Revista Centroamericana de Administración Pública, Enero-Junio/2022, No. 82
Parlamento e innovación institucional
Investigador:
Jean-Paul Vargas Céspedes[1]
Resumen:
La institucionalidad parlamentaria permite expresar la voluntad de compromiso a través del diálogo de las fuerzas sociales políticamente representadas, a sabiendas de que la confianza en el Parlamento reside en la capacidad de adoptar adecuadas decisiones en el proceso de formación de la ley, de una acción fuerte y crítica en el control político del estado, así como en las relaciones entre éste y el Ejecutivo. El aprendizaje institucional en el accionar cotidiano del Parlamento, contribuye a reforzar o debilitar los procesos de institucionalización, en el sentido de que la práctica político-institucional contribuye a: la generación de valores inculcados, procesos de creación de realidad, generación de un sistema como una clase de elementos.
Cuando se analizan los procesos de modernización parlamentaria surge frecuentemente como tareas y desafíos los problemas de articulación entre la visión operativa y estratégica de la institución, pero aún más que ello los déficits para dar seguimiento, evaluación y retroalimentación a los procesos, es decir, la falta de “una cultura de gestión del conocimiento”. Ante éste déficits, los parlamentos suelen ser más susceptibles a las agendas del ambiente externo, particularmente de la cooperación internacional.
El presente artículo de carácter conceptual y reflexivo asume como tarea incursionar en una aproximación de los enfoques de modernización parlamentaria, vistos desde la importancia del cambio institucional y los equilibrios inducidos. El documento inicia la discusión con toma de posición conceptual sobre el Parlamento como institución, seguido de comprender la gobernanza parlamentaria y la capacidad institucional, cuya reflexión acumulada permite abordar los diversos enfoques en materia de modernización parlamentaria.
Palabras claves:
REFORMA ADMINISTRATIVA, PARLAMENTO, GOBERNANZA
Abstract:
The parliamentary institution makes commitment possible through the dialogue of politically represented social forces, knowing that confidence in Parliament is found in its ability to adopt adequate decisions in the law-making process, in a strong and critical action of political control, and in the relations between it and the Executive. Institutional learning in the daily actions of Parliament contributes to strengthening or weakening institutionalization processes, in the sense that political-institutional practice contributes to: the generation of values, processes of creation of reality, generation of a system as a element class.
When analyzing parliamentary modernization, tasks and challenges of articulation arise between the operational and strategic vision of the institution, in addition to the deficits to monitor, evaluate and provide feedback to the processes, in general, the lack of "a culture of knowledge management". Because of this type of deficit, parliaments tend to be more susceptible to the agendas of the external environment, mainly international cooperation.
This conceptual and reflective article assumes the task of venturing into an approximation of parliamentary modernization approaches, seen from the importance of institutional change and the induced balances. The document begins the discussion with a conceptual position on Parliament as an institution, followed by an understanding of parliamentary governance and institutional capacity, whose accumulated reflection allows addressing the various approaches to parliamentary modernization.
Key words:
ADMINISTRATIVE REFORM, PARLIAMENT, GOVERNANCE
Recibido: 18 de abril de 2022
Aceptado:
DOI: 10.35485/rcap82_7
Introducción
La pérdida de confianza en los Parlamentos es una debilidad que se expresa por la insuficiencia de su legitimación representativa, producto no sólo de la desafección política y las tendencias de abstencionismo electoral generado; sino también, de la falta de identificación de los sectores sociales con los interlocutores parlamentarios, y aun cuando existe algún nivel de identificación a favor del Parlamento, lo cierto es que hay una visión social compartida acerca de la inoperancia, lentitud, y poca transparencia de la acción parlamentaria.
La institucionalidad parlamentaria permite expresar la voluntad de compromiso a través del diálogo de las fuerzas sociales políticamente representadas, a sabiendas de que la confianza en el Parlamento reside en la capacidad de adoptar adecuadas decisiones en el proceso de formación de la ley, de una acción fuerte y crítica en el control político del estado, así como en las relaciones entre éste y el Ejecutivo.
Pretender analizar la modernización parlamentaria ante esta realidad y desde la capacidad del cambio institucional, se introduce una reflexión sobre el valor del parlamento como institución y por ende, toda actuación que pretenda generar eficiencias y eficacia debe superar el umbral de la intervención de los actores y modelos de organización, para aspirar impactar en el nivel cognitivo. En otras palabras, se asume como apuesta particular que el éxito de los procesos de modernización institucional no radica en una amplia oferta técnica o la capacidad de amplios consensos políticos, sino en la vía por medio de la cual los anteriores aspectos logran incidir en el sistema de valores y principios institucionales.
Cuando se analizan los procesos de modernización parlamentaria surge frecuentemente como tareas y desafíos los problemas de articulación entre la visión operativa y estratégica de la institución, pero aún más que ello los déficits para dar seguimiento, evaluación y retroalimentación a los procesos, es decir, la falta de “una cultura de gestión del conocimiento”. Ante éste déficits, los parlamentos suelen ser más susceptibles a las agendas del ambiente externo, particularmente de la cooperación internacional.
Plantear la relevancia de la modernización parlamentaria desde la perspectiva del cambio institucional, parte de un posicionamiento sobre la relevancia de mejorar las capacidades de función parlamentaria –en una visión integral: legislativa, deliberativa, y de control- y por ende contribuir a mejores rendimientos democráticos del sistema político.
El aprendizaje institucional en el accionar cotidiano del Parlamento, contribuye a reforzar o debilitar los procesos de institucionalización, en el sentido de que la práctica político-institucional contribuye a: i) la generación de valores inculcados, ii) procesos de creación de realidad, iii) generación de un sistema como una clase de elementos. Desde el primer abordaje se hace el énfasis a la capacidad del Parlamento para infundir un valor proporcionado dentro de la estructura social, ejemplo de ello la importancia del pluralismo político en la discusión legislativa, como un elemento identitario de la democracia contemporánea (ver Diagrama Nº 1).
Diagrama Nº 1. Capacidad del parlamento de difundir valor
Fuente: Elaboración propia
La segunda dimensión, parte del cómo las bancadas parlamentarias articulan sus diversas visiones para la creación del “interés general” y por ende construyen, de-construyen y re-construyen las visiones de la realidad del país, a partir de las agendas políticas priorizadas, como las argumentaciones esbozadas sobre ellas.
Finalmente, el tercer elemento evidencia la forma desde la cual una serie de mitos y valores institucionales que son aceptados e incorporados generan recompensas entre los actores políticos, contribuyendo a un incremento de legitimidad, recursos y capacidad para sobrevivir; ejemplo de ello, los parlamentos que se abren a procesos de transparencia y rendición de cuentas no solo gozan de mayor imagen ciudadana, sino que aquellos políticos identificados como los líderes de la modernización institucional son recompensados con la reelección, o bien sus partidos políticos aseguran mantener o incrementar su caudal electoral.
Sin embargo, e independientemente de la perspectiva de análisis que se utilice, no se puede dejar de lado que la modernización institucional como decisión parlamentaria, implica por naturaleza un proceso constante de discusión y persuasión intra e inter-parditaria, con procedimientos definidos por un reglamento legislativo –reglas del juego– que poco a poco materializan las preferencias de los actores en una dinámica de constantes cálculos de escenarios, reacciones y contra-reacciones.
La ingeniería parlamentaria constituye el conjunto de elementos normativos formales de carácter constitucional y reglamentario, que configuran el modelo de organización y funcionamiento, cuya modernización responde entonces a un “efecto de absorción” de las prácticas y evoluciones informales en el entramado formal.
En la lógica de modernización interviene una combinación de aspectos derivados de las variables político-institucionales en el cálculo de las externalidades positivas y negativas que se obtienen con los cambios planteados. Por tanto, la ingeniería institucional ha de reflejar las relaciones de poder entre actores, pero sobre todo, la proyección del cómo se espera que esas variables sean canalizadoras del conflicto político. Entonces ¿cuáles aspectos político-institucionales determinan la capacidad de modernización parlamentaria? ¿qué tendencias de acción tienen a poseer más posibilidades de inclusión en un proceso de reforma institucional del Parlamento? ¿qué funciones del Parlamento son proclives a desarrollarse con más capacidad en los procesos de modernización institucional?
El presente artículo de carácter conceptual y reflexivo asume como tarea incursionar en una aproximación de los enfoques de modernización parlamentaria, vistos desde la importancia del cambio institucional y los equilibrios inducidos. El documento inicia la discusión con toma de posición conceptual sobre el Parlamento como institución (i), seguido de comprender la gobernanza parlamentaria y la capacidad institucional (ii), cuya reflexión acumulada permite abordar los diversos enfoques en materia de modernización parlamentaria (iii).
i. El Parlamento como institución
Desde un enfoque tradicional de las teorías de crecimiento y desarrollo, se parte entre múltiples premisas, que sí una economía logra ampliar la dotación de capital, mejorar los niveles de formación de su población o incrementar la eficiencia de sus procesos productivos, se espera que tarde o temprano dicho país pueda obtener niveles superiores de renta per cápita. Sin embargo, en la realidad cotidiana de las democracias centroamericanas es fácilmente notorio que aun obteniendo un incremento en la renta per cápita, ello no refleja una reducción de las brechas entre la población rica y pobre. Entonces ¿qué está pasando? ¿dónde está fallando el sistema político?
Contestar esas y muchas otras interrogantes es en gran medida el desafío del buen gobierno en nuestras realidades centroamericanas, pero cada vez más se visualiza la importancia que tienen los marcos jurídicos –entramado de leyes desde las constituciones políticas hasta los reglamentos- y el marco institucional, pues al final de cuentas la combinación de ambos aspectos son el código de interacciones políticas y sociales que desde múltiples escenarios dan vida al espacio público y privado.
Ahora la pregunta central, es ¿qué tiene que ver en todo esto el Parlamento?, pues bien durante mucho tiempo se ha visto el efecto del Parlamento en la calidad de la democracia como una especie de caja negra, centrando los estudios sobre los partidos políticos, o bien sobre el análisis del diseño institucional desde la comparación de las normas jurídicas y las características identitarias del sistema político. Por otra parte, desde las últimas dos décadas son múltiples los organismos internacionales que han centrado sus agendas en la importancia de comprender la calidad de la gobernanza, entendida para la presente reflexión como el entramado institucional –marco jurídico y marco institucional-; de esta forma, la calidad de la democracia no solo depende de las brechas financieras o políticas, sino también de las brechas institucionales, siendo en esta caso de estudio, la parlamentaria; pues ha quedado claro que en un sistema político con un parlamento débil, sus capacidades de control político, como las calidades de su legislación tienden a quedar presa de las acciones del Poder Ejecutivo, lesionando sustancialmente el principio de separación de poderes y de complementariedad de los mismos.
El Parlamento como institución constituye el eslabón perdido del proceso de modernización del Estado, pues difícilmente se podrán aprobar reformas estructurales del Estado, sin un sistema de partidos lo suficientemente madura para analizar la calidad del proyecto de ley, como también para dejar las pasiones partidarias y luchas viscerales, para dar paso a la construcción del interés general.
Caso contrario, tendríamos una iniciativa de ley –posiblemente con consenso social-, técnicamente bien diseñado, estrellándose frente a una realidad caracterizada por un marco reglamentario parlamentario imprevisible, bancadas parlamentarias con discursos vacíos sino clientelares, y con una pésima capacidad de control político sobre las fases de implementación y evaluación.
A pesar de que en los enfoques teóricos no existe un consenso sobre la definición misma de institución, se puede esclarecer que el Parlamento como institución es el sistema de convicciones, valores, principios y reglas de juego correspondientes que determinan las funciones a desempeñar por los legisladores, producto de un proceso de elección legítima y democrática de sus miembros, como del marco jurídico -y reglamentario- que restringe sus actuaciones y pautas básicas de funcionamiento, y demás modos de relación con los demás poderes del Estados y con la sociedad en general.
Las instituciones conforman las estrategias de los actores y éstas, en su interacción, producen resultados colectivos. Para Colomer (2001), las instituciones proveen información, oportunidades, incentivos y restricciones tanto a los ciudadanos como a los líderes para la elección de estrategias y sólo cabe explicar los resultados colectivos a través de las decisiones estratégicas de los actores, que son influenciadas por un marco histórico-cultural. La capacidad de toma de decisiones emanadas desde Parlamento se encuentra profundamente marcada por el diseño institucional por medio del cual se materializan las dimensiones políticas y organizativas del mismo, desde las cuales toman vida las funciones legislativas, deliberativas y de control.
La gobernanza, entendida como la capacidad de interacción institucional del Parlamento debe ser analizada desde la organización e institucionalización parlamentaria. Se ha de evidencia que el Parlamento como institución se estructura en tres dimensiones complementarias, siendo la primera de ellas la actorial, seguida por la organizacional y finalmente por la cognitiva (ver Diagrama Nº 2).
Diagrama Nº 2. El Parlamento como institución
Fuente: Elaboración propia a partir de North (2005)
Desde la dimensión actorial[2], las instituciones toman vida, es decir son orientadas según las características de sus actores, o mejor dicho el Parlamento asume su vida desde los actos colectivos de sus parlamentarios –la decisión parlamentaria-, quienes a su vez se encuentra vinculada por nexos formales –estatutos, normas o legislación- o informales –prácticas y cultura política- con las estructuras de los partidos políticos y sus militantes, colectivos sociales de toda índole, así como de los medios de comunicación. A mejores canales de comunicación personal y de la bancada, mejor serán las relaciones con la oposición extraparlamentaria y viceversa.
El segundo nivel, definido como nivel organizacional[3] pone el énfasis en lo que se podría denominar “la ingeniería institucional del Parlamento”, pasando el enfoque de estudio del resultado al proceso principalmente, es decir, se busca dilucidar el “vía crucis procedimental” de cada Parlamento en particular, y como ello genera costes de transacción al proceso político. El resultado final es comprender de una mejor forma el funcionamiento de la “maquinaria parlamentaria”, siendo una herramienta de gran utilidad el análisis comparado con realidades similares o diferenciadas.
El Parlamento como organización, implica el conjunto de recursos humanos, financieros, tecnológicos, de competencias y capacidades que en un momento dado son aplicados al servicio de las funciones de la institucionalidad parlamentaria (Prats, 1999). Finalmente, la dimensión cognitiva constituye el valor y lugar que se le da a la acción parlamentaria desde la concepción del modelo del sistema político, como de su ciudadanía; siendo que una y otra dimensión pueden reforzarse o impulsar hacia su transformación. Un Parlamento poco valorado o apreciado por la ciudadanía, no logrará capitalizar un apoyo social cuando su autonomía sea vulnerada o violentada por un Ejecutivo con voracidad de intromisión y de ejercicio político desde la informalidad.
La dimensión cognitiva genera institucionalidad parlamentaria desde aquellos valores a los que formalmente responde, siendo principalmente la representación del pluralismo y la promoción de la representatividad social –capacidad de agregación de intereses-, cuya combinación faculta la construcción de consensos desde un modelo de seguridad jurídica y sentido de dirección de la sociedad, así como eficiencia económica, equidad social; en el marco de un proceso de promoción de la transparencia y credibilidad institucional. Sin embargo, para ello es fundamental no solo el buen desempeño de los actores –performance- sino también, un modelo organizacional que promueva la eficiencia, eficacia y legitimidad en la relación de sus fines y objetivos.
En síntesis, el Parlamento como institución se estructura por normas sociales formales e informales legitimadas dentro de la sociedad política, quienes delimitan el marco para la interacción y comportamiento[4]. Normas y patrones que se encuentran en la constitución política, el reglamento legislativo –institucionalidad formal[5]-, como también en la costumbre y niveles de relacionamiento político –institucionalidad informal[6]-.
Desde este enfoque, el Parlamento se constituyen en una estructura que tipifica los roles de los actores políticos-sociales y ejerce control sobre sus acciones, pero también les ofrecen información sobre cuáles son los posibles resultados a partir de la selección de alternativas predeterminadas sobre los cursos de acción que están posibilitados o legitimados a llevar a cabo en un contexto sociológico e histórico particular
La institucionalidad parlamentaria confecciona procedimientos y estructuras operantes que definen y fortalecen valores, normas, intereses, identidades y creencias (Hall 1986); aspectos que en su totalidad producen articulaciones cognitivas quienes suministran estabilidad y significado a la conducta socio-política en una comunidad determinada. Por tanto, el diseño institucional parlamentario se compone por reglas generadas por los actores en la maximización de sus intereses personales y colectivos, pero luego a su vez esas reglas se transforman en restricciones hacia éstos en su forma de operar.
Al ser el diseño parlamentario producto de una voluntad normativa, es indispensable lograr adecuados arreglos con carácter de estabilidad, a efectos de que el Parlamento puedan cumplir eficazmente sus marcos competenciales.
Un arreglo institucional está formado por n- pares ordenados o n- soluciones; cada par o solución constituye la culminación de un proceso de negociación que han desarrollado los actores normativos sobre un tema específico. En virtud del carácter supra-ordinario de los negociadores, el grupo de soluciones toma finalmente el carácter de un cuerpo de restricciones a los comportamientos individuales, el cual busca armonizar el interés de cada sujeto con el bienestar colectivo. Si lo consideramos de esta manera, todo arreglo institucional constituye un “cierre”, en cierta forma arbitrario, de los temas que van a formar parte de dicho arreglo; expresado en otros términos, todo arreglo institucional es necesariamente “incompleto”, ya que sólo puede definir un conjunto de acuerdos que no son de momento renegociables, mientras queda abierto un infinito número de temas que pueden ser objeto de ulteriores negociaciones dentro del mismo marco. Aguiar et al 2008 p. 43
La rigidez estructural institucional siempre estará siendo atenuada por las capacidades y habilidades de los actores políticos, flexibilizando así las tensiones normativas con las transformaciones socio-políticas imperantes. De forma adicional a los arreglos institucionales capaces de ofrecer un complejo sistema de restricciones e incentivos, el diseño parlamentario ha de promover una acertada cultura institucional que se traduzca en la generación de un clima de confianza colectiva tendiente a facilitar la cooperación y colaboración entre los diversos actores político-sociales.
La estabilidad del diseño parlamentario depende del equilibrio logrado en una primera instancia en la capacidad propia para mantenerse vigente y pertinente con el tiempo, pero principalmente la forma en que se logre su articulación interna para el cumplimiento de los marcos competenciales propios. La capacidad de coordinación e interacción entre el modelo de grupos parlamentarios y el nivel de institucionalización de las comisiones legislativas permanentes ofrecen mecanismos de coordinación e interacción entre las variables político-institucionales que determinan el desempeño parlamentario.
A lo interno del modelo de organización parlamentaria es necesaria la existencia de cierto grado de cohesión con las estructuras de delegación funcional y de actuación política-representativa; entendiéndose por tal el grado mínimo de coherencia y acuerdo entre institucionalización del modelo de grupos parlamentarios y de comisiones legislativas permanentes; combinación de actuaciones que tienden a regular y canalizar los conflictos en el ejercicio de la función legislativa, deliberativa y de control. La falta de cohesión institucional en estas dimensiones condiciona la capacidad de gestión interna y externa del Parlamento (ver Diagrama Nº 3).
Diagrama Nº 3. Cohesión institucional parlamentaria
Fuente: Elaboración propia
Un diseño parlamentario coherente reducirá los niveles de incertidumbre con respecto a la evolución de situaciones y eventos políticos estratégicos para los actores, pues la institucionalidad ofrecerá reglas de juego claras –costes de transacción-, facilita la información estratégica para la toma de decisiones –incertidumbre- y articula su accionar político con respeto al ejercicio de la autonomía parlamentaria;
Una coherencia institucional alta significa un alto nivel de coincidencia entre los actores institucionales y políticos para la ejecución de un determinado modelo de desarrollo; siendo ello un indicador de la capacidad de estructuración del sistema y del cómo la colaboración parlamentaria deja de ser un objetivo de la gestión, para ser una convicción operativa del proceso. Sin embargo, puede haber una alta diferenciación entre la coherencia institucional y la coherencia entre los parlamentarios, mientras que el primer tipo hace mención a comportamientos de articulación organizacional, el segundo es más desde un plano actitudinal. Ruiz, 2007, p. 53.
El principal efecto producido por las distorsiones de coherencia parlamentaria es el incremento de los costes de negociación entre los diversos espacios de decisión –comisión y pleno-, así como a nivel intra e interpartidario; abriéndose mayores posibilidades para el ejercicio de poderes formales e informales de veto por parte de los diversos actores institucionales y partidarios. Situación que tiende a imponer retrasos y generar mayores presiones por la falta de respuesta a la atención de las demandas sociales, minando así la eficacia y legitimidad de ejercicio del Parlamento.
Si los marcos institucionales promueven baja coherencia el principal impacto se dará en los canales de organización y articulación institucionales hacia los grupos parlamentarios, afectando con ello sus capacidades de actuación. Por el contrario, si los marcos fortalecen la coherencia institucional, los grupos parlamentarios tendrán mayor información para la comprensión de las demandas, necesidades y prioridades de la sociedad, con lo cual su capacidad de elección y previsión de las preferencias multi-actoriales será mayor; logrando así los arreglos institucionales adecuados para atender las diversas restricciones –políticas e institucionales-.
Una mayor cohesión institucional del Parlamento implica un incremento en su potestad de autonomía, pues con ello se logra dotar de un mayor poder relativo, mayores capacidades organizativas, así como mejores niveles de información para la toma de decisiones, obteniendo con ello un adecuado margen para el ejercicio de la gobernabilidad parlamentaria.
En su defecto menores niveles de cohesión institucional generan mayores márgenes de actuación a la institucionalidad informal, siendo ésta en ocasiones complementaria a la institucionalidad formal, o bien, entrando en abierta contradicción, pues desde ella se filtran distorsiones políticas propias de intereses sectoriales o partidarios, afectando con ello las capacidades de gestión del legislador o de su grupo parlamentario.
En entornos complejos, los parlamentarios no están completamente capacitados para analizar la situación y calcular su estrategia óptima, y por tanto puede esperarse que adapten su estrategia en el tiempo basándose en aquellos aspectos considerados como efectivos e incluso en otros aspectos determinados como poco productivos. La capacidad de efectividad o no de los aprendizajes se encuentra profundamente vinculada a la idea de que las reglas proporcionan un mecanismo poderoso para regular, controlar y disuadir el conflicto entre los grupos, particularmente cuando hay altos niveles de fragmentación y ninguno de ellos se ha consolidado como la autoridad central (Axelrod, 2003).
La necesidad de contar con parlamentos ágiles y más oportunos contribuyó a una cultura de organización legislativa basada en el trabajo de las comisiones, pretendiendo así una mayor canalización de las demandas sociales. Las comisiones se definen como “los grupos de trabajo, temporales o permanentes, estructurados a partir de áreas temáticas y constituidos por una parte de los integrantes de una Asamblea” (Alcántara et al. 2005, p. 256).
Aun cuando el Poder Ejecutivo cuenta con mayores recursos humanos y técnicos para formular sus propuestas de ley en comparación con los parlamentos, las comisiones tienden a ser una herramienta técnica y política para el análisis y la discusión de dichas propuestas. Estas representan uno de los espacios más estratégicos del parlamento, tipificados por la institucionalidad formal para el ejercicio de la negociación y la toma de decisiones. En ellas, la reducida cantidad de sus miembros contribuye a un debate más profundo y por ende a una mayor comprensión de las posiciones[7].
ii. Gobernanza parlamentaria y capacidad institucional
Se entiende por gobernabilidad parlamentaria cuando el proceso decisional se encuentra estructurado sociopolíticamente de modo tal que todos los actores estratégicos se interrelacionan para tomar decisiones colectivas y resolver sus conflictos conforme al sistema de reglas y de procedimientos formales o informales –que pueden registrar diversos niveles de institucionalización– dentro del cual formulan sus expectativas y estrategias;
Las reglas y procedimientos de la gobernabilidad serán tanto más duraderas cuanto mayor grado de conflicto entre los actores estratégicos sean capaces de contener y procesar pacíficamente. La crisis de gobernabilidad sólo se produce en realidad cuando el conflicto entre los actores tradicionales por su poder relativo o del conflicto con nuevos actores emergentes pone en cuestión no una regla, procedimiento o fórmula específica, sino la misma matriz institucional que expresaba la estabilidad o equilibrio del sistema sociopolítico. Prats 2001, p. 9.
Por tanto, la gobernabilidad parlamentaria oscila en dos posibles dimensiones de actuación estabilidad política (i) y estabilidad democrática (ii). Mientras que la primera responde a consensos o fórmulas de atenuación entre las fuerzas políticas tradicionales o mayoritarias que concentraban el poder decisional en el Parlamento, la segunda responde a modelos de inclusión pluripartidarios que aun generando coaliciones sobredimensionadas buscan procesos de toma de decisiones cercanos al mayor consenso posible[8].
La diferencia entre una actuación y otra, se encuentra determinada en los niveles de legitimación formales e informales requeridos para que la decisión parlamentaria sea considerada eficaz y legítima por parte de la ciudadanía; “(…) la gobernabilidad es la cualidad propia de una comunidad política según la cual sus instituciones de gobierno actúan eficazmente dentro de su espacio de un modo considerado legítimo por la ciudadanía, permitiendo así el libre ejercicio de la voluntad política del ejecutivo mediante la obediencia cívica del pueblo” (Arbós y Giner 1996, p. 6).
La obtención de esta eficacia depende en gran medida de la capacidad que posea la estructura parlamentaria para canalizar y dar respuesta de forma satisfactoria a las necesidades socio-políticas, en un proceso caracterizado por constantes demandas que conllevan al surgimiento de conflictos entre la esfera política y social; cuya buena gestión integral permite desarrollar la legitimidad de ejercicio.
En términos de Coicaud (2000) la pérdida de legitimidad de ejercicio del Parlamento, no sólo es el resultado de una falta de éxito en la práctica del desarrollo de sus potestades, sino también del escaso o marginal éxito obtenido en el proceso electoral y particularmente en el pobre éxito de los rendimientos institucionales parlamentarios[9].
Para Prats (1999) algunos de los factores que afectan la calidad del ejercicio parlamentario son: (a) sistema de representación de los legisladores –sistema electoral aplicado y la respectiva conformación del Poder Legislativo–, (b) definición del estatuto de los legisladores y la naturaleza de su representación, sus retribuciones y privilegios, así como la duración en el ejercicio de sus cargos; (c) existencia de liderazgos parlamentarios; y (d) mejoramiento de la calidad democrática de las leyes.
Adicionalmente se podría agregar el ejercicio de las potestades constitucionales para el control político y los niveles de acercamiento o relación con las comunidades representadas. Sobre el tema de credibilidad representativa de los parlamentarios, la Asamblea Legislativa es un reflejo de la calidad de los partidos políticos ahí representados. Si existen partidos políticos viciados por un activismo meramente electoral, carentes de un verdadero capital social en sus estructuras bases, y orientados por un fuerte clientelismo en la formulación de las políticas públicas, tendremos Parlamentos marcados notoriamente por estos rasgos.
Por el contrario, si los partidos políticos son focos de discusión y de análisis del entorno nacional y local, adoptan posiciones críticas con fundamento, muestran una clara vocación hacia la transparencia y la rendición de cuentas, y son estructuras sensibilizadas y convencidas del valor de la participación ciudadana, entonces habrá Parlamentos cuyos partidos posean un capital social activo y con credibilidad[10]. Entonces ¿cómo lograr la capacidad de coordinación entre los actores para una adecuada gobernabilidad parlamentaria? La respuesta se encuentra sin duda alguna en el diseño institucional, desde el cual se conciben incentivos y restricciones de cooperación y conflicto entre los actores estratégicos, es decir, la gobernanza parlamentaria.
Esta postura se aleja de ideas clásicas donde el Parlamento es rígido y jerárquico, y pretende introducir un estilo más cooperativo, donde las instituciones de gobierno junto a diferentes actores colaboran en el diseño e implementación de instrumentos capaces de dar solución a problemas sociales; contribuyendo así con: (i) la distribución del poder en la sociedad y sus grupos de interés, (ii) el mecanismo para la disposición de recursos, (iii) la fortaleza y organización con los colectivos sociales bajo interés comunes con los grupos parlamentarios, y finalmente (iv) un alto nivel de civismo y educación para lograr una identidad, responsabilidad y compromiso.
La importancia de estas condiciones recae en la necesidad y el reto de una inclusión, representación y representatividad de todas las posiciones, como desde la institucionalidad parlamentaria. Entonces, una correcta gobernanza es la que logra posiciones comunes de cooperación, no de conflicto y crisis de gobernabilidad. Se incorporan así al ejercicio de gobernar, a empresas de mercado, organizaciones civiles, grupos sociales e individuos particulares; planteándose así su necesaria alianza entre sí, como hacia los grupos parlamentarios. Implicando un cambio institucional para lograr la alianza entre el control jerárquico y la auto-determinación cívica de la vida pública.
La gobernanza parlamentaria está compuesta de al menos cuatro aspectos: (i) la gobernanza económica que faculta el desarrollo de sus funciones propias por naturaleza constitucional, (ii) la gobernanza política, desde la cual toma vida el principio de autonomía parlamentaria, (iii) la gobernanza administrativa que refiere a la responsabilidad en la eficacia y eficiencia en la administración, y finalmente, (iv) la gobernanza sistémica por medio de la cual el accionar parlamentario se encuentra profundamente hilvanado al quehacer de los demás poderes constitucionales, tomando vida el principio de separación de poderes, como la exigencia de complementariedad entre estos.
Desde la gobernanza parlamentaria se entretejen relaciones multi-dimensionales de colaboración, coordinación y control entre el Poder Ejecutivo y el Poder Legislativo, dinámicas que tienden a amplificar o reducir sus capacidades de actuación desde una combinación de factores político-institucionales. Por ello, se afirma que los Parlamentos no operan en un vacío de arquitectura institucional, pues toman vida a través de sus actores, sus preferencias y el cómo ellos logran articular sus objetivos, desde el cálculo estratégico del uso de los procedimientos –reglas de juego formales- y sus atenuaciones por la institucionalidad informal –las reglas culturales que determinan las relaciones de poder- (Ver Diagrama Nº 4).
Diagrama Nº 4. Gobernanza parlamentaria y capacidad institucional
Fuente: Elaboración propia
El diseño institucional parlamentario consiste en la creación de una forma de promover resultados en las funciones legislativas, de control y de deliberación, en un contexto de relaciones de mutua dependencia entre el Poder Ejecutivo y el Poder Legislativo para la canalización y articulación del interés general. La ingeniería de la institucionalidad parlamentaria surge como una forma de articulación político-social para la transformación de las preferencias individuales en colectivas, es decir, la construcción racionalizada del interés colectivo bajo el dominio de un Estado de Derecho en un régimen democrático, en un marco de gobernabilidad y gobernanza parlamentaria.
La gobernanza parlamentaria descansa en su capacidad para promover y consolidar el diseño de un conjunto de reglas y principios adecuados, a través de los cuales se determina el cómo y el quién participa en la adopción de las decisiones públicas, y el quién y el cómo puede hacer uso de los mecanismos de impugnación de esas decisiones, como de aquellas otras vías alternas y complementarias para la manifestación de las interacciones público-privadas que dotan de carácter identitario a los tejidos sociopolíticos existentes.
Al entender a la gobernanza parlamentaria como el conjunto de reglas de juego y la base institucional por medio de la cual se materializan los procesos decisionales, se debe considerar a su vez la capacidad de adaptación y flexibilidad de la misma, para ajustarse continuamente a los factores endógenos y exógenos, sin caer en tendencias arraigadas de reformismo institucional. La efectividad de la gobernanza parlamentaria se encuentra condicionada a su capacidad para producir reglas de juego formuladas con claridad y mecanismos de acceso a la información proclives a reducir la incertidumbre del proceso decisional. De forma tal que el diseño parlamentario tiende a ser eficaz cuando éste permite disminuir la incertidumbre originada en las reglas y mediante un sistema de incentivos se controla la incertidumbre derivada de las interacciones socio-políticas.
El diseño parlamentario no elimina los conflictos de las decisiones colectivas, pero si permiten atemperarlo y manejarlo dentro de los cauces de la legalidad jurídica y la legitimidad del interés aceptado por los actores participantes; constituyéndose además en espacios públicos que facilitan la construcción del interés colectivo. Sin embargo, el diseño no opera al vacío, pues las interacciones externas tienden a sobrecargar sus capacidades de respuesta y de acción legislativa.
Desde la teoría de la elección racional, el diseño institucional es el resultado de los arreglos político-institucionales entre los actores con poder de decisión y aquellos con poder de veto –veto players-, quienes realizan un cálculo estratégico de sus preferencias, teniendo conocimiento de sus objetivos, recursos y de las circunstancias que enfrentan. Por tanto, la decisión estratégica es producto del trinomio articulado por: a) los actores toman decisiones racionales con arreglo a fines, b) dadas sus preferencias (elemento subjetivo de la acción) y c) teniendo en cuenta cuáles son las restricciones en las que pueden tomar sus decisiones -elemento objetivo de la acción-[11] (Martínez, 2004).
La combinación y atenuación del diseño parlamentario por el cálculo de los factores políticos es entendida como el conjunto de arreglos institucionales, que son a su vez soluciones de aprendizaje histórico, formuladas por los tomadores de decisiones para ir modelando de forma particular las estructuras del Parlamento, es decir, sus márgenes de actuación de carácter político, administrativo y financiero, quienes en su sumatoria integral se recogen el principio de separación de poderes y por resultado la capacidad de autonomía parlamentaria. De esta forma la autonomía parlamentaria, vista ahora como un arreglo político-institucional se origina de acuerdos iniciales que establecen cuerpos de restricciones e incentivos tendientes a regular las interacciones que se dan en el espacio legislativo, y en aquellas dimensiones del Ejecutivo donde tiene responsabilidad o capacidad parlamentaria.
El diseño parlamentario existente establece parámetros para la acción, pero también puede auto-reforzarse o dificultar su sustitución, mediante los efectos de los incentivos que posee y modelan las actuaciones de los diputados. Ciertos diseños pueden producir resultados ineficientes y sobrevivir, como consecuencia de un aprendizaje de los actores mediante el uso y adaptación a las regularidades e irregularidades institucionales y sus costes de su sustitución; donde el resultado suele ser una sobre-posición de la institucionalidad informal a la formal.
Es por tanto el reglamento legislativo el factor institucional donde se contemplan el conjunto de reglas emanadas por la potestad auto-normativa con la finalidad de disciplinar los procedimientos para el desarrollo de sus actividades, determinar los órganos que los conforman y las funciones asignadas al Parlamento. De forma tal que se asegura la adecuada canalización del marco competencial dado en la constitución política, por medio del cual se definen los niveles de relacionamiento entre los supremos poderes, así como hacia la administración pública o a terceros.
Cuanto menos amplia y detallada sea la regulación constitucional en materia parlamentaria, más vastos y prolongados, serán los reglamentos parlamentarios, dándose entonces una relación inversa;
Como ha puesto de manifiesto Manzella, respecto a la autonomía parlamentaria, la Constitución ofrece el cuadro de las atribuciones y de los principios procedimentales base, creando un espacio que pertenece al poder normativo de las Cámaras, colmar con una disciplina, correspondiente a las exigencias políticas de funcionalidad parlamentaria que debe mantenerse al interior de aquel cuadro y de aquellos principios. Marín 2005, p. 44.
Rubén Hernández (2000) determina que, dentro del ordenamiento parlamentario, el reglamento interno constituye el instrumento técnico por medio del cual el proceso político se convierte en un proceso jurídico, razón por la cual éste deberá de ser elástico, pues constituye el núcleo dinámico de ese ordenamiento, cuya finalidad es absorber y racionalizar las tensiones y demandas del proceso político en la arena parlamentaria.
Esas posibles tensiones y demandas señaladas por Hernández (2000) pasan por aspectos de gestión de control político y la gestión de la potestad legislativa, como también por asuntos de orden administrativo y organizacional; en cuya dinámica la construcción de la agenda parlamentaria si bien responde a reconfiguraciones de las relaciones de poder –dada la diversidad de intereses y posiciones-, conlleva a su vez implicaciones de carácter administrativo y organizacional;
El concepto de flexibilidad del Reglamento Interno debe combinarse con el de estabilidad, en el sentido de que éste constituye un factor de institucionalización de las fuerzas políticas que operan en el Parlamento. Lo anterior significa que el Reglamento Interno responde a exigencias permanentes en las que el ordenamiento parlamentario encuentra su razón de ser y operar. Estas exigencias se refieren, por ejemplo, a que la mayoría actúe sin impedir a las minorías desarrollar su función, y éstas, por su parte, deben desenvolverse sin usurpar los poderes funcionales de la mayoría. Otra característica importante del Reglamento Interno, derivada de su flexibilidad, es la posibilidad de que sea derogado, para casos concretos, por otros actos y comportamientos que también constituyen fuentes normativas del ordenamiento parlamentario. Hernández 2000, pp. 50 - 51
Ante una debilidad institucional y escasez de un adecuado sistema de incentivos y restricciones el sistema tiende a canalizar sus tensiones y conflictos principalmente por la vía informal. En situación inversa, ante una cultura política deficiente o inestable –alta fluidez y debilidad del sistema de partidos, por ejemplo–, el sistema requiere de una mayor dependencia de incentivos y restricciones formales, a efectos de asegurar la estabilidad política (Vargas & Petri 2008).
Por ejemplo, el análisis comparado de los reglamentos de Centroamérica y República Dominicana, faculta la identificación de los modelos de organización y funcionamiento adoptados en la región. Las diferencias regionales determinan además la capacidad de flexibilidad, espontaneidad y dinamicidad de los mismos, para concebir aquellas normas necesarias que contribuyan a la estabilidad política del Parlamento. Los reglamentos parlamentarios de la región se han caracterizado por estar inmersos en un constante proceso de reformas parciales y estructurales, que en la mayoría de los casos desembocan en una reestructuración sustancial de los mismos[12].
A una mayor recurrencia de reformas reglamentarias, menor será el grado de dependencia a la estabilidad política, entendiendo por tal, los arreglos políticos institucionales dados por dos o más bancadas, cuya articulación faculta la construcción de las mayorías parlamentarias necesarias para la adopción de decisiones.
Entre más alto sea el nivel de tipificación temática más se incide en la ingeniería parlamentaria para asegurar la promoción de mejores niveles de estabilidad democrática, es decir, la representación y proporcionalidad de todas las fuerzas políticas reflejadas en el espectro del parlamentario. La tipificación temática destaca la capacidad del reglamento para transcender las tendencias de función legislativa a orientaciones de carácter deliberativo, como de control y fiscalización parlamentaria, particularmente los derechos de las minorías, entre otros. El resultado al analizar los reglamentos legislativos de la región es que la ingeniería parlamentaria desde la plataforma de los reglamentos se ha orientado por una amplia tipificación del proceso de formación de la ley, lo cual deja por resultado un absoluto desnivel en cuanto a la constitución de normas sustantivas y procedimentales que faculten el adecuado y recurrente ejercicio del control parlamentario (Ver Cuadro N° 1).
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Cuadro N° 1. Orientación funcional de los reglamentos legislativos en Centroamérica y República Dominicana |
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País |
Nivel de institucionalización |
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Legislación |
Control parlamentario |
Administración |
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Guatemala |
++ |
+/- |
++ |
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Honduras |
++ |
+/- |
++ |
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El Salvadoro |
++ |
+/- |
++ |
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Nicaragua |
++ |
+/- |
+/- |
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Costa Rica |
++ |
+/- |
+/- |
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Panamá |
++ |
+/- |
++ |
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República Dominicana (Cámara de Diputados) |
++ |
+/- |
++ |
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República Dominicana (Senado) |
++ |
+/- |
+/- |
++: Detallada
+: Amplia
+/-: Básica
-: Deficiente
Fuente: Elaboración propia con base en los reglamentos parlamentarios de la región
Del Cuadro N° 1 se infiere dos tendencias homogéneas en la región: a) un nivel detallado de institucionalización de la función legislativa y b) un nivel básico de institucionalización de la función de fiscalización parlamentaria. En cuanto a la función de auto administración se destacan los casos de Guatemala, Honduras, El Salvador, Panamá y el caso de la Cámara de Diputados de la República Dominicana con niveles detallados, y en un segundo lugar, los casos de Nicaragua, Costa Rica y la Cámara de Senadores de la República Dominicana con niveles básicos.
El resultado es una ingeniería parlamentaria que desde la plataforma de los reglamentos se orienta por una amplia tipificación del proceso de formación de la ley, lo cual deja por resultado un absoluto desnivel en cuanto a la constitución de normas sustantivas y procedimentales que faculten el adecuado y recurrente ejercicio del control parlamentario.
iii. Los enfoques sobre la modernización parlamentaria
La modernización parlamentaria entendida como una relativa estabilización del diseño institucional, depende entonces de una sutil influencia provista por el control de la estructura y el procedimiento, en contraposición a una tendencia neo-clásica que asumió el contexto institucional como un aspecto fijo, dado y exógeno, opacando así la capacidad del análisis del cómo dicho contexto contribuía también a la influencia de equilibrios inter-dinámicos entre los actores políticos y la sociedad.
El desafío entonces es el transitar entre asegurar los diseños institucionales adecuados y obtener los resultados necesarios a partir de la combinación de variables políticas que dan vida al acontecer parlamentario en los sistemas presidencialistas, particularmente en aquellos momentos de tensión y conflicto entre el Ejecutivo y Legislativo, como a lo interno de éste.
La capacidad de modernización del Parlamento se pone a prueba precisamente en situaciones en las cuales el antagonismo de intereses y posiciones es tan extremo, que incentiva a los actores políticos a buscar soluciones de canalización o imposición, alternas a las institucionalmente establecidas. El éxito del “espíritu de modernización” radica entonces en la capacidad de flexibilización de los procedimientos para seguir articulando las diferencias y estimulando a la auto-regulación de los actores por las vías formales; sin dejar de lado que en la realidad política se buscará controlar e interpretar los procedimientos, como una forma de constreñir los márgenes de maniobra de los adversarios.
De esta forma la ingeniería institucional que orienta las capacidades de relacionamiento entre los actores parlamentarios, como de estos hacia otros actores, es entendida como gobernanza parlamentaria, y las formas potenciales de integración de sus diversos mecanismos político-institucionales conforman un panorama mucho más amplio denominado “capacidad institucional parlamentaria”.
El proceso de modernización importa, y más aún porque toma vida a través de los actores. Ello lleva entonces a valorar la misma identidad y preferencia de éstos, pues son sus preferencias quienes se encuentran reflejadas en el diseño mismo de las reglas de juego, es decir en los reglamentos y las estructuras organizacionales derivadas.
El Parlamento como institución consiste en una distribución de actividades, una división de actores y la reunión de las actividades con los individuos, de tal suerte que una subdivisión de individuos tenga jurisdicción sobre un subconjunto específico de actividades (Shepsle y Bonchek, 2005). Por tanto, el diseño institucional implica funciones de control y supervisión sobre los diversos efectos formales e informales generados, particularmente sobre la forma de interacción entre representantes y representados en la toma de decisiones.
La teoría de las “instituciones en equilibrio” sostiene que la elección y supervivencia de las instituciones depende de su desempeño en la provisión de los bienes públicos y en la reproducción de los costes de transacción, así como de la vía por la que han sido elegidas, incluido el papel de pequeños acontecimientos y de la suerte en la obtención de adhesiones.
Una vez que las instituciones existen, establecen parámetros para la acción, pero también pueden auto-reforzarse y dificultar su sustitución mediante los efectos de los incentivos que comportan. Incluso ciertas instituciones que producen resultados ineficientes pueden sobrevivir como consecuencia del aprendizaje de los actores mediante el uso, su adaptación a las regularidades institucionales y los costes de su sustitución (North 2005).
El concepto de “equilibrio inducido institucionalmente” de Kenneth Shepsle (1986) expone que las estrategias de los actores y sus interacciones en un escenario social pluralista pueden producir elecciones sociales estables, aunque a veces no deseadas o ineficientes, gracias al papel de las instituciones. La estabilidad es un resultado de los costes impuestos a ciertas estrategias y de los mecanismos de agregación establecidos por las reglas institucionales.
Por tanto, toda modernización parlamentaria parte de la búsqueda de un equilibrio institucional, donde la ecuación se encuentra dominada por la integración de tres factores estratégicos: (a) actores, (b) preferencias y (c) procedimientos. No obstante, aún cuando una perfecta alineación entre actores y preferencias se haya conjugado, siempre el factor institucional asumirá una posición privilegiada, pues al final de cuentas son las instituciones quienes regulan los conflictos de la sociedad y por ello su sobrevivencia (ver Diagrama Nº 5).
Si el procedimiento tiende a ser complejo y disperso, los actores optarán por reformas paralelas, es decir vía institucionalidad informal, salvo que la garantía de institucionalización determina la sostenibilidad de la transformación en la ingeniería parlamentaria deseada – o incluso ante la amenaza de una futura emergencia de actores estratégicos que alteren la reconfiguración de las relaciones de poder –.
Diagrama Nº 5. Equilibrios institucionales y cambio institucional
Fuente: Elaboración propia
Como se infiere en el Diagrama Nº 5, el cambio institucional parlamentario tiende a surgir ya sea por (a) accidente –lo que sucede simplemente sucede-, (b) por evolución –se han dado mecanismos de selección, habitualmente de naturaleza competitiva, que determinan la supervivencia de prácticas específicas-, o bien (c) por una intervención intencional –efecto de una intervención deliberada por parte de los agentes dotados de intención e búsqueda de un objetivo-.
Desde la primera perspectiva –accidente- no juegan causales político-institucionales mayores que impulsen el cambio, pues lo que sucede, simplemente sucede, por lo cual el cambio es producto de una cuestión puramente de contingencia político-institucional (Goodin, 2003). La cuestión entonces es ¿por qué cambian las instituciones? ¿son todos los cambios pertinentes? ¿quién determina la pertinencia o no de esos cambios?
El diseño parlamentario representa un mecanismo de solución de conflictos sociales dentro del sistema político, puesto que se requiere de un liderazgo imaginativo para hacerle frente al gran número de intereses que presionan con sus demandas; se necesita de habilidad en el análisis partidista y capacidad para reestructurar las controversias políticas, para identificar las plataformas institucionales más aptas a las realidades históricas, políticas y culturales de una sociedad, sin caer en la tentación de anclajes sin posibilidad de adaptación.
Los cambios institucionales por evolución son producto de variaciones iniciales que bien han sido por accidente o simplemente por una cuestión al azar, donde la dimensión política de los actores que dirigen las instituciones, particularmente sus personalidades han podido dejar una huella que de una forma u otra tiende a influir en términos generales en la gobernanza parlamentaria. Bajo esta perspectiva, la institucionalidad informal prolongada puede generar transformaciones institucionales bajo una lógica de absorción de las reglas informales hacia las formales.
El tercer tipo es la intervención intencional, donde el cambio es producto de una actuación deliberada por actores estratégicos quienes pretenden alteraciones parciales o totales en busca de intereses y objetivos determinados. No obstante, no se puede obviar que el diseño parlamentario es a menudo el resultado de actividades intencionales que se descaminan: subproductos imprevistos, derivados de ciertas acciones intencionales que se superponen entre sí, de intenciones mal dirigidas o simplemente, de un error (Goodin, 2003).
Los resultados de una perspectiva u otra llevará siempre a puntos de tensión entre la formulación de un modelo normativo perfecto o bien estructuras de carácter empírico susceptibles a la perfectibilidad. El supuesto medular del diseño institucional es una adecuada correspondencia con los entornos internos y externos, ello implica que su conceptualización normativa y prescriptiva debe lograr niveles óptimos de coherencia intra-institucional como inter-institucional, en armonía con el resto de la ingeniería del Estado y del contexto social en el cual se encuentra inserta. Sin embargo, en ocasiones la falta de coherencia puede responder a incentivos para alentar la falta de armonía y por tanto constantes confrontaciones del proceso decisional y con ello mejorar los niveles de calidad de los resultados institucionales –fenómenos identificados como irritantes institucionales (Goodin, 2003)-.
Cuando el Parlamento se transforma de forma endógena – modificación de las reglas de juego –, deja de ser el mismo, con lo cual se modifican, crean o transforman muchas incertidumbres del cómo los procedimientos alteran o modifican las preferencias de los actores. Aspectos que tienden a reflejarse directamente en los costes de transacción política, el desafío entonces es generar adecuados arreglos institucionales capaces a adaptarse al ambiente interno y externo, sin que ello desemboque en un proceso permanente de reforma institucional.
Entonces, ¿por qué han fallado muchos de los procesos de modernización parlamentaria? Se pretender generar afirmaciones generalizadoras suele encontrarse como tendencias que los procesos de modernización parlamentaria son eminentemente procesos de carácter político y por ende:
- Las estrategias de modernización serán más eficientes en cuanto más institucionalizados y programáticos sean los partidos políticos.
- El diseño organizacional parlamentario asegure una sólida capacidad para elaborar políticas públicas
- Los sistemas de seguimiento, evaluación y control de las reformas institucionales sean eficientes, transparentes y gocen de legitimidad técnica y política.
- La administración parlamentaria sea fuerte y técnicamente competente
Las intervenciones de modernización parlamentaria han respondido a una combinación de factores que van desde subir las capacidades técnicas de los funcionarios como de los parlamentarios hasta procesos de reforma en infraestructura, según se desprende del Cuadro Nº 2. No obstante, la cuestión fundamental es que en muchas ocasiones los procesos originados desde las agendas de la cooperación internacional parten de un “proceso” de sensibilización y apropiación por parte del receptor, lo cual no siempre es fácil de dar continuidad, particularmente cuando dicho receptor no participa de forma activa en su “apropiación”, especialmente en la definición de los contenidos, ámbitos y límites de la intervención.
La falta de sinergia entre la base intelectual y la base política tiende a expresarse particularmente en los momentos de “realineamiento de las fuerzas políticas”, pues los grupos marginados o excluidos del proceso de modernización terminan por categorizar las transformaciones institucionales como algo muy particular de un partido político, o bien de una gestión individualiza de un grupo de parlamentarios. El secreto es integrar procesos amplios de negociaciones más variadas, que, si bien pueden atentar contra los tiempos de los proyectos de las agendas de los organismos internacionales, si contribuye a la construcción de una sostenibilidad más allá de la dimensión económica, es decir la sostenibilidad política y técnica de los procesos.
Cuadro Nº 2. Enfoques de la modernización parlamentaria –primera generación-
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Nivel |
Dimensión |
Áreas de intervención |
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Nivel actorial |
Funcionarios parlamentarios |
§ Habilidades en técnicas legislativas § Investigación parlamentaria § Formación de habilidades colaterales § Desarrollo de metodologías |
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Parlamentarios |
§ Capacitación en funciones parlamentarias § Habilidades de interlocución democrática § Intercambio de experiencias |
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Nivel organizacional |
Administración organizacional |
§ Directorios legislativos § Modelos y prácticas de gestión administrativa § Estructuración de equipos técnicos para asistir el proceso de formación de la ley |
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Tecnología |
§ Dotación de equipo informático § Informatización de procesos § Pizarras y mecanismos de votación electrónica § Sistemas integrados de información § Estrategias de gobierno digital |
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Infraestructura |
§ Remodelación de sedes § Construcción de sedes |
Fuente: Elaboración propia
Para el desarrollo de estrategias viables de modernización se requiere comprender cómo el diseño actual contribuye o no, a la capacidad de los parlamentarios para el ejercicio de sus funciones, o bien, si estos optan por una posición de comodidad al cuestionar y modificar únicamente las agendas emanadas por el partido en gobierno, el Poder Ejecutivo e incluso por la oposición extra-parlamentaria.
El postulado central de esta reflexión es apostar por una decodificación, de-construcción y re-construcción del sistema de incentivos y restricciones formales e informales que influyen en el desempeño del legislador en su condición individual, del grupo parlamentario, y del Parlamento como un todo.
La identificación del sistema de incentivos y restricciones responde a un cálculo estratégico sobre los posibles efectos de la agenda del proceso de modernización, vislumbrando su capacidad de incidencia positiva o negativa en el diseño institucional como un todo.
Por tanto, la modernización debe estructurarse no solo en mejorar las instancias técnicas, sino también concebir dentro de esa dinámica el ejercicio de las instancias políticas, tales como las bancadas parlamentarias y las juntas de jefes de fracción, entre otras. Pasando el enfoque de las reformas de primera generación –orientadas a los modelos organizacionales y de gestión-, para avanzar hacia reformas de segundo nivel, tales como mejoramiento de las vinculaciones con la ciudadanía, participación ciudadana, representatividad política, entre otros (ver Cuadro Nº 3)
En un sistema democrático, es el Parlamento la institución designada para tomar decisiones y ejercer el control político de éstas, en función del bienestar de la colectividad, siendo entonces los grupos parlamentarios y sus legisladores quienes han de considerar “…las respuestas a los problemas recurrentes son a menudo institucionalizadas. La acción colectiva ocurre en la comunidad política porque se han establecido procedimientos normalizados para suministrar a los actores políticos los incentivos adecuados con el propósito de que emprendan las acciones necesarias para suministrar un bien público o controlar un efecto externo” (Shepsle y Bonchek 2005, p. 289).
Cuadro Nº 3. Enfoques de la modernización parlamentaria –segunda generación-
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Nivel |
Dimensión |
Áreas de intervención |
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Nivel actorial |
Funcionarios parlamentarios |
§ Técnicas de control parlamentario § Técnicas para mejorar la calidad de la ley –especialidad temática- § Carrera de funcionarios parlamentarios § Unidades de apoyo a la construcción de políticas públicas |
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Parlamentarios |
§ Profesionalización y especialización del trabajo de comisiones legislativas § Acentuar el papel de las mayorías y minorías en el proceso democrático § Abrir espacios de debate, o mesas de seguimiento para temas particulares y sensibles –transfuguismo, rendición de cuentas del gasto público, etc. |
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Nivel organizacional |
Administración organizacional |
§ Líneas de publicación especializadas en temas particulares § Centros de investigación o unidades especializadas, como las Oficinas de Control del Presupuesto § Mecanismos de enlace con las administraciones públicas § Simplificación de trámites y procesos legislativos |
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Tecnología |
§ Presentación de sesiones on line § Acceso a información institucional desde la página web § Mecanismos de participación y consulta ciudadana |
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Infraestructura |
§ Adecuación de espacios para procesos de generación de foros, debates, y otras actividades que contribuyen a la construcción de opiniones diversas |
Fuente: Elaboración propia
La modernización parlamentaria no se encuentra completa si la integralidad de sus actuaciones no contribuya a fortalecer: conectividad, iniciativas internet, sistemas de datos intranet, workflow parlamentario –firmas digitales en los procesos parlamentarios-, emisión de televisión –programas televisivos como sesiones del pleno y comisiones vía on line-, programas de acercamiento al ciudadano, y procesos de institucionalización de gestión del conocimiento[13].
En términos globales se puede inducir que las reformas de segunda generación ponen el énfasis en la continuidad por la mejora del proceso de la ley, pero suman a ello el valor estratégico de la función del control parlamentario para las democracias contemporáneas; así como la estricta necesidad de mejorar las relaciones de los parlamentarios con la sociedad.
La adecuada correspondencia del diseño parlamentario solo es posible cuando en sí mismo se alberga la posibilidad de revisión, sin caer en tendencias permanentes de reforma y constante transformación. De forma tal que la solidez surja como capacidad de adaptación selectiva a nuevas situaciones y no resultar inelásticas y fáciles de desmoronar. Ambos factores deben ser a su vez armónicos con la sensibilidad a la complejidad motivacional de los parlamentarios, sin caer en procesos estrictos que emanan de “afuera hacia adentro”[14].
Toda actuación de modernización debe contribuir al proceso de racionalización y simplificación de la gestión, desde una integración del conocimiento técnico, como de las características de la cultura organizacional y política, a efectos de poder incidir en el modelo cognitivo del Parlamento como institución, pues solo así tanto los actores políticos como los técnicos se apropiarán de las razones del cambio; particularmente en una sociedad que cada vez es más fragmentada, dispersa y por qué no contradictoria.
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