paradigma de la nueva
gerencia pública se ha enfocado en la solución de los
problemas intra organizacionales de las organizaciones
públicas que pueden relacionarse con estilos de lide
razgo autocráticos, ineficiente implementación de tecnologías de información y telecomunicación, sistemas
de producción ineficiente de bienes y servicios, etc.
(Klages and Hippler, 1991: 123f).
En un sentido más amplio la nueva gerencia pública es
la gestión de las organizaciones del sector público. Y
es en este sentido que también hay investigadores
que como Burrel and Morgan (1977) argumentan que
las teorías organizacionales se prestan a sí mismas al
análisis kuhniano con diferentes escuelas que se suce
den unas a otras en que cada nueva teoría o enfoque
teórico soluciona las anomalías dejadas por los ante
riores. Sin embargo, otros inves
tigadores como Séguin-Bernard
and Chanlat (1983) encontraron
solamente dos paradigmas rea
les entre las diferentes teorías de
la organización que son los pa
radigmas del funcionalismo y la
teoría crítica.
La nueva gerencia pública o nue
va gestión pública es un paranología y su impacto en las organizaciones, la locación
de la firma y las actividades y el grado de dependencia
sobre otras organizaciones (Guillén, 1994). Las fuerzas
ambientales se amalgaman en una nueva mezcla de
elementos que promueven cambios en las estructuras,
procesos y comportamientos organizacionales para el
desarrollo de nuevos modelos que respondan con me
jores servicios para la ciudadanía.
pública o nueva gestión pública
digma que se sustenta en las reformas estructurales
macroeconómicas y fiscales a la par que las reformas
administrativas. En la base de todas estas reformas se
encuentra el paradigma de contingencias en un medio
ambiente de alta complejidad e incertidumbre, como
se puede apreciar en la figura 1.
en un medio ambiente de alta
La teoría de contingencias y sistemas abiertos emer
ge en 1965 bajo el supuesto de las organizaciones
vistas como sistemas de partes interrelacionadas las
cuales se relacionan al ambiente, énfasis en el ajuste
de la estructura organizacional y el medio ambiente
específicos de las organizaciones. La teoría organiza
cional y en particular la teoría de las contingencias en
las organizaciones relacionan las estructuras de la firma
a los ambientes o contextos organizacionales. Al ha
cerlo, han expandido la colección de explicaciones por
ejemplo, el origen y la historia de las firmas, las formas
de propiedad y control, el tamaño de la firma, la tec-
Fuente: Elaboración propia.
Las estructuras, comportamientos y procesos organi
zacionales, las percepciones de los diferentes roles y
los papeles de las conductas son gobernados por las
dependencias de los recursos externos y por la legiti
midad de los valores en el medio ambiente (Lachman,
Nedd, and Hinings, 1994). Estos análisis se realizan bajo
diferentes circunstancias en las cuales los dominios y
dimensiones que se comparan tienen ciertas políticas,
programas, y variables institucionales en común y que
son manipulables.
Las investigaciones realizadas por las escuelas de la
excelencia y la de contingencias han mostrado que
los procesos de burocratización se incrementan
con el tamaño de las organizaciones de los secto
res público y privado. Hage y Finsterbusch, K. (1987)
adoptan una perspectiva de contingencias bajo el
argumento de que las diferentes estructuras orga
nizacionales son requeridas por diferentes contextos
organizacionales, por ejemplo si un largo volumen de
producto estandarizado o servicio se requiere cuan
do la formalización y la centralización alta del modelo
burocrático mecánico es el más eficiente y efectivo
de las formas organizacionales.
Los economistas han mostrado un interés creciente
en la administración con la emergencia de una nueva
economía de la organización que ha introducido los
conceptos tales como las asimetrías de la in-forma
ción, teoría de la firma, complejidad, incertidumbre
y riesgo, costos de transacción, teoría de la agen
cia-principal, derechos de pro-piedad y contratos ex
plícitos e implícitos, etc. Bajo la lógica de los merca
dos competitivos, los académicos de la gobernanza
pueden empezar con un relativamente parsimonioso
punto de vista del sector público e introducir elemen
tos de complejidad conceptual incluyendo aquellos
sugeridos por la teoría burocrática y por las perspec
tivas sociológicas y de la psicología social y el com
portamiento inter organizacional.
Por lo tanto, desde el principio, esta estrategia cons
cientemente construye en la flexibilidad, la capacidad
para hacer modificaciones y cambios profundos en las
estructuras, los comportamientos, los sistemas y los
procesos, en tanto que la organización aprende.
En ambientes de alta complejidad e incertidumbre, las
organizaciones se encuentran involucradas en niveles
de alta competitividad y volatilidad solo preparando
su estrategia por su sobrevivencia y desenraizando
las jerarquías organizacionales en actividades basa
das funcionalmente para reestructurarlas en prácti
cas orientadas al productor. La introducción de
estos fundamentos incluye aquellos sugeridos por la
teoría económica por sí mismos, así como aquellos
sugeridos por las perspectivas sociológicas y de la
psicología social sobre los comportamientos orga
nizacionales e inter-organizacionales. Los fundamen
tos parsimoniosos de una teoría de la administración
de organizaciones públicas dentro de los mercados
competitivos pueden introducirse en forma conside
rablemente en la complejidad.
La complejidad se refiere al grado de diferenciación
en una organización. Los componentes de la estructura
son la complejidad, la formalización y la centralización.
La formalización es el grado en el cual los trabajos
en la organización son estandarizados (Robbins and
Barn-well, 2006; Robbins, 1991). Se ex-presa en la es
pecialización en la división del trabajo, el agrupamien
to de las actividades en departamentos, divisiones y
secciones, el número de niveles de la organización, el
número de posiciones controladas por un supervisor y
la dispersión geográfica de las actividades del trabajo. Cada sector organizacional despliega sus propias ca
racterísticas y elementos organizacionales que los hace
diferentes, como los grados de simplicidad o com
plejidad de las estructuras organizacionales formales,
las interacciones de los grupos de interés, los agentes
y promotores, las fuerzas que impulsan los diferentes
procesos organizacionales, las finanzas, capacidades y
recursos, etc. Estas diferencias de las características
y elementos de los sectores organizacionales no ne
cesariamente son perdurables, justificándose los cam
bios debido a las variables ambientales y contextuales
tales como los niveles de complejidad e incertidumbre
en que el sector organizacional tiene que responder a
través de sus propias estrategias organizacionales.
La posibilidad estratégica de las organizaciones públi
cas por los cuales la teoría firma es creada y desarro
llada puede ser atribuida a la presencia del riesgo, la
complejidad e incertidumbre, la existencia del oportu
nismo y las asimetrías de la información, lo incompleto
de los contratos de empleos y los conflictos de in
terés dentro de la organización, lo que se implica por
ejemplo en la naturaleza de organizaciones complejas,
etc. La estrategia de la gestión se refiere al plan de
acción de quien sea sobre algunas partes de la cor
poración (Spulber, 1994, 356) y en este caso de las or
ganizaciones públicas, pero sobre todo la estrategia
organizacional se refiere a la forma en que se orientan
los re-cursos organizacionales internos de la organiza
ción en función de la complejidad e incertidumbre de
su medio ambiente.
Las complejidades de los diferentes temas de política
pública y sus implicaciones para los intereses de los
agentes económicos y los actores políticos y socia
les involucrados, ha dado espacio a la emergencia de
organizaciones de asesoramiento, consultoría y cabil
deo quienes habilidosamente cultivan las relaciones de
influencia. Los administradores de las organizaciones
públicas para Lynn (1996), tienen dificultades para en
frentar la complejidad organizacional sustantiva y para
penetrar la confusión de los detalles de tal forma que
les permita identificar los temas esenciales. Los admi
nistradores públicos no consiguen determinar la com
plejidad de las diversas formas en las cuales aparen
temente los diferentes asuntos son disparados y sus
relaciones con los hechos.
La estrategia de ensayo y error se deriva de la obser
vación de que no se puede hacer lo correcto desde el primer inicio. Por ejemplo, el concepto de servicio
humano voluntario de las organizaciones públicas pre
senta retos para el análisis debido a su grado de com
plejidad en los mecanismos de gobernanza que implica
la generación de estructuras de autoridad en las orga
nizaciones públicas y de relaciones entre los diferentes
grupos de interés, miembros fundadores, accionistas,
agentes, empresarios, líderes carismáticos, usuarios de
los servicios, etc.
El espíritu de la organización ha sido descuidado, al
igual que los objetivos organizacionales y los com
portamientos y actitudes de los miembros. Al mismo
tiempo, las metas y objetivos de las organizaciones
dicen cosas acerca de los procesos de la agencia pú
blica, de las toma de decisiones del administrador de
las organizaciones y las estructuras y comportamien
tos de las organizaciones.
En las situaciones en las cuales los gobiernos quieren ser
actores en funciones de compradores independientes,
se enfrentan con dureza a niveles más altos de incerti
dumbre para tener conocimiento y para enfrentar con
su capacidad para administrar en el interés público así
como para promover el bienestar general. El ejercicio
de la gestión pública en ambientes de alta complejidad
e incertidumbre requiere que los directivos y ejecutivos
públicos tengan las herramientas de análisis particulares
para el trato de los diversos asuntos públicos mediante
el desarrollo de las habilidades analíticas críticas a través
del entrenamiento en heurística aplicada.
En la práctica, las organizaciones de los diferentes ni
veles de gobierno a través de la nueva gestión públi
ca o nueva gerencia pública alientan el empleo de las
prácticas administrativas del sector privado. Las pre
ocupaciones se escuchan en tres grupos: la tensión y
la incertidumbre que surge de la reducción del empleo,
los temas del empleo surgen por los experimentos
organizacionales discutidos en la sección previa y los
temas de no partidismo y mérito en el servicio públi
co del futuro. El régimen de empleo debe por tanto
facilitar un razonable movimiento dentro y entre las
organizaciones de servicio público, incluyen-do entre
departamentos y agencias de servicios. Las investiga
ciones empíricas concluyen que la mejora del desem
peño organizacional es una función no solamente del
sistema, las estructuras, la cultura y los valores de los
miembros.
2.1 Las reformas estructurales
En el contexto de la economía globalizada, las refor
mas estructura-les y las institucionales del Estado
nacional se han convertido en inevitables. Un amplio
rango de reformas estructurales basadas en la necesi
dad de cambio en la economía aunado a los procesos
de globalización económica implicaron la aplicación de
modelos de mercado y principios de negocios para la
administración de las organizaciones públicas, la cual
es denominada como la nueva gestión pública. Ha sido
el rango de las reformas estructurales del Estado intro
ducidas por los conservadores las que han producido
mayores cambios en las organizaciones y funciones
del gobierno.
Muchas de estas reformas estructurales están conec
tadas con el movimiento de reformas conocido como
la nueva gerencia pública la cual se basa ampliamen
te en la aplicación de mecanismos de mercado y en
principios de negocios al sector público. Las reformas
estructurales vienen a ser la semilla bajo la rúbrica de la
nueva gerencia pública que impulsa su implementación
con el uso de las técnicas administrativas que son exi
tosas en el sector empresarial privado.
Tanto los proponentes como los críticos de la nue
va gerencia pública no han sido muy claros al exponer
los fundamentos. De la misma manera, para evitar la
confusión al equilibrar la nueva gerencia pública con las
reformas estructura-les en lo general y por las fallas
para hacer las distinciones de cada una de ellas en sus
componentes principales, entre los que se enfatizan la
reducción de las actividades de las organizaciones pú
blicas del gobierno mediante procesos privatizadores
y de contratación, la creación de nuevas formas orga
nizacionales, tales como las agencias de servicios, las
alianzas estratégicas, y la adopción y adaptación de
nuevos enfoques administrativos tales como el empo
deramiento o empowerment.
Los resultados de las políticas estructurales institu
cionales explican las dinámicas organizacionales cuyos
efectos significativos incluyen la competencia admi
nistrativa de proyectos para lograr equilibrios de los
miembros en el logro de los objetivos. Las reformas
estructurales recientes y anticipadas en la organiza
ción y administración del servicio público prometen
complicar significativamente sus responsabilidades
éticas. Las reformas estructurales han resultado en el desmantelamiento de un sistema de servicio civil unifi
cado y monolítico como se institucionalizó en el siglo
XIX, llegando a desarrollar una federación flexible de
pequeñas unidades organizacionales o agencias y co
rresponsalías (Kemp, 1993, p. 8).
aparato burocrático del Estado
El uso de la tecnología intervenciones estructurales,
comportamentales, de procesos y socio-técnicas
a nivel macro-organizacional utiliza instrumentos y
herramientas administrativas, financieras, de recursos
humanos. Las reformas estructurales radicales de las
organizaciones del sector público y las reformas en
la informatización son motivadas por el enfoque de
la reingeniería de procesos de negocios y arrastradas
por la revolución de las tecnologías de la información
y comunicación (TICs).
El término manejo de la información comprende cinco
elementos al menos, entre otros, se consideran la in
troducción del mensaje basado en la tecnología para
dar forma y cuidado del proceso de recuperación de
la información, el re arreglo de la información, los flujos
y las relaciones de la información que facilitan los pro
cesos administrativos de la información en las organi
zaciones, cambios de la estructura organizacional en
las cuales se introduce la información de la tecnología,
el desarrollo de las políticas de la información como
un área diferenciada de la toma de decisiones de la
organización y el uso de la experiencia específica en el
campo de la información.
La administración pública de los gobiernos ha tenido
profundas reformas mayores con la emergencia de la
nueva gerencia pública desde los inicios de principios
de los sesenta. Desde principios de los ochenta se han
impulsado la reforma administrativa denominada como
la nueva gerencia pública o nueva gestión pública que
ha sido implementada a través de los países miembros
de la OCDE. La administración orientada a la liberación
y la enfocada al mercado han surgido principalmente
por la asociación cercana con la revolución global en
la administración pública, una revolución alentada por
un interés en la reforma estructural gubernamental en
gran escala.
En el concepto de gerencia pública como la forma de
gerenciar las organizaciones del sector público, con
sidera como facetas las actividades para manejar las
organizaciones del sector público bajo el criterio de
que la práctica política y administrativa se presenta
con frecuencia dentro del contexto de las reformas
administrativas. Los académicos como los políticos y
burócratas de los gobiernos consideran que la nueva
gerencia pública es una forma diferente y mejor que
la administración pública para estudiar y mejorar las
organizaciones públicas y la administración pública. La
propuesta de la nueva gestión pública intenta comparar
los nuevos di-seños de modelos con los existentes
bajo la etiqueta de la administración pública tradicional.
Tabla 1: Componentes de la nueva gestión pública y
de la administración pública
| Componentes | Nueva gestión pública | La administración pública tradicional |
| Enfoque | Clientes | Ciudadanos y comunidades |
| Medios principales | Administración | Formulación de políticas |
| Características de los servidores públicos | Emprendedor (Actuando) | Analista (Pensando) |
| Valores | Emprendurismo, libertad para los administradores, flexibilidad, creatividad, entusiasmo, toma de decisiones | Responsabilidad ministerial, prudencial, estabilidad, ética, probidad, justicia, transparencia |
| Vocabulario | Servicio a clientes, calidad, habilidades, gerencialismo, empoderamiento, privatización | Interés público, democracia, equidad social, debido a procesos |
| Cultura | Sector privado, innovación, administración de negocios, rendición de cuentas por resultados, dicotomía política-administración | Burocrático, jerárquico, funcionalismo, estabilidad, procesos de rendición, continuo política-administración |
| Estructuras | Servicio civil como unidades organizacionales, gobierno simple y frugal, introducción a mecanismos de quasi-mercado, descentralización | Servicio civil como una institución, departamentos grandes, sistemas amplios de gobierno, asignación de recursos por la autoridad central |
La nueva gerencia pública es un concepto de tipo ideal
de la es-tructura, procesos, comportamiento y fun
cionamiento de la administración pública basada en los
elementos organizacionales los cuales son globalmente
aceptados como elementos de la nueva gerencia pú
blica intrínseca.
paradigma de la nueva gerencia
pública o nueva gestión pública
Los promotores del nuevo paradigma de la nueva ges
tión pública anuncian que el paradigma de la adminis
tración pública burocrática está muerto y que se está
atestiguando el nacimiento del paradigma post buro
crático y post-moderno. Se cuestiona si la nueva ge
rencia pública es un paradigma en el sentido Khuniano
y las consecuencias para el estudio y adquisición del
conocimiento en las organizaciones públicas.
Se cuestiona si la gerencia pública es un nuevo pa
radigma entre otras razones porque representa la in
troducción de ideas del campo de la administración
privada a otro de la administración pública, tales como
una transferencia o préstamo que puede ser fructífero.
Por otra parte, también está la cuestión de que los pa
radigmas llevan a reflejar el grado de diferencias entre
el nuevo paradigma de la gerencia pública y el viejo de
la administración pública.
Al respecto Kuhn lo dice (1970, 299) que puede re
presentar una transferencia espuria. Por ejemplo, Moe
(1993, 46, 48) reconoce la existencia de un hueco entre
la teoría de este paradigma legal y su implementación,
en tiempo extra los legisladores sufren más y más de
pensamiento no deseado debido a sus intereses, tie
nen una redacción descuidada, e indiferencia lamenta
ble para la organización del sector público.
modelo analítico para la nueva
El modelo analítico que se emplea para el análisis críti
co del paradigma de la nueva gerencia o gestión pú
blica se fundamenta en las bases teórico-metodológi
cas del neo institucionalismo. Sobre esta teoría, el neo
institucionalismo, se revisan las variables de estructura y cultura organizacionales para delimitar las preocu
paciones y cuestionamientos de la nueva gerencia
pública o nueva gestión pública como un paradigma
universal.
análisis organizacional
Los modelos de refinamiento considerables de análisis
organizacional e institucional pueden resultar de los es
fuerzos para representar un punto de vista doblemente
fértil de las organizaciones mientras que se acepta la
disciplina de una lógica consistente subyacente. Las
organizaciones se encuentran inmersas en la sociedad
y se interrelacionan con las instituciones económicas,
políticas, culturales, etc. El análisis de los procesos his
tóricos institucionales para ser constructivos, deben
relacionarse con las variables mediado-ras de las rela
ciones sociales.
El nuevo institucionalismo, no es un marco de referen
cia consisten-te de análisis, sino más bien un con-jun
to de ideas analíticas relaciona-das, las cuales están
todas realmente conectadas a diferentes corrientes y
perspectivas científicas bajo la noción de que la or
ganización de la vida política de una sociedad hace la
diferencia (March and Olsen, 1984, p. 747). Por lo tanto,
se concluye que los roles de las instituciones deben
ser considerados en forma explícita y sistemática.
Figura 2: Nueva gerencia o gestión pública como un
paradigma universal
Los teóricos de la administración de las organizaciones
públicas tratan dos temas que son críticos. El primero
es el uso del marco teórico-metodológico de la teoría
del institucionalismo y neo institucionalismo para su
plementar e implementar la investigación de las me
jores prácticas de la administración pública. Keetl and
Milward (1990, 1996) consideran que en el análisis de las
mejores prácticas los investigadores generalmente ig
noran el contexto institucional. Los teóricos y analistas
organizacionales asumen que los elementos institucio
nales tales como la historia, el contexto, la propiedad
institucional, etc., no importan como variables que ex
plican los resultados organizacionales, por ejemplo la
protección opera para ocultar la coordinación en una
red de agencias no lucrativas que entregan servicios
bajo contrato a una agencia del Estado.
Los acercamientos teórico-metodológicos centrados
en el nuevo institucionalismo y la teoría de redes con
sus implicaciones desde el análisis sociológico son
dos fuentes de análisis de los procesos de la admi
nistración de organizaciones públicas. El nuevo insti
tucionalismo es una perspectiva teórica-metodológica
multidisciplinaria que cubre los campos de la historia,
la ciencia política, la economía, la sociología y la teoría
organizacional.
Tabla 2: Caracterización del institucionalismo
| Institucionalismo sociológico | Institucionalismo histórico | Institucionalismo de elección racional | |
| Institución | Cualquier interacción social de una calidad que se da por dada | Estructuras formales e informales, no clases o normas | Reglas y procedimientos formales e informales |
| Ontología | Constructivismo fuerte | Constructivismo débil | Realismo |
| Racionalidad | Institucionalidad / apropiación | Apropiación | Instrumentalismo |
| Objetos de estudio clave | Campos organizacionales | Políticas públicas y constelaciones de poder | Resultados de elección pública |
| Autores ejemplares | Brunsson, DiMaggio, March, Meyer, Olsen. Powell, Scott | Hall, Pierson, Rothstein, Sckocpol, Skowroneck, Steinmo, Thelen, Weir | Levi, Hedström, North, Shepsle, Weingast, Williamson |
Fuente: Elaboración propia.
Los supuestos del institucionalismo y nuevo institu
cionalismo para el análisis organizacional sirven como
marcos de referencia paralelos para la teoría económi
ca como en el caso en que las instituciones sustituyen
a las jerarquías de la autoridad por el intercambio del
mercado. Pos-teriormente, en la última década del siglo
pasado se desarrollaron bajo los enfoques del institu
cionalismo comparativo al mismo tiempo que el em
prendurismo étnico, la identificación explícita de las rela
ciones sociales autónomas de las organizaciones como
formas distintas al acercamiento de capital social.
Como en otros casos, son las ideas adoptadas de la
economía de las organizaciones de las teorías que
proceden de la nueva economía institucional y de la
nueva economía política. A pesar de los matices teóri
cos-metodológicos de la nueva economía institucional
y sus implicaciones en la teoría económica sola-mente
es inadecuado para describir con sutileza las estrate
gias de la administración privada.
El nivel de análisis macro hace referencia a las relacio
nes de la sociedad, estado y economía así como a
las capacidades, responsabilidad y confianza de las
instituciones mientras que el nivel de análisis de la au
tonomía a nivel micro se orienta a las inter relaciones
intra comunitarias y a las redes extra comunitarias. Las
instituciones y las grandes organizaciones formales
ejercitan una influencia formativa directa en los indivi
duos en el carácter del régimen. Los sistemas políticos
y administrativos de los Estados con gobiernos alta
mente institucionalizados han tenido un énfasis en los
diseños organizacionales de la administración pública
(Aucoin, 1990).
La administración de las organizaciones públicas se
asocia con la decisión y prácticas de aquellos a nive
les de alta dirección de las organizaciones y las ins
tituciones (Elwood, 1996). Las interrelaciones internas
y externas entre los diferentes grupos sociales y las
instituciones económicas, políticas y cultura-les re
percuten en la prospectiva de desarrollo sustentable y
equitativo así como en un modelo de gobernanza más
participativa y justa.
Las instituciones del desarrollo que son coherentes
dan sustento a la sinergia e integridad organizacional
en la que sus grupos constituyentes interactúan entre
ellos en el tiempo para hacer cambios profundos en la importancia relativa de las diferentes dimensiones. Por
ejemplo, la calidad de las instituciones del gobierno y
del Estado que comprenden un amplio rango que van
desde los Estados predatorios hasta los activamente
desarrollistas. Las iniciativas de desarrollo a las comu
nidades lanzadas de arriba hacia abajo por los asesores
de las organizaciones no gubernamentales externas a
quienes pretenden servir, por ejemplo en el caso de las
instituciones bancarias y financieras, re-quieren ganar la
confianza a través de diferentes formas de organiza
ción para instrumentalizar la credibilidad, la integridad
y la sinergia.
La percepción de las instituciones como políticas lo
cales donde ocurren la contestación, la negociación y
la lucha entre los diferentes grupos y relaciones como
si fueran un asunto de rutina (Clegg, 1989), entonces los
procesos de cambio organizacional sirven para afinar el
enfoque así como la intensidad de las luchas políticas.
Las divergencias y conflictos entre los grupos de in
terés en el contexto y en el ambiente organizacionales
que evolucionan con nuevas formas de procesos de
reforma y contención y generan cambios instituciona
les a través de otros procesos de cultura, poder, au
tonomía, seguridad, condiciones y sobrevivencia, etc.
La creación, diseño y desarrollo institucional son exclu
sivamente tareas instrumentales del administrador de
organizaciones públicas que sirven de ayuda y de ob
jetivo a la administración de la política pública (Lynn,
1996, 117). En este sentido, el enfoque de North (1981)
sobre la creación y desarrollo de las instituciones no
está en acuerdo con el enfoque de Shepsle (1989). El
desarrollo institucional de las organizaciones religiosas,
gubernamentales, cuasi-gubernamentales, de caridad
privada, etc., se presentan así mismas como aquellas
organizaciones que desarrollan, mantienen y guar
dan los ideales y valores en sus propias agendas. Los
asesores institucionales del desarrollo muchas de las
veces provienen de organizaciones que tienen bajos
niveles de integridad, confianza y credibilidad, poco
contribuyen en la construcción de relaciones requeri
das para la viabilidad de sus programas.
La distinción entre status y re-forma institucional con
siste de cambios rápidos que incluyen los principios
y las reglas que gobiernan las organizaciones y las
conductas de los administradores. El fenómeno de
reforma constituida de cambio rápido institucional es menos frecuente, a pesar de que incluye los princip
ios y las reglas que gobiernan las organizaciones y las
conductas de los administradores.
Algunos de los fenómenos y procesos bajo el análi
sis de la administración de las organizaciones públicas
incluyen la autonomía burocrática, la discreción coer
citiva y la rendición de cuentas, el diseño institucional
orientado a resultados, las relaciones entre las políti
cas, la ad-ministración, las organizaciones, la entrega
del servicio y la política pública administrable, etc. La
integridad organizacional se refiere a la autonomía, co
herencia institucional, competencia y capacidad orga
nizacional. La integridad y la sinergia organizacionales
aseguran una mayor eficiencia y efectividad y minimi
zan las disfuncionalidades potencia-les de corrupción
y maldad institucionales.
Las investigaciones en el análisis institucional de la
gestión pública y la política pública han llevado a Lynn
(1996) a considerar de un posible retorno que lo lleva
a cuestionar la existencia de un papel para los investi
gadores de la gestión pública dentro de la comunidad
de la política pública. La formulación e implementación
de las políticas públicas en la gestión pública se con
sideran como actividades que involucran creciente
mente a mayores números de diferentes instituciones
y organizaciones donde las interdependencias preva
lecen, la responsabilidad tiende a tornarse difusa y al
mismo tiempo la acción coordinada es vista como más
y más necesaria en los problemas sociales que son más
y más complejos.
La perspectiva de la gestión pública tiende a consid
erar al gobierno de arriba hacia abajo enfatizando los
procesos administrativos como instituciones que in
volucran la toma de decisiones en los servicios públi
cos y sus interacciones con los ministros y su con
greso, las leyes y regulaciones, rendición de cuentas,
organización gubernamental, políticas públicas, etc.
Cuando Putnam (1993, 172) analiza cómo trabaja la de
mocracia concluye que las instituciones democráticas
no pueden ser construidas desde arriba hacia abajo o
al menos no tan fácilmente deben ser edificadas en la
tradición diaria y confianza y virtud cívica entre los
ciudadanos.
Las relaciones democráticas son en esencia una for
mación espontánea de los miembros de grupos desde abajo hacia arriba para dar una respuesta a sus bajos
niveles de acceso y participación en determinadas
instituciones. Las organizaciones participativas son
empoderadas en sus comunidades locales con sus
relaciones con las instituciones formales para asumir
responsabilidades por su propio bienestar individual
y comunitario. La participación de las personas en los
levantamientos y disturbios aseguran que descubran y
actúen con sus capacidades de poder que confluyen
en las diferentes formas específicas de organización
económica y política que conducen a nuevos arre
glos institucionales. Los equipos de trabajo necesitan
orquestar procesos de experimentación-aprendizaje y
experimentación-adaptación, para lo cual los mejores
arreglos organizacionales e institucionales evolucionan.
La relación existente entre las funciones del adminis
trador público individual con las influencias formativas
de las organizaciones públicas y las instituciones está
en el centro de los asuntos relacionados con la democ
racia, el liderazgo político y los asuntos de la adminis
tración pública. Las conductas estratégicas de los ad
ministradores de organizaciones públicas manifiestas
en las alianzas estratégicas constituyen un ancla para la
continuidad del desarrollo institucional cuando se pre
sentan obstáculos en la disponibilidad de los recursos
y capacidades. En muchos de los casos se excluyen
de estas deliberaciones a aquellos no formados en or
ganizaciones e instituciones civiles y sociales.
El reto para los administrado-res públicos es el ejer
cicio de su liderazgo en las organizaciones públicas,
y por lo tanto, asegurar que otras instituciones de la
sociedad, desde las legislaturas federales y locales,
pasando por organizaciones de los medios de comuni
cación y la prensa hasta las organizaciones ciudadanas
de base comunitaria cuidadosamente canalicen este li
derazgo en formas que promueven el bienestar general
de todos. Por otra parte, los ministros y diputados tie
nen la obligación, en ocasiones, para hablar dentro del
gobierno por una larga proyección de la gobernanza y
la gobernabilidad de las instituciones contra un término
menos largo de preocupaciones políticas que tienden
a su vez a preocupar a los ministros, a pesar de que
al hacerlo se puede incurrir en el desplacer ministerial.
Las personas que trabajan en cualquier agencia u or
ganización pública donde hay presencia de un fuer
te liderazgo, rápidamente pueden enfocarse para
crear y mantener su nicho institucional y maximizan sus propias conveniencias personales. En ciertos ca
sos de situación extrema, la cooperación en situa
ciones de emergencia institucional se diluye en un
problema de coordinación pura. El capital social se
cultiva, se desarrolla y se mantiene en la formalidad
de las organizaciones de la comunidad y las institu
ciones externas en donde las relaciones sociales y
económicas son mutuamente beneficiosas. Lo que
se pierde en esta formulación es la orientación de la
gestión pública que tiene lugar al nivel de las organi
zaciones e instituciones que son débiles en el campo
de la administración pública (Lynn 1996a, 1996b, 1997).
Otro cuestionamiento es la evaluación de las contri
buciones de las habilidades de la gestión pública en
el ejercicio discrecional con relación a los resultados
del gobierno dados por la indudable importancia de
factores tales como el diseño de la política pública, la
dependencia de los recursos y las estructuras organi
zacionales. La reforma del gobierno y la estructura de
gobernanza es uno de los retos clave que confronta el
papel del Gobierno Central en los años recientes.
Las últimas décadas han mostrado cambios profundos
en las estructuras organizacionales de la organización
económica y los derechos sociales. Estos cambios han
tenido un alto impacto en el incremento de niveles de
privaciones, pobreza y exclusión social. En materia de
organización son importantes las variables de estruc
turas y estrategias organizacionales que se vinculan al
poder, influencia y control.
El grado de interacciones benéficas que resultan de la
coordinación de estas dimensiones y combi-naciones
de las relaciones entre la organización de la sociedad, la
estructura del Estado y la naturaleza e involucramiento
de las actividades corporativas y cívicas constituyen
los factores determinantes del nivel de desarrollo. Los
procesos de gobernanza implican las formas de coor
dinación social entre las relaciones interdependientes
y algunas veces complejas entre las diferentes agen
cias son coordinadas para lograr la estabilidad entre
un rango de intereses de organizaciones públicas y
privadas (Kooiman, 1993). No obstante, a pesar de que
su propiedad y sus orígenes se sustentan firmemen
te en un sector organizacional, comparten la posesión
de algunos elementos estructurales de otros sectores
organizacionales.
Los autores Billis and Glennerster (1998) demuestran
que el concepto de sectores organizacionales es una
herramienta poderosa de explicación con argumentos
de que ningún sector tiene un monopolio de carac
terísticas estructurales inherentes que sean virtuosas,
tales como la propiedad, recursos organizacionales
y grupos de interés, etc., que predispongan a percep
ciones de diferentes estados de des-ventaja experi
mentados por los usuarios de los servicios de dichas
organizaciones definidos en términos financieros, per
sonales, sociales y comunitarios.
La ventaja o desventaja comparativa de los sectores
organizacionales requiere analizar las interacciones en
tre los proveedores y usuarios de diferentes agencias.
La ventaja competitiva local es un acercamiento para
analizar las interacciones entre los elementos estruc
turales de las agencias que inciden en las respuestas
específicas de las organizaciones a las demandas de
su entorno y que favorecen su desarrollo. Una diferen
cia estructural radica en la constitución estatutaria de
las organizaciones, aquellas que tienen responsabilidad
frente a los electorados y las organizaciones privadas
que no lo están.
La estructura de la organización social y gubernamen
tal es el reflejo de los procesos históricos, culturales,
sociales, políticos y eco-nómicos. Por ejemplo, alre
dedor de la institución del parentesco se han estruc
turado las organizaciones y las instituciones económi
cas, sociales, políticas y religiosas en las sociedades
pre-estatales. El institucionalismo comparativo extien
de la tesis de Weber (1982, 1996) con el argumento de
la existencia de dimensiones organizacionales, las es
tructuras internas que establecen y desarrollan la con
tinuidad de las capacidades y la credibilidad interna en
relación con los grupos de interés y clientes externos.
La relación de la estructura interna del Estado con la
sociedad se sostiene por igual para las organizaciones
y la sociedad.
Las organizaciones públicas existen para administrar
las regulaciones establecidas en las leyes y reglamen
tos correspondientes en cada elemento de su ser, su
estructura, su personal de asesores, el presupuesto y
el propósito como el producto de la autoridad legal
(Fesler and Kettl, 1991, 9).
En los tiempos actuales, de acuerdo a Kettl (1993, a,
b) en tanto las fronteras entre las naciones se borran
por los procesos de globalización económica y por
los cambios en los procesos de administración buro
crática a nuevas formas de gerencia pública, llega a ser
más difícil de determinar con confidencia dónde están
las fronteras de las organizaciones gubernamentales,
tales como dónde inician las organizaciones y agencias
del gobierno y dónde terminan en sus interrelaciones
con otras estructuras organizacionales tales como los
contratistas.
Se argumenta por simplicidad que hay ambigüedad
en las organizaciones en donde se mezclan las inte
rrelaciones individuales y de asociaciones de grupos.
La ambigüedad de los grupos de interés surge y se
acompaña de las tensiones profundas que resultan de
la confrontación de demandas entre las estructuras
de mando burocrático del personal a sueldo con los
requerimientos para la membresía de los individuos
cuyos esfuerzos voluntarios dan sustento a una aso
ciación democrática.
Las fallas de las jerarquías individuales identificadas
con las burocracias públicas y el mercado político re
presentan el punto crítico para terminar en la forma
lidad de una ambigüedad organizacional. Sin embar
go, las estructuras organizacionales burocráticas son
menos ambiguas, usualmente sujetas a rendición de
cuentas y transparencia de acciones no necesariamen
te son efectivas en la entrega de los servicios
humanos y la satisfacción de necesidades individuales
y colectivas.
Las estructuras de los gobiernos burocráticos se re-
configuran con el apoyo de las nuevas técnicas
administrativas, el soporte de sistemas de comunica
ción interna y externa y procesos de innovación para
desarrollar nuevas formas organizacionales.
Las estructuras de gobernanza de los Estados cam
bian pero las naciones Estado continúan controlando
importantes recursos que les permitan influenciar de
varios grados los resultados de las políticas. Los recur
sos con que cuentan los diferentes actores pueden ser
organizacionalmente determinados y estructurados de
conformidad con la forma e intensión del ejercicio del
poder que delimita como deben de ser usados esos
recursos para alcanzar las metas establecidas. Cerny (1990) argumenta que el papel de los actores del
Estado cambia por la crítica locación en el crecien
te campo estructurado y penetrado de acción de las
organizaciones transnacionales. Estas interrelaciones
actualmente incrementan el impacto de la estructura
del Estado en formas complejas entre el Estado y las
organizaciones transnacionales y entre el Estado.
El acercamiento teórico para el análisis de las organi
zaciones públicas se ejemplifica mejor por Rosenthal
(1982) y Kelman (1990) quienes analizan cómo las polí
ticas y estructuras organizacionales afectan el desem
peño organizacional y administrativo. La participación
compartida de las organizaciones de trabajadores,
ciudadanos, residentes, civiles, etc. y otras organiza
ciones como las agencias del Estado, crean posibili
dades de clases socia-les locales y específicamente
de los grupos de interés local que se organizan a lo
largo de las líneas que son definidas por la división del
trabajo. La referencia de Lynn (1996a, 104) es obligada
en el contexto virtualmente de cada tema significan
te en la agenda para la decisión pública y política que
involucran temas institucionales y estructurales (Lynn,
1996b, 1997).
El cambio económico protege los nuevos arreglos ins
titucionales bajo las regulaciones de Estado sobre los
públicos masivos porque la construcción de nuevas
formas institucionales y los arreglos organizacionales
posibilitan la realización de poderes desde abajo hacia
arriba de la estructura de poder de las organizaciones
públicas, son difíciles de ser entendidas por las clases
populares. Un arreglo institucional representa un orden
establecido con un patrón de interés y distribución del
valor entre los diferentes grupos de interés.
Derivado de la teoría del agente-principal, la teoría de
los contratos implícitos y la economía de los costos
de transacción agregan sutilezas conceptuales a la re
lación entre la estrategia y la estructura del mercado. El
liderazgo organizacional y las estrategias administrati
vas son por tanto, fenómenos endógenos a la teoría
de la firma dentro de sus estructuras organizacionales,
industriales y de mercado porque los hechos se rela
cionan con el mercado de la firma y la industria de tal
forma que predicen las estrategias administrativas de
la firma. Las estructuras institucionales que son res
ponsables de la implementación de las políticas pú
blicas pueden ser sub-contratadas en organizaciones
diferentes y separadas.
Las estructuras formales de las organizaciones se co
rresponden con lo que debe ser denominado como la
concreta expresión de la política pública que incluye
las metas de los objetivos legislados, las oficinas y
agencias con obligaciones asignadas, organizaciones,
diseños de políticas, presupuestos y arreglos finan
cieros y de contabilidad. El acercamiento teórico de
Rosenthal (1982) y Kelman (1990) investigadores de las
comunidades de políticas públicas, proporciona las ba
ses para el análisis institucional y organizacional de las
políticas y las estructuras que afectan el desempeño
administrativo y organizacional. Hay un número infinito
de formas en las cuales estas dimensiones estructura
les pueden ponerse juntas en las organizaciones, pero
mientras que todas las burocracias juntas son dife
rentes, también hay similares, cada una con diferentes
estructuras básicas de organización.
Tabla 3: Cuatro estructuras básicas de organización
| Estructura | Características | Oportunidad |
|---|---|---|
| Burocrático-Mecánica | Pequeña variedad de especialistas Generalistas como administradores Altamente centralizados Autoridad basada en posiciones Líder fijado Altamente estratificado Reglas y responsabilidades claras Alta formalización | Gran demanda por servicios Servicios estandarizados Economías de escala tecnologías simples. |
| Orgánica profesional | Gran variedad de especialización Profesionales como administradores Altamente descentralizada Autoridad con frecuencia basada en habilidades Liderazgo cambiante Altamente igualitaria Baja formalización Roles y responsabilidades no definidos | Pequeña demanda Servicios no estandarizados No economías de escala Tecnologías complejas Alta calidad Adaptable a las condiciones cambiantes. |
| Artesanía tradicional | Habilidades artesanales y semiprofesionales Centralizados pero autonomía del trabajo Con frecuencia dominado por el fundador Pequeño componente administrativo Baja formalización Tamaño pequeño | Demanda local moderada Servicios parcialmente estandarizados No hay economías de escala Tecnologías simples Fácil de iniciar Adaptados a las necesidades locales |
| Mecánica-orgánica mixta | Ingenieros y especialistas Agentes del campo profesional Centralizada y descentralizada Tamaño grande Algunos componentes mecánicamente estructurados y algunos orgánicamente estructurados Tecnología sofisticada Capital intensivo Dominación por comités | Demanda de moderada a grande Productos múltiples de la misma tecnología Economías de escala Tecnologías complejas Diversificación como estrategia Productiva y adaptable Altos costos de inicio Posibles conflictos de valor |
Fuente: Adaptado de Hage y Finsterbusch (1987).
Se observa que la estructura puede ser puesta en la
organización pública y que hay de hecho sola-men
te pocos tipos básicos de configuración estructural,
cada una de las cuales tienen considerables potenciales
para variaciones en detalles. En este mismo sentido,
las configuraciones organizacionales se estructuran en
función de los procesos rutinarios para el ofrecimien
to de servicios específicos. La administración puede
ser una organización funcional separada y distinta y
una que comparte las mismas estructuras que las áreas
operativas.
En la teoría social se origina el concepto de campo
organizacional a partir del cual, los procesos de la bu
rocratización y otras formas de cambio ocurren (Di-
Maggio and Po-well, 1991, 64) como el resultado de los
procesos que hacen registros más similares sin nece
sariamente hacerlos más eficientes. Esto resulta por
que se supone que la definición de campo estructural
es como una tarea reconocida de la vida institucional tal como ocurre en las agencias reguladoras (DiMaggio
and Powell, 1991, 64). Una vez que se identifica el cam
po organizacional, las fuerzas que gobiernen el cambio
y en particular lo que es el isomorfismo organizacional
son fácilmente identificadas.
La autonomía que reclaman las estructuras burocráticas
para el ejercicio exclusivo de las funciones administrativas
y de la dirección, se sustenta en el profesionalismo de las
capacidades administrativas distintas de las estructuras
políticas. Bajo el enfoque de la nueva gestión pública se
caracterizan porque sus unidades organizacionales se di
señan con estructuras pequeñas y simples en vez de sis
temas complejos de grandes estructuras que se orientan
a la entrega de servicios a la ciudadanía.
La organización con estructura descentralizada define
de nuevo las funciones y relaciones existentes entre
las estructuras del Estado y las organizaciones e insti
tuciones loca-les. Las organizaciones con estructuras
centralizadas ejercen un mayor control de los recur
sos aunque no necesariamente en forma más eficiente asignan y redistribuyen estos mismos recursos. La
concepción de los procesos de descentralización como
procesos intermedios para la creación de un nuevo or
den y una nueva estructura del Estado presupone una
redistribución de funciones que facilitan la eficiencia de
acción colectiva y la eficacia democrática de las socie
dades y comunidades donde se desarrollan.
La tendencia de la descentralización de estructuras
y de los procesos de programas y presupuestos en
las organizaciones públicas tiene una de las más altas
prioridades en la mayoría de las organizaciones del
sector público en los diferentes niveles de gobierno.
La tendencia de las organizaciones públicas que des
centralizan sin separarse de la pre existente estructura
del Estado confunden los procesos de descentraliza
ción con los de desestructuración de la organización
unitaria. Esta confusión se da porque usan como un
parámetro para la diferenciación no tanto la intensidad
de la distribución territorial de las funciones del Estado
sino los resultados finales de los procesos y las moti
vaciones que animaron esos procesos.
Por el contrario, en sistemas con estructuras de orga
nizaciones federalizados o confederados, las organiza
ciones locales ejercitan todas las funciones no dele
gadas a nivel federal. Las organizaciones públicas con
tendencia a ser post-modernas se caracterizan por ser
estructuras administrativas más planas y más cerca
namente relaciona-das con sus objetivos que llegan a
ser más claros.
Bajo ciertas circunstancias, las relaciones de intercam
bio pueden ser gobernadas por la reciprocidad y cola
boración presentes en las estructuras de redes más que
por con-tratos completos e incompletos o implícitos o
estructuras de autoridad formal. No obstante, las ope
raciones organizacionales se estructuran en redes de
interrelaciones definidas por obligaciones legales, mo
rales, las demandas y las presiones de los anfitriones de
otros actores, especialmente delimitadas por las legis
la-turas y los jefes ejecutivos electos. Powell (1990,
326-327) agrega más sutileza a los análisis organizacio
nales cuando elucida las condiciones que dan lugar a las
formas estructurales de redes de organización.
La burocracia del sector público articulada en estruc
tura administrativa se implica dentro de un sistema
socioeconómico y político particular. Una estructura de burocracia representativa puede articular, ponde
rar y evaluar mejor las preocupaciones que resultan
de la implementación de políticas sociales destinadas
a la entrega de servicios sociales a la ciudadanía. Los
burócratas–empleados que trabajan dentro de las es
tructuras del gobierno y los empleados que laboran
dentro de la estructura organizacional del proveedor
contratista son los responsables como servidores de
promover la entrega de calidad de los servicios con
servicios de calidad a la ciudadanía.
El enfoque organizacional del sector público y del go
bierno de Heymann (1987) enfatiza las expresiones e
implicaciones de los valores y la creación de propósi
tos que no se limita solamente a los pocos individuos
o directivos en lo más alto de las cúspides de las es
tructuras administrativas de las organizaciones públi
cas. Se reconoce que los administradores públicos de
los diferentes niveles en la estructura de una agencia
administrativa trabajan a través de procesos colecti
vos. Las estructuras organizacionales son más visibles
y consecuenciales en las agencias y oficinas designa
das como los agentes del electorado para perseguir
los propósitos públicos para las que son creadas.
Sin embargo, los nuevos desarrollos ideológicos han
debilita-do los elementos e instrumentos centrales de
las estructuras de la organización burocrática del Es
tado de Bienestar. La confianza en la acción del Estado
se destruye por la insistencia en argumentar que las
organizaciones burocráticas son inevitablemente auto
interesadas y por ser legalmente instrumentos que no
son responsables, eficientes y eficaces.
Quienes compran como usuarios de los servicios públi
cos y sociales de las agencias del gobierno no siempre
tienen también claridad acerca de muchas estructuras
interdependientes y no competitivas cuando solamen
te existe una elección. Entonces, se da también por
supuesto que las agencias del gobierno tienen además
que hacer más elecciones que el vendedor o el pro
veedor de bienes y servicios en sí mismos. También
es relevante en este orden de relaciones estructurales,
el análisis y determinación de los niveles de satisfac
ción para el cliente-consumidor-ciudadano final, así
como la determinación de lo que será más apropiado
para el interés público y el bienestar social general.
Los teóricos no weberianos hicieron una combinación
de normas y conexiones de las interrelaciones entre
los individuos como los fundamentos constitutivos
de las estructuras y comportamientos de las orga
nizaciones no burocráticas, de los funcionamientos
burocráticos y de las relaciones entre diferentes ám
bitos institucionales.
El desarrollo de nuevos tipos de servicio humano para
satisfacer las nuevas necesidades individuales, sociales
y comunitarias, para proveer servicios a otras organi
zaciones, las formas para establecer los contactos y
conexiones entre las diversas organizaciones, la crea
ción y desarrollo de estructuras de representación de
intereses minoritarios y servicios directos, etc., son
solamente algunos factores importantes a analizar bajo
el enfoque de sectores organizacionales. Las organiza
ciones de servicio humanitario internacional usualmen
te se orientan a logros en resultados de desempeño de
los miembros a pesar de sus estructuras burocráticas
rígidas y en muchos de los casos ineficientes.
El término servicio humano voluntario es neutral entre
los diferentes sectores organizacionales que pueden
proveerlo, ya sea del sector privado, el estatal, el social
o por las organizaciones privadas con fines de lucro y
utilidades. Las organizaciones del sector no lucrativo
se delimitan en su estructura y operatividad organi
zacionales identificadas por Salamon and Anheir (1997)
y Johnson (1997) en cinco características distintivas:
privadas en el sentido de ser institucionalmente sepa-
ra-das del gobierno, con sistemas de distribución sin
fines de lucro, con autogobierno y voluntarias porque
debe haber cierto grado de participación voluntaria de
los ciudadanos y comunidades.
Las organizaciones del sector voluntario incluyen a
macro agentes que establecen patrones de estructu
ras y comportamientos en la constitución del campo
organizacional, así como a los agentes voluntarios que
en el espacio y contexto de localidades se manifies
tan como organizaciones que entregan beneficios de
bienestar social a los individuos y comunidades.
Una ventaja comparativa de las organizaciones del
sector voluntario sobre otros tipos de organizaciones
y agencias públicas, lo constituyen sus estructuras
híbridas con ciertas ambigüedades distintivas que les
facilitan la solución de problemas que emergen del
hueco entre la relación principal-agente con su falta de interés en el mercado (Billis and Glennerster, 1998).
Esencialmente se sustenta que si se disminuye la am
bigüedad de los grupos de interés que resulta del cre
cimiento organizacional, las ventajas comparativas de
las agencias voluntarias tienden a bajar.
Las organizaciones del sector voluntario están pro
fundamente en-raizadas en la estructura de los
ser-vicios del bienestar social y humano más que las
organizaciones públicas, independientemente de que se
considere como un tema de efectividad organizacional.
Con respecto a la efectividad de las organizaciones del
sector voluntario por sobre las organizaciones y agen
cias públicas, los acercamientos puramente economi
cistas desde la oferta de servicios se tiende a simpli
ficar las estructuras organizacionales de atención de las
agencias y organizaciones voluntarias, sin que necesar
iamente sus procesos sean más efectivos debido a las
situaciones ambiguas y complejas.
Las fallas organizacionales ocurren en todos los niveles
de la estructura organizacional del go-bierno porque
se equivoca en reco-nocer la falacia de las estructu
ras burocráticas como máquinas organi-zacionales.
Finalmente, Moe y Gil-mour (1995) argumentan que la
rendición de cuentas como polí-tica necesaria
mente asume legali-dad basada en las estructuras
jerárquicas.
organizaciones públicas
Los enfoques culturalistas de las teorías de la modern
ización, las teorías de la dependencia y las teorías del
sistema – mucho insisten en una explotación perversa
donde el Estado es inherentemente el problema más
que la solución. La emergencia de organizaciones efici
entes, responsables y constructivas en vez de organi
zaciones ineficientes, irresponsables y destructivas, es
el resultado de determinadas condiciones instituciona
les y culturales. Este enfoque es el ante-cedente del
estudio que posterior-mente se concreta en el capital
social que relacionan como un recurso moral con sus
tento en la confianza o como un recurso cultural que
delimitan las fronteras de la acción y el status particular
de los individuos y sus interacciones en los diferentes
grupos y organizaciones.
El concepto de cultura relaciona los valores, tradicio
nes, costumbres, ideas, etc., que tienen su base en las
mejores prácticas administrativas de las organizacio
nes. La cultura corporativa es una de las variables que
la nueva administración pública que conceptualmente
ha tomado prestada de la antropología y que al de
sarrollarse como una herramienta administrativa se ha
convertido en un elemento importante de la nueva
administración pública.
Las organizaciones públicas desarrollan declaraciones
de los valores como una filosofía organizacional y
como los fundamentos de la cultura organizacional que
sirve de marco teórico para la administración efectiva
para alcanzar un alto desempeño. Desde mediados de
los ochenta The D’Avignon Comité en Canadá conclu
yó que las organizaciones públicas deberían tener una
filosofía administrativa coherente claramente expresa
da en la cultura organizacional en la forma de un credo
basado en las creencias, valores y actitudes de la ad
ministración corporativa, la cual constituye el cimiento
sobre el cual se basan las prácticas de la administración
y los sistemas administrativos.
La nueva gestión pública pro-pone el manejo de la cul
tura organizacional y valores como una herramienta de
gerencia de la misma forma en que otros recursos de
las organizaciones son administrados. Este argumento
se ha generalizado y ha sido aceptado por las orga
nizaciones públicas en todos los niveles de gobierno.
En este marco de referencia se enfatizan los valores
principales de la nueva cultura de las organizaciones
públicas con el aprendizaje continuo, el outsourcing, la
experimentación, la adaptabilidad, absorción de la in
certidumbre, innovación, el benchmarking, el enfoque
en las necesidades del cliente, emprendurismo, toma
de riesgos, etc.
Bajo el enfoque del gerencialismo, los administrado
res usan un constructo cultural para dar sustento a su
acercamiento al servicio para bienestar centrado en el
cliente. Ampliamente, la nueva gestión pública asume
una cultura de honestidad en el servicio público como
dada. Investigaciones concluyentes sobre cultura de
las organizaciones resaltan como hallazgo la importan
cia de los valores éticos, notable-mente tales como
la integridad, la rendición de cuentas, la justicia y la
equidad no está solo en la lista de valores tradicionales
sino también están jerarquizados entre los mayo-res
valores actuales de las organizaciones públicas en las
esferas federales y locales de gobierno.
Sin embargo, algunas veces se argumenta que valores
como la innovación, no son realmente valores del todo
o si lo son en el mejor de los casos, son del segundo
orden o valores instrumentales. Esto es, son los medios
para fines más importantes, los valores se describen
como la base firme de las culturas organizacionales.
La investigación construida propiamente consiste de
la evaluación de marcos de referencia explicativos y
comparativos, la prueba de modelos centrados es
entre estructuras/culturas/organizaciones/ contextos
espaciales y la comparación de diferentes instrumentos
para lograr la comprobación de los mismos resultados.
Además, la nueva gestión pública en las organizaciones
del gobierno toma en cuenta la cultura organizacional
del sector privado, rendición de cuentas por resulta
dos más que el sector público tradicional, procesos
de rendición de cuentas y el vocabulario la eficiencia y
servicio más que la justicia del interés público.
Las organizaciones públicas desarrollan, seleccionan y
mantienen declaraciones de valor para incrementar una
cultura organizacional que proporcione los instrumen
tos para lograr los objetivos gubernamentales me
diante intervenciones que afectan el cambio cultural.
La cultura organizacional, también de-nominada cor
porativa confiere legitimidad en las estructuras orga
nizacionales y en los controles sociales y las sanciones
sociales que valoran el ejercicio en el comportamiento
en niveles organizacionales e individua-les (Lachman,
Nedd, and Hinings, 1994, 52).
El cuestionamiento sobre las funciones y actividades
de las organizaciones y sus resultados reflejan signi
ficativamente un cambio en la cultura organizacional.
La persecución de valores apropiados en las organiza
ciones afecta el cambio cultural y con ello la reestruc
turación considerada por académicos y practicantes
como una forma de transformación organizacional.
Si la cultura de una organización pública o de un ser
vicio público como un todo, se caracteriza por la for
taleza de los valores compartidos, por lo tanto, debe
haber menos necesidad de la reglas de conducta. La
modelación y la calidad de roles del liderazgo tiene un
impacto tremendo en la cultura organizacional y en la
conducta individual porque es solo a través del liderazgo que los valores de los servidores públicos en
funciones pueden ser puestos en acción e impulsar un
amplio rango de valores de servicio público.
Los elementos de departamentos operacionales, par-
ticular-mente el régimen de recursos humanos, son
cuidadosamente de-signados, diseñados e implemen
ta-dos y la atención se paga en el diseño organiza
cional para apoyar y fortalecer la cultura del servicio
público en las nuevas agencias. Sin embargo, dado el
hecho de que las culturas organizacionales en el ser-vi
cio público, las agencias centrales gubernamentales no
pueden tener éxito en promover los valores éticos a
través del servicio, sin el apoyo de los departamentos
individuales y agencias.
La diversidad de las formas organizacionales y cultu
rales son elementos esenciales del servicio público y
vitales para el desempeño de programas particulares
y de ser-vicios pero sobre todo por encima de los
valores de las organizaciones individuales hay valores
que pertenecen a todos los servidores públicos y que
son sostenidos por sistemas o políticas que apoyan la
unidad y movilidad dentro del servicio público.
Las políticas sobre sistemas que llevan a una fragmen
tación excesiva o a una serie de guetos de empleo
serían un fuerte apoyo de valores de servicio público
y una amplia cultura de servicio público. Hay un gran
intercambio entre los sectores con más contratos a
corto plazo que no pueden asumirse de cada quien en
el servicio público que asimila una cultura de servicio
público a menos que se les diga que es lo esperado
de ellos y el mensaje es sistemáticamente reforzado.
El enfoque basado en los va-lores que son centrales a
las culturas organizacionales proporcionan los funda
mentos de un marco de referencia analítico para ex
plicar la evolución de la práctica de la administración
pública. La administración efectiva de estos valores
representativos de las culturas organizacionales con
tribuye a lograr los objetivos de las organizaciones.
No obstante, se acepta que una organización o agencia
pública consigue lograr objetivos independientemente
de los diferentes ambientes políticos y culturas orga
nizacionales que requieren la adaptación de programas
específicos a las particularidades de cada situación.
Los procesos de legitimación de las organizaciones
públicas no siempre tienen las estructuras organizacio
nales apropiadas, los sistemas organizacionales y los pro-veedores organizacionales para asegurar que las
leyes que los legisladores aprueban sea una reflexión
democrática necesariamente desde los puntos de vis
ta de la ciudadanía. Las organizaciones insertas en or
ganizaciones con instancias permanentes de defección
que son mutuas conducen a altos niveles de hostilidad,
frustración e inconveniencias. Estos resultados son
productos discriminatorios inevitables de la cultura.
cuestionamientos
La revisión del paradigma de la nueva gerencia pública
o nueva gestión pública se realiza esencial-mente en
los pasos metodológicos necesarios para cuestionar e
identificar la acción del Estado en la parte de la adminis
tración de las organizaciones y agencias públicas me
diante la aplicación de los criterios críticos específicos a
las prácticas gerencia-les, con fundamento en el marco
teórico metodológico del nuevo institucionalismo. A
continuación se señalan solo algunos de estos cuestio
namientos y se avizoran algunas preocupaciones, no en
forma exhaustiva sino más bien como ejemplos.
El marco de referencia de la administración de las orga
nizaciones públicas es cuestionando si es una mezcla
de arte, ciencia y profesión. Los marcos de referencia
teórico-metodológicos de análisis organizacional que
se usan son complejos que dan lugar a cuestionar si la
ad-ministración pública se asume en referencia al ejer
cicio de la discreción de los actores en sus diversos
roles y funciones administrativas, como en el caso de
los supervisores de primer nivel.
Si se cuestiona la eficiencia de la economía del mer
cado privado por sí misma, entonces este argumento
implica que las empresas privadas necesitan un acer
camiento analítico más crítico y diferenciado antes de
que sean recomendadas como modelos de eficiencia
organizacional a las organizaciones públicas. Estas pre
ocupaciones son con frecuencia igualadas al interés
público con el mismo interés del gobierno actual, esto
es el interés público es lo que el gobierno actual dice
que es. La sociedad que es democrática se preocupa
por las disparidades del ingreso existentes entre los
ciudadanos y por su bienestar, por lo que tiene que
tomar decisiones de políticas que implican muchas de
las veces negociaciones cuestionables.
Desde una perspectiva de la nueva gerencia pública,
la administración pública descuida la vida real de las
organizaciones públicas debido a que pone mucha
atención al debido proceso administrativo mientras
que ignora resultados que dan un cambio a los usua
rios reales de servicios públicos y a la calidad de sus
interacciones con el gobierno. Bajo estos argumentos,
la nueva gestión o gerencia pública tiene poco o nada
que decir acerca de las tareas necesarias para transfor
mar las organizaciones públicas.
Hay una genuina preocupación por la aplicación en el
modelo emprendedor bajo la perspectiva de la nueva
gerencia pública de los ideales democráticos, ya sea
porque el emprendedor público sea capaz de abando
nar la conducta auto-interesada a favor del interés pú
blico. Preocupa que el concepto del interés público no
provea específicamente suficiente guía para los com
portamientos centrados en la ética. Hay preocupación
por la urgencia que tienen los comportamientos de los
servidores públicos que para perseguir el interés pú
blico puede inducir a algunos de ellos a inyectar exce
sivamente sus valores personales en los procesos de
toma de decisiones, de tal forma que logren su venta
ja personal en vez del beneficio social. Los supuestos
conductuales implicados en el nuevo gerencialismo del
emprendedor público es otra área de preocupación.
Otras propuestas menos fundamentalistas en su enfo
que cuestionan la necesidad de las transformaciones
organizacionales como imprescindibles y digieren que
en la mayoría de los casos es más apropiado un acer
camiento más incremental. Las recientes investigacio
nes en la reingeniería de procesos organizacionales han
sido críticas de la teoría y práctica. Algunas de estas
investigaciones cuestionan a la reingeniería por haber
sido considerada como la última moda administrativa.
También se cuestiona que se considere como una téc
nica rápida que es opuesta a una filosofía revolucionaria
de transformación organizacional. Estas investigacio
nes también han apuntado a contradicciones en men
sajes de reingeniería y prácticas al mismo tiempo que
consideran el tamaño del fenómeno para sugerir que la
reingeniería es sintomática de problemas profundos y
carencia de competitividad de la industria de los paí
ses occidentales avanzados. Todo este conjunto de
cuestionamientos y sus respectivas respuestas prác
ticas es incompleto.
Las fallas analíticas por la falta de atención de las per
sonas en cuestiones de diseño, organización e imple
mentación de programas públicos pueden presentar
se en situaciones como organizar una agencia pública
o crear un sistema administrativo, etc. La acción
de los ciudadanos y los movimientos sociales que
buscan una mayor participación con voz en las de
cisiones de los procesos de diseño, formulación e im
plementación de las políticas públicas, cuestionan los
enfoques de organizaciones responsivas orientadas a
los clientes. La obligación de lealtad, al menos para los
servidores públicos se califica como una obligación
para resistir acciones ministeriales que resultan ser muy
cuestionables.
Cada uno de estos cambios organizativos y adminis
trativos involucran asuntos y dilemas éticos delinea
dos en la aplicación de valores éticos para cambios
propuestos en la organización y administración que no
proveen respuestas fáciles especialmente de frente a
los valores en conflicto y que sin embargo, hace pron
tas a los servidores públicos para preguntar más sobre
las cuestiones correctas. Entre las cuestiones éticas
que emergen del uso de asociacionismo se pueden
mencionar aquéllas entre las cuales puede una organi
zación pública simplemente entrar en asociacionismo
con cualquier firma de negocios que se ajusta a sus
propósitos o las consideraciones de justicia y equi
dad. Este cuestionamiento surge aunque se requiera
que otras firmas tengan la oportunidad para competir
por involucramiento.
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