Revista Centroamericana de Administración Pública, enero-junio/2023, No. 84
LA CONSULTA PREJUDICIAL EN LA CORTE CENTROAMERICANA DE JUSTICIA Y EL JUEZ NACIONAL EN LA APLICACIÓN DEL DERECHO COMUNITARIO EN EL SICA
Investigadora: Eymi Lissette Esquivel Avendaño[1]
Universidad Americana
Managua, Nicaragua
ORCID: 0000-0002-8812-6446
Este artículo hace un recorrido por los principios de derecho comunitario y la implicancia de éstos en la labor del juez nacional como juez comunitario en el contexto de los procesos de integración de la Unión Europea, la Comunidad Andina de Naciones y el Sistema de integración centroamericana. Se estudia la competencia de consulta prejudicial de los órganos judiciales de integración y el ejercicio concreto de la misma ante la Corte Centroamericana de Justicia a través del estudio de cada una de sus resoluciones. El artículo sistematiza comparativamente el alcance de la competencia en el marco de estos tres procesos de integración regional y determina la eficacia de la consulta prejudicial como competencia de la Corte Centroamericana de Justicia respecto al juez nacional en su papel de juez comunitario en el derecho comunitario centroamericano. Para ello, se ha realizado una investigación teórica con enfoque cualitativo mediante el método histórico-lógico y el método teórico-jurídico.
Derecho
internacional, Tribunal internacional, Corte centroamericana de justicia, SICA
This article reviews the principles of community law and their implications in the work of the national judge as a community judge in the context of the integration processes of the European Union, the Andean Community of Nations and the Central American integration system. Through the study of each of its resolutions, the jurisdiction of preliminary consultation of the integration judicial bodies and the specific exercise of the same before the Central American Court of Justice are analyzed.
The article comparatively systematizes the scope of jurisdiction with in the framework of these three regional integration processes and determines the effectiveness of the pre-trial consultation as a jurisdiction of the Central American Court of Justice with respect to the national judge in his role as community judge in Central American community law. through theoretical research with a qualitative approach using the historical-logical method and the theoretical-legal method.
Key words
International law, International tribunal, Central American Court of Justice, SICA
Recibido: 10 de noviembre de 2022
Aceptado: 23 de marzo de2023
DOI: 10.35485/rcap84_3
El presente artículo de investigación centra su objeto de estudio en la figura de la consulta prejudicial como competencia de los órganos jurisdiccionales comunitarios de la Unión Europea (en adelante UE), la Comunidad Andina de Naciones (en adelante CAN), y muy especialmente, en el Sistema de Integración Centroamericana (en adelante SICA), frente al juez nacional que se convierte en juez comunitario al aplicar la norma nacida en el proceso de integración.
La presente ha sido una investigación teórica con enfoque cualitativo en la que se han aplicado el método histórico-lógico y el método teórico-jurídico y se ha planteado como pregunta de investigación ¿Cuál es la eficacia de la consulta prejudicial cómo competencia de la Corte Centroamericana de Justicia y la importancia de los principios del derecho comunitario en la actuación del juez nacional?
Se abordan los principios de derecho comunitario reconocidos en la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la UE que determinan el alcance del ordenamiento jurídico comunitario en relación al derecho interno de los Estados Miembros. El estudio de los principios se conecta con la figura del juez nacional como jurisdicción encargada de la aplicación del derecho comunitario.
En ese escenario, se analiza la figura de la consulta / interpretación prejudicial como elemento de colaboración entre la jurisdicción nacional y la jurisdicción comunitaria en el contexto de la UE y la CAN, para luego estudiar la construcción de la competencia en el proceso de integración centroamericano y la CCJ.
Se presenta el estudio de la competencia de consulta prejudicial de la CCJ desde su construcción jurídica en el Protocolo de Tegucigalpa a la Carta de la ODECA y su Convenio de Estatuto, así como el estudio de cada una de las resoluciones de este órgano en la aplicación de esta competencia y un análisis comparativo en relación a la misma figura en la UE y la CAN.
Finalmente, se presentan reflexiones académicas a la luz de los principios de derecho comunitario, la comparación con otros procesos de integración y el ejercicio de la competencia de la consulta prejudicial por la CCJ para determinar su eficacia en el contexto actual.
El tema reviste especialmente importancia toda vez que el juez nacional adquiere la facultad de aplicación de la norma comunitaria y con ello, está revestido de jurisdicción para aplicar esa norma en un caso en concreto en contraposición a la norma nacional ante lo cual, deberá conocerla correcta interpretación del derecho comunitario para la salvaguarda de los derechos y obligaciones de los ciudadanos/as y la tutela judicial efectiva de los mismos.
Este artículo busca determinar el papel del juez nacional ante el nuevo ordenamiento jurídico que nace del proceso de integración del que su Estado forma parte y su colaboración a través de la consulta prejudicial. Una vez que su Estado confiere a esa organización internacional de integración competencias para producir normas jurídicas que conformen un nuevo ordenamiento, se despliega para el juez un conjunto de instrumentos jurídicos que está llamado a aplicar en su papel de juzgar y ejecutar lo juzgado, y en ese sentido, surge también la figura de la consulta prejudicial como elemento de conexión de la jurisdicción nacional con la jurisdicción comunitaria.
Para iniciar debemos plantear una primera definición en relación al derecho comunitario entendiendo este como “un conjunto organizado y estructurado de normas jurídicas, que posee sus propias fuentes, está dotado de órganos y procedimientos adecuados para emitirlas e interpretarlas” (Ruíz- Jarabo Colomer, 1993, p. 51). Se trata de un ordenamiento jurídico nuevo con un ámbito de actuación diferenciado del nacional y el internacional en sentido clásico, que se configura a través de la transmisión de facultades que antes gozaba el Estado en el marco de su soberanía y que ahora han sido cedidas en favor de una organización nueva.
La transferencia de competencias o cesión de soberanía que da lugar a la creación de una nueva institucionalidad regional en un proceso de integración se realiza como una manifestación expresa de la voluntad estatal para que esa institucionalidad produzca normas jurídicas en materias concretas que le serán luego directamente aplicables en la esfera nacional (Arroyo Lara & Pérez Gil, 2009).
Se ha configurado también la definición del derecho procesal comunitario entendido como una disciplina cuyo objeto de estudio son los órganos supranacionales como institucionalidad regional destinada a la resolución de conflictos al interior de una estructura de integración regional (Jimeno Bulnes, 2017).
El ordenamiento jurídico comunitario es aquel que nace de esa nueva organización internacional de integración a partir de la voluntad de los Estados que le conforman. En el marco de la aplicación de ese derecho comunitario, sobre todo en el contexto europeo, por vía jurisprudencial la Corte de Justicia de la UE reconoce y delimita lo que se ha denominado los principios de derecho comunitario. Principios que revisten especial importancia en la medida en que se vinculan a la actuación del juez nacional al momento de conocer un caso relacionado a una norma comunitaria.
A continuación, abordaremos algunos principios de derecho comunitario desarrollados en la jurisprudencia del Tribunal de Justicia Europeo, que justamente coinciden con haber sido establecidos en sentencias respecto de casos en los cuales se hacía uso de la figura de la consulta prejudicial, cuyo estudio es objeto principal de esta investigación.
Los procesos de integración regional se diferencian de las organizaciones internacionales clásicas, entre otras cosas, por la existencia de institucionalidad regional con vocación de permanencia. Dentro de la estructura de los procesos de integración, especialmente los abordados en esta investigación (UE, CAN, SICA) se ha configurado la existencia de órganos jurisdiccionales en la figura de tribunales de justicia, cuyo papel es la aplicación del ordenamiento jurídico gestado en el seno de ese proceso de integración.
Como refiere Moraga Mejías (2007) la finalidad de estos tribunales internacionales no está dada únicamente para la resolución típica de litigios, sino que supone el reflejo de una cultura de resolución de conflictos por vía pacífica, que responde a objetivos mayores de los procesos de integración. Para este autor, anexar un órgano jurisdiccional permanente robustece la institucionalidad regional, redunda en mayor grado de responsabilidad para las partes del proceso y procura un aumento en la confianza del sistema jurídico internacional.
Esa faceta jurisdiccional comunitaria reviste especial importancia pues la fuente de jurisdicción de los tribunales internacionales en procesos de integración responde a una competencia que antes no ostentaban órganos estatales y que nace en respuesta definitiva a la responsabilidad de ese órgano jurisdiccional como garante de los Estatutos Constituyentes de ese proceso (Moraga Mejía, 2017).
La función de ejercer jurisdicción que ha sido transferida a ese órgano o institución del proceso, le compele al ejercicio a una parte de su materialización, pero en palabras de Moraga Mejías la totalidad del ejercicio de esa jurisdicción se complementa mediante la cooperación del juez natural del ciudadano/a de la región (2017).
Tal y como señala Mejía Herrera (2011), los tribunales de justicia estatales en un proceso de integración se convierten en el primer órgano jurisdiccional que se encuentra llamado a hacer respetar el derecho construido en ese proceso, por lo cual, la creación de competencias que le vinculen cooperativamente con el tribunal de integración resulta particularmente relevante, y es así, que se construye la competencia de la consulta prejudicial o la interpretación prejudicial en el SICA, la UE, y la CAN.
Es importante resaltar que este órgano jurisdiccional comunitario no se trata de un tribunal de alzada o de casación, no se configura como una nueva instancia superior a la vía jurisdiccional nacional, su función respecto a la jurisdicción nacional es de coordinación y cooperación judicial, sus competencias suelen estar claramente definidas y delimitadas en instrumentos jurídicos de derecho comunitario.
En la esfera de determinación de competencias respecto al órgano jurisdiccional, usualmente se le delegan competencias de interpretación en relación a los instrumentos originarios de la integración y se reconoce también otras funciones, por ejemplo: la función consultiva, el control de los actos emanados de la institucionalidad del proceso, la autoridad para sentenciar y la obligatoriedad de sus sentencias (Mejía Herrera, 2011).
En lo que respecta a la función interpretativa sostiene Ruiz-Jarabo Colomer (1997) que se le ha confiado a través de la figura de la consulta prejudicial a los órganos de justicia comunitarios para el aseguramiento de la aplicación uniforme de este derecho. En apartados subsiguientes abordaremos esta competencia.
Como referíamos antes, en el proceso europeo de integración se construyen principalmente por vía de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia Europeo, los denominados principios de derecho comunitario. Como señala Jimeno Bulnes (2017), el Derecho Comunitario se reviste de caracteres que no se conocían en el Derecho internacional público clásico, como la aplicabilidad inmediata y el efecto directo. Abordamos a continuación la conceptualización de los principios de autonomía, efecto directo, aplicación inmediata y primacía.
1.2.1. Autonomía
El principio de autonomía fue consagrado por primera vez por el Tribunal de Justicia Europea a través de la sentencia Costa-Enel de 1964, que proclama “el Tratado de la CEE creó un ordenamiento jurídico propio, integrado en el sistema jurídico de los Estados miembros desde la entrada en vigor del Tratado, y que vincula a sus órganos jurisdiccionales;” (p.3) reconociendo la existencia de un ordenamiento propio y como tal autónomo, que vincula directamente a los órganos jurisdiccionales en el plano nacional.
Para este tribunal dejar de reconocer la autonomía del derecho comunitario pudiendo alegar una norma de derecho interno para frenar su cumplimiento contradice el objetivo fundamental de la integración, así un ordenamiento jurídico que goza de autonomía no debería oponérsele una norma de derecho interno pues inmediatamente la primera perdería su carácter comunitario y la misma configuración del proceso estaría en cuestionamiento (Sentencia Costa-Enel, 1964).
Para Arroyo Lara & Pérez Gil (2009), la autonomía implica que ese ordenamiento jurídico comunitario que se construye es autónomo respecto de cualquier ordenamiento jurídico preexistente, saliendo de la esfera del derecho internacional clásico en cuanto se trata de un ordenamiento jurídico nacido de una organización internacional de integración particular y nace independiente del derecho nacional.
De tal manera que se considera que los órganos nacionales judiciales tienen competencia para la aplicación de normas nacidas en el seno del proceso de integración, y en ese sentido, le corresponde aplicar el ordenamiento jurídico del proceso de integración que aumenta cada día y con ello, las controversias que puedan suscitarse por su aplicación (Ulate Chacón, 2008).
Así también la Sentencia del Tribunal de Justicia Europeo conocida como sentencia Van Gend en Loos, del 05de febrero de 1963 reconoce la autonomía del derecho comunitario al referir que “respecto a la legislación de los Estados miembros, al igual que crea obligaciones a cargo de los particulares, está también destinado a generar derechos que se incorporan a su patrimonio jurídico” (p.5).
La naturaleza de reconocer el principio de autonomía reviste especial importancia en la medida en que el juez nacional al momento de aplicar una norma comunitaria tendrá que tener claridad que su aplicación no está supeditada a una norma interna, ni tendrá un orden jerárquico respecto a esta última, pues el derecho nacional no puede modificar unilateralmente la aplicación de una norma comunitaria en relación a los restantes Estados que conforman el sistema.
1.2.2. Efecto directo y aplicación inmediata
El principio de aplicación inmediata es una de las principales diferencias del derecho comunitario y el derecho internacional clásico, en la medida en que mientras el derecho internacional clásico requiere una ulterior aprobación en el plano nacional para ser aplicable, el derecho comunitario gozade aplicación inmediata y efecto directo desde su promulgación, sin necesidad de un proceso de aprobación estatal previo. Así lo enuncia Ruíz- Jarabo Colomer (1993) al determinar que “la norma comunitaria se integra de pleno derecho en ese ordenamiento interno, sin necesidad de ninguna fórmula especial de introducción o de recepción” (p. 52). En este sentido, para Arroyo Lara & Pérez Gil (2009) el derecho comunitario goza de aplicación inmediata en razón de que no necesita un acto ulterior de un órgano estatal para que goce de aplicación en el Estado que forma parte del proceso de integración.
Por su parte, la eficacia directa como principio de derecho comunitario responde a la aptitud de ese derecho para originar derechos y obligaciones en los particulares por sí mismo, por tanto, es un principio que compromete “al juez nacional en la protección de los derechos que le otorga el ordenamiento jurídico comunitario” respecto del ciudadano (Ruiz-Jarabo Colomer, 1997, p. 126).
En palabras de Jimeno Bulnes (2017), el efecto directo implica la posibilidad de un ciudadano de un país miembro de invocar que se aplique una disposición comunitaria por un órgano jurisdiccional nacional, por lo que el Derecho comunitario demuestra que no está solamente dirigido a los Estados, sino también a los individuos, creando para ellos derechos y obligaciones.
Este principio también ha sido abordado por autores del contexto centroamericano como Mejía Herrera (2011) que sostiene que “El efecto directo del derecho comunitario significa que éste confiere directamente derechos e impone directamente obligaciones, no sólo a las instituciones comunitarias y a los Estados miembros, sino también a sus ciudadanos” (p. 6). Lo anterior implica la “posibilidad que tienen todos los ciudadanos de los distintos Estados miembros de invocar la aplicación de las disposiciones comunitarias ante los órganos jurisdiccionales nacionales” (Jimeno Bulnes, 2017, p.51) cuestión que reviste especial importancia en esta investigación.
Ciertamente es importante aclarar que no toda norma comunitaria es de efecto directo, los tratados de derecho comunitario originario, como normas de derecho internacional público siempre van a implicar reglas para su entrada en vigor para poder aplicarse en el derecho interno de los Estados, en igual sentido, las normas que necesiten posterior desarrollo normativo nacional o aquellas dirigidas a los Estados carecen de ese efecto directo en relación al ciudadano/a (Arroyo Lara & Pérez Gil, 2009).
1.2.3. Primacía
Como hemos señalado, el reconocimiento en el contexto europeo de los principios de Derecho Comunitario nace precisamente de la resolución de casos de Consulta prejudicial, competencia en la cual un juez nacional acude al Tribunal de Justicia Europeo para conocer la correcta interpretación de una norma comunitaria que está en su conocimiento en el marco de un proceso pendiente de fallo.
En el escenario anterior, el juez puede encontrarse con una norma de derecho comunitario que se contrapone con una norma de derecho interno en un caso pendiente de resolver. Ante ello, el principio de primacía aparece como respuesta a esta situación concreta pues plantea que, ante una contravención entre derecho comunitario y derecho interno, deberá darse prioridad al precepto comunitario y con ello aplicarse de manera (Cruz Rodríguez, 2015).
El principio de primacía implica que, ante un choque entre derecho comunitario y derecho interno, se producirá la inaplicabilidad de este último puesto que la norma nacional se verá desplazada por la norma comunitaria, ello no supone una reforma o modificación al derecho interno sino una inaplicación en el caso en concreto (Cruz Rodríguez, 2015).
El contenido de este principio nace en la Sentencia Costa/ Enel de 1964 del Tribunal de Justicia de la UE donde se define que la “la fuerza vinculante del Derecho comunitario no puede en efecto variar de un Estado a otro, en razón de legislaciones internas ulteriores” (p.3). Para el Tribunal de Justicia de la UE, la fuerza vinculante del derecho comunitario no puede variar de un Estado miembro a otro, de manera que una norma interna posterior en el tiempo no tendría porque poner en peligro el logro de los objetivos del proceso de integración (López Escudero, 2019; Ruiz-Jarabo Colomer,1997).
La sentencia Simmenthal del 9 de marzo de 1978 dictada por el Tribunal de Justicia de la UE resulta especialmente relevante pues ha establecido justamente lo descrito determinando que el juez nacional está obligado a velar por la eficacia de la norma de derecho comunitario, aun cuando ello implique dejar inaplicadas las disposiciones que le sean contrarias en el derecho interno.
Resulta oportuno aclarar que no debe confundirse la primacía del derecho comunitario con un tema de supremacía o jerarquización de normas, en la supremacía existen distintas escalas normativas donde se sobrepone una norma respecto a otra, o donde una norma nueva subordina a la que le precede. Como sostiene Cruz Rodríguez (2015), la primacía tiene una lógica distinta, se trata de “dos normas que están en igualdad de rango y que deben ser desentrampadas” (p. 17). Y ante ello, se debe procurar el objetivo principal de la comunidad de integración como hemos referido.
Lo que resalta este principio es la preeminencia del derecho de la comunidad respecto al derecho interno, buscando imponer o asegurarla obligación de garantizar la plena eficacia de las normas quede esa comunidad emanan en relación a los órganos e instituciones estatales (López Escudero, 2019).
Resulta fundamental resaltar el aporte teórico del principio de primacía en relación al contexto regional del SICA en la medida en la que se consagra la primacía como la preferencia del derecho comunitario respecto a las normas nacionales “de manera que, en caso de conflicto, se deben aplicar aquéllas, cualquiera que sea el rango de las normas internas y con independencia de que hayan sido aprobadas con posterioridad” (Ruiz-Jarabo Colomer, 1997, p. 127), puesto que, si una norma interna tuviese la fuerza de derogar o inaplicar una norma comunitaria, la misma construcción del proceso de integración se cuestionaría al no aplicarse de manera uniforme en todos los Estados que le conforman.
Los principios antes enunciados delimitan la labor del juez nacional cuando se encuentra frente a una norma comunitaria que está llamada a aplicar en el plano nacional, y han sido recogidos en este apartado para sentar las bases de lo que la doctrina ha considerado relevante a efectos de la aplicación del derecho comunitario.
Su inclusión busca dejar establecidas las particularidades de ese derecho comunitario que por su novedad son escasamente conocidas por sus destinatarios (los ciudadanos) y por los operadores de justicia (jueces nacionales) llamados a su aplicación. A continuación, se hace referencia a la figura del juez nacional específicamente en relación a su papel en la aplicación del derecho comunitario, y sobre todo, en la aplicación de esos principios abordados respecto a un caso en concreto.
1.3. El juez nacional como juez comunitario y su relación con los principios de derecho comunitario
Luego de abordar los principios que en el contexto europeo se han definido en relación a la aplicación del derecho comunitario, resulta especialmente relevante abordar al juez nacional, quién ejerce en el Estado la función de juzgar y ejecutar lo juzgado, siendo el sujeto que se enfrentará a un caso en concreto de un ciudadano/a en el que estará llamado a aplicar una norma comunitaria que se reviste de los principios que antes hemos desarrollado.
Al ser los ciudadanos/as de los Estados Miembros y los Estados en sí mismos destinatarios de las normas comunitarias como lo establece el principio de efecto directo, los órganos jurisdiccionales nacionales adquieren competencia para conocer los conflictos que se derivan de este nuevo derecho, salvo aquellos conflictos que por el principio de atribución sean competencias exclusivas del tribunal comunitario (Ulate Chacón, 2008), por ejemplo, en el caso de la CCJ la competencia para conocer como tribunal de apelación respecto a funcionarios del Sistema es competencia exclusiva de ese órgano regional.
En el contexto del SICA, la Corte Centroamericana de Justicia ha definido al juez nacional como juez comunitario, al que le corresponde aplicar e interpretar ese ordenamiento jurídico en su proceso judicial, denominando esta función como “nueva competencia que se le otorga a los jueces nacionales” (Resolución No. 5-11-96 de 1998, p. 6). Quedando en el juez nacional de la jurisdicción interna la función de aplicar el derecho comunitario en la esfera nacional.
Planteado lo anterior, el juez nacional, que al aplicar el derecho comunitario se convierte en un juez comunitario, deberá mantener colaboración con los órganos judiciales comunitarios, lo que en el marco del contexto europeo se realiza a través de la figura de la consulta prejudicial determinada en el Tratado de la Comunidad Europea (Ruiz-Jarabo Colomer, 1997; Jimeno Bulnes, 2017).
Por tanto, el derecho procesal comunitario ha configurado una estrecha relación entre el órgano jurisdiccional comunitario y el juez nacional de tal manera que “el Juez nacional no se puede excusar de resolver un asunto donde deba aplicar la normativa comunitaria (…), y si tiene dudas, deberá realizar la consulta prejudicial ante la [CCJ]” (Salazar Grande, et. al. 2019, p.208).
En este mismo orden de ideas, Ruiz-Jarabo Colomer (1997) sostiene que la característica de descentralización que distingue al derecho comunitario es justamente lo que hace necesaria la intervención del juez nacional para la aplicación de la norma creada en el espacio comunitario. Es así que, en relación a esta complementariedad se define también la separación de dos ámbitos de actuación, por un lado, le corresponde al tribunal jurisdiccional interpretar el derecho comunitario, determinando su sentido y alcance, y de otro lado, al juez nacional la aplicación de ese ordenamiento jurídico (Perotti, 2011).
Ahora bien, respecto a los principios de derecho comunitario y el papel del juez nacional, el Tribunal de Justicia de la UE ha establecido en la sentencia Simenthal, del 9 de marzo de 1978 que el juez nacional estaría llamado de forma obligatoria a proteger los derechos que se conceden al ciudadano en la norma comunitaria, sin la necesidad de solicitar la derogación del derecho nacional, pues como hemos hecho referencia no se trata de una derogación sino de inaplicar en el caso en concreto.
En la sentencia del caso Factortame del 19 de junio de 1990 se reconoce la facultad del juez nacional de suspender cautelarmente el derecho interno para garantizar la protección de los derechos contenidos en las normas comunitarias en relación a los particulares del caso. En ambas sentencias se puede apreciar la labor jurisprudencial de delimitación de la labor del juez nacional en la aplicación del derecho comunitario.
Como señala Morgan-Evans (2004), el juez nacional tiene la facultad de manera obligatoria de velar por la aplicación del principio de primacía, “esto significa que el juez nacional está facultado, cuando actúe como juez comunitario, es decir, como garante del respeto del Derecho Comunitario en el ámbito interno, para inaplicar incluso normas nacionales con rango o fuerza de ley” (p. 286).
Estos principios compelen al juez nacional a conocer el derecho comunitario y conocer lo que éste demanda en relación a su aplicación, de manera que la figura de la consulta prejudicial se vuelve una herramienta de cooperación para el juez nacional que, ante un caso en concreto, requiere confirmar la interpretación del derecho comunitario. Veremos luego que en contextos como el de la Comunidad Andina la consulta prejudicial se vuelve obligatoria para los jueces nacionales cuando el caso pendiente de fallo no tiene ulterior recurso.
Resaltamos que en el marco del derecho comunitario se le atribuye aljuez nacional un control de legalidad en el caso en concreto dentro de su sistema nacional (Ruiz-Jarabo Colomer, 1997), para que cuando los particulares al realizar contratos, alianzas privadas, sociedades, entre otras, requiere la aplicación y tutela del derecho comunitario, el juez nacional acto en su calidad de juez comunitario (Salazar Grande, et. al., 2019).
Es importante evidenciar la nueva faceta que adquiere el juez nacional frente al derecho comunitario, el que una vez creado le otorga funciones jurisdiccionales locales para su aplicación en el escenario nacional. De tal manera que el juez nacional está frente al derecho comunitario, llamado a aplicarlo en el caso concreto procurando la colaboración permanente con el órgano jurisdiccional comunitario que le permita conocer la correcta interpretación de la norma. Esa colaboración se encausa en la figura de la consulta prejudicial como competencia que vincula al juez nacional que aplica, con el tribunal que interpreta. Figura objeto de estudio en nuestros siguientes apartados.
Esa parte de la jurisdicción comunitaria que recae sobre el juez nacional genera para este la obligación de proteger los derechos y obligaciones que en ese cuerpo normativo se consagran respecto al ciudadano/a; ello sin perder de vista que no se trata de un mismo ámbito de actuación, sino una jurisdicción que se ejecuta y pone en práctica en dos vías, y al juez nacional le corresponde concretamente una de ellas: la aplicación.
En esa aplicación de la norma comunitaria el juez nacional deberá tener claridad objetiva de los principios que revisten doctrinalmente a este nuevo ordenamiento jurídico, y precisamente para asegurarse esa claridad de interpretación deberá acudir al órgano judicial comunitario para ser exacto en cuanto a la interpretación de esa norma y su aplicación.
Dentro de ese derecho comunitario que surge como ordenamiento jurídico de los procesos de integración, se determinan las competencias de cada uno de sus órganos a través de los instrumentos jurídicos originarios del sistema, dando origen a los órganos judiciales del proceso y con ello, a una jurisdicción completamente nueva.
Esa jurisdicción comunitaria está facultada de competencias diversas y diferenciadas según el proceso de integración que se estudie. A efectos de esta investigación, hemos centrado nuestro estudio en la competencia de consulta prejudicial en el contexto de la Unión Europea, la consulta prejudicial del SICA y la interpretación prejudicial de la Comunidad Andina de Naciones.
La regulación de esta competencia en el Tribunal de Justicia de la UE y el Tribunal Andino de Justicia ha sido seleccionada para su estudio en esta investigación por dos causas: primero porque se trata de dos tribunales de procesos de integración que tienen una competencia similar al contexto regional centroamericano y segundo, por el desarrollo en la aplicación de esta competencia en el transcurso de los años, que sobrepasa en buena medida la labor del órgano regional jurisdiccional del SICA.
Esta competencia que se ha otorgado a la CCJ en el Convenio de Estatuto es igualmente reconocida (con elementos diferenciadores), en el artículo 19.3 del Tratado de la Unión Europea respecto al Tribunal de Justicia de la UE y en el artículo 32 del Tratado modificatorio del Tribunal Andino de Justicia.
Para Ruiz-Jarabo Colomer (1997) el proceso prejudicial que en el contexto europeo se trata como un incidente, y se ha creado con la intención de ser medio útil del juez nacional para apoyar su labor de aplicación del derecho comunitario en un proceso principal, de manera que su aplicación se realice de acuerdo a parámetros comunes.
Se trata de un mecanismo mediante el que el tribunal nacional puede o debe (según sea el caso), consultar al tribunal comunitario acerca de la interpretación o validez de una norma regional, siempre en el marco del proceso concreto en el que está interviniendo, en el cual la norma comunitaria está estrechamente vinculada (Perotti, 2011). El procedimiento reviste especial relevancia porque procura una aplicación uniforme y coherente de la norma comunitaria en todos los Estados Miembros (Perotti, 2011).
Es así que, la consulta prejudicial se convierte en una herramienta concreta y eficiente a disposición del juez nacional como primer llamado a dar cumplimiento al ordenamiento jurídico comunitario, como señala Mejía Herrera (2011) “de ese modo fue concebido en el modelo europeo y con ese mismo tenor, se expandió el concepto hacia América Latina” (p.119). A continuación, se detallan los elementos más relevantes de la competencia en el contexto europeo y andino.
Para algunos autores, la figura de la consulta prejudicial se trata de una herramienta de derecho procesal que conecta a los tribunales de justicia entre distintos sistemas, en este caso, al tribunal de justicia nacional con el comunitario (Mejía Herrera, 2011), de manera que se convierte en un mecanismo de cooperación judicial para que entre estos contribuyan de forma directa y reciproca para la resolución de un caso. (Dueñas Muñoz, 2011; Guerra Gallardo, 2006). La interpretación judicial se vuelve una herramienta principal que permite interrelacionar la justicia comunitaria y la justicia de los Estados miembros (Perotti, 2019).
Para Dueñas Muñoz “la interpretación prejudicial es la expresión de la coordinación y cooperación entre las jurisdicciones comunitaria y nacional en la aplicación del derecho comunitario” (2011, p. 37), manifestándose la competencia como una alternativa que permite el diálogo entre tribunales y la cooperación entre estos, que redundará en la correcta aplicación del derecho comunitario.
Su origen como competencia comunitaria nace en el contexto de la Comunidad Europea, precisamente por ello, se hace evidente la necesidad de abordar primero su construcción en el contexto europeo para referirnos posteriormente al SICA. Entendemos pues la figura como una construcción del derecho comunitario para la interpretación y aplicación del ordenamiento jurídico de manera uniforme en los Estados miembros (Perotti, 2019).
2.1.1 Unión Europea
El tribunal de justicia de la Unión Europea (2021) define las peticiones de decisión judicial cuando:
Un juez nacional tiene dudas sobre la interpretación de un acto adoptado por la Unión o sobre su validez. En tal caso, el juez nacional suspende el procedimiento que se sustancia ante él y somete el asunto al Tribunal de Justicia, que se pronuncia sobre la interpretación de las disposiciones de que se trate o sobre su validez (p. 74).
De Tomaso (2008) hace énfasis en que la interpretación prejudicial en el contexto europeo tiene una naturaleza más amplia, en razón de que no solo interpreta las normas comunitarias, sino también los actos que adoptan las instituciones de la Comunidad Europea. De manera que, de un lado se interpreta la norma comunitaria cuya validez no se cuestiona y de otro, se consulta sobre la validez del acto promulgado por la institucionalidad regional.
La cuestión prejudicial permite que el juez u órgano jurisdiccional nacional, en la labor de aplicación del derecho comunitario se dirija al tribunal pidiendo una decisión a este como máximo intérprete del derecho de la Unión para garantizar la aplicación uniforme de este derecho en todos los Estados (Lacaba Sánchez, 2018).
En palabras de Dueñas Muñoz (2011), de conformidad con el Tratado Constitutivo de la Comunidad Europea si una decisión ante la jurisdicción nacional no es susceptible de ulterior recurso en el derecho interno, la consulta al tribunal se vuelve obligatoria.
Esta competencia encuentra su fundamento en la coexistencia en el mismo territorio del ordenamiento jurídico nacional con el ordenamiento jurídico comunitario, lo que irremediablemente dará lugar a conflictos entre normas. Es por ello que el tribunal en su jurisprudencia ha dejado ya sentado el principio de primacía del derecho comunitario sobre el derecho interno (López Escudero, 2019).
Es importante resaltar el efecto que posee la sentencia del tribunal de justicia europeo ante una consulta prejudicial. Así, cuando el tribunal declara que un acto de la institucionalidad regional no es válido o declara un sentido determinado para la interpretación de una norma comunitaria, su resolución tiene fuerza vinculante imponiéndose al juez nacional que ha planteado la cuestión (Lacaba Sánchez, 2018).
De tal suerte que el juez nacional al iniciar la consulta prejudicial se compromete a acatar la respuesta que reciba del tribunal comunitario ante la duda que ha planteado, y con ello, la respuesta sobre la relación del derecho comunitario con la norma de derecho nacional que tiene que aplicar en un caso en concreto. Con la respuesta dictada por el tribunal de justicia, el juez nacional puede resolver el litigio pendiente.
Resulta relevante señalar que el Tribunal de Justicia europeo (2021) ha contemplado la existencia de un procedimiento prejudicial de urgencia para materias que versen sobre asuntos de particular importancia. Se ha considerado a tales efectos temáticas como derecho de asilo, temas de control de fronteras y lo relacionado a la sustracción de menores.
La doctrina europea se debate si las interpretaciones judiciales tienen efectos erga omnes desde dos posiciones, quienes apuestan por este efecto para las sentencias en casos de interpretación judicial, refieren que si varias consultas versan sobre el mismo instrumento jurídico o norma comunitaria, lo que se produce es una saturación del sistema de justicia que es innecesaria, toda vez que la norma no debería tener interpretaciones deliberadamente diferentes (De Tomaso, 2008).
Por otra parte, otros sostienen que, al ser una consulta prejudicial directamente vinculada a un proceso particular, la interpretación del tribunal solo puede ser aplicada al caso en concreto, porque cada caso tiene una naturaleza particular (De Tomaso, 2008). A este respecto se considera que, si se trata de la interpretación de una norma comunitaria de carácter general, su interpretación no debería cambiar de un caso a otro y el precedente jurisprudencial podría servir de pauta al juez nacional para conocer de antemano, la posición interpretativa del tribunal.
No es objetivo de este trabajo de investigación ser particularmente exhaustivos con el estudio de la figura para el contexto europeo, la que ha sido ya ampliamente estudiada y cuyo análisis requiere ser objeto principal de una investigación, sin embargo, se debe resaltar que la figura se ha desarrollado ampliamente a través de los años en ese contexto regional.
Su implementación ha dado lugar a discusiones amplias sobre medidas prejudiciales, la construcción de una sólida jurisprudencia en materia de principios, alcance, la construcción del principio de equivalencia, el principio de efectividad, la discusión sobre la naturaleza erga omnes de la sentencia, entre otros, lo que denota que se trata de una figura ampliamente usada y efectiva para la interpretación correcta del derecho comunitario de la UE.
Por ejemplo, el Tribunal de Justicia Europeo conoció en 2021 la cantidad de 838 causas, de las cuales 567 corresponden a consultas prejudiciales, es decir, el 67.66% de las causas conocidas por el tribunal corresponden a esta competencia, con un tiempo medio de resolución de 16.6 meses y 3.7 meses en relación a las consultas denominadas de urgencia (Tribunal de Justicia de la UE, 2021). Los datos expuestos contrastan drásticamente con el contexto de la Corte Centroamericana de Justicia como abordaremos posteriormente.
2.1.2 Comunidad Andina de Naciones
La Comunidad Andina de Naciones en el artículo 32 del Tratado modificatorio del Tribunal Andino de Justicia consagra la figura de la interpretación judicial que refiere igualmente a la competencia que permite que el juez nacional que conoce de una causa que involucra una norma comunitaria acuda al tribunal regional para su interpretación, sin embargo, esta figura reviste especiales particularidades en el marco de este proceso de integración.
En palabras de Cárdenas Caycedo (2017) el Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina “es un organismo judicial de carácter comunitario que se cataloga como intérprete autorizado del derecho andino, tanto principal y secundario” (p.97), en ese sentido, las autoridades jurisdiccionales de sus países miembros se entienden parte del sistema teniendo la obligación de aplicar el ordenamiento comunitario en sus decisiones.
De tal manera que se comprende que “la jurisdicción comunitaria está constituida por el Tribunal de Justicia del Acuerdo de Cartagena y por los tribunales nacionales a los que el ordenamiento jurídico andino les atribuye competencia para decidir sobre asuntos relacionados con este derecho” (Perotti, 2019, p. 82).
La competencia de interpretación prejudicial en la configuración de la Comunidad Andina consiste en la solicitud de la autoridad judicial por vía directa al tribunal para que este fije la correcta interpretación de una norma comunitaria que se invoca en un procedimiento judicial interno (Cárdenas Caycedo, 2017).
Acudir al Tribunal Andino (en adelante TJCA) es obligatorio para los jueces nacionales siempre que la sentencia que va a emitir sea de un caso que no es susceptible de recurso. Si el caso permite ulterior recurso, la consulta es de índole facultativa (Cárdenas Caycedo, 2017). La interpretación no tiene naturaleza contenciosa pues no se trata de un proceso contradictorio (Dueñas Muñoz, 2011).
Como expresa Cárdenas Caycedo “el TJCA emite la interpretación, la cual es obligatoria para el juez peticionario… si una autoridad omite solicitar la interpretación judicial, se produce una infracción al derecho comunitario que puede ser atacada por vía de la acción de incumplimiento” (2017, p. 103). Como podemos notar, en el caso de la Comunidad Andina, la interpretación prejudicial está revestida de obligatoriedad, e incluso plantea las consecuencias que derivan del no cumplimiento de la consulta.
También en el contexto de la comunidad andina se introducen los principios que rigen el derecho comunitario, en similar sentido e interpretación. Se reconoce la aplicación inmediata de las normas comunitarias, sin necesidad de procesos de ratificación o control de constitucionalidad, su efecto directo que permite su exigibilidad ante las autoridades nacionales y su primacía a través de la cual los Estados no pueden excusarse en su cumplimiento alegando una regulación de derecho interno, de manera que la norma comunitaria es aplicada de manera preferente (Cárdenas Caycedo, 2017).
De forma similar al contexto europeo, la finalidad de esta figura jurisdiccional es la aplicación del derecho andino de manera igualitaria en los Estados miembro. El artículo 35 del Tratado de creación del TJCA determina qué el juez nacional queda sometido de manera obligatoria a la interpretación del tribunal (Perotti, 2019). En este proceso no existe jerarquía de jueces comunitarios respecto a jueces nacionales, se trata de una figura prevista a manera de cooperación (Dueñas Muñoz, 2011).
El tribunal andino ha recogido en su jurisprudencia que la función realizada en esta competencia es la de interpretar la norma del ordenamiento comunitario desde el punto de vista jurídico, precisando su alcance, pero su aplicación a los hechos corresponde de forma exclusiva al juez nacional (Perotti, 2019).
Una distinción de esta competencia en la Comunidad Andina respecto a la UE está dada por que en el contexto europeo se ha tenido como cierta la teoría del acto claro que determina que un juez nacional puede obviar la consulta prejudicial cuando la norma es clara o ya se ha pronunciado anteriormente el tribunal, de manera que se conoce con claridad su interpretación, esta teoría no ha sido así aplicada en el contexto andino (Cárdenas Caycedo, 2017). También se diferencia la figura en ambos sistemas en relación con que mientras el Tribunal de Justicia Europeo puede conocer de la validez de actos de la institucionalidad regional, el tribunal andino solo puede interpretar las normas comunitarias.
Una discusión de avanzada que es meritorio resaltar en el marco de la Comunidad Andina es la discusión en relación a la figura del árbitro que, al tener función de juzgar en un caso en concreto, se vuelve semejante a un juez nacional, y en esa medida, se encuentra también obligado a solicitar la interpretación prejudicial (Cárdenas Caycedo, 2017).
Así lo ha confirmado el TJCA indicando que, siendo que los árbitros administran justicia, tienen poderes similares al juez y sus laudos producen el mismo efecto que una sentencia, entonces se encuentran igualmente compelidos y obligados a solicitar la interpretación judicial a la manera de un juez nacional. Incluso el desarrollo de esta competencia ha permitido que el TJCA admita la posibilidad de que autoridades administrativas acudan a solicitar la interpretación prejudicial cuando tienen facultades jurisdiccionales, llevando el concepto de juez nacional a un entendimiento más amplio (Cárdenas Caycedo, 2017).
Finalmente, aunque no fue posible acceder a los datos estadísticos de la interpretación judicial para el año 2021 como en el contexto europeo, debemos destacar que entre el año 1985 a 2015 el tribunal andino alcanzó un total de 3460 causas (Cárdenas Caycedo, 2017) en el marco de esta competencia, lo que representaría un promedio de 115 causas por año. Evidentemente se trata de menos causas que las presentadas en el contexto europeo, sin embargo, sobrepasa en mucho el uso de esa competencia en el contexto del SICA como veremos a continuación.
A continuación, se aborda la figura de la Consulta prejudicial desde el fundamento de la existencia de la Corte Centroamericana de Justicia y el reconocimiento de su jurisdicción comunitaria en el SICA. Detallaremos el alcance de la consulta prejudicial en el SICA, el reconocimiento de los principios de derecho comunitario en la jurisprudencia de la CCJ y la aplicación real de la figura de la consulta en el contexto regional, en comparación a los procesos de integración que hemos abordado previamente.
3.1.1. Protocolo de Tegucigalpa
En el proceso de integración centroamericana, nacido en 1952 a través de la Organización de Estados Centroamericanos y modificado por el Protocolo de Tegucigalpa a la carta de la ODECA de1991, se crea a través de este último instrumento internacional, la Corte Centroamericana de Justicia. El Protocolo de Tegucigalpa en su artículo 12 indica que se crea como órgano:
La Corte Centroamericana de Justicia, que garantizará el respeto del derecho, en la interpretación y ejecución del presente Protocolo y sus instrumentos complementarios o actos derivados del mismo.
También el artículo 35 del Protocolo de Tegucigalpa contempla que:
Toda controversia sobre la aplicación o interpretación de las disposiciones contenidas en el presente Protocolo y demás instrumentos a que se refiere el párrafo anterior, deberá someterse a la Corte Centroamericana de Justicia.
Ambos artículos son la base de derecho comunitario que da origen a la jurisdicción actual de la Corte Centroamericana de Justicia cuyas competencias se encuentran detalladas en el Convenio de Estatuto de diciembre de 1992, instrumento firmado por los 6 países que en ese año conformaban la integración centroamericana y ratificado por 4 de ellos, el que una vez que entró en vigencia en el año 1994 permitió la instauración del órgano.
3.1.2. Convenio de Estatuto de la CCJ
En cumplimiento a lo establecido en el Protocolo de Tegucigalpa, fue promulgado el Convenio de Estatuto de la Corte Centroamericana de Justicia, instrumento que regula de forma específica a la CCJ definiendo su papel “como un Tribunal Regional, de jurisdicción privativa para los Estados del Istmo” (Convenio de Estatuto, 1992, p. 3).
Determina el Convenio de Estatuto (1992) en su apartado conclusivo que:
Paraque la paz del Istmo sea duradera y permanente es necesaria la existencia de un control jurisdiccional que impida que los Estados puedan arrogarse derechos que no tienen, o convertirse en poderes arbitrarios nugatorios de toda justicia. Las facultades que se le atribuyan con carácter excluyente, son jurisdiccionales. Se crea así un Órgano Supranacional que permitirá resolver los problemas propios del "Sistema de la Integración Centroamericana” en forma pacífica y civilizada.
En atención a ese reconocimiento de la función jurisdiccional en vía comunitaria, el artículo 22 de este instrumento determina las distintas competencias que posee la Corte Centroamericana de Justicia y que pueden ser activadas por distintos actores: la institucionalidad regional, los Estados, los ciudadanos, los órganos nacionales, los jueces nacionales. Sobre la competencia relacionada a los jueces nacionales versa este apartado.
El Convenio de Estatuto en su artículo 22 literal k) determina que la CCJ puede:
Resolver toda consulta prejudicial requerida por todo Juez o Tribunal Judicial que estuviere conociendo de un caso pendiente de fallo encaminada a obtener la aplicación o interpretación uniforme de las normas que conforman el ordenamiento jurídico del «Sistema de la integración Centroamericana» creado por el «Protocolo de Tegucigalpa» sus instrumentos complementarios o actos derivados del mismo.”
Mas adelante en su artículo 24 expresa que las consultas que evacúa la CCJ en el marco de sus competencias son obligatorias para los Estados que la integran. Debemos resaltar que, en materia consultiva, la CCJ también tiene competencia para actuar como Tribunal permanente de consultas de forma ilustrativa respecto a las Cortes Supremas de Justicia de los Estados (literal d), y como órgano de consulta de la institucionalidad regional (literal e) artículo 22 del Convenio de Estatuto.
La Ordenanza de Procedimientos de la CCJ del año 2005 determina que, en materia de consultas, la CCJ resolverá en forma de resoluciones. Sobre la regulación jurídica de la consulta nos referimos en apartados subsiguientes.
3.1.3. Reconocimiento de los principios en la jurisprudencia de la CCJ
En el ejercicio la jurisdicción por la CCJ, se destaca el reconocimiento por vía jurisprudencial del conjunto de principios de derecho comunitario que hemos abordado previamente en el contexto europeo. En el expediente 5-11-96 mediante Resolución del 05 de marzo de 1998 en demanda presentada en contra de la Universidad de El Salvador, la Corte Centroamericana de Justicia reconoce y desarrolla los principios de autonomía, aplicabilidad inmediata, efecto directo, primacía y el principio de responsabilidad del Estado.
La citada resolución reconoce que entre la Corte y los tribunales internos no existe relación jerárquica sino colaborativa (Salazar Grande, et.al. 2019). También determina como principios rectores:
La autonomía en cuanto tiene su propio ordenamiento normativo; su Aplicabilidad Inmediata, en cuanto se convierte automáticamente en forma clara, precisa e incondicional, en normas de derecho interno de los Estados Miembros, sin necesitar que estos realicen acto alguno para incorporar las normas comunitarias a su derecho, sin que se confundan con éste último y que las autoridades nacionales tienen que aplicarlo obligatoriamente; su Efecto o Aplicabilidad Directa, en cuanto las normas comunitarias pueden crear por sí mismas derechos y obligaciones para los particulares, o imponer a los Estados Miembros su concreción y desarrollo para que sean plenamente eficaces; su Primacía, ya que las normas comunitarias ocupan un lugar prioritario respecto a las normas nacionales, dado que su aplicación es preferente o prioritaria respecto al Derecho Interno de los Estados Miembros, primacía de carácter absoluto incluso respecto de las normas constitucionales, ya que no tendría sentido que sus efectos pudieran ser anulados o eludidos por los Estados. (pps. 3-4).
Como se aprecia, se incorpora a la jurisprudencia comunitaria del SICA la misma concepción de los principios del derecho comunitario acuñadas en el contexto europeo a la que nos hemos referido en el primer apartado. La CCJ reconoce que no tienen validez las modificaciones que los Estados miembros intenten realizar al derecho comunitario por medio de leyes o modificaciones constitucionales (expediente 5-11-96) confirmando así la autonomía del derecho comunitario.
Como señala Guerra Gallardo (2006, p.2) el tribunal regional y el juez nacional del Estado miembro son dos elementos a los que les corresponde impartir justicia, así las resoluciones de la CCJ reconocen que el juez nacional se vuelve juez comunitario al controlar la sumisión el derecho interno frente a la norma comunitaria (Salazar Grande, et. al, 2019).
La aplicación de los principios de derecho comunitario no deja de ser controversial en el contexto Centroamericano por la resistencia de los Estados al reconocimiento de un derecho que debe ser prioritario respecto al derecho nacional. Algunas Cortes o Salas de constitucionalidad de Estados como El Salvador, Costa Rica y Guatemala han definido como criterio común que la supremacía constitucional rebasa a los tratados en materia de derecho comunitario (Cruz Rodríguez, 2015).
Para Cruz Rodríguez (2015) la Corte Suprema de Justicia de Costa Rica ha indicado que la delegación de competencias al orden jurídico comunitario tiene límites concretos, de manera que no debería rebasar la carta política toda vez que en ella se configuran los principios fundamentales del Estado. Esta concepción nacional contrasta con el principio de autonomía del derecho comunitario en la medida en que este derecho no podría ser autónomo si depende de las Constituciones de los Estados Miembros.
Aunque no es objeto de estudio de esta investigación el lugar que ocupa el derecho comunitario con relación al derecho nacional en cada Estado Centroamericano, si se debe dejar planteado que en el marco del SICA nos encontramos, por un lado, la posición de la CCJ en relación con la primacía y autonomía del derecho comunitario, y del otro, Constituciones y Tribunales de Justicia que a pesar del reconocimiento del derecho comunitario sujetan a este a la supremacía constitucional. Los cuestionamientos jurisprudenciales nacionales a los que hacemos referencia colocan a la Constitución por encima del derecho comunitario, aunque no parece haber discusión en relación a las leyes ordinarias.
Es importante aclarar que, aunque la supremacía constitucional ciertamente atenta contra la autonomía del derecho comunitario debe señalarse que el derecho comunitario no nace para integrarse en una escala jerárquica dentro del ordenamiento jurídico nacional como hemos abordado al hablar de los principios, se trata más bien de una primacía ante un caso en concreto que permitiría al juez nacional la inaplicabilidad de una ley nacional respecto al derecho comunitario.
En igual sentido, Guerra Gallardo (2006) plantea que la delimitación de competencias entre el órgano jurisdiccional comunitario y el juez nacional existe una relación de cooperación sin mediar jerarquía entre ambos. En la Resolución del 30 de octubre del 2002 de un caso contencioso resuelto por la CCJ, ésta ha determinado que la misma no está configurada como tribunal de alzada.
4. La consulta prejudicial en el SICA
La figura de la consulta prejudicial se ha configurado en el SICA en su esencia a la misma manera de como se ha determinado esta competencia en otros contextos regionales. Es la competencia que permite que cuando un juez o tribunal nacional se encuentre conociendo de una causa pendiente de fallo y acuda al tribunal jurisdiccional comunitario para obtener la correcta interpretación de la norma comunitaria que está llamado a aplicar, actuando en su papel de juez comunitario.
Aunque esa definición es igual en los tres procesos regionales, a continuación, abordaremos las diferencias en la regulación de esta competencia entre un proceso y otro, lo que puede estar marcando también la diferencia real en el uso efectivo de esa competencia en contextos como la UE y la CAN respecto al SICA.
4.1. Finalidad de la Competencia en el SICA
La construcción de la consulta prejudicial como competencia de la Corte Centroamericana de Justicia nace para cumplir el mandato de los instrumentos constitutivos de la integración de garantizar la correcta interpretación del derecho comunitario conformado por el Protocolo de Tegucigalpa, sus instrumentos complementarios y derivados.
Ante esa necesidad de interpretar de manera uniforme el derecho comunitario, y sabiendo que ese ordenamiento jurídico nuevo está llamado a aplicarse en el plano nacional, se legitima al juez nacional para acercarse a la CCJ cuando se encuentra conociendo un caso en el que le corresponde la aplicación de un ordenamiento comunitario distinto al nacional.
Aunque esta competencia no puede ser impulsada por un ciudadano/a, lo cierto es que también es una competencia que de forma indirecta vela por los derechos y obligaciones de este, asegurándose su correcta interpretación y, en consecuencia, su correcta aplicación en el caso en concreto. Ante un caso en el que un ciudadano/a requiera la aplicación del derecho comunitario frente a una norma nacional que le perjudica, la consulta prejudicial se vuelve una herramienta que permite la tutela judicial efectiva del derecho nuevo construido en la organización internacional de integración.
La figura de la consulta prejudicial depende en buena medida del juez nacional (Morgan-Evans, 2004) que es quién determina cuando plantea la cuestión jurisdiccional ante el órgano comunitario, sin embargo, el ciudadano/a en el caso en concreto puede pedir al juez nacional acudir ante el tribunal comunitario para la interpretación correcta de la norma comunitaria.
Para Guerra Gallardo (2006) aunque el Convenio de Estatuto no especifica la obligatoriedad de la consulta ante la CCJ, este autor considera que a su criterio se entiende potestativa si el caso nacional involucra una norma interna e internacional, pero que si el caso pendiente de resolución contempla una norma nacional y el derecho comunitario la consulta se vuelve obligatoria. No compartimos está posición porque a nuestro criterio representa una interpretación extensiva de lo establecido en el Convenio de Estatuto, el que no contiene regulación sobre la obligatoriedad o no de la consulta, ni las consecuencias en el caso que siendo obligatoria no se consulte, pero nos ha parecido oportuno planear las consideraciones en relación al tema.
Su finalidad es, en definitiva, la correcta interpretación del ordenamiento comunitario que se va a aplicar en un caso concreto por el juez nacional y de forma indirecta, persigue la tutela judicial efectiva de los derechos y obligaciones contenidas en ese ordenamiento jurídico respecto al ciudadano/a.
La Ordenanza de Procedimientos de la CCJ del 19 de febrero de 2015 es la “normativa procesal comunitaria” (Considerando III) que “desarrolla el procedimiento y la forma de ejercer las funciones jurisdiccionales de La Corte” (artículo 1). Este instrumento desarrolla el procedimiento en relación a la competencia prejudicial.
Este instrumento determina en su artículo 76 que para la correcta presentación de la consulta prejudicial debe hacerse relación expresa de la norma de derecho comunitario de la que se requiere interpretación, siendo ese instrumento o norma determinada por el juez, el cuerpo normativo sobre el que se pronunciará la CCJ.
Debemos resaltar que la Ordenanza de procedimientos determina que la Corte limitará su respuesta a “precisar el contenido y alcance de las normas que conforman el ordenamiento jurídico de integración o comunitario referidas al caso concreto” (artículo 76). En este sentido, la Corte no debe interpretar, ni calificar el derecho nacional en relación a la materia del proceso, lo que corresponde únicamente al juez o tribunal nacional que conoce la causa.
La interposición de la Consulta prejudicial genera la suspensión del proceso judicial nacional hasta que la CCJ pronuncie la interpretación judicial solicitada (Artículo 77 Ordenanza de Procedimientos). De esta disposición resulta fundamental resaltar la responsabilidad que asume la CCJ para la rápida resolución de la consulta de manera que se garantice la tutela judicial efectiva del ciudadano/a y se evite la retardación de justicia en el caso en concreto.
Guerra Gallardo (2006) considera que la respuesta de la CCJ en relación a la consulta prejudicial produce efectos erga omnes respecto de cualquier juez o autoridad judicial que conozca de un asunto similar al que motivo la consulta. Esta es una discusión que ya hemos planteado al referirnos a la figura en el contexto Europeo y sobre la cual, la CCJ no ha emitido pronunciamiento alguno, ni consta de esa manera en los instrumentos normativos que regulan la competencia, por tanto, consideramos que en el marco SICA y el desarrollo jurisprudencial de la CCJ no es posible afirmar este alcance o efecto.
4.2. Consultas prejudiciales conocidas por la CCJ
La competencia de consulta prejudicial ha sido escasamente desarrollada en el SICA, por ello muy poca jurisprudencia existe regionalmente. Desde su primer caso conocido en 1994 y hasta el año 2021 la CCJ únicamente ha resuelto 13 causas de consulta prejudicial, de las cuales 5 pertenecían a los mismos hechos conocidos por un mismo juez nacional.
La primera consulta recibida por la CCJ fue promovida en el año 2005 por la Cámara primero de lo Civil de San Salvador para solicitar la interpretación del Convenio Centroamericano para la Protección de la Propiedad Industrial en relación al uso indebido de una marca comercial. En todos los casos conocidos ha tenido una media de tiempo de resolución de entre un mes a nueve meses, siendo precisamente este primer caso el de mayor tiempo de duración para resolver.
Luego de este primer caso, conoció un caso más en el año 2008, 5 causas en el año 2009 que versaban sobre los mismos hechos, pero distintos imputados de manera que la consulta fue presentada en 5 casos distintos para la interpretación del Tratado General de Integración Económica Centroamericana y el Código Aduanero Uniforme Centroamericano y su Reglamento, apenas dos casos en el año 2010, un caso en el año 2011, dos en el año 2014 y una consulta en el año 2021.
En los casos de consulta prejudicial que han sido elevados por un juez nacional a la CCJ se le ha pedido su interpretación sobre el Tratado Constitutivo del Parlamento Centroamericano, las Reglas de Aplicación e Interpretación del Arancel Centroamericano de Importación y el Tratado General de Integración Económica Centroamericana y el Código Aduanero Uniforme Centroamericano y su Reglamento únicamente.
En estas 13 causas, solamente una ha sido impulsada por un juez nicaragüense, una por un juez guatemalteco (ambas en materia penal) y las restantes causas por jueces o tribunales salvadoreños, que como ya indicamos 5 de ellas fueron impulsadas por el mismo juez para la misma interpretación y mismos hechos solamente que con distintos imputados y, por tanto, distintas causas penales en el plano salvadoreño.
Los datos anteriores reflejan evidentemente el poco uso que, de esta competencia, hacen los distintos tribunales y jueces nacionales en su papel de jueces comunitarios. Bien sea por desconocimiento de la figura, por no encontrarse ante el supuesto de necesitar la interpretación de una norma comunitaria en un caso concreto, o bien, porque la competencia en su redacción conforme el Estatuto, parece ser una competencia potestativa y no obligatoria para el juez nacional que conoce una causa en la que interviene una norma del proceso de integración centroamericana.
Pese al incipiente alcance del ejercicio de esta competencia en el contexto del SICA, la jurisprudencia de la CCJ a través de sus resoluciones ha reconocido elementos de derecho comunitario centroamericano que nos parece oportuno mencionar. Por ejemplo, en la resolución del caso expediente 10-23-09-2009 del 28 de octubre del 2009 que corresponde al caso que hemos referido de 5 causas sobre una misma interpretación, la CCJ reconoce el principio de primacía indicando que el derecho comunitario centroamericano “prevalece sobre el Derecho Nacional de los Estados Parte, sea este anterior o posterior a la norma comunitaria y cualquiera que sea su rango” (p. 2). Esta resolución también hace énfasis en el papel de la CCJ para el respeto del principio de primacía y confirma que los jueces también están llamados a garantizar tal principio pues estos “al aplicar el Derecho Comunitario en sus respectivas jurisdicciones son a la vez jueces comunitarios” (p. 2).
Si bien la CCJ confirma el reconocimiento del principio de primacía del derecho comunitario, también aclara en la citada resolución que existen algunos casos en los que la normativa comunitaria contempla una remisión expresa a la aplicación de una norma nacional, especialmente por la delimitación de competencias comunitarias que le han sido delegadas en su configuración. Ante una circunstancia de remisión a la ley nacional, deberá aplicarse la ley nacional pues así lo establece expresamente el derecho comunitario.
La resolución del caso expediente 4-9-04-2010 del 11 de agosto de 2010 reconoce los principios de derecho centroamericano en el contexto centroamericano: autonomía, aplicabilidad inmediata, efecto directo, primacía y el principio de responsabilidad del Estado, en el mismo sentido del caso Expediente No. 5-11-96 en contra de la Universidad de El Salvador al que ya hemos hecho referencia.
Hacemos mención que en el caso expediente 10-24-06-2014 con Resolución de la CCJ del 13 de febrero del año 2015que versaba sobre la inmunidad parlamentaria en el contexto del PARLACEN, la CCJ sostiene que el Tratado Constitutivo del Parlamento Centroamericano está sobre cualquier otra norma de derecho interno, en razón del principio de primacía de la norma comunitaria que implica que se va a aplicar de forma prioritaria respecto a una norma nacional.
La resolución enfatiza que, si una norma nacional que surge antes o después contradice la norma comunitaria, la primera no se aplica quedando en suspenso, aplicándose de forma preferente la norma comunitaria. En el mismo caso se determina que la norma nacional no se deroga ni se anula internamente, sino que se produce su inaplicación en el caso en concreto, fundamenta esa inaplicabilidad en razón de que la eficiencia de la norma comunitaria deriva precisamente del principio de primacía.
Lo anterior se contrapone con las más de 6000 causas de este tipo conocidas por el Tribunal de Justicia de la UE hasta el año 2009, y las más de 1600 causas conocidas por el Tribunal Andino hasta el mismo año 2009 a manera de ejemplo, tal como refiere Perotti (2011).
A pesar de la clara diferencia en relación a la cantidad de causas y con ello, el escaso desarrollo jurisprudencial de la CCJ al contraponerse con los tribunales de procesos de integración como la UE y la CAN, ciertamente se considera que la jurisprudencia de la CCJ ha sentado las bases para la aplicación del derecho comunitario ante el juez nacional en su faceta de juez comunitario. El reconocimiento de los principios de derecho comunitario en las pocas resoluciones hasta ahora, ha establecido el andamiaje jurídico necesario para que el juez nacional se encuentre compelido a la aplicación de los mismos cuando se encuentre ante el derecho comunitario en un caso en concreto.
4.3. Reflexiones sobre su Estado actual en relación a otros procesos de integración
A la luz del análisis de los principios de derecho comunitario y la importancia que estos representan para el juez nacional en su papel de juez comunitario, del estudio comparativo de la figura de la consulta prejudicial / interpretación judicial en la Comunidad Andina y en la Unión Europea, y el estudio de la misma figura en el contexto del SICA desde su configuración normativa hasta su aplicación concreta a través del estudio de sus resoluciones, resulta relevante plantear algunas reflexiones en aras de determinar su eficacia en el contexto regional.
a) La obligatoriedad de la consulta y la validez de los actos
Desde nuestro punto de vista, la obligatoriedad definida en el contexto de la UE y la CAN en relación a esta competencia que determina que el juez nacional al encontrarse en un caso en concreto frente a una norma comunitaria deberá obligatoriamente solicitar su interpretación prejudicial cuando su causa no admita ulterior recurso, guarda relación directa con la cantidad de causas conocidas y falladas en ambos procesos de integración.
Definirle al juez nacional el momento en el que resulta importante conocer la correcta interpretación del tribunal comunitario en relación a una norma comunitaria concreta, es una clara muestra del valor y trascendencia de la aplicación uniforme de ese derecho dentro del proceso de integración regional, pues refleja el interés de la comunidad de asegurarse la interpretación uniforme y correcta aplicación del derecho comunitario.
Más evidente aún en la Comunidad Andina de Naciones que establece las repercusiones legales de no acudir a la consulta prejudicial que podría implicar una impugnación posterior del proceso nacional. Para nosotros, la definición de una consecuencia por la omisión de este proceso es un reflejo palpable del interés regional de asegurarse el respeto y la correcta observancia del derecho comunitario ante un caso en concreto.
El estado actual de la competencia de consulta prejudicial contenida en el literal k) del Convenio de Estatuto en el SICA no define la obligatoriedad de la consulta, ni en cual caso debería ser obligatoria; ante lo cual deja al juez nacional la potestad de decidir si considera que frente a una norma comunitaria requiere o no una interpretación especial del órgano jurisdiccional comunitario.
Esa falta de determinación de la obligatoriedad de la consulta prejudicial en la CCJ ciertamente no abona al objetivo de asegurar la interpretación uniforme de las normas comunitarias en todos los países del SICA, pero no es necesariamente indispensable su obligatoriedad para que la competencia se ejecute. En la práctica si un juez nacional se encuentra conociendo una causa en la que debe aplicar una norma comunitaria frente a una norma nacional y no acude a la consulta prejudicial como medio de aseguramiento de la correcta interpretación porque es potestativa, el sistema jurisdiccional comunitario no cumple la finalidad de aseguramiento del respeto y al uniforme aplicación de ese derecho, porque el derecho comunitario se está aplicando aislado de la jurisdicción comunitaria.
A nuestro parecer, el escaso uso de la competencia de consulta prejudicial del juez nacional en su papel comunitario guarda estrecha relación con el alcance potestativo de la competencia. Ello, sin sumar el desconocimiento de la figura por el juez nacional, que no ha sido constatado en esta investigación, pero que puede ser otra variable que justifique el poco uso de la misma. La existencia de una competencia que busca asegurar la correcta interpretación de la norma comunitaria que solamente ha sido activa en 13 ocasiones hasta 2021, deja en entredicho el verdadero logro del objetivo para el que fue creado, toda vez que seguramente habrá muchos más casos nacionales en la región en los que una norma comunitaria este de por medio en una controversia nacional.
Debemos evidenciar también que la competencia de consulta o interpretación judicial es similar en los 3 procesos de integración, es decir, los tres procesos de integración abordados en esta investigación han definido una figura igual que da cabida a que el juez nacional con una causa pendiente acuda a la jurisdicción comunitaria a conocer (porque esa jurisdicción ha sido creada específicamente para ese ordenamiento jurídico) la correcta interpretación de una norma.
No es opinión de los suscritos que en el contexto del SICA y específicamente, del Convenio de Estatuto de la CCJ, sea por ahora necesario o viable una reforma normativa que encamine hacía la obligatoriedad de la consulta en escenarios concretos. La reforma de un instrumento internacional como este no siempre es factible a corto plazo. Para nosotros, la efectividad de la consulta prejudicial podría propiciarse desde los órganos supremos de justicia de cada Estado que, como instancia jerárquica superior del sistema jurisdiccional nacional, pueden fomentar que el juez nacional en su papel de juez comunitario acceda a la CCJ para una efectiva interpretación del derecho comunitario a aplicar.
Aun cuando hemos dicho que son similares en su esencia, la competencia respecto a la CCJ se distancia de la UE en la medida en la que la CCJ solo está llamada a pronunciarse en relación a la interpretación de la norma comunitaria expresamente, y no se le ha otorgado la facultad de pronunciarse sobre la validez de los actos de la institucionalidad regional como si sucede en el caso europeo. No consideramos lo anterior una debilidad del sistema centroamericano, sino una particularidad del caso europeo que no necesariamente tiene que ser la regla para todos los procesos de integración. Creemos esta capacidad de pronunciarse sobre actos, es congruente con el desarrollo más avanzado del caso europeo en contraposición al caso centroamericano, por lo que no se considera que la competencia para la CCJ deba ampliarse hacia la revisión de validez de actos.
b) La ampliación del concepto juez nacional
Pese a las distintas variaciones que en su configuración normativa se han planteado en relación a la figura de la consulta prejudicial y a la diferenciación en su uso en cada proceso de integración comprado en esta investigación, ciertamente la configuración jurídica de la competencia en el SICA y el reconocimiento al valor del derecho comunitario es esencialmente la misma.
Es pertinente valorar el contexto andino en relación a la ampliación del concepto de “juez nacional” en referencia a quienes están legitimados para activar esta competencia. Lo cierto es que los requisitos planteados en el tribunal andino para considerar al árbitro o tribunal arbitral como juez nacional a efectos de esta competencia podrían ser igualmente válidos para la región centroamericana.
Si al árbitro o tribunal arbitral se le han reconocido facultades similares a las del juez para la solución de una controversia, se le ha otorgado la capacidad de juzgar en un caso en concreto, por lo cual administra justicia y sus laudos tienen la misma fuerza ejecutiva que una sentencia, pues ciertamente el árbitro o tribunal arbitral podría encontrarse ante una norma comunitaria que se contrapone a una norma nacional, y de la cual necesite una interpretación jurisdiccional comunitaria para su correcta aplicación.
A nuestro criterio, los tribunales arbitrales podrían estar legitimados para activar esta competencia en el marco del proceso centroamericano, si la CCJ así lo construyera y legitimara por vía de su jurisprudencia. No consideramos que esto implique la necesidad una reforma al Convenio de Estatuto, toda vez que no se ha necesitado en el ámbito Andino, y sobre todo porque se trata de una interpretación de lo que debe entenderse como juez nacional, que por vía jurisprudencial la CCJ podría aclarar. Sin embargo, la falta de consultas prejudiciales ante la CCJ cierra los espacios de interpretación para este tribunal.
c) la fuerza vinculante de la resolución a la consulta prejudicial
La respuesta del órgano jurisdiccional comunitario de la consulta prejudicial hecha por el juez nacional tiene fuerza vinculante en los tres escenarios planteados en esta investigación, lo que es enteramente congruente con los principios de derecho comunitario, pues activar un sistema jurisdiccional comunitario para que su respuesta fuese únicamente consultiva, restaría fuerza a la construcción de ese derecho y al respeto y observancia que se espera en un proceso de integración regional.
La fuerza vinculante de la resolución de la CCJ en las consultas prejudiciales permite el afianzamiento de su contenido en la construcción del derecho comunitario, lamentablemente el desuso de esta figura no abona a esta oportunidad de incidencia en el aseguramiento del respecto y la correcta interpretación de la norma nacida en el marco del proceso de integración centroamericano.
d) la eficacia de la consulta prejudicial en el SICA
Si juzgamos la competencia en el marco del SICA y la CCJ a la luz de los casos conocidos por ella hasta la fecha, verdaderamente la figura ha sido eficaz para el respeto y la uniformidad en la interpretación del derecho comunitario respecto a los casos concretos conocidos puesto que ha aclarado a jueces nacionales la correcta interpretación del derecho comunitario frente al derecho nacional en causas pendientes de fallo.
Sin embargo, su poco uso afecta directamente el cumplimiento de la obligación de la CCJ de garantizar la correcta interpretación del derecho comunitario, la capacidad de aporte jurisprudencial de la CCJ, y en última medida, la tutela judicial efectiva del ciudadano/a como destinatario de la norma comunitaria.
Se considera que la competencia es sumamente importante para mantener la colaboración y cooperación académica entre el juez nacional en su papel de juez comunitario y el órgano jurisdiccional regional, por lo que la competencia debería continuar existiendo toda vez que abona a la tutela judicial efectiva del derecho comunitario en el plano nacional, sin embargo, creemos que hace falta una articulación real y efectiva entre la máxima autoridad judicial de cada país y la institucionalidad regional de manera que los primeros propicien en el juez nacional el aprovechamiento de esta figura de cooperación comunitaria y el cumplimiento de su obligación jurisdiccional para la aplicación correcta del ordenamiento jurídico comunitario.
Si bien este desuso de la figura de manos del juez nacional no genera un impacto directo y tangible al proceso de integración en sí mismo, lo cierto es que sí genera una consecuencia directa en la labor de la CCJ, la que no tiene capacidad de actuar de oficio en este sentido y necesita indispensablemente la activación del juez nacional para poder interpretar correctamente una norma comunitaria concreta.
Cuando el juez nacional se encuentra con un caso pendiente de fallo en el que debe aplicar una norma comunitaria y no propicia conocer la correcta interpretación de la misma, es muy posible que su decisión del caso sea incoherente con los principios de derecho comunitario que hemos abordado previamente. En este escenario el juez nacional podría fácilmente fallar inaplicando la norma comunitaria respecto a una norma nacional cuyo contenido sea diferente afectando directamente los derechos y obligaciones de los ciudadanos/as en el proceso de integración regional.
Una vez que la voluntad estatal se ha manifestado delegando en un órgano judicial comunitario la competencia para interpretar correcta y uniformemente el derecho comunitario que se crea en el proceso de integración, es indispensable que el sistema jurisdiccional nacional se articule para tal fin, a criterio de los suscritos, esto último no ha sucedido y en ello radica la causa del desuso de la figura por el juez nacional en su faceta de juez comunitario.
A partir del estudio de los principios de derecho comunitario, la figura de la consulta prejudicial y el papel del juez nacional como juez comunitario en el contexto de la UE, la CAN y el SICA sistematizamos las siguientes conclusiones de la investigación.
El juez nacional se ha revestido de una nueva faceta otorgada por el derecho comunitario para la aplicación de este ordenamiento jurídico en el ámbito nacional y frente a esa nueva jurisdicción, su aplicación se encuentra delimitada por los principios reconocidos por vía jurisprudencial en distintos procesos de integración.
De esta manera, los principios de derecho comunitario dirigen la labor del juez nacional cuando se encuentra frente una norma comunitaria que está llamada a aplicar en el plano nacional, y para su correcta aplicación, la jurisdicción comunitaria ha establecido la figura de la consulta prejudicial que se convierte en una herramienta de cooperación entre jurisdicciones.
La CCJ ha acogido los principios de primacía, efecto directo, aplicación inmediata y autonomía en su jurisprudencia por lo cual, el juez nacional de cada uno de los países que integran el SICA está llamado a su aplicación en un caso en concreto.
La competencia de consulta/ interpretación prejudicial busca garantizar la correcta interpretación de la norma comunitaria que el juez nacional está llamado a aplicar en un caso en concreto, lo que redunda en la tutela judicial efectiva de los derechos y obligaciones contenidas en el ordenamiento comunitario respecto al ciudadano/a. La figura de la consulta prejudicial en la CCJ es potestativa y no obligatoria, dejando en el juez nacional la facultad de decidir cuándo consultar a la CCJ la correcta interpretación del derecho comunitario. La competencia ha sido eficaz para el respeto y la uniformidad en la interpretación del derecho comunitario de los pocos casos conocidos por esta hasta la fecha, pero es una figura en desuso al tener apenas 13 causas en más de 28 años de existencia.
La efectividad de la consulta prejudicial como competencia de la CCJ podría propiciarse desde los órganos supremos de justicia de cada Estado, los que, como autoridad jurisdiccional nacional máxima, tienen la capacidad de orientar al juez nacional en relación a la importancia que reviste la competencia y la trascendencia en su labor de aplicación del derecho comunitario.
Siguiendo la experiencia de la CAN, se considera que en el contexto del SICA se podría ampliar por vía jurisprudencial la interpretación del “juez nacional”, de manera que los tribunales arbitrales como mecanismo alterno de resolución de controversias al ejercer la facultad de juzgar, puedan acudir a la CCJ para evacuar una consulta prejudicial cuando estén en conocimiento de un caso en el que deba aplicarse una norma comunitaria.
La Corte Centroamericana de Justicia no tiene capacidad de actuar de oficio en el marco de la consulta prejudicial para lograr la uniforme interpretación de la norma comunitaria en sede nacional, de manera que necesita indispensablemente el impulso procesal del juez nacional como juez comunitario.
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[1] Investigadora. Nicaragüense. Coordinadora académica de Posgrados y Formación Continua de la Facultad de Ciencias Jurídicas, Humanidades y Relaciones Internacionales de la Universidad Americana, Nicaragua. Licenciada en Derecho por la Universidad Centroamericana de Nicaragua (UCA, 2007), Máster Regional en Integración Centroamericana y Desarrollo por la Universidad Centroamericana UCA de Nicaragua, la Universidad José Simeón Cañas de El Salvador y la Universidad Rafael Landívar de Guatemala (2011). Doctoranda del programa de Doctorado en Derecho de la Universidad Americana (UAM) Nicaragua. Correo electrónico: eymi.esquivel@uamv.edu.ni