Revista Centroamericana de Administración Pública, enero-junio/2023, No. 84
SOLUCIÓN DE CONTROVERSIAS EN EL ACUERDO DE ASOCIACIÓN CENTROAMÉRICA-UNIÓN EUROPEA. (TÍTULO X)
Investigador: Edgar Hernán Varela Alas [1]
ORCID: 0009-0007-7722-2217
Universidad de Tufts
Massachusetts, Estados Unidos
Resumen
Este artículo se refiere a la solución de controversias del Título X en el Acuerdo de Asociación Centroamérica-Unión Europea (AdA), suscrito en el año 2012. El AdA es un tratado internacional suscrito por dos partes: Centroamérica y la Unión Europea y sus correspondientes países miembros. Por eso el AdA se considera como el primer acuerdo de región a región que, en el caso de Centroamérica, le ha insuflado la perspectiva de llegar a ser un istmo o región con intereses comunes y solidarios en los asuntos comerciales, políticos y cooperación. Con estas primeras reflexiones se colige que Centroamérica no usó sus propios mecanismos multilaterales o bilaterales de solución de controversias. Entró al proceso de negociación con una propuesta colectiva del Título X sobre solución de controversias para el Pilar Comercial, debido, entre otros motivos, a que el mecanismo de solución de controversias centroamericanas de la SIECA se circunscribe a los países centroamericanos.
Palabras claves
Instrumento internacional, AdA, Centroamérica, Unión Europea
Abstract
This article refers to the dispute resolution mechanism of Title X in the Central America-European Union Association Agreement (AdA in Spanish), signed in 2012. The AdA is an international treaty signed by two parties: Central America and the European Union and their corresponding member countries. For this reason, the AdA is considered the first region-to-region agreement that, in the case of Central America, has given it the prospect of becoming a region with common interests and solidarity in commercial, political and cooperation matters. With these initial reflections, it can be inferred that Central America did not use its own multilateral or bilateral dispute resolution mechanisms. It entered the negotiation process with a collective proposal for Title X on dispute resolution for the Commercial Pillar, due, among other reasons, to the fact that SIECA's Central American dispute resolution mechanism is limited to Central American countries.
Key words
International instruments, AdA, Central America, European Union
Recibido: 21 de noviembre de 2022
Aceptado: 02 de mayo de 2023
DOI: 10.35485/rcap84_5
1. Introducción
Este artículo se refiere a la solución de controversias del Título X en el Acuerdo de Asociación Centroamérica-Unión Europea (AdA), suscrito en el año 2012. Es un acuerdo de cuarta generación, en vigor únicamente en el Pilar Comercial (2013) para ambas partes; los otros dos pilares; diálogo político y cooperación, están vigentes solo para los Estados centroamericanos (históricos) en 2015, según sus propios mecanismos constitucionales. Y adicionalmente, por aplicación extensiva del ADPC 2003 (en vigor 2014, en sus dos pilares Diálogo Político y Cooperación) y su Comisión Mixta (birregional), puede decirse que, por esa vía, prácticamente se han activado los dos pilares del diálogo político y cooperación del AdA.
Para la Unión Europea (UE), los pilares diálogo político y cooperación (AdA) requieren además de la aprobación del Consejo Europeo, Comisión Europea y Parlamento Europeo, la ratificación del Poder Legislativo de cada uno de sus 27 Estados miembros, aún falta la firma y ratificación del Reino de Bélgica para que dicho tratado se ponga en marcha en toda la UE.
En legislaciones centroamericanas no se puede ratificar parcialmente un tratado internacional, como sí sucede en la UE en la cual la Comisión Europea, el Consejo Europeo y el Parlamento Europeo, tienen facultades para aprobar y ratificar un acuerdo comercial sin necesidad de la ratificación de los 27 Estados que integran la UE.
El AdA forma parte de una estrategia de la Unión Europea (UE) al reemplazar el Sistema Generalizado de Preferencias (SGP) e integrar en una sola visión los asuntos económicos, políticos y de cooperación (Köpke, 2007). Su contenido fue casi totalmente vaciado en el AdA en los pilares de cooperación y diálogo político.
En el Título X se describe los procedimientos para la solución de controversias del Pilar Comercial del AdA (Título IV) (ver anexo A), los cuales son aplicables únicamente a asuntos señalados en ese Título y no a los pilares de cooperación y diálogo político, aunque al referirse a la estructura institucional es previsible que los organismos creados pudieran abordar asuntos de interpretación y aplicación de artículos de los pilares del dialogo político y cooperación.
Adicionalmente, todos los asuntos relacionados a la integración regional centroamericana están excluidos de esos procedimientos del AdA (2013), así como también las controversias que puedan surgir entre los países contratantes centroamericanos:
TÍTULO IX INTEGRACIÓN ECONÓMICA REGIONAL
Artículo 307.
Implementación
5. Los compromisos de integración regional asumidos por la Parte CA en virtud del presente título no están sujetos a los procedimientos de solución de controversias del título X (Solución de controversias) de la parte IV del presente Acuerdo.
TÍTULO X SOLUCIÓN DE CONTROVERSIAS
Artículo 309
Ámbito de aplicación
2. El presente título no se aplicará a las controversias entre las Repúblicas de la Parte CA.
Además, tampoco se aplicará el Título X Solución de Controversias del Pilar Comercial a los asuntos relativos a la Organización Mundial de Comercio, OMC:
Artículo 103
Exclusión de los procedimientos de solución de controversias.
Las Partes no recurrirán al procedimiento de solución de controversias de conformidad con el título X (Solución de controversias) de la parte IV del presente Acuerdo para las disposiciones relativas a los derechos y obligaciones en el marco de la OMC que se deriven de la presente subsección.
La solución de controversias se aplicará únicamente para resolver problemas entre las dos regiones firmantes del tratado internacional, que en el caso de UE hay dos posibilidades: La UE como región o la UE y sus miembros.
El AdA es un tratado internacional suscrito por dos partes: Centroamérica y la Unión Europea y sus correspondientes países miembros. Por eso el AdA se considera como el primer acuerdo de región a región que, en el caso de Centroamérica, le ha insuflado la perspectiva de llegar a ser un istmo o región con intereses comunes y solidarios en los asuntos comerciales, políticos y cooperación;
Resulta más complicado definir qué se entiende por “Centroamérica”, y por “región”, en especial, porque el esquema de integración que se ha adoptado no obliga a constituir un bloque único de países. En el Istmo coexisten varias alineaciones internas que hacen más compleja la coordinación regional. “Desde otro punto de vista, el núcleo central de la región está constituido por lo que podría denominarse la Centroamérica histórica”. Las cinco repúblicas provenientes del imperio colonial, que conformaron la Capitanía General de Guatemala hasta 1821.” Una última noción de “Centroamérica ampliada, es la que incluye el entorno inmediato de la región, es decir a los países vecinos. (…) La existencia (simultánea) de diversas maneras de definir Centroamérica es un factor que complica las acciones de institucionalidad regional. (Programa Estado de la Región. 2016. pp. 304-306).
Con estas primeras reflexiones se colige que Centroamérica no usó sus propios mecanismos multilaterales o bilaterales de solución de controversias. Entró al proceso de negociación con una propuesta colectiva del Título X sobre solución de controversias para el Pilar Comercial, debido, entre otros motivos, a que el mecanismo de solución de controversias centroamericanas de la SIECA se circunscribe a los países centroamericanos.
Y por supuesto, como comentaremos más adelante, la modificación del artículo 35 del Protocolo de Tegucigalpa (PT) en el 2003 por los presidentes de los países centroamericanos, cercenó las facultades que tenía la Corte Centroamericana de Justicia en su competencia original para conocer las controversias comerciales.
Ningún sistema de integración regional puede funcionar apropiadamente sin tener un órgano jurisdiccional central que dirima toda clase de controversias entre los Estados integrantes del sistema. La CCJ en su momento oportuno (2001), externó su opinión sobre lo inconveniente de dividir la solución de controversias centroamericanas dentro del SICA por colisionar con el Tratado internacional del Convenio de Estatuto de la Corte; y art. 35 del Protocolo de Tegucigalpa:
TERCERO: La posibilidad de que se establezca un mecanismo de Solución de Controversias Comerciales, que incluya conciliación y arbitraje de carácter extrajudicial, administrado por SIECA y definido por el Consejo de Ministros de Integración Económica, colisiona, en cuanto al arbitraje, con la competencia de La Corte establecida en el literal ch) del artículo 22 del Convenio de Estatuto y con el artículo 35, párrafo segundo, del Protocolo de Tegucigalpa, que le atribuye a La Corte el conocimiento de toda controversia. CUARTO: A criterio de este Tribunal, el arbitraje se genera por la cláusula de compromiso, nacida de la libre voluntad de las partes, por lo que el mismo no puede imponerse, en forma obligatoria, como medio de solución de controversias, una vez agotadas otras formas de solución de conflictos. El arbitraje en ningún caso podría considerarse como una forma obligatoria, sucesiva o gradual, con respecto a otros medios previos de solución de conflictos. SEXTO: Como conclusión de lo expuesto, este Tribunal declara que no procede la celebración de un Convenio entre esta Corte Centroamericana de Justicia y la Secretaría de Integración Económica Centroamericana (SIECA), que pueda establecer un mecanismo paralelo al de este Tribunal, para la solución de controversias comerciales que incluya un arbitraje extrajudicial, administrado por dicha Secretaría de Integración Económica de Centroamérica (SIECA) y definido por el Consejo de Ministros de Integración Económica…¨
2. Breve recorrido histórico sobre solución de controversias regionales centroamericanas
La ODECA fue creada en 1951 con el objetivo de crear un amplio espacio centroamericano para el crecimiento y desarrollo económico social en forma equilibrada para todos los países firmantes.
La ODECA proviene de la inspiración de la CEPAL. En 1946 alentó a los países latinoamericanos a constituir regiones de integración regional y aprovechar las bondades de un intercambio comercial internacional. CEPAL visualizó presentar a Centroamérica como una región integrada y con un atractivo mercado de los millones de habitantes que tenían los países del istmo.
Basados en las estrategias de la CEPAL se dio vida a la Carta de la ODECA en 1951 con fines políticos, limitados por el prurito de la soberanía nacional absoluta y el de no querer algunos países regionales convertirse en dependientes de otros con mayor desarrollo relativo. Tampoco hubo referencia a la creación de organismos para la solución de controversias.
Sin embargo, posteriormente se lograron superar algunos obstáculos al comercio. Y como bien sabemos, por medio del Tratado General de Integración Económica Centroamericano -1960, se creó el Mercado Común Centroamericano por Guatemala, El Salvador y Honduras, uniéndose Nicaragua en 1962, y Costa Rica en 1963.
En las Disposiciones Generales de ese Tratado en el artículo XXVI, las Partes convinieron en resolver como caballeros las diferencias que afloraran con la aplicación o interpretación del Tratado. Y si eso no fuera posible, lo harían por medio de un tribunal arbitral integrado por magistrados de las Cortes Supremas de Justicia de Centroamérica de las partes contratantes.[2] El fallo con carácter de cosa juzgada, sería alcanzado, por lo menos, con el voto de 3 miembros del tribunal, obligatorio para todos los Estados contratantes.
Así, fueron creados dos métodos de solución de controversias: trato directo; y eventualmente, tribunal arbitral.
En 1962 en vista de la miríada de conflictos intra e interestatales en Centroamérica, se consideró oportuno reformar la Carta de la ODECA introduciendo cambios fundamentales adaptados al proceso histórico regional y la consecución progresiva de la justicia.
Se visualizó la importancia de darle vida al organismo regional que dirimiera las controversias jurídicas entre los países de la región.
Un gran anhelo de los países centroamericanos queda recogido en la nueva Carta de San Salvador. Como un órgano más dentro del marco •general de la ODECA, renace la Corte de Justicia Centroamericana, si no heredera en las funciones, sí, al menos, en el nombre, de aquélla que viera la luz en los pactos de Washington de 1907 y que desapareciera víctima, en parte, de su propia configuración—la no obligatoriedad de sus decisiones—, a consecuencia de las ya citadas demandas de Costa Rica y El Salvador contra Nicaragua, a propósito del tratado Bryan-Chamorro. (Fernández, 1963. pp 81-82).
Se creó la Corte de Justicia Centroamericana integrada por los presidentes de los poderes judiciales de los Estados Parte, sin carácter permanente y para conocer controversias que convencionalmente le presentaran los países:
¨ CORTE DE JUSTICIA CENTROAMERICANA.
Artículo 14. La Corte de Justicia Centroamericana está integrada por los Presidentes de los Poderes Judiciales de cada uno de los Estados Miembros.
Artículo 15. Son atribuciones de la Corte de Justicia Centroamericana: a) Conocer de los conflictos de orden jurídico que surjan entre los Estados Miembros y que estos convencionalmente le sometan; b) Elaborar y emitir opiniones sobre proyectos de unificación de la legislación centroamericana cuando así se lo solicite la Conferencia de Ministros de Relaciones Exteriores o el Consejo Ejecutivo.
Artículo 16. La Corte de Justicia Centroamericana se reunirá cada vez que lo estime necesario o sea convocada por el Consejo Ejecutivo¨.
La creación de la Corte de Justicia Centroamericana en la reforma de 1962 a la ODECA quedó congelada (la corte no se integró) por diversas complicaciones político-militares en la región. En la Primera Reunión de los Presidentes de las Cortes Supremas de Justicia de Centroamérica, en Guatemala 1989, el Gobierno de ese país presentó un proyecto para implementar el tribunal internacional centroamericano para resolver los conflictos entre los Estados, recordando la experiencia de la Corte de Justicia Centroamericana de 1907.
En la III Reunión de los Presidentes de las Cortes Supremas de Justicia de Centroamérica (mayo 1991) se diseñó una propuesta de poner en marcha la Corte Centroamericana de Justicia (CCJ) (Gauggel, 1999). En su IV Reunión (septiembre 1991) se aprobó el proyecto de Convenio de Estatuto de la Corte. El Consejo Judicial Centroamericano integrado por esos mismos funcionarios, en noviembre 1991, aprobó el proyecto de creación de la Corte y su convenio; y sugirió a los gobiernos centroamericanos suscribirlos oportunamente.
Los presidentes centroamericanos en su XI Cumbre, diciembre 1991, Tegucigalpa, crearon la Corte Centroamericana de Justicia (CCJ) en el Protocolo de Reformas a la Carta de la Organización de Estados Centroamericanos, conocido también como Protocolo de Tegucigalpa, al refundarse la ODECA de 1962 y darle paso al Sistema de la Integración Centroamericano, SICA, con el aval de los seis Estados integrantes de la región centroamericana, donde se adhirieron posteriormente Belice (2002) y República Dominicana (2013).
Durante la XIII Cumbre de los mandatarios centroamericanos (diciembre 1992. Panamá), se aprobó el Convenio de Estatuto de la Corte Centroamericana de Justicia, como el Órgano judicial principal y permanente del SICA; esto es, el único tribunal de justicia para dirimir conflictos.
En 1994 entró en vigor la CCJ, ratificado por El Salvador, Guatemala, Honduras y Nicaragua, integrada por magistrados de tres Estados El Salvador, Honduras y Nicaragua (faltan Costa Rica y Guatemala) cuyo Convenio de Estatuto acordado en el Protocolo de Tegucigalpa 1991 aún no ha sido ratificado por Costa Rica, uno de los países firmantes de dicho Protocolo. La CCJ, ha sostenido que su jurisdicción se extiende a todos los Estados miembros del SICA, suscriptores del Convenio en 1992 abarcando a aquellos que, a pesar de haberlo firmado, no lo han ratificado (Perotti, Salazar, Ulate, 2019).
Lamentablemente no se hizo honor al compromiso adquirido en Tegucigalpa 1991 y comenzaron a fustigarse las competencias de la CCJ establecidas en su Estatuto, incluso rechazando las sentencias, sin haber un mecanismo dentro del Protocolo de Tegucigalpa (PT) y el Convenio de Estatuto que, compulsivamente obligara al Estado condenado a cumplir la sentencia so pena de suspenderle sus derechos como parte del SICA. El mismo error de la Corte de Cartago de 1907.
La CCJ conoció y resolvió el 12 julio 1996 la solicitud de opinión del Director General de Integración Económica de Nicaragua relativa al “Anteproyecto de Reglamento Centroamericano sobre Procedimientos para resolver Controversias en las Relaciones Intrarregionales” que fue sometido a la 42ª Reunión de Directores de Integración Centroamericana, celebrada en San Salvador en mayo 1996.
La CCJ resolvió que dicho anteproyecto estaba en contradicción con el PT, el Convenio de Estatuto de la CCJ y su Ordenanza de Procedimientos:
Por lo que dicho Anteproyecto deberá ser retirado de la Agenda de Discusión de cualquiera de los órganos de la Secretaría de Integración Económica (SIECA) y estarse a lo resuelto en las anteriores consultas formuladas a este Tribunal. SEGUNDO: Se recomienda a las instituciones, organismos y órganos del Sistema de la Integración Centroamericana, que, en todos los instrumentos complementarios y derivados, y actos derivados del Protocolo de Tegucigalpa, se incluyan disposiciones mandando a someter a la Corte Centroamericana de Justicia, como la institución jurisdiccional del Sistema, los conflictos o controversias que en el desempeño de sus funciones se produzcan. (Corte Centroamericana de Justicia,[CCJ], 1996).
Y en 1999, los países centroamericanos, sin Panamá, firmaron el Tratado Centroamericano sobre Solución de Controversias Comerciales. Este Tratado no está vigente. Y pudiera ser que sirvió de base o apoyo al mecanismo similar del Consejo de Ministros de Integración Centroamericana, COMIECO, en el 2003.
Y como ya lo hemos afirmado, todo ello fue producto primeramente, en la violación del PT al crear en 1993, un procedimiento para solucionar problemas jurídicos-comerciales, en el Protocolo de Guatemala; y posteriormente, en el 2002, con la reforma del art. 35 del PT, torpedeando competencias a la CCJ en asuntos comerciales conocidos por el Subsistema de Integración Económica, SIECA, atentando de esa manera el poder supranacional de la CCJ como el único mecanismo de administración de justicia dentro del SICA.
En el párrafo tercero del Considerando de dicha enmienda al PT (2002), se hace referencia a la resolución de la CCJ que atisbó la inconveniencia la incorporación de métodos de solución alterna de controversias comerciales para crear otro mecanismo distinto a la actividad de la CCJ, diametralmente opuesto a su jurisdicción y competencia; y por supuesto, desmeritar el derecho de velar por la correcta y armónica interpretación y aplicación del PT y todos sus instrumentos complementarios. Se argumentaron varios motivos de celeridad, conocimiento técnico y credibilidad.
La enmienda del art. 35 PT, fue objeto de una demanda de nulidad ante la CCJ (2006), que, contrario a lo esperado por diversos grupos de la sociedad, fue declarada válida, dando a entender que el mecanismo creado por la SIECA se aprecia como un instrumento complementario en materia comercial a la jurisdicción de la Corte:
CONSIDERANDO VII: Que el mecanismo alterno de solución de controversias que establece la enmienda al artículo treinta y cinco (35) del Protocolo de Tegucigalpa, se refiere solo y estrictamente a conflictos no jurisdiccionales y de naturaleza comercial que se susciten entre los Estados, no quedando excluida la parte demandante de la competencia de este Tribunal en dicha materia. RESUELVE: 1) Declarar la validez del Acto Comunitario emanado de La Reunión de Presidentes, Órgano Supremo del Sistema de la Integración Centroamericana, de fecha veintisiete de febrero del dos mil dos, por el que se reforma el Artículo treinta y cinco (35) del Protocolo de Tegucigalpa a la Carta de la Organización de Estados Centroamericanos (ODECA), por cuanto el mismo legítimamente crea una modalidad de solución de controversias de orden estrictamente comercial e interestatal en Centroamérica, como mecanismo de revitalización impulsado por el propio proceso de integración económica dentro del Subsistema de integración económico regional; 2) Que la modalidad de solución de controversias establecida mediante la reforma del veintisiete de febrero del dos mil dos, no deroga, ni modifica, ni menoscaba en manera alguna la competencia atribuida a la Corte Centroamericana de Justicia. (CCJ, 2006)
Teniendo en cuenta las referencias a instrumentos de derecho comunitario vigentes en Centroamérica, existen varios mecanismos de solución de controversias entre los países del SICA, unos exclusivamente para todos los asuntos comerciales, inversión o servicios; otros, para las demás controversias derivadas de la aplicación o interpretación de PT, que es la exclusividad de la CCJ:
Los dictámenes de la SIECA han sido aceptados por los Estados, las administraciones nacionales y órganos e instituciones de integración, y han facilitado sustancialmente la aplicación del derecho comunitario, y – ante un conflicto jurisdiccional –, la Corte Centroamericana de Justicia ha reconocido la facultad de interpretación de la SIECA. Al respecto, La Corte estableció que el objeto de dichas interpretaciones es facilitar la aplicación administrativa de las normas de integración económica, aunque carecen de valor vinculante; más aún, de existir alguna discrepancia entre un dictamen de la SIECA y la interpretación que pudiera realizar la CCJ, es la posición del Tribunal la que prevalece, habida cuenta de su función de órgano judicial supranacional, de conformidad con el artículo 35 del Protocolo de Tegucigalpa y de su Convenio de Estatuto (Perotti, Salazar, Ulate, 2019, p. 91).
Además, existen otros mecanismos multilaterales como los del AdA 2012, CAFTA-RD que utilizan el mecanismo de la OMC, y 8 Tratados de Libre Comercio, entre otros. Todos ellos, fuera de la competencia de la CCJ.
El 15 diciembre 2004, los Estados miembros del SICA (Belice, Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua, Panamá y República Dominicana) firmaron el Protocolo de Reformas al Estatuto de la CCJ, el cual aún no ha sido ratificado por todos los signatarios.
Las principales enmiendas son:
§ Un solo Magistrado propietario y su suplente. (Art. 8). Actualmente son dos por Estado.
§ ¨Los Magistrados deberán ser juristas…de reconocida vocación integracionista con alto grado de imparcialidad, independencia de criterio e integridad…¨ (Art. 9). Actualmente, no existen los calificativos detallados, ni la palabra jurista.
§ Elección de Magistrado por la Corte Suprema de Justicia de una terna presentada por el Órgano Ejecutivo, basada en la propuesta de las asociaciones o colegios de abogados (Art. 10). Actualmente, el Magistrado es electo por la Corte Suprema de Justicia de su Estado de origen.
§ Juramento prestado ante la Corte Centroamericano de Justicia (se suprime lo referente al Consejo Judicial de Centroamérica y el Caribe). (Art. 10 Inc.2) Actualmente, conforme al artículo 5, literal f) del Tratado Constitutivo del Parlamento Centroamericano una de sus facultades es la juramentación de “… personas electas o nombradas, para los altos cargos del Sistema, ante la Asamblea Plenaria del Parlamento Centroamericano en el inmediato período de sesiones previo a la toma de posesión de sus cargos…”
§ Seis años (Art. 11). Actualmente son diez años.
§ Los cargos de Presidente y Vicepresidente de la Corte se ejercerán por un período de dos años. (Art.16). Actualmente es por un año.
§ Conocer y resolver a petición de interesado, los fallos judiciales dictados en la aplicación del Derecho de Integración. (Art.22 literal f). Actualmente la Corte conoce conflictos que puedan surgir entre los Poderes u Órganos fundamentales de los Estados, y cuando de hecho no se respeten los fallos judiciales;
§ “… Sin perjuicio de lo anterior se reconoce el derecho fundamental de los Estados, Órganos y Organismos del Sistema de Integración Centroamericana y de las personas interesadas a someter sus diferencias a mecanismos alternativos de solución de controversias” (Art.22 literal ch), se amplía.
§ Cláusula Opcional: Los Estados firmantes del Protocolo de Reformas, podrán declarar unilateralmente su aceptación de la Corte para conocer y resolver a solicitud del agraviado de conflictos que puedan surgir entre poderes u órganos fundamentales de los Estados. (Art 44). Actualmente, no existe la cláusula opcional.
§ “Cada Magistrado Titular de la Corte devengará un sueldo y tendrá derecho a gastos de representación, viáticos, gastos de viaje y de establecimiento y permanencia, cuando corresponda. (Art. 43). Actualmente, el art. 44 establece la pensión de retiro. En la reforma se suprime.
§ Derogación. arts. 45, 46 y 47. (Art. 45). Actualmente son los artículos que se refieren al Consejo Judicial Centroamericano (y del Caribe).
El 22 de febrero 2007, los países centroamericanos firmaron el Protocolo del Tratado sobre Inversión y Comercio de Servicios entre las Repúblicas de Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras y Nicaragua (24 marzo 2002). Dicho Tratado en sus Disposiciones Iniciales, art. 1.01. Objetivos, dispone lo siguiente “e) crear procedimientos eficaces para la aplicación y cumplimiento de este Tratado, para su administración conjunta y para la solución de controversias entre una Parte y un inversionista de otra Parte” (COMIECO, 2007).
3. El AdA
Los respectivos antecedentes antes mencionados, tienen que haber sido analizados detenidamente por la UE cuando inició gestiones en el 2006 en Viena, Austria, para lograr un acuerdo de 4ª generación entre CA y la UE, al grado que en ningún artículo del AdA (ni durante las siete rondas de negociaciones; más la ronda de cierre) no se menciona ni a la CCJ ni al Tribunal de Justicia de la Unión Europea, porque siendo el interés primario del AdA el pilar comercial prefirieron establecer un nuevo mecanismo de solución de controversias entre las dos regiones, y basadas casi exclusivamente en las reglas de la OMC de la cual es miembro de la UE y los países centroamericanos.
Como bien sabemos, en el Derecho Internacional existen opciones para que las partes contratantes seleccionen el mecanismo de solución de controversias que más consideren ajustados a sus intereses: diplomático o político, tribunales institucionales; y el empleo de tribunales arbitrales como el establecido en las reglas de la OMC.
En el caso de los tribunales institucionales en la UE: Tribunal de Justicia de la Unión Europea en CA es la CCJ; en Sur América: Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina; en la región caribeña: Corte de Justicia del Caribe, por mencionar algunos en América Latina.
El modelo dominante ha sido la solución de controversias de la OMC, originalmente desarrollado en el GATT y es al que recurre el AdA. Algunos tratados regionales reconocen expresamente la jurisdicción de la CCJ como el Tratado Marco de Seguridad Democrática de 1995 en su artículo 67; y el Tratado Marco del Mercado Eléctrico de América Central, art. 35.
Recordamos que la Corte Centroamericana de Justicia, tiene competencia para establecer tribunales arbitrales: Art. 22…ch) Conocer y fallar, si así lo decide como árbitro, de los asuntos en que las partes la hubieren solicitado, Tribunal competente…¨.
El Capítulo V del Procedimiento Arbitral de la Ordenanza de Procedimientos de La Corte, describe en los arts.-85-88 lo referente al arbitraje cuando las Partes hubieren convenido someterle la controversia comunitaria o internacional:
La Corte, en abril 2013 (acta No 40. Asuntos Administrativos Libro 1), se refirió a asuntos de arbitraje. Posteriormente en el 2019, retomó ese interés al participar en las sesiones de la Comisión de las Naciones Unidas para el Derecho Mercantil Internacional-CNUDMI, eventualmente con miras a reformar la Ordenanza de Procedimientos de la Corte. El magistrado Edgar Hernán Varela Alas, rindió un extenso informe de su participación en dos sesiones en Viena y Nueva York. Lamentablemente, la falta de recursos y posteriormente la pandemia, impidió continuar con ese crucial seguimiento para actualizar los procedimientos. (15Varela, 2019).
El AdA es un tratado bi-regional entre Centroamérica y la Unión Europea integrado por los pilares de Dialogo Político, Cooperación y Comercial, éste último con su propio mecanismo de solución de controversias delineado en el Título X.
Las negociaciones se llevaron a cabo entre las Partes entre el 2007-2010. Por insistencia de Centroamérica por medio de Costa Rica, su portavoz, se dividieron en tres sectores (pilares), siendo el más confidencial lo relativo al comercio e inversión.
Incluso
dentro de los grupos negociadores, hubo delegados que no tenían información
alguna al respecto. Pero lo que si fue más abierto fueron los contenidos de los
pilares de Dialogo Político y Cooperación, porque casi todos los artículos del
Acuerdo de Desarrollo Político y Cooperación ADPC de 2003 (en vigor desde el
2014). sirvieron de base para la negociación. Ese Acuerdo contiene una
disposición de solución de controversias el que probablemente sería el
mecanismo por utilizar en esos dos pilares:
Artículo 56
Cumplimiento de las obligaciones
1. Las Partes adoptarán todas las medidas generales o específicas necesarias para dar cumplimiento a las obligaciones que asumen en virtud del presente Acuerdo y velarán por que se alcancen los objetivos establecidos en el mismo.
2. Si una de las Partes considera que la otra Parte ha incumplido alguna de las obligaciones que le impone el presente Acuerdo, podrá adoptar las medidas apropiadas. Antes de hacerlo, deberá suministrar a la Comisión mixta toda la información pertinente necesaria en un plazo de 30 días para que éste examine en detalle la situación con objeto de buscar una solución aceptable para las Partes.
Se deberán escoger prioritariamente las medidas que menos perturben el funcionamiento del presente Acuerdo. Estas medidas serán notificadas inmediatamente a la Comisión mixta y serán objeto de consultas en su seno si así lo solicita la otra Parte.
3. No obstante lo dispuesto en el apartado 2, cualquiera de las Partes podrá adoptar inmediatamente medidas apropiadas de conformidad con el Derecho internacional en el caso de:
a) denuncia del Acuerdo no sancionada por las normas generales del Derecho Internacional;
b) incumplimiento por la otra Parte de los elementos esenciales del Acuerdo a que se refiere el apartado 1 del artículo 1.
La otra Parte podrá pedir que se convoque una reunión urgente para reunir a las Partes en un plazo de 15 días a fin de proceder a un examen detallado de la situación con objeto de buscar una solución aceptable para las Partes. (ADPC)
En las rondas de negociaciones del AdA se acordaron los mecanismos de solución de controversias; sin embargo, en los sucintos informes parciales de cada ronda, no se publicitaron los intríngulis de las discusiones. Se ignora si en esas discusiones se llegó a considerar dentro del marco institucional (Título II) el establecimiento de una comisión CCJ-TJUE (Tribunal de Justicia de la Unión Europea), similar a la Comisión Parlamentaria acordada en el art. 7 del AdA.
Lo que sí vale resaltar es que el AdA tiene un artículo expreso: las controversias sobre la ejecución o interpretación del AdA en el pilar comercial no se aplicará a los países de la región centroamericana ni a los problemas de la integración regional, así como ¨las disposiciones relativas a los derechos y obligaciones en el marco de la OMC¨ (Artículo 103) reconociendo de otra manera que el SICA tiene su propio mecanismo de solución de controversias comerciales, inversión y servicios; y además, una CCJ que vela por la interpretación y aplicación del resto de instrumentos jurídicos regionales.
Reflexionamos: ¿Qué pasaría cuando emerjan controversias entre las Partes al entrar en vigor los pilares de Desarrollo Político y Cooperación, ya sea entre regiones o entre los países centroamericanos?
Obviamente que existe un marco institucional que abordará todos los asuntos de los tres pilares que están vinculados entre sí y es previsible que se elaboren reglamentos, decisiones o acuerdos para solventar esas potenciales controversias; pero hasta el momento, el AdA no plantea mecanismos de solución de controversias para los pilares del dialogo político y de cooperación. La CCJ podría llegar a tener cabida en esas hipotéticas negociaciones.
Durante las rondas de negociaciones del AdA, por cada una de ellas se emitió un informe de avance avalado por las dos regiones en los cuales se detalló brevemente lo que iban acordando y guardándolos en el congelador. Los informes se dividieron por los distintos temas abordados en las mesas integradas.
Desde la primera ronda hubo una mesa para la solución de controversias sobre lo cual la lectura de los informes de cada ronda no atisba cómo se fueron adoptando decisiones, amén de que en toda la negociación del Pilar Comercial hubo un sólido cerrojo sobre los temas sumamente sensibles que se negociaban.
En sesión de la Corte Plena de la CCJ, quedó registrado el esfuerzo de la CCJ de aspirar a ser tomada en cuenta en la ejecución del AdA cuando se diesen violaciones al derecho comunitario centroamericano, recordándole a los funcionarios de la Unión Europea que el Convenio de Estatuto y la Ordenanza de Procedimientos de la Corte contemplan el mecanismo del arbitraje para la solución de controversias:
Por otra parte el Magistrado Presidente [de la CCJ] se refiere a las reuniones celebradas en Bruselas con los encargados de ejecutar el Pilar Comercial del Acuerdo de Asociación Centroamérica-Unión Europea. Se les comentó sobre las competencias de la Corte Centroamericana de Justicia de conocer sobre la aplicabilidad de ese Acuerdo cuando se considere que se transgrede el Derecho Comunitario Centroamericano. Se les comentó sobre las competencias de la Corte Centroamericana de Justicia de conocer sobre la aplicabilidad de ese Acuerdo cuando se considere que se transgrede el Derecho Comunitario Centroamericano. Igualmente se les comentó sobre las características del Arbitraje en La Corte, especialmente la gratuidad del mismo Se preguntó por la parte europea por que no se dijo esto durante la negociación del Acuerdo y se les aclaró que La Corte en reiteradas ocasiones solicitó esto a la parte centroamericana de la negociación, pero no fue considerada en el proceso negociador. (CCJ, 2013, p.86).
Se detallan algunos segmentos de los informes de avances de las rondas de negociaciones[3]:
Informe I Ronda de Negociación. 22-26 octubre 2007. San José, Costa Rica
Primeros avances alcanzados en los tres pilares: Diálogo Político, Cooperación y Comercio. No se abordó el tema de la solución de controversias.
Texto base a utilizar el ADPC 2003.
Informe II Ronda de Negociación 25-29 febrero 2008. Bruselas. Bélgica
Componente Comercial:
Mesa de Solución de Controversias: En la mesa de Solución de Controversias se abordaron relacionados con la compensación y la posibilidad de incluir normas sobre trato especial y diferenciado. Ambas Partes manifestaron su interés de que el capítulo garantice que las controversias sean resueltas con base en normas de derecho y mediante procesos preestablecido» Ambas Partes coincidieron en la importancia de que el sistema sea justo, ágil, transparente y eficaz. Ministerio de Relaciones Exteriores de Costa Rica. 2008. p. 24
Informe III Ronda de Negociación. 14-16 abril 2008. San Salvador. El Salvador
Por su parte, en la mesa de Solución de Controversias, los temas más importantes discutidos se refieren a las disposiciones relacionadas con la forma en la que se deben celebrar las consultas, la forma en la que se debe constituir el grupo especial que debe decidir si existe o no un incumplimiento de las normas negociadas, y los pasos que se deben seguir en el proceso de cumplimiento de la decisión final de este grupo especial, entre otros. Ministerio de Comercio Exterior de Costa Rica (COMEX) a. 2008. sp
Informe IV Ronda de Negociación 14-18 julio 2008. Bruselas. Bélgica
La mesa de Solución de Controversias y Disposiciones Institucionales revisó los temas normativos que quedaron pendientes de la III Ronda de Negociación, con una amplia discusión sobre contenidos como el tratamiento de los casos de urgencia, el sistema de nombramiento del grupo especial (expertos que conocerán la controversia), el proceso de cumplimiento del informe, entre otros. A su vez, se llegó a un acuerdo en diversas normas procesales que permitirán garantizar la imparcialidad y agilidad del sistema de solución de controversias. Ambas regiones coincidieron en diversas áreas, lo que permitió importantes avances en el marco de la reunión. COMEX b, 2008. sp
Informe V Ronda de Negociación. 9-10 octubre 2008. Guatemala
En el comunicado de prensa no se mencionó la solución de controversias.
Informe VI Ronda de Negociación 26-30 enero 2009. Bruselas. Bélgica
Por último, el grupo de Solución de Controversias concluyó esta ronda con resultados positivos, quedando pendientes por definir en el texto ciertos temas que, por su naturaleza institucional o su relación con otros asuntos, no pueden ser acordados en este momento. En esta materia, los negociadores concentrarán sus esfuerzos en futuras rondas sobre el Mecanismo de Mediación y otros instrumentos complementarios como las Reglas de Procedimiento y el Código de Conducta. Por otra parte, se inició la discusión conceptual entre las Partes sobre las disposiciones institucionales de naturaleza comercial. COMEX. 2009. Sp.
Informe VII Ronda Final de Negociación 22-26 febrero 2010. Bruselas. Bélgica
Ya no fue necesario hacer mención del capítulo de solución de controversias por haber sido una negociación cerrada en la pasada ronda.
Cierre de la negociación. 12-18 mayo 2010. Madrid. España.
No hubo mención a la solución de controversias.
La solución de controversias del Título X del AdA se regirá por las Reglas de Procedimientos acordadas por el Consejo de Asociación en su Decisión No 2/2014 de 7 de noviembre de 2014 así como por el Código de Conducta de los panelistas y los mediadores. Diario Oficial de la Unión Europea. 2015. 38.[4]
En la reunión del Consejo de Asociación del AdA, en Costa Rica, noviembre 7 2014, se aprobaron (Decisión 2/2014) las Reglas de Procedimiento por las que se rige la solución de controversias con arreglo al título X y el Código de Conducta de los panelistas y los mediadores [2015/1216], las cuales están vigentes a partir de mayo 2015.Decisión 2/2014
Ni la CCJ, ni la SIECA con su Mecanismo de Solución de Controversias Comerciales entre Centroamérica, podrán intervenir en la solución de controversias del AdA, ya que el Título X del Tratado se aplicará solo a las dos regiones contratantes, y no a las controversias que puedan suscitarse entre los países centroamericanos, ni entre particulares.
Adicionalmente, hay otras excepciones en el AdA:
· Los compromisos de integración regional asumidos por la Parte Centroamericana (Art. 307).
· Medidas antidumping y compensatorias (Art. 98).
· Medidas de salvaguardia (Art. 103).
· Subvenciones (Art. 344).
· Solución de controversias inversionista- Estado (Art. 164).
· …derechos relativos a la propiedad intelectual (Art. 250).
· Comercio y Competencia (Art. 277 y siguientes).
· Comercio y el desarrollo sostenible (art. 284). No obstante, y a pesar de la exclusión, el artículo 295 establece un acuerdo para el desarrollo de un Foro birregional de Diálogo de la Sociedad Civil.
· Medidas sanitarias y fitosanitarias, establece entre las competencias del Subcomité de Asuntos Sanitarios y Fitosanitarios (Art. 156 y 157) proporcionar un foro para debatir los problemas derivados de la aplicación de determinadas medidas sanitarias o fitosanitarias… Este mecanismo podrá sustituir en el proceso de consultas del capítulo de solución de controversias previsto en el artículo 310 del Título X.
· Considerando la posible formulación de modificaciones a la cobertura de las secciones A, B o C del apéndice 1 (contingentes arancelarios y tratamiento especial del banano), el Consejo de Asociación podrá introducir modificaciones a través de negociaciones bilaterales (Art. 226) estableciendo un plazo de 30 días a las objeciones por escrito a los efectos del Título X (Solución de controversias) de la parte IV del Acuerdo.
· Además, se establecen otros sistemas alternativos de resolución de conflictos ante un órgano nacional independiente como el establecido para proveedores de servicios en el ámbito de los servicios o redes de telecomunicaciones en los supuestos de solicitud de una interconexión. De esta forma, los artículos 189.6 y 193 de la Parte IV del Acuerdo establecen un organismo con legitimidad para emitir decisiones vinculantes para resolver las controversias con celeridad.
· Se establecen las disposiciones administrativas relativas a los procedimientos de verificación de las pruebas de origen (Art. 31). No obstante, en este supuesto se establece específicamente que, en cualquier caso, las Partes conservarán sus derechos de recurrir al mecanismo de solución de controversias.
(Bores, 2017, pp. 8-9)
4. Solución de controversias en el Pilar Comercial
El AdA en el Pilar Comercial está vigente. Existe el derecho de los Estados abocarse al procedimiento de solución de controversias del Título X y Reglas de Procedimientos. Así, los procedimientos están restringidos para comerciantes o empresarios particulares que se consideren afectados por el incumplimiento de la otra parte. Esa persona natural deberá acercarse a su propio gobierno y solicitar la defensa para proteger sus derechos.
Y por supuesto, las Partes contendientes podrán alcanzar una solución satisfactoria en cualquier momento debiendo notificarlo al Comité de Asociación.
Vale la pena mencionar además que se permite a personas naturales o jurídicas que tengan interés en el asunto puedan presentar escrito al Grupo Especial es su calidad de Amicus Curiae (Diario Oficial de la Unión Europea, 2015).
Imagen 1. Procedimiento de solución de controversias del Acuerdo de Asociación entre Centroamérica y la Unión Europea
Nota: Borres, 2017.
Al presentarse una controversia lo primero será identificar si la transgresión afecta las reglas y procedimientos de la OMC; y si estuviese relacionado con la parte IV del ADA, -el Pilar Comercial-, se invocarán las reglas allí establecidas. Sin embargo, si la violación se refiere a ambas, entonces la parte demandante tendrá el derecho de seleccionar la que prefiera.
Al presentarse una controversia lo primero será identificar si la transgresión afecta las reglas y procedimientos de la OMC; y si estuviese relacionado con la parte IV del ADA, -el Pilar Comercial-, se invocarán las reglas allí establecidas. Sin embargo, si la violación se refiere a ambas, entonces la parte demandante tendrá el derecho de seleccionar la que prefiera.
Las Partes tienen la obligación de iniciar el proceso de consultas con la intervención del Comité de Asociación.
Artículo 7
Comité de Asociación
1. El Consejo de Asociación estará asistido en el cumplimiento de sus deberes por un Comité de Asociación que estará compuesto por representantes de la Parte UE y de cada una de las Repúblicas de la Parte CA, a nivel de altos funcionarios, y tomando en consideración las cuestiones específicas (Diálogo Político, Cooperación y/o Comercio) que deban abordarse en cada sesión concreta.
2. El Comité de Asociación será responsable de la aplicación general del presente Acuerdo…
Las consultas se llevarán a cabo en el territorio de la parte demandada, dentro de los 30 días de presentado el requerimiento, salvo las excepciones establecidas en los numerales 5 y 6 del artículo 310 del AdA.
Si al caso las consultas no hubieran dado el resultado deseado en el plazo estipulado, entonces la parte requirente puede activar el procedimiento del Grupo Especial integrado por tres panelistas de un total de 36 propuestos por las Partes al Consejo de Asociación, más 12 personas que no sean nacionales de la UE y de Centroamérica, para que actúen como presidente del Grupo Especial.
En 120 días, el Grupo Especial deberá rendir su informe al Comité de Asociación, excepto que por circunstancias excepcionales el plazo se extienda 30 días adicionales.
Y en casos de urgencia, por ejemplo, con productos perecederos o estacionales, el Grupo Especial hará lo posible por comunicar su decisión 60 días después de iniciado su trabajo. Y a petición de Parte, podrá emitir una decisión preliminar en 10 días, si realmente existiera una urgencia.
El plazo para cumplir de buena fe la resolución deberá
acordarse entre las partes dentro de 30 días de emitidas; caso contrario, podrán
aplicarse temporalmente la compensación o suspensión de obligaciones.
Si la decisión del Grupo Especial afecte -en el caso de Centroamérica- a más de algún país, la misma se aplicará individualmente de conformidad a los criterios de dicho grupo.
Las decisiones del Grupo Especial se acordarán en la medida de lo posible por consenso; y deberán ser razonadas. Las sesiones serán públicas, a menos que haya datos confidenciales que las Partes deseen mantenerlos en privado. Las Partes tienen la obligación de hacer públicas las resoluciones.
Y cuando una disposición del Pilar Comercial sea idéntica a otra del acuerdo de la OMC, el Grupo Especial adoptará una interpretación compatible con las decisiones del Órgano de solución de Controversias de la OMC.
Las reglas de procedimientos están ajustadas a las reglas de la OMC, a la que pertenecen todos los Estados miembros de CA y la UE. Ya hemos visto que estos procedimientos estarán a la disposición de los intervinientes en una controversia, sin descartar que una Parte puede solicitar el uso de los procedimientos de Entendimiento Relativo a las Normas y Procedimientos por los que se rige la Solución de Diferencias de la OMC.
Los dos informes de avances de la ejecución del AdA, 2015 y 2016, no mencionan el haberse suscitado una controversia entre las Partes.
Si bien es cierto que aún falta la ratificación del Reino de Bélgica de los Estados Miembros de la UE para que entren en vigor los pilares de Diálogo Político y Cooperación, de conformidad al ADPC vigente desde el 2014, por medio de la Comisión Mixta se han activado esos dos pilares, por lo cual todo lo que lleva a cabo la Comisión Mixta, puede interpretarse que es una forma de ejecución transitoria de los dos pilares de Diálogo Político y Cooperación del AdA.
El ADPC vigente cesará en sus efectos al entrar en vigor los dos pilares del AdA que están proceso de ratificaciones (solo falta el Reino de Bélgica)
A efectos de diálogo político y cooperación, por tanto, y sin el AA en vigor, funcionan los órganos derivados del Acuerdo de Diálogo Político y Cooperación (ADPC) firmado en el año 2003 y que no fue ratificado hasta el año 2014. Desde entonces se han celebrado cuatro reuniones de la Comisión Mixta del ADPC (la primera el 17 de octubre de 2014, la segunda el 22 de febrero de 2019, la tercera el 28 de mayo de 2020, y la cuarta el 18 de junio de 2021). (Bonilla y Sanahuja, 2022).
En el AdA en el Título XI, se detalla exhaustivamente el mecanismo de la mediación, un camino alterno para la solución de controversias del Título X, el punto central de este artículo de opinión. Nos limitamos a mencionar aspectos relevantes de este Procedimiento independiente del Título X.¨
No aplica a:
§ Título VIII, sobre comercio y desarrollo sostenible (Art. 329, 2 a);
§ Título IX, sobre integración económica regional (Art. 329, 2 b);
§ Procesos de integración de la Parte UE y de las Repúblicas CA (Art.329,2c);
§ cuestiones en las que haya sido excluido el mecanismo de solución de controversias (Art. 329, 2 d); y
§ las disposiciones de carácter institucional del presente Acuerdo (Art. 329, 2 e).
(Borres, 2017, p.28).
Referencias.
Bonilla, A. y Sanahuja, J. A. (Eds.) (2022). Unión Europea, América Latina y el Caribe: Cartografía de los Acuerdos de Asociación. Fundación EU-LAC y Fundación Carolina.
Bores, J. 2017. Manual para la aplicación del procedimiento de solución de controversias y de los mecanismos de mediación para medidas no arancelarias del Acuerdo de Asociación entre Centroamérica y la Unión Europea. http://www.oie.sieca.int/documentos/ver/Manual%203,%20Controversias,%20final.pdf
Corte Centroamericana de Justicia. (1996). Libro de Acta de Sesiones de Corte Plena, número 53 del 12 julio 1996. http://cendoc.ccj.org.ni/Documentos/7-02-05-1996/0221/Res-07-02-05-1996.pdf
Corte Centroamericana de Justicia. (2006). Sentencia 1 diciembre 2006. Caso 62/06. http://cendoc.ccj.org.ni/Documentos/62-04-20-06-2003/04219/PDF%20SENTENCIA%20DEFINITIVA.pdf
Corte Centroamericana de Justicia. (2013). Acta No. 46, de la sesión de Corte Plena Administrativa I. http://cendoc.ccj.org.ni
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COMEX. 2009. Concluye VI Ronda de Negociación entre Centroamérica y la Unión Europea. http://www.sice.oas.org/TPD/CACM_EU/Negotiations/Round6_s.pdf
COMEX.2008. (b). Comunicado de Prensa. CP- 830. Negociación con UE despacio pero firme. http://www.sice.oas.org/TPD/CACM_EU/Negotiations/round4_s.pdf
COMIECO. 2007. Acuerdo N° 01-2007 (COMIECO-XLIII). http://web-sieca.s3.amazonaws.com/actos%20administrativos/acuerdos%20comieco%20/1-2007%20.pdf
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