Revista Centroamericana de Administración Pública (87) Julio / Diciembre 2024  
El fenómeno de la silla vacía  
en el Sistema de la Integración  
Centroamericana: El problema de la  
toma de decisiones en los procesos  
1
de integración  
The empty chair phenomenon in the Central American  
Integration System:The problem of decision making in  
integration processes  
Recibido: 13 de mayo del 2024 / Aceptado: 22 de octubre del 2024 / DOI: 10.35485/rcap87_1  
Rubén E. Nájera 2  
Johnathan Ordóñez 3  
Resumen  
El presente artículo analiza, desde un punto de vista histórico, político e institucional, el problema de  
la silla vacía en el Sistema de la Integración Centroamericana (SICA), particularmente a nivel de su  
Secretaría General. Se analiza cómo la ausencia del Secretario General es resultado de problemas de  
diseño dentro Sistema, en especial en el proceso de toma de decisiones. La tesis principal del artículo  
es que los distintos intentos de reforma del Sistema a lo largo del tiempo han modificado la naturaleza  
de su estructura institucional, provocando una contradicción dentro del Sistema en dos frentes: por  
un lado, como una plataforma de diálogo político y, por otro lado, como un mecanismo técnico de  
desarrollo socioeconómico a nivel regional. Finalmente, algunas alternativas para superar la crisis de  
toma de decisiones, como las geometrías variables del Sistema a nivel de sus instituciones e instancias,  
son exploradas como una tercera vía al problema de entropía institucional de la región.  
Palabras claves: SICA, SILLA VACÍA, SECRETARIO GENERAL, POLÍTICA, TOMA DE DECISIONES, GEOMETRÍAS VARIABLES  
Como citar:  
Nájera, R. y Ordóñez, J. (2024). El fenómeno de la silla vacía en el Sistema de la Integración Centroamericana: El problema de la toma de decisiones  
en los procesos de integración. Revista Centroamericana de Administración Pública, (87), 13 -32. DOI: 10.35485/rcap87_1  
1
Las consideraciones y opiniones vertidas por los autores en este ensayo son de naturaleza personal y no involucran ni representan a las instituciones en  
las que prestan o han prestado sus servicios.  
2
Investigador Independiente, Guatemala. Es ingeniero civil y licenciado en artes por la Universidad de San Carlos de Guatemala. Es “PEARSON  
FELLOW” en administración del desarrollo por la Universidad de Ottowa y Carleton, en Canadá. Ha sido funcionario de la Secretaría de Integración  
Económica Centroamericana (SIECA) con más de 30 años de experiencia en temas de integración regional y desarrollo. Ha sido catedrático de la Maestría  
de Integración Centroamericana y Desarrollo en la Universidad Rafael Landívar de Guatemala, Universidad Centroamericana de El Salvador y Universidad  
Centroamericana de Nicaragua. Es diplomático y actualmente se desempeña como Embajador de Guatemala ante la República Francesa. Email: rnajera@  
minex.gob.gt  
3
Investigador de la Universidad de Keiser, Nicaragua. Doctor en Ciencias Políticas por la Universidad de Milán, en Italia. Ha trabajado en diversos  
tanques de pensamiento (think tanks) y organismos internacionales de América Latina y Europa en temas de desarrollo económico y administración  
pública. Ha sido “SELA FELLOW” en economía por la Universidad de Stanford (2010), e “INCASI FELLOW” en políticas públicas por la Universidad  
de Córdoba en Argentina (2017). Actualmente es profesor asociado del programa de Ciencias Políticas, presidente del comité de investigación de la  
Revista Centroamericana de Administración Pública (87): 13 - 32 Julio / Diciembre 2024  
13  
Revista Centroamericana de Administración Pública (87) Julio / Diciembre 2024  
Abstract  
This article analyzes, from a historical, political, and institutional point of view, the problem of  
the empty chair in the Central American Integration System (SICA), particularly at the level of its  
General Secretariat. It analyzes how the absence of the Secretary General is a result of design  
problems within the System, especially in its decision-making process. The main thesis of the  
article is that the different attempts to reform the System over time have modified the nature of its  
institutional structure, causing a contradiction within the System in two fronts: on the one hand,  
as a platform for political dialogue, and on the other hand, as a technical mechanism for socio-  
economic development at a regional level. Finally, some alternatives to overcome the decision-  
making crisis, such as the variable geometry of the System at the level of its institutions and  
instances, are explored as a third way to the institutional entropy of the region.  
Keywords: SICA, EMPTY CHAIR, SECRETARY GENERAL, POLITICS, DECISION MAKING, VARIABLE GEOMETRIES  
Universidad de Keiser (Campus Latinoamericano) y consultor internacional en temas de integración económica y administración pública. Email: jonathan.  
ordonez@keiseruniversity.edu  
Revista Centroamericana de Administración Pública (87): 13 - 32 Julio / Diciembre 2024  
14  
Revista Centroamericana de Administración Pública (87) Julio / Diciembre 2024  
Introducción  
En julio de 2021, justo al iniciarse el semestre en que se esperaba conmemorar los primeros  
doscientos años de vida independiente de los países centroamericanos, originalmente miembros  
de la República Federal de Centroamérica, dio inicio una prolongada vacancia en el cargo  
de Secretario General del Sistema de la Integración Centroamericana (SICA), que también  
conmemoraba ese año su trigésimo aniversario. Por trece meses (julio 2021 – agosto 2022) los  
países miembros no lograron nombrar a un sucesor y, puesto que el Secretario General se entiende  
como el representante legal de un sistema institucional, mucho del quehacer institucional a nivel  
regional se redujo a un mínimo nivel de actividad administrativa, marcada por indefiniciones y  
contradicciones de naturaleza legal y procedimental.  
En el fondo, la vacancia y la dificultad para encontrar una solución ponía en evidencia un  
problema más profundo: el proceso de toma de decisiones. Este problema fue enmascarado,  
entre otras cosas, por la virtualidad a que forzaba la pandemia del COVID-19. La crisis pareció  
haberse superado mediante una solución negociada, que permitió un nuevo nombramiento en  
agosto de 2022. Sin embargo, la posible reiteración de una nueva vacancia quince meses después  
(noviembre de 2023) puso de nuevo en entredicho la capacidad del Sistema de conducirse bajo  
los parámetros de su diseño original. Tener la silla vacía a nivel de la Secretaría General del  
SICA ha puesto en evidencia problemas, tanto de diseño como de contexto, que necesitan ser  
evaluados de manera más sistemática y profunda.  
El propósito de este artículo es brindar un análisis de las variables involucradas en el problema  
de la silla vacía en el SICA, particularmente a nivel de su Secretaría General. Se analizará cómo  
la ausencia del Secretario General es consecuencia de problemas de diseño del Sistema,  
particularmente en el requerimiento del consenso al momento de tomar decisiones. Frente a ello,  
algunas alternativas para superar la crisis de toma de decisiones, como las geometrías variables  
del Sistema y de sus instituciones e instancias, se han hecho cada vez más obvias como salidas  
técnicas a la crisis, aunque continúan sin ser reconocidas formalmente a nivel político.  
La tesis principal del artículo es que la tendencia de los intentos de reforma del Sistema a  
lo largo del tiempo ha modificado la naturaleza de su dirección institucional. De este modo, las  
múltiples reformas del Sistema han provocado una contradicción interna del mismo: por un lado,  
la racionalidad política de sus orígenes ha dado lugar a una lógica regional más institucional y  
técnica; por el otro lado, los procesos de selección, elección y nombramiento del Secretario  
General han sido resultado del diálogo político de la región, por lo que la silla vacía es el producto  
de la colisión de un paradigma técnico-institucional, y un paradigma político regional.  
El artículo se divide en cinco partes. La primera parte ofrece un sustento teórico y extensiones  
empíricas para el análisis del problema de la silla vacía que, aunque no se trata de un fenómeno  
necesariamente nuevo, no existe mucha literatura académica al respecto. En esta parte se ofrecen  
algunas interpretaciones teóricas sobre la silla vacía, incluyendo las perspectivas más comunes  
desde los puntos de vista jurídicos, diplomáticos y políticos. Por su relevancia en la construcción  
de la teoría, se aborda en sentido histórico el caso de la Unión Europea. La segunda parte  
explora los antecedentes históricos de la silla vacía en Centroamérica. Acá se evidencian algunas  
tendencias en la metodología para la toma de decisiones, que pueden rastrearse al antecedente  
más inmediato del Sistema, el de la Organización de los Estados Centroamericanos, ODECA. La  
Revista Centroamericana de Administración Pública (87): 13 - 32 Julio / Diciembre 2024  
15  
Revista Centroamericana de Administración Pública (87) Julio / Diciembre 2024  
tercera parte analiza los procedimientos seguidos hasta la fecha en las sucesiones del cargo de  
Secretario General del SICA. Esto incluye una revisión de la naturaleza del cargo, así como de los  
procedimientos para su selección y nombramiento. La cuarta parte profundiza en la problemática  
de la toma de decisiones del SICA, en particular a nivel de los llamados órganos del Sistema, la  
Reunión de Presidentes como la Secretaría General y el Consejo de Ministros. La quinta parte  
estudia las cuestiones de fondo del problema del fenómeno de la silla vacía, discute la naturaleza  
entrópica del Sistema y ofrece algunas perspectivas de mediano y largo plazo. El artículo concluye  
con algunas reflexiones sobre el devenir del Sistema frente al fenómeno de la silla vacía.  
I.El fenómeno de la silla vacía: Acercamientos teóricos y extensiones empíricas  
Históricamente, el fenómeno de la silla vacía ha estado sujeta a múltiples interpretaciones que  
dependen mucho del contexto en que suceden. Sin embargo, en la mayoría de los casos, la silla  
vacía ha connotado usualmente desacuerdos o disputas entre los miembros que participan en  
procesos de diálogos o consensos, ya sea a nivel interno de organizaciones o a nivel internacional  
entre países o instituciones. La producción teórica en torno a la silla vacía ha estado circunscrita  
en al menos dos perspectivas: una perspectiva político-diplomática (que incluye en muchos casos  
también connotaciones geopolíticas) y una perspectiva jurídica.  
Desde el punto de vista político-diplomático, Rancière et al. (2001) y Morgenthau (2012) definen  
a la silla vacía como la ausencia de poder de un actor político (usualmente un estado-nación)  
frente a sus pares en la arena global. Deth (2014) explora cómo la silla vacía es utilizada como  
mecanismo para comprender la participación política de los estados en procesos de negociación  
a fin de alcanzar un mayor compromiso por parte de los involucrados cuando se presentan  
puntos de desacuerdo. Esto último significa que la silla vacía ha tenido una doble interpretación  
desde un punto de vista político: primero, como falta de poder por parte de un estado frente a  
otros y, segundo, como la expresión de un rechazo a la participación de un estado a manera de  
protesta en el marco de un determinado proceso político en el que se encuentra involucrado.  
El ejemplo más paradigmático de las crisis de silla vacía procede, seguramente, del caso  
europeo que se dio en los años sesenta. La llamada “crisis de la silla vacía” del proceso de  
integración europea se dio durante 1965 y 1966 como resultado, resume Ludlow (1999), de una  
disputa presidida por Francia en torno a la dirección y la agenda de la Comunidad Económica  
Europea (CEE) que desembocó en una crisis en las instituciones europeas de integración. La  
crisis surgió a causa de discrepancias en la toma de decisiones en la CEE, especialmente en  
cuanto al sistema de votación y la política agrícola comunitaria (Centro Virtual del Conocimiento  
sobre Europa [CVCE], s.f.). En esencia, el presidente Charles de Gaulle manifestó oposición al  
proceso de toma de decisiones y quiso pasarlo “de las manos de la Comisión y la Asamblea… a  
las manos de los estados miembros.” (Gilbert, 2012, p. 77)  
Los acuerdos para completar el mercado común y unificar a la Comunidades Europeas  
convertían a la Comisión en un actor preponderante en la toma de decisiones. Esto implicaba que,  
de hecho, los estados miembros necesariamente reducirían su soberanía nacional. De Gaulle no  
quería fortalecer las instituciones supranacionales europeas a expensas de las soberanías de los  
estados miembros. Francia quería una Comunidad “razonable”, y no una “[comunidad] gobernada  
por un cuerpo de tecnócratas viejos, sin estado e irresponsables.” (Gilbert, 2012, p. 81)  
La decisión de Francia se interpretó como un boicot a las reuniones del Consejo. Para que  
Francia regresase, se realizaron revisiones a las funciones de la Comisión y al método de votación  
Revista Centroamericana de Administración Pública (87): 13 - 32 Julio / Diciembre 2024  
16  
Revista Centroamericana de Administración Pública (87) Julio / Diciembre 2024  
existentes. El gobierno francés pidió, entre otras cosas: i) que los estados miembros tuviesen  
un veto preventivo sobre las propuestas de la Comisión al Consejo; ii) que se implementara una  
presidencia rotatoria (“pro-tempore”) de la Comisión, y iii) que se implementara un “veto de facto”  
sobre legislación comunitaria dando a los estados miembros el derecho, en caso de situaciones  
de vital importancia para los intereses nacionales de los estados, de que se votase por unanimidad  
sobre si votar o no sobre una política específica a través de una mayoría calificada (p. 82)  
En otras palabras, Francia se reservaba el derecho de repetir las acciones de obstrucción en  
caso de que se viese en desventaja frente al resto de los estados y usó el pretexto de “asuntos  
de interés nacional”. Al final, Francia fue presionada para regresar a las negociaciones gracias a  
la opinión pública, pero De Gaulle había enviado el mensaje a los estados miembros: desde su  
perspectiva, la Comisión tenía que entenderse como una institución de servicio civil, y no como  
un “proto-gobierno” de toda Europa, de modo que, independientemente de lo que decían los  
tratados, muchas cuestiones fueron decididas de manera unánime. Hoy en día éste sigue siendo  
el caso.  
La resolución de la crisis quedó registrada en el “Compromiso de Luxemburgo”. El acuerdo  
representó un esfuerzo conjunto de los líderes europeos para recuperar la estabilidad y la  
capacidad de toma de decisiones de la CEE al reducir los efectos negativos de la ausencia de  
Francia y mantener la cohesión y eficacia del grupo en un momento de crisis al asignar roles y  
responsabilidades de manera temporal. El Compromiso de Luxemburgo logró restablecer los  
procedimientos de toma de decisiones del CEE ya para 1966 (CVCE, s.f.)  
Las lecciones de la crisis de la silla vacía en el proceso de integración europeo condujeron a  
determinar los primeros cimientos en la toma de decisiones en procesos de integración regional.  
Por ejemplo, los asuntos de interés nacional requieren apoyo unánime, mientras que otros asuntos  
más relacionados con el funcionamiento del Sistema requieren mayoría calificada. Finalmente,  
asuntos como impuestos o defensa son decididos de manera unilateral (Staab, 2013)  
En los procesos de mayoría calificada, cada estado miembro tiene un número de votos  
proporcional a sus poblaciones. Los estados más grandes, como Francia, Alemania e Italia,  
representan casi el 25% del total de votos, mientras que estados más pequeños como Malta solo  
tienen 3%. La legislación es luego aprobada por el Consejo de ministros bajo tres condiciones  
(Staab, 2013, p. 61): i) la mayoría de los estados debe aprobar la legislación; ii) la mayoría es  
definida por representación de al menos 62% de la población de la Unión Europea, y iii) la mayoría  
debe tener al menos 72.3% de los votos del Consejo de Ministros que, desde el 2007, es 250  
votos de un total de 345.  
El sistema europeo es visto como complejo, y a veces incluso contraintuitivo en relación con  
los principios democráticos de equidad y transparencia. Es por eso por lo que la constitución  
europea nonnata del 2005 proponía simplificar los procesos en múltiples niveles (Staab, 2013)  
Según esta propuesta, finalmente no adoptada,: i) cada país tendría un voto y ii) la legislación  
pasaría si era aprobada por el 55% de los estados miembros siempre y cuando representase  
al menos el 65% de la población de la Unión Europea. El Tratado de Lisboa de 2007 reiteró el  
principio de doble mayoría, mientras que agregó un importante nuevo punto: al menos cuatro  
países son necesarios para bloquear una propuesta de legislación.  
Revista Centroamericana de Administración Pública (87): 13 - 32 Julio / Diciembre 2024  
17  
Revista Centroamericana de Administración Pública (87) Julio / Diciembre 2024  
II.El fenómeno de la silla vacía en el proceso de integración centroamericana: Antecedentes  
históricos  
En el caso centroamericano, el tema de la silla vacía, entendida históricamente como el  
retiro de un país del proceso de integración, ocurrió en julio de 1969 como resultado de la  
llamada “guerra de las cien horas” que llevó al rompimiento de relaciones entre Honduras y El  
Salvador. Lo anterior tuvo consecuencias severas para el funcionamiento de la ODECA (Spence,  
2004) El conflicto significó también el retiro de Honduras de la Zona de Libre Comercio (ZLC)  
establecida por el Tratado General de Integración Económica Centroamericana, pero mientras la  
articulación comercial se mantuvo finalmente por otras vías, la ODECA no se recuperó en las dos  
décadas subsecuentes (Spence, 2004). Estos daños “colaterales” del conflicto se originaban en  
circunstancias más profundas que la simple coyuntura. En el caso de la integración económica, el  
retraso en la implementación de la unión aduanera y los beneficios desiguales del proceso fueron  
esgrimidos como argumentos para el retiro de Honduras del Mercado Común Centroamericano  
(MCCA) (SIECA, 1974); en el caso de la ODECA, las tensiones políticas entre los estados parte  
habían implicado un distanciamiento prolongado que se reflejaba en la disfuncionalidad de sus  
instancias.  
Para 1972 la Secretaría de la Organización (en rigor, la Secretaría de su Consejo Ejecutivo) había  
quedado, de hecho, vacante. En su informe de actividades de 1970 a 1971, Manuel Villacorta, el  
entonces Secretario General de la ODECA nombrado de manera interina, declara la necesidad de  
“poner en claro los alcances jurídicos de [su] nombramiento” (p. 2). Villacorta reporta la debilidad  
institucional de la ODECA por “falta de cohesión interna y por su absoluta inoperancia política”  
(Organización de los Estados Centroamericanos [ODECA], 1971, p. 3) Probablemente lo más  
relevante del informe es la disyuntiva sobre el nombramiento mismo del Secretario General. Por  
un lado, estaba la designación de un Secretario General sujeto a normas institucionales de una  
“carta obsoleta e inadecuada (…), que acabaría ‘institucionalmente’ con la propia Institución.”  
(ODECA, 1971, p. 2) Por el otro lado, la designación “sui generis” del Secretario General por parte  
de los Ministros de Relaciones Exteriores creó una nueva realidad jurídica en la institución, que  
conformaría un modus operandi y sentaría un precedente en la Secretaría General de la ODECA  
y, luego, del SICA.  
La designación transitoria del Secretario General de la ODECA dejó inoperante, también de  
manera transitoria, tanto al Consejo Ejecutivo de la ODECA como a los instrumentos jurídicos  
que normaban las facultades del Secretario General. Este paréntesis histórico respondía a una  
crisis circunstancial en la que se encontraba la región. La nominación del Secretario General en  
este contexto fue considerada como el “único medio de reorganizar adecuadamente el sistema  
y de asumir la plena responsabilidad de los nuevos derroteros” (p. 4). Cual fueren las causas, el  
hecho es que, a partir de 1972, la Secretaría de la Organización quedó vacante por los siguientes  
veintiún años con las oficinas a cargo de un administrador, hasta su reforma y transformación en  
el SICA, en 1991 (Solano, 2020) La siguiente tabla recoge los nombres y nacionalidades de los  
que fueron Secretarios de la ODECA, desde su creación hasta la silla vacía institucional luego de  
1973.  
Revista Centroamericana de Administración Pública (87): 13 - 32 Julio / Diciembre 2024  
18  
Revista Centroamericana de Administración Pública (87) Julio / Diciembre 2024  
Tabla 1.  
Secretarios de la ODECA  
Nombre  
Nacionalidad  
Período  
José Guillermo Trabanino  
El Salvador  
Costa Rica  
Nicaragua  
Guatemala  
Costa Rica  
1955-1959  
1960-1964  
1964-1969*  
1970-1972  
1972-1973  
Marco Tulio Zeledón  
Albino Román y Vega  
Manuel Villacorta Vielmann  
Álvaro Fernández Escalante  
Secretarios Post 1973  
Ricardo Juárez Márquez  
Mauricio Mira  
Guatemala  
El Salvador  
Administrador General  
Secretario Administrativo  
Nota. Elaboración propia con base a información de archivos del SICA (s.f.).  
n.b. 1: * Con un año de interinato  
n.b. 2: Bajo reserva de consideraciones más acuciosas, solo los dos primeros funcionarios citados responderían al cargo de Secretario General en el marco de la  
primera carta de la Organización. Es poco clara la naturaleza de los nombramientos de los siguientes 3, luego de los cuales, se asume, únicamente se mantuvieron  
administradores de los activos y archivos.  
Formalmente, la ausencia de un Secretario General (o Secretario del Consejo Ejecutivo de  
la ODECA) no fue por sí misma un problema de silla vacía, pero sí lo fue la falta de quórum y  
consenso, producto del retiro categórico de un país de la organización, independientemente de  
que los instrumentos fundacionales contemplaran o no esa posibilidad4.  
Veintiún años es un período muy largo para hablar de crisis y en la memoria institucional la  
experiencia se diluyó. Ciertamente, los problemas de fondo que aquejaron a la región en esas  
dos décadas fueron ingentes, pero el hecho es que la ODECA vivió probablemente la más larga  
crisis de silla vacía de la historia. Intentos de normalización posteriores solo tuvieron resultados  
parciales en la integración económica, pero en términos institucionales la ausencia de Secretaría  
de la ODECA se prolongó hasta los noventa, cuando el SICA permitió inaugurar una segunda  
etapa para el proceso centroamericano (una aspiración inconclusa de los sesenta), en el que se  
fusionaban las nociones de la asociatividad de los países y la integración propiamente dicha,  
hasta ese momento restringida al ámbito económico.  
En los siguientes treinta años del SICA (1990 – 2020) algunas situaciones se acercaron en  
distintos momentos a la posibilidad de una silla vacía, pero sin concretarse. El caso más notorio  
4
La primera carta de la ODECA, de 1951, establecía una reunión “eventual” de presidentes que era órgano supremo al convocarse, pero el órgano  
principal, responsable de la elección del Secretario General, era el Consejo de Ministros de Relaciones Exteriores. La segunda carta de la ODECA, de  
1962, modifica la estructura de la organización: mantiene los roles de la Reunión de Presidentes y el rol principal del Consejo de Ministros de Relaciones  
Exteriores pero omite a la Secretaría General; en su lugar crea el Consejo Ejecutivo, con carácter permanente y con representación de la organización.  
A este Consejo Ejecutivo, que puede constituirse por los ministros de Relaciones Exteriores o sus delegados, le corresponde nombrar un Secretario  
con funciones administrativas. Las dificultades para constituir este ente explican las dificultades en la sucesión de los secretarios de la ODECA que, en  
principio, habrían dejado de ser “generales” desde 1962. Ninguna de las tres cartas de la ODECA (incluido el Protocolo de Tegucigalpa) contemplan la  
posibilidad de denuncia por parte de los miembros.  
Revista Centroamericana de Administración Pública (87): 13 - 32 Julio / Diciembre 2024  
19  
Revista Centroamericana de Administración Pública (87) Julio / Diciembre 2024  
se dio en 2015 cuando el entonces presidente de Costa Rica, Luis Guillermo Solís, anunció el  
retiro de su país de la “mesa política” del Sistema a raíz de una escalada del problema migratorio  
derivado de grandes flujos de cubanos detenidos en la frontera entre Costa Rica y Nicaragua  
(British Broadcasting Corporation [BBC], 2015)  
El retiro en esa oportunidad no fue prolongado (seis meses) y no se reflejó en la disfuncionalidad  
de los órganos e instancias del SICA. Es probable, sin embargo, que la historia anecdótica recoja  
algunos ejemplos más pasajeros de no participación de un país en las reuniones de sus órganos,  
como consecuencia de algún desencuentro menor, pero el impacto en estos casos ha sido más  
bien simbólico.  
III. Los Secretarios Generales del SICA: Naturaleza, procedimientos, balance de poder y la  
silla vacía.  
El Secretario General de la ODECA fue concebido, en 1951, como cabeza de una Oficina  
Centroamericana que cumplía las funciones de Secretaría General de todos los órganos (ODECA,  
1951); sin embargo, no consta ninguna investidura ni ninguna representación mayor. En la  
práctica, el rol estuvo investido de una presencia, proyección e incidencia propios de la época,  
5
pero también del nivel de las primeras personalidades que ocuparon el cargo . De haberse  
implementado la estructura orgánica de la segunda carta de la ODECA, la figura hubiera pasado a  
un plano totalmente administrativo. El Consejo Ejecutivo de la ODECA (y, tres décadas después,  
el Comité Ejecutivo que calcó su diseño), fue sin duda ambicioso y no se llevó a cabo, lo que  
afectó la figura del nuevo secretario sin que la transición entre las dos estructuras se concretara.  
En un sentido burocrático, el problema se retiró al fondo del escenario, pero nunca se resolvió.  
Desde su fundación, se entendió que el Secretario General del SICA era un nombramiento  
político, producto de una negociación interna entre las partes y que debía responder al consenso  
y beneplácito de todos (SICA, 1991). Esto es coherente con la naturaleza intergubernamental del  
Sistema y, en particular, con el contexto político que le da origen, que privilegia las dimensiones  
políticas sobre cualesquiera otras al retomar, modificar y extender la Carta de la ODECA como  
una resolución al proceso de Esquipulas. La nomenclatura de las cumbres presidenciales (CA-  
5) es anterior al Protocolo de Tegucigalpa y a la ODECA, cuya vigencia se reconoce en la XIII  
Cumbre, lo que da lugar al nombramiento del primer Secretario General (SICA, 1992)  
A mediados de la década de los noventa, sin embargo, la dinámica del Sistema entra en  
crisis y diversas acciones se dan para su ajuste y reforma. De este período datan la Alianza  
para el Desarrollo Sostenible (ALIDES), que, superado el contexto de guerra fría, intenta darle  
un nuevo marco estratégico al Sistema, una declaración presidencial que aboga una vez más,  
anacrónicamente, por la unión centroamericana, y un estudio funcional institucional auspiciado  
por el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y la Comisión Económica para América Latina y el  
Caribe (CEPAL) cuyas recomendaciones dan pie a algunos mandatos que no llegan a concretarse  
nunca (CEPAL y BID, 1998)  
Con el inicio del nuevo siglo la negociación de acuerdos comerciales determinantes para la región  
tiene un impacto cualitativo en la percepción del proceso de integración; esto, y la incorporación  
de Belice y República Dominicana (que no forman parte de la integración económica), alteran la  
toma de decisiones. Las geografías variables del Sistema y de sus instituciones e instancias se  
5
José Guillermo Trabanino, por ejemplo, venía de ser canciller de su país y se movía entre pares.  
Revista Centroamericana de Administración Pública (87): 13 - 32 Julio / Diciembre 2024  
20  
Revista Centroamericana de Administración Pública (87) Julio / Diciembre 2024  
hacen más obvias, aunque continúan sin ser política o jurídicamente reconocidas.  
El rol del Secretario General tiene que ser entendido tanto en los términos explícitos del Protocolo  
de Tegucigalpa como también en las transformaciones del contexto político que condujeron a  
este relanzamiento y metamorfosis de los procesos de asociación e integración regionales. El  
Protocolo no lo define como un funcionario administrativo, pero, y aquí reside la novedad, como  
el “representante legal del Sistema” (SICA, 1991). La competencia de su nombramiento recae,  
por lo tanto, en la Reunión de Presidentes.  
En el marco de la crisis política de fines de los ochenta, las expectativas en torno a su  
desempeño podían haber sido mayores, pero conforme la crisis quedaba atrás la percepción  
pudo entrar en contradicción con las expectativas. En adelante, la historia no escrita del SICA  
dará cuenta de visiones encontradas que pretenderán o replantear este rol político o recortarlo,  
para reducirlo a una función más técnica y administrativa. Estas diferencias de perspectivas son  
las que llevarán, entre otros planteamientos e iniciativas que afectan a la organización del sistema  
y a sus instancias, a tratar de regular tanto el cargo como los procesos de selección, elección y  
nombramiento del Secretario General. Sin embargo, el resultado final es todavía poco coherente,  
y es posible sugerir que el intento de enmarcar administrativamente el rol del Secretario General  
está estrechamente vinculado con el debilitamiento del diálogo político regional, que se menciona  
al final del presente artículo.  
El Protocolo de Tegucigalpa únicamente establece que el Secretario General es “nombrado”  
(léase: no electo) por la Reunión de Presidentes, debe ser nacional de los países miembros,  
integracionista (una categoría efectivamente muy abstracta a la luz de la historia regional) y tener  
ciertas cualidades personales. Un artículo en particular (arto. 27) establece que ni el Secretario  
General ni los funcionarios de la Secretaría actuarán por instrucciones de “gobierno alguno”  
(SICA, 1991)  
Los procesos de nombramiento y las negociaciones que los precedieron nunca han constado  
documentalmente. Por otro lado, las decisiones presidenciales son formales, no descriptivas,  
y han requerido etapas más o menos prolongadas de negociación. Probablemente estas  
negociaciones han respondido a algunos acuerdos anticipados y, muy seguramente, también han  
estado acompañadas de algunos períodos transitorios y de tensión. La Tabla 2 resume la sucesión  
histórica de los titulares de la Secretaría General, con breves datos sobre los procedimientos  
seguidos.  
Revista Centroamericana de Administración Pública (87): 13 - 32 Julio / Diciembre 2024  
21  
Revista Centroamericana de Administración Pública (87) Julio / Diciembre 2024  
Tabla 2.  
Historia de los Secretarios Generales del SICA.  
Cumbre  
Fecha  
Nombre del  
Nacionalidad  
Observaciones  
Secretario General  
Roberto Herrera  
Cáceres  
XIII Cumbre de presi-  
dentes  
Diciembre de  
1992  
Honduras  
Nombrado mediante Resolución  
No. 2. Ejerce de febrero de 1993 a  
enero de 1997.  
Ernesto Leal  
Nicaragua  
Nicaragua  
Nombrado mediante resolución  
presidencial en septiembre de  
1996. Ejerce el cargo entre enero  
de 1997 y diciembre de 1999. *  
Mauricio Herdocia  
Nombrado por la Secretaría  
Pro Témpore de Panamá, con  
el aval del Consejo de Ministros  
de Relaciones Exteriores, como  
interino y ejerce entre abril y junio  
de 2000.*  
Oscar Santamaría  
Oscar Santamaría  
El Salvador  
El Salvador  
Nombrado por Resolución  
Presidencial del 5 de abril de 2000  
en Costa Rica. Ejerce de julio del  
2000 a junio de 2004. *  
XXIV Reunión de  
jefes de estado y de  
gobierno  
Junio de 2004  
Extensión, mediante Resolución,  
del período (nombramiento) de  
Oscar Santamaría por seis meses  
hasta diciembre de 2004.  
Aníbal Quiñónez  
XXIV Reunión de  
jefes de estado y de  
gobierno  
Junio de 2004  
Enero de 2009  
Honduras  
Nombrado mediante Resolución.  
Junio de 2004. Ejerce de enero de  
2005 a enero de 2009.  
Juan Daniel Alemán  
Reunión  
extraordinaria de  
jefes de estado y de  
gobierno.  
Guatemala  
Es electo. Paralelamente, se elige  
a Yolanda Mayora de Gavidia  
para la Secretaría de Integración  
Económica Centroamericana  
(SIECA).  
Fue la primera vez que se hace  
esta designación a ese nivel.  
Ejerce de febrero de 2009 a enero  
de 2013.  
Juan Daniel Alemán  
Reunión  
extraordinaria de  
jefes de estado y de  
gobierno  
Junio de 2013  
Guatemala  
Se extiende el período de Juan  
Daniel Alemán por seis meses,  
hasta junio de 2013.  
Revista Centroamericana de Administración Pública (87): 13 - 32 Julio / Diciembre 2024  
22  
Revista Centroamericana de Administración Pública (87) Julio / Diciembre 2024  
Cumbre  
Fecha  
Nombre del  
Nacionalidad  
Observaciones  
Secretario General  
XLI Reunión de  
jefes de estado y de  
gobierno  
Junio de 2013  
Hugo Martínez  
El Salvador  
Nombrado por recomendación de El  
Salvador. En esa misma reunión se  
aprueba la Resolución de titulares  
que establece el orden geográfico  
y la rotación como principios para  
varias de las instancias del SICA.  
En el caso de la Secretaría General  
del SICA, se establece que el  
primero en hacer la propuesta de  
Secretario General será El Salvador.  
Ejerce de julio de 2013 a mayo de  
2014.**  
XLIII Reunión de  
presidentes  
Junio de 2014  
Victoria de Avilés  
El Salvador  
Nombramiento por el resto del  
período que le corresponde a El  
Salvador, con lo que se establece  
implícitamente que el país ejerce  
el derecho de propuesta para los  
cuatro años que según el Protocolo  
de Tegucigalpa le corresponderían a  
cada Secretario. Ejerce de junio de  
2014 a junio de 2017.**  
XLIX Reunión de  
presidentes  
Junio de 2017  
Junio de 2021  
Vinicio Cerezo  
Guatemala  
Se acuerda seguir, para el siguiente  
período, rotación con Nicaragua,  
y se establece que en esa  
oportunidad se conocerá terna y  
realizarán entrevistas. Ejerce de julio  
de 2017 a junio de 2021. ***  
LV Reunión de  
presidentes  
Se instruye al Consejo de Ministros  
a conducir entrevistas de terna  
propuesta por Nicaragua y elevar  
recomendación a Presidentes. La  
Secretaría General permanece  
vacante entre julio de 2021 y agosto  
de 2022.  
Reunión  
extraordinaria de  
jefes de estado y de  
gobierno  
Agosto de 2022  
Werner Vargas  
Nicaragua  
No consta documentación de  
respaldo en el sitio de la SG-SICA.  
Aparentemente, para fines de  
2023, hay una discontinuidad en el  
ejercicio del cargo.  
Nota: Elaboración propia con información del SICA (s.f.).  
n.b.:  
* Estos nombramientos no parecen haberse dado en el marco de cumbres presidenciales. No está claro el mecanismo seguido. Entre octubre de 1999 y septiembre de  
2001 no se registran cumbres presidenciales.  
** En ambos casos, el primer funcionario dio declaraciones de prensa en las que hace referencia a la presentación de ternas. El procedimiento no consta oficialmente.  
***Aunque el procedimiento no consta, el orden geográfico se alteró mediante negociación, aprobada por los demás, entre Honduras y Guatemala, que permutaron los  
cargos de secretarios generales del SICA y de la SIECA.  
Revista Centroamericana de Administración Pública (87): 13 - 32 Julio / Diciembre 2024  
23  
Revista Centroamericana de Administración Pública (87) Julio / Diciembre 2024  
Como se deduce de la Tabla 2, la secuencia, desde el principio, no ha tenido un orden geográfico  
o alfabético establecido. Es la historia política de los países la que ayuda a comprender un  
poco la sucesión de los Secretarios Generales. Esta flexibilidad implícita refleja, por supuesto, la  
racionalidad política de las decisiones y actúa de indicador de los matices de las relaciones entre  
los miembros y de sus particulares intereses del momento.  
El procedimiento para la elección de Secretario General cambió notablemente a partir de 2013,  
cuando la lógica de equilibrios políticos de las titularidades de las instancias del Sistema entra  
en crisis. El resultado es la decisión de rigidizar la distribución de cargos (titularidades) de las  
6
llamadas instancias de integración , incluyendo el Secretario General del Sistema. Con este  
procedimiento de distribución de cargos, al que se impone la rotación geográfica, se restringe  
la flexibilidad de nombramiento y, de hecho, se sustituye el criterio del Protocolo de Tegucigalpa  
de que el cargo debe ser ejercido por un centroamericano para imponer, mediante el derecho  
exclusivo de propuesta, que el período corresponde al país proponente. Es en este marco que se  
da, probablemente por segunda vez, un caso de renuncia que se resuelve mediante la elección  
de un nacional del mismo país. Es la primera vez, también, que se hace referencia, al menos  
mediáticamente, a la presentación de ternas de candidatos.  
En el siguiente período, 2017, esta mecánica recién estrenada se altera mediante una  
negociación entre los dos países que debían ocupar las secretarías del SICA y la SIECA: el principio  
subyacente era devolver la naturaleza política al cargo, demasiado burocratizado mediante  
este nuevo procedimiento de rotaciones geográficas y plazos fijos. El acuerdo presidencial, sin  
embargo, solo fue otorgado para ese período, subrayándose el retorno al método anterior con la  
explicitación de la terna y de la realización de entrevistas.  
IV. La problemática de la toma de decisiones en el SICA  
Con frecuencia, las dificultades en los procesos de nombramiento del Secretario General se han  
hecho recaer en las dificultades planteadas por el sistema de toma de decisiones del SICA mismo,  
un debate que no es extraño para quienes siguen la larga y compleja historia administrativa  
del proceso europeo. En el caso centroamericano, la escala y número de miembros hace más  
obvio el problema o los dilemas de la toma de decisiones, incluyendo el nombramiento del  
Secretario General. Lamentablemente, debates teóricos sobre la naturaleza intergubernamental  
o supranacional del sistema o sus instituciones han sido en general estériles, y trasladan el tema  
a ámbitos demasiado abstractos.  
El problema de la toma de decisiones del SICA revela, pues, una problemática en al menos  
tres frentes. El primer problema es político. La silla vacía en la Secretaría General del SICA  
implica problemas de fondo que tienen que ver con la capacidad política de los países en generar  
consensos. El segundo problema es procedimental, que refleja ambigüedades legales y permiten  
establecimiento de mecanismos de elección y nombramiento no previstos en los tratados. El  
tercer problema es teórico. La falta de producción teórica sobre los fenómenos de silla vacía  
en Centroamérica han desprovisto al proceso de integración de referentes sobre la naturaleza  
del problema y, a su vez, de posibles soluciones que sean políticamente viables y técnicamente  
coherentes.  
6
Esto es algo sobre lo que no existe definición satisfactoria. En general, hablamos de instituciones regionales creadas a lo largo de más de siete décadas  
bajo distintos formatos y marcos jurídicos, más o menos permanentes, que prestan algún tipo de servicio o realizan gestiones que representan intereses,  
políticas, programas, proyectos regionales. Cuantificarlas siempre ha sido un problema, y pese a que hubo un acuerdo operativo en diciembre de 2022  
las categorías utilizadas siguen siendo cuestionables. En 2013, con sentido práctico, se reguló, laxamente, la rotación geográfica de una veintena de  
instituciones y desde 2017 hay una iniciativa de homogeneizar esta normativa tan dispar generada a lo largo de tanto tiempo.  
Revista Centroamericana de Administración Pública (87): 13 - 32 Julio / Diciembre 2024  
24  
Revista Centroamericana de Administración Pública (87) Julio / Diciembre 2024  
El método para la adopción de decisiones en el marco de la ODECA había sido considerado  
sucintamente desde el inicio. Para una organización constituida por cinco países la opción parecía  
obvia: el artículo 9 de la primera carta constitutiva de la ODECA (emitida en 1951) consideraba  
la unanimidad como principio y dejaba la opción de determinar si el asunto a abordar era de  
fondo o de procedimiento. Lo que seguía después, en el caso de determinarse lo segundo, no  
se esclarecía.  
La conclusión implícita es que los asuntos de procedimiento serían sujetos de votación, aunque  
la laguna sobre el tipo de mayoría (simple o calificada) tampoco se contemplaba. Este artículo  
evolucionó en redacción, aunque nunca solucionaron estos vacíos. Al adoptarse la segunda carta  
de la ODECA en 1962 la redacción siguió siendo la misma, esta vez bajo la nomenclatura del  
artículo 5.  
A finales de los sesenta se propuso una tercera carta a la ODECA con la finalidad de impulsar  
el proceso de integración regional que, a pesar de no haber sido aprobada, siguió siendo fuente  
de referencia hasta la adopción del Protocolo de Tegucigalpa. El artículo 5 recogía, de nuevo,  
la redacción de sus antecesores, es decir, el artículo 9 de la primera carta y el artículo 5 de la  
segunda, con una modificación: para determinar si un asunto era de fondo o de procedimiento  
se requería el voto de cuatro de los cinco países, con la conclusión implícita de que la resolución  
del asunto de procedimiento se establecía con los mismos cuatro votos.  
El documento, que no fue aprobado, debe haber estado a la vista de quienes formularon el  
Protocolo de Tegucigalpa más de veinte años después. El artículo 16 dice que la Secretaría  
General representa el órgano ejecutivo de la organización, y que su Secretario General sería  
electo de forma “rotativa, en el orden que disponga el reglamento respectivo (ODECA, 1968, p.  
234). Adicionalmente, el artículo 17 disponía que, en ausencia temporal del Secretario General,  
será el Consejo Permanente el que designe a uno de los funcionarios de la Secretaría General  
para que ejerza tales funciones de manera interina. En caso de ausencia permanente, es la  
Conferencia de Ministros de Relaciones Exteriores la que nombrará al sucesor “por el resto del  
7
período, quien deberá ser de la misma nacionalidad del sustituido.” (ODECA, 1968, p. 234)  
Esta tercera carta de la ODECA planteaba la posibilidad de reemplazo del Secretario General  
por el resto del período del anterior, y con la misma nacionalidad. En cuanto a la toma de  
decisiones a nivel del Consejo de Ministros, el método propuesto era el consenso para los temas  
de fondo y la mayoría simple en casos en que existiera duda sobre si una decisión era de fondo  
o de procedimiento. La tercera carta del ODECA fue rechazada, aunque muchos de los artículos  
sobre el rol y elección del Secretario General serían retomados décadas después en el Protocolo  
de Tegucigalpa. Estos antecedentes referidos a la ODECA tienen particular relevancia en cuanto  
a la forma en que fueron planteados posteriormente al formularse y adoptarse el Protocolo de  
Tegucigalpa a la ODECA.  
En efecto, el artículo 21 del Protocolo de Tegucigalpa recoge el contenido de los artículos  
9 y 5 de la primera y segunda carta de la ODECA, respectivamente, y establece el método de  
decisiones del Consejo de Ministros. En primer término, introduce la noción de quórum absoluto:  
“el quórum del Consejo de ministros se establece con la participación de todos los miembros  
7
Cursivas propias.  
Revista Centroamericana de Administración Pública (87): 13 - 32 Julio / Diciembre 2024  
25  
Revista Centroamericana de Administración Pública (87) Julio / Diciembre 2024  
respectivos y, en caso extraordinario, por un viceministro debidamente facultado”8 ; en segundo  
término, asigna a cada miembro un único voto; finalmente, reitera, como sus antecesores, que  
“las decisiones sobre cuestiones de fondo deberán ser adoptadas por consenso” y que, si hay  
“duda sobre si una decisión es de fondo o de forma, se resolverá por mayoría de votos” (SICA,  
1991, p.7)  
El significado de mayoría (ya sea absoluta o calificada) no está definido, como sigue sin estarlo  
lo que sigue a esa votación con el asunto a tratar. Por otro lado, el Protocolo es particularmente  
preciso en lo que respecta a la reunión de presidentes, requiriendo también consensos para la  
toma de decisiones (artículo 14). Esto es algo que no tenía la misma importancia en el marco de  
las cartas de la ODECA porque la función de la reunión presidencial era diferente. La problemática  
del consenso admite dos enfoques: 1) es ecuánime respecto a la participación de los países,  
pero 2) tiene implícito el problema del veto.9  
Aunque el Protocolo de Tegucigalpa dice no aceptar reservas, de hecho, las tiene y las incluye  
en varios artículos transitorios (SICA, 1991) En la práctica, el sistema se comporta como un  
sistema de geometrías variables, no solo porque no todos los países son parte de todos sus  
componentes —v.gr., ni Costa Rica, ni Belice ni República Dominicana pertenecen al Parlamento  
Centroamericano (PARLACEN); ni Belice, ni República Dominicana forman parte de la integración  
económica ni de la Corte Centroamericana de Justicia (CCJ), y solo cuatro países de los ocho  
que conforman el SICA tienen acuerdo migratorio (CA-4)—sino porque en algunos casos la toma  
de decisiones tiene otra normativa, como en el caso del Banco Centroamericano de Integración  
Económica (BCIE) y el mercado eléctrico regional.  
Algunas instancias históricas, anteriores al Protocolo, han argumentado que sus convenios  
originales admiten la votación, como en el caso del Instituto Centroamericano de Administración  
Pública (ICAP) (SICA, s.f.) y; por otro lado, el Protocolo de Guatemala al Tratado General de  
Integración Económica Centroamericana admite una especie de “consenso para el disenso”10  
(SICA,1993), lo que puede interpretarse como que dos o más países pueden avanzar en su  
integración más que los demás, siempre que el resto de los países no se consideren afectados,  
volviendo, una vez más, a una integración de geometrías variables.  
V. La silla vacía y la entropía política de la región: En búsqueda de terceras vías  
Todo esquema de integración es, en último término, una expresión de las relaciones que un  
grupo de países establecen entre sí a partir de racionalidades históricas, geográficas, políticas y  
económicas. La dinámica de la globalización de las últimas décadas ha inducido una creciente de  
diversidad de opciones de agrupamiento que actúan bajo distintas lógicas, que ha incrementado  
la contradicción sistémica (entropía) en la región. La ortodoxia de los procesos de integración de  
mediados del siglo pasado suele ser crítica de esta yuxtaposición de procesos, pero la realidad  
y el pragmatismo obligan a tratar de tener una visión desapasionada y a tratar de sistematizar  
los múltiples matices involucrados. En este esfuerzo, las nociones de integración, cooperación y  
regionalismo se yuxtaponen y traslapan. En enfoque pragmático, la realpolitik implícita, exige que  
primero comprendamos la situación real para intentar una gestión eficiente.  
8
9
Cursivas propias.  
En el caso europeo, se argumentaron otros criterios: el tamaño relativo de las economías de los países miembros, el peso demográfico y, finalmente, las  
prerrogativas de los fundadores. Estos son argumentos que superan el proceso centroamericano.  
10  
Lo que puede parafrasearse como que dos o más países pueden avanzar más que los demás siempre que los demás no se consideren afectados.  
Revista Centroamericana de Administración Pública (87): 13 - 32 Julio / Diciembre 2024  
26  
Revista Centroamericana de Administración Pública (87) Julio / Diciembre 2024  
La limitación de un análisis basado solo en los procedimientos, sin embargo, radica en el  
sesgo estrictamente burocrático del enfoque. Como se deduce del análisis de los mecanismos  
de elección y nombramiento del Secretario General ya citados, todo indica que el problema  
tiene raíces más profundas y que atañe a la naturaleza misma del Sistema y a los problemas de  
relacionamiento y diálogo político entre las partes, y al que ya hemos hecho referencia al hablar  
de del perfil político del Secretario General a lo largo de la historia del SICA. En 2021, el Sexto  
Informe del Estado de la Región (2021) logró articular un hecho ya percibido reiteradamente en el  
ámbito de la integración centroamericana: nominalmente, el número de reuniones presidenciales  
por año y la participación de jefes de estado y de gobierno en las reuniones (cada vez más  
atendidas por representantes) se ha reducido significativamente en lo que va del siglo. El informe  
reporta que la frecuencia de reuniones ha disminuidos debido al “estado en que se encuentran las  
relaciones bilaterales entre los países”. (p. 129). Las cifras y las gráficas que presentó el informe  
son un eufemismo para poner en evidencia la pérdida de peso relativo del Sistema para los países  
y sus relaciones. En el punto más visible se ha traducido como un importante debilitamiento de  
un espacio de diálogo político (y, por consiguiente, del diálogo mismo) entre los países miembros,  
lo que se ha hecho evidente mediáticamente en diversos momentos.11  
Aunque el problema de la silla vacía no se ha vuelto a dar desde los setenta de forma categórica,  
hemos presenciado breves períodos en que las instancias del Sistema lo han sufrido. En la práctica,  
presenciamos indicadores cuyos síntomas se manifiestan en temas como el nombramiento del  
Secretario General y las dificultades en los procesos de decisión. Cuando la silla vacía es la del  
funcionario de más rango, en vez de la ausencia de un Estado, lo que refleja es un vacío más de  
fondo, que afecta tanto el concepto como el diseño del Sistema y la visión de futuro que involucra.  
Detrás están, también, aspectos nunca abordados frontalmente como las geometrías variables  
del Sistema, la normativa y las instancias disfuncionales (un problema cualitativo que no se  
corresponde con prejuicios en torno al número de instancias o al gasto regional) y, en general, la  
diversificación de intereses y prioridades en torno a las interacciones regionales y a los potenciales  
de las acciones conjuntas, aunque no absolutas. La siguiente figura identifica los principales  
esquemas de integración y cooperación regional en los cuales los países centroamericanos  
participan desde alguna perspectiva regional. Dos criterios básicos los definen: i) son parte de  
algún tipo de acuerdo o iniciativa en el que participan varios de los países geográficamente  
ubicados en el istmo centroamericano, y ii) participan de un mecanismo conjunto, colegiado, de  
toma de decisiones. En este sentido pueden involucrar la constitución de una ZLC, aspirar a un  
tipo de integración más evolucionada o ser simplemente un espacio de cooperación. También  
se incluyen esquemas que involucran países (o regiones) diferentes de la propia, siempre que la  
participan de los componentes centroamericanos sea colegiada.  
11  
En diciembre de 2019 la reunión de presidentes se produjo sin la presencia de algún presidente o jefe de Estado. Incluso el Secretario General de ese  
período, Vinicio Cerezo, admitió que la región estaba pasando por una etapa difícil para el diálogo político. Para más información, ver Programa Estado de  
la Región (PEN, 2021).  
Revista Centroamericana de Administración Pública (87): 13 - 32 Julio / Diciembre 2024  
27  
Revista Centroamericana de Administración Pública (87) Julio / Diciembre 2024  
Figura 1.  
Esquemas de geometrías variables en Centroamérica.  
Nota. Elaboración propia a partir de distintos esquemas de cooperación • Esquemas de cooperación e integración regional  
e integración regional entre Centroamérica y sus principales socios o ADA = Acuerdo de Asociación entre Centroamérica y la Unión Europea  
comerciales.  
o ADA UK = Acuerdo de Asociación entre Centroamérica y el Reino Unido  
o ADD = Alianza para el Desarrollo en Democracia  
Leyendas:  
• Países y regiones  
o BE= Belice  
o CA-4 = Acuerdos migratorios suscritos por Guatemala, El Salvador, Honduras y Nicaragua  
o CAFTA-RD = Tratado de Libre Comercio entre Centroamérica y República Dominicana con  
Estados Unidos  
o CO = Colombia  
o CR = Costa Rica  
o CS = Corea (del Sur)  
o ES = El Salvador  
o EU = Estados Unidos  
o GT = Guatemala  
o HO = Honduras  
o MX = México  
o PAP = Plan de Alianza para la Prosperidad del Triángulo Norte  
o TN = Triángulo Norte de Centroamérica (el nombre no designa ninguna institución o acuerdo  
específico, es simplemente una designación operativa que refleja coordinación de los países  
para temas comunes)  
o Tuxtla PM = Mecanismo de Diálogo y Concertación de Tuxtla y Proyecto de Integración y  
Desarrollo de Mesoamérica  
o SICA = Sistema de la Integración Centroamericana  
o SIECA = Subsistema de la Integración Económica Centroamericana  
o TLC = Tratado de libre comercio  
o NI = Nicaragua  
o PA = Panamá  
o RU = Reino Unido  
o UE = Unión Europea  
Revista Centroamericana de Administración Pública (87): 13 - 32 Julio / Diciembre 2024  
28  
Revista Centroamericana de Administración Pública (87) Julio / Diciembre 2024  
La Figura 1 ilustra, precisamente, la noción de “geometrías variables”; esto es, la posibilidad  
de diversificar la modalidad de la toma de decisiones y el involucramiento de las partes en  
función de objetivos, acciones, proyectos o intereses que pueden diferir de un subconjunto de  
países miembro a otro y requerir una diferente forma de participación. Estas nuevas modalidades  
de interacción son las que se definen en la actualidad como nuevos regionalismos y las que  
sugieren, en el marco de este artículo, la propuesta de encontrar una alternativa (una tercera vía)  
a la aparente dicotomía (el consenso y el voto mayoritario) de los procesos de toma de decisiones  
que caracterizan el modelo actual y la ortodoxia de la integración regional.  
La solución final no será ni formal ni surgirá, seguramente, del interior del Sistema: no serán  
ni quienes aman las reformas legales ni la burocracia quienes encuentren las opciones. Una  
vez más, las respuestas debieran ser conceptuosas y políticas, técnicamente fundamentadas,  
participativas, que permitan converger en una clara y coherente visión de potencialidades y  
posibilidades para que la región funcione como región. Significarán imaginar procesos regionales  
para el mundo actual y por venir.  
Conclusiones  
El fenómeno de la silla vacía ha representado un importante hito en la historia de integración en  
Centroamérica. La silla vacía ha sido el resultado, históricamente, de desacuerdos políticos de  
distintas naturalezas y alcances, y cuyas consecuencias, al menos en el caso de Centroamérica,  
dejan en evidencia problemas más profundos de diseño institucional. El problema de la toma de  
decisiones del SICA revela una triple problemática: i) un problema político, que tiene que ver con  
la capacidad de generar consensos; ii) un problema procedimental, que revela ambigüedades  
legales sobre mecanismos de elección y nombramiento de funcionarios, y iii) un problema teórico,  
que le quita al proceso de integración centroamericana referentes sobre la naturaleza y posibles  
soluciones al problema de la silla vacía.  
En esta etapa de la integración centroamericana, el problema de la silla vacía se ha evidenciado  
en las dificultades para establecer la sucesión del Secretario General. En sus orígenes la titularidad  
en la Secretaría General del SICA (y de su antecesor, la ODECA) no fue concebida bajo una  
racionalidad geográfica, alfabética o jurídica. La selección debía responder a una racionalidad  
política en la cual lo regional subsume a lo nacional, razón por la cual quedaba vinculada a la  
metodología para la toma de decisiones (consenso vis-à-vis votación), y no a estructuras más  
formales de sucesión ordenada. El procedimiento para la elección de Secretario General cambió  
notablemente a partir de 2013, cuando la lógica de equilibrios políticos de las titularidades de las  
instancias del Sistema entra en crisis y se adopta el principio de la rotación geográfica, con lo cual  
el cargo pierde dimensión política, lo que entrará en contradicción con su naturaleza intrínseca.  
En la práctica, los problemas asociados al nombramiento del Secretario General son un  
síntoma de las dificultades en los procesos de decisión que son de nivel político. La lógica del  
consenso se enraíza en una tendencia al centralismo, pero también ocurre bajo la sombra de las  
prevalecientes tendencias al federalismo y, al final de cuentas, encierra una lucha de poder entre  
los países miembros que probablemente no logra explicitarse bien. Detrás de una silla vacía en  
el más alto rango, están los profundos defectos en el diseño del Sistema y una falta de visión a  
futuro. Asimismo, se contrapone a aspectos nunca abordados frontalmente como las geometrías  
variables del Sistema, la normativa y las instancias disfuncionales y, en general, la diversificación de  
intereses y prioridades en torno a las interacciones regionales y a los potenciales de las acciones  
Revista Centroamericana de Administración Pública (87): 13 - 32 Julio / Diciembre 2024  
29  
Revista Centroamericana de Administración Pública (87) Julio / Diciembre 2024  
conjuntas, aunque no absolutas. De alguna forma, la crisis no solo no se ha resuelto mediante  
la adopción de la rotación geográfica y la evaluación de ternas, sino que, probablemente, se ha  
acelerado a causa de estas medidas que no abordan el fondo del problema, la mecánica de la  
toma de decisiones de alto nivel.  
El debate en torno a esta metodología, cuando lo ha habido, se ha centrado en las ventajas  
o desventajas del consenso frente a la decisión por mayoría, pero no ha explorado “terceras  
vías”. Las terceras vías no vendrán, seguramente, del interior del Sistema. Estas pueden  
incluir una variedad de procesos que han surgido al margen de lo plasmado en los tratados de  
integración, tales como las geometrías variables (como en la integración económica), o los nuevos  
regionalismos que aceptan la flexibilidad de los intereses parciales de los miembros y aportan un  
enfoque más comprensivo que el de la integración (particularmente en el sentido de la aspiración  
federalista), para articular diferentes intensidades de cooperación e integración regional. Al final,  
no serán las reformas legales ni administrativas internas las que aporten opciones adecuadas  
a las características del relacionamiento entre los estados miembros del Sistema: la respuesta  
provendrá desde el tipo de regionalismo posible y viable que las relaciones y situación de los  
países estén dispuestos a asumir y lograr.  
Unavezmás,lasrespuestasdebieranserconceptuosasypolíticas,técnicamentefundamentadas,  
participativas, que permitan converger en una clara y coherente visión de potencialidades y  
posibilidades para que la región funcione como región ¿Representan estas vías una solución  
para la integración? Esto significaría imaginar procesos hacía una tercera vía que no plantee  
la integración centroamericana como un destino histórico sino como una herramienta para el  
desarrollo de quienes se asocian en ella, que sea consciente de las necesidades presentes y  
futuras de la región.  
Esto, seguramente, demandará más reflexión y análisis.  
Referencias  
British Broadcasting Corporation. (2015). Costa Rica suspende su participación política en  
el SICA por negativa a discutir la crisis de los cubanos. BBC. https://www.bbc.com/mundo/  
noticias/2015/12/151218_costa_rica_cubanos_migrantes_ab  
Comisión Económica para América Latina y el Caribe & Banco Interamericano de Desarrollo (1998). La  
Integración Centroamericana y la Institucionalidad Regional. Comisión Económica Para América Latina Y  
El Caribe. https://repositorio.cepal.org/bitstreams/900dd0f4-58d3-4a29-a6ff-24c7e4788cd8/download  
Centro Virtual del Conocimiento sobre Europa. (s.f.). The empty chair crisis - Historical events in the  
European integration process (1945–2009). CVCE eu. https://www.cvce.eu/en/education/unit-content/-/  
unit/02bb76df-d066-4c08-a58a-d4686a3e68ff/62cd6534-f1a9-442a-b6fb-0bab7c842180  
Centro Virtual del Conocimiento sobre Europa. (s.f.). The Luxembourg Compromise - Historical events  
in the European integration process (1945–2009). CVCE eu. https://www.cvce.eu/en/recherche/unit-  
content/-/unit/02bb76df-d066-4c08-a58a-d4686a3e68ff/7847215b-b917-472d-beb1-a266c1a49f03  
Deth, J. (2014). A conceptual map of political participation. Acta Politica, 49, 349–367. doi https://doi.  
Revista Centroamericana de Administración Pública (87): 13 - 32 Julio / Diciembre 2024  
30  
Revista Centroamericana de Administración Pública (87) Julio / Diciembre 2024  
org/10.1057/ap.2014.6  
Gilbert, M. (2012). European Integration: A Concise History. Rowman & Littlefield Publishers, Inc.  
Ludlow, N. (1999). Challenging French Leadership in Europe: Germany, Italy, the Netherlands and the  
Outbreak of the Empty Chair Crisis of 1965–1966. Contemporary European History, 8(2), 231-248. doi  
https://doi.org/10.1017/S0960777399002039  
Morgenthau, H. (2012). The Concept of the Political. In: Behr, H., Rösch, F. (eds) The Concept of the  
Political. Palgrave Studies in International Relations Series. Palgrave Macmillan, London. doi https://doi.  
org/10.1057/9781137002518_7  
Organización de los Estados Centroamericanos (1951). Carta de la Organización de Estados  
Centroamericanos. Sismtea de Ingración Centroamericana. https://www.sica.int/busqueda/busqueda_  
archivo.aspx?Archivo=cart_991_4_13062005.htm  
Organización de los Estados Centroamericanos (1962). Segunda Carta de la Organización de Estados  
Centroamericanos. Sistema de Integración Centroamericana. https://www.sica.int/documentos/carta-  
de-la-organizacion-de-estados-centroamericanos-odeca-segunda-carta_1_992.html  
Organización de los Estados Centroamericanos (1968). Proyecto de Carta de la Organización de los  
Estados Centroamericanos. El Salvador.  
Organización de los Estados Americanos (1947). Tratado Interamericano de Asistencia Recíproca.  
Organización de Estados Americanos. TRATADO INTERAMERICANO DE ASISTENCIA RECIPROCA (oas.  
org)  
Programa Estado de la Nación. (2021). Sexto Estado de la Región 2021: versión ampliada. CONARE –  
PEN.  
Rancière, J., Panagia, D. y Bowlby, R. (2001). Ten Theses on Politics. Theory & Event 5(3), doi https://doi.  
org/10.1353/tae.2001.0028.  
Secretaría General de la Organización de Estados Centroamericanos (ODECA). (1971). Informe - Un año  
de actividades - 15 de septiembre de 1970 a 15 de spetiembre de 1971. San Salvador: Secretaría  
General de la Organización de Estados Centroamericanos.  
Secretaría Permanente del Tratado General de Integración Económica Centroamericana. (1974). El  
desarrollo integrado de Centroamérica en la presente década. Instituto para la Integración de América  
Latina (BID-INTAL).  
Sistema de la Integración Centroamericana. (s.f.). Secretarios Generales de la ODECA. https://www.sica.  
int/odeca/historia/secretarios  
Sistema de la Integración Centroamericana. (s.f.). Secretarios Generales del SICA. https://www.sica.int/  
odeca/historia/secretarios  
Revista Centroamericana de Administración Pública (87): 13 - 32 Julio / Diciembre 2024  
31  
Revista Centroamericana de Administración Pública (87) Julio / Diciembre 2024  
Sistema de la Integración Centroamericana. (s.f.). Secretarios Generales del SICA. https://www.sica.int/  
odeca/historia/secretarios  
Sistema de la Integración Centroamericana. (s.f.). Propuesta para la creación de una Escuela Superior  
de Administración Pública en América Central. https://www.sica.int/documentos/propuesta-para-la-  
creacion-de-una-escuela-superior-de-administracion-publica-en-america-central_1_-76.html  
Sistema de la Integración Centroamericana. (1991). XI CUMBRE DE PRESIDENTES CENTROAMERICANOS.  
[PDF] Protocolo de Tegucigalpa a la Carta de la Organización de Estados Centroamericanos (ODECA).  
Protocolo de Tegucigalpa a la Carta de la Organización de Estados Centroamericanos (ODECA) - Portal  
del SICA  
Sistema de la Integración Centroamericana. (1992). Estatuto de la Corte Centroamericana de Justicia: XIII  
Cumbre de Presidentes de Centroamerica. SICA. https://www.sica.int/viewer/?82698  
Sistema de la Integración Centroamericana. (1993). Protocolo de Guatemala. [PDF] Protocolo al Tratado  
General de Integración Económica Centroamericana. Protocolo al Tratado General de Integración  
Económica Centroamericana (Protocolo de Guatemala) - Portal del SICA  
Solano, E. (2020). La Organización de Estados Centroamericanos. Un capítulo en la historia de la integración  
centroamericana. 1950-1991. Universidad de Costa Rica.  
Spence, J. (2004). War and Peace in Central America. Hemisphere Initiatives.  
Staab, A. (2013). The European Union Explained, Third Edition: Institutions, Actors, Global Impact (NED-  
New edition, 3). Indiana University Press. https://doi.org/10.2307/j.ctt16gz6r5  
Usherwood, S., y Pinder, J. (2018). The European Union: A Very Short Introduction. Oxford University  
Press.  
Revista Centroamericana de Administración Pública (87): 13 - 32 Julio / Diciembre 2024  
32