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Revista Centroamericana de Administración Pública (87) Julio / Diciembre 2024
Resumen
Cristofer Rodríguez Álvarez1
Tras la crisis financiera de 2008 el crédito de los bancos estatales chinos hacia los Estados
latinoamericanos aumentó aceleradamente. La literatura académica ha tratado las características de
los flujos financieros y la lógica crediticia del capital chino, destacando el horizonte de largo de plazo del
modelo de financiamiento de la República Popular China; asimismo, se han identificado las oportunidades
y riesgos que conlleva. El objetivo de este trabajo es analizar este modelo de financiamiento a partir
de la deuda externa. Primero, se presenta una caracterización de los flujos financieros de China hacia
América Latina. Posteriormente, se abordan los temas tratados y los principales debates presentes en
la literatura académica, que han influido en la esfera pública. El artículo concluye con una reflexión en
torno a las oportunidades y riesgos que dicho modelo presenta para Centroamérica.
Palabras clave: DEUDA EXTERNA, REPÚBLICA POPULAR DE CHINA, CENTROAMÉRICA, DISCUSIÓN
Recibido: 24 de julio del 2024 Aceptado: 25 de noviembre del 2024 DOI: 10.35485/rcap87_10
Como citar:
Rodríguez, C. (2024). El financiamiento de China en América Latina: características, instituciones y debates (2005-2023). Revista Centroamericana de
Administración Pública, (87), 198 - 209. DOI: 10.35485/rcap87_10
Abstract
After the 2008 financial crisis, credit from Chinese state banks to Latin American states increased
rapidly. Academic literature has addressed the characteristics of these financial flows and the credit
logic of Chinese capital, highlighting the long-term horizon of the Chinese financing model; furthermore,
the opportunities and risks involved have been identified. The objective of this paper is to analyze this
financing model focused on external debt. First, a characterization of the financial flows from China to
Latin America is presented. Then, the topics addressed, and the main debates present in academic
literature, which have influenced the public sphere, are discussed. The article concludes with a reflection
on the opportunities and risks that this model presents for Central America.
Keywords: FOREIGN DEBT, PEOPLE’S REPUBLIC OF CHINA, CENTRAL AMERICA, DISCUSSION
El financiamiento de China en
América Latina: características,
instituciones y debates (2005-2023)
China’s financing in Latin America: characteristics,
institutions and debates (2005-2023)
1Bachiller en Historia por la Universidad de Costa Rica. Actualmente cursa la Maestría Académica en Historia de la Universidad de Costa Rica, San José, Costa Rica
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En las primeras dos décadas del siglo en curso las instituciones financieras chinas han canalizado
un enorme flujo de capital hacia América Latina. En efecto, los Estados latinoamericanos han
incrementado el endeudamiento externo con capital chino, especialmente con el proveniente
de los dos principales bancos estatales: el Banco de Desarrollo de China (BDC) y el Banco de
Exportaciones e Importaciones (Exim Bank).
Dichos flujos de capital no obedecen exclusivamente a una lógica rentista; más bien, deben
insertarse en el marco del modelo de cooperación “sur-sur” que China ha promovido con regiones
y continentes cuya inserción a los mercados financieros ha sido realizada desde una posición
periférica, como es el caso en Latinoamérica y África. Este modelo de cooperación se basa en el
principio de beneficios mutuos para las partes, por ello se orienta al desarrollo de las economías
receptoras, como es el caso con las inversiones en infraestructura para mejorar la conectividad.
Asimismo, el principio de no intervención en la política local tiene un papel fundamental, el cual
se evidencia en la ausencia de condicionalidad en la política presupuestaria de los Estados
deudores (Vargas, 2024).
La vinculación entre los flujos financieros y el modelo de cooperación “sur-sur” promovido por
China ha generado reacciones optimistas que destacan el efecto positivo que puede tener sobre
el desarrollo de países y regiones consideradas periféricas (Singh, 2020). Al mismo tiempo, ha
generado críticas relativas al posible sobreendeudamiento que puede provocar en los Estados
deudores, que verían amenazada su soberanía ante una eventual crisis de deuda (Chellaney,
2017). En todo caso, es evidente que la entrada de China como un actor clave en el financiamiento
de proyectos de desarrollo ha introducido transformaciones y nuevas lógicas en la globalización
financiera actual.
El objetivo de este trabajo es analizar el modelo de financiamiento chino en América Latina, a
partir de la deuda externa. En la primera sección se presentará una caracterización de los flujos
financieros de China hacia América Latina, a partir de los préstamos otorgados por el BDC y el
Exim Bank, registrados anualmente en la base de datos del proyecto conjunto del Inter-American
Dialogue y el Boston University Global Development Policy Center, dirigido por Ray y Myers
(2024). En la segunda sección se abordará el modelo de financiamiento chino a partir de la
literatura académica, por lo cual interesa identificar los temas tratados y los principales debates,
los cuales han permeado la esfera pública. Finalmente, se discutirán las oportunidades y riesgos
que dicho modelo abre a Centroamérica.
Ahora bien, antes de ahondar en los temas señalados, es preciso señalar algunas limitaciones
del presente trabajo. En primer lugar, los factores de orden ideológico que han influido en la
contratación del crédito no ocuparán un lugar destacado en la exposición. En segundo lugar, los
flujos financieros abordados corresponden principalmente a crédito con interés vinculado a deuda
de mediano y largo plazo, mientras que, la cooperación no reembolsable, que requiere un análisis
detallado, no está presente en el artículo. Finalmente, los problemas ambientales asociados al
financiamiento en los países latinoamericanos tampoco serán atendidos, lo cual constituye un
vacío importante. Con todo, quien escribe espera contribuir, aunque modestamente, al debate
sobre un modelo alternativo de financiamiento en América Latina, con características distintas al
modelo de gobernanza neoliberal de la globalización financiera en curso.
2. Características de los flujos financieros de China hacia América Latina
El ascenso del financiamiento de la República Popular China en América Latina fue catalizado por
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un doble proceso. El primero, de orden regional, el ascenso de gobiernos de izquierda críticos
del modelo de gobernanza neoliberal propio del Consenso de Washington (Pérez Brignoli, 2018),
los cuales fueron excluidos parcial o totalmente de las instituciones financieras de desarrollo a
las que tradicionalmente habían accedido, al tiempo que, para dichos gobiernos el costo del
endeudamiento en los mercados de bonos incrementó. El segundo, de orden global, la crisis
financiera de 2008 que desaceleró los flujos financieros y limitó el acceso a las fuentes de
endeudamiento de los Estados latinoamericanos (Marichal, 2010). El gráfico siguiente da cuenta
de este doble proceso.
Figura 1.
Préstamos del BDC y del Exim Bank en América Latina (2005-2023)
Nota. Tomado de Ray y Myers (2024). Cifras representadas en millones de dólares.
Tras la crisis financiera del 2008 los préstamos del BDC y del Exim Bank hacia América Latina
tuvieron un despegue acelerado. El nivel más alto fue alcanzado en 2010, año en que los préstamos
sumaron 24.458 millones de dólares. Tras el auge siguió una breve reducción del financiamiento
entre 2011 y 2012, entre dichos años y el 2017 los préstamos a la región se mantuvieron por
encima de los 5000 millones de dólares, y tuvieron un nuevo auge entre 2013 y 2016, cuando el
financiamiento alcanzó cifras superiores a los 10.000 millones de dólares. Durante todo el periodo
los préstamos en la región sumaron un total de 120.357 millones de dólares, 82% aportado por
el BDC y 18% por el Exim Bank. Dicha cifra evidencia el acelerado ascenso de las instituciones
financieras chinas como una fuente clave de financiamiento en la región. No obstante, en los
últimos años los flujos financieros sufrieron reducciones a causa de los problemas de pago que
enfrentaron algunos de los Estados deudores y también de la pandemia de COVID-19 (véase
Myers y Ray, 2024)
Ahora bien, desde el lado de la demanda, los flujos financieros tuvieron una desigual distribución.
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Durante el periodo analizado 18 países latinoamericanos accedieron a financiamiento del BDC y
del Exim Bank. Sin embargo, como lo muestra el siguiente cuadro, hubo una alta concentración
en pocos países.
Tabla 1.
Distribución según países de préstamos del BDC y del Exim Bank en América Latina (2005-2023)
País
Venezuela
Brasil
Ecuador
Argentina
Bolivia
Jamaica
México
Surinam
Otros**
Total
Suma
59180
32391
11793
7682
3168
1608
1000
776
2759
120357
%
49%
27%
10%
6%
3%
1%
1%
1%
2%
100%
Nota. Ray y Myers (2024). Cifras representadas en millones de dólares.
Incluye a Trinidad y Tobago, Costa Rica, Guyana, Cuba, Barbados, Antigua y
Barbuda, Bahamas, Granada, Perú y Dominica.
La tabla 1 refleja que casi la mitad del total del financiamiento fue dirigido hacia un solo
país, Venezuela, seguido por Brasil con un 27%, ambos sumaron el 76%. En total, cinco países
concentraron el 95% del financiamiento chino en la región, el cual fue dirigido principalmente hacia
producción energética, obras de infraestructura, administración pública, industria y servicios.
Existen también diferencias entre países en términos de receptores del financiamiento, ya que,
mientras en unos predomina el gobierno como receptor, en otros los bancos y empresas estatales
(o mixtas) reciben el grueso del financiamiento.
Tabla 2.
Distribución según receptor de préstamos del BDC y del Exim Bank en América Latina (2005-2023)
País
Venezuela
Brasil
Ecuador
Argentina
Bolivia
Otros**
Total
Gobierno
20700
1491
10793
7192
3168
4833
48177
%
35%
5%
92%
94%
100%
79%
40%
Bancos y empresas estatales
38480
30900
1000
490
0
1310
72180
%
65%
95%
8%
6%
0%
21%
60%
Total
59180
32391
11793
7682
3168
6143
120357
Nota. Tomado de Ray y Myers (2024). Cifras representadas en millones de dólares. Los mismos de la tabla 1 más Jamaica, México y Surinam.
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En el caso venezolano el grueso del financiamiento fue dirigido a los bancos y las empresas
estatales, fundamentalmente al Banco de Desarrollo Económico y Social de Venezuela (BANDES)
y a Petróleos de Venezuela (PDVSA), mientras que un 35% fue dirigido al gobierno. Valga notar
que, en el caso venezolano, el gobierno tiene mayor control sobre las empresas y bancos
estatales que recibieron el financiamiento, en contraste con Brasil, en donde operan como
agentes de mercado (Kaplan, 2016), y obtuvieron el 95% del financiamiento. En los casos de
Ecuador, Argentina y Bolivia, la mayor parte del financiamiento la recibió el gobierno. Con todo, es
notable que, al considerar el total de financiamiento durante el periodo analizado, los gobiernos
nacionales obtuvieron un 40%, con lo cual predominaron como receptores los bancos y las
empresas estatales.
En fin, hasta aquí se ha presentado una caracterización de los flujos financieros de China hacia
América Latina, a partir de los préstamos del BDC y del Exim Bank en la región. En la siguiente
sección se abordará el modelo de financiamiento chino a partir de la literatura académica, para
lo cual se detallarán los temas tratados y los principales debates, los cuales han influido en la
esfera pública.
3. La literatura académica sobre los flujos financieros de China hacia América Latina
Los flujos financieros entre la República Popular China y América Latina han generado una
importante producción académica. Entre los temas y debates identificados se encuentran la
dinámica de los flujos financieros, la lógica crediticia del capital financiero proveniente del BDC
y del Exim Bank y su efecto sobre la política fiscal de los Estados acreedores, la relación del
creciente financiamiento chino con la hegemonía estadounidense en la región, la noción de
“trampa de la deuda” y sus críticas, y las condiciones contractuales del endeudamiento.
La dinámica de los flujos financieros ha sido analizada por Gallagher e Irwin (2015). Los autores
han destacado que, a partir del 2009, con el auge de los créditos del BDC y del Exim Bank, el
financiamiento chino en América Latina fue mayor en términos absolutos al proveído por las fuentes
tradicionales de crédito para el desarrollo, como el Banco Mundial y el Banco Interamericano de
Desarrollo. El estudio enfatiza que el auge crediticio sigue una lógica comercial. Esto pues los
montos de los préstamos son mayores a los otorgados por los bancos de desarrollo tradicionales,
y, salvo en los casos de préstamos por cantidades menores y en términos concesionales, tienen
tasas de interés superiores. Sin embargo, estas tasas siguen siendo más bajas que las tasas de
interés de los bancos privados y del mercado de bonos soberanos.
Los préstamos del BDC y del Exim Bank han sido claves para el financiamiento de proyectos de
desarrollo en los Estados excluidos del financiamiento otorgado por las fuentes tradicionales, como
en el caso venezolano. Parte de los préstamos otorgados a la región han estado respaldados por
commodities, fundamentalmente el petróleo. Mediante este mecanismo las empresas petroleras
estatales firman acuerdos con petroleras chinas para asegurar la venta a precios de mercado de
una determinada cantidad de petróleo, hasta que el préstamo termine de pagarse. Una parte de
los ingresos de dichas ventas es retenida por el banco acreedor para el pago de intereses y del
principal, mientras que, el resto de los ingresos de la venta retornan al país deudor. Gallagher
e Irwin (2015) destacan que dicho modelo ha generado críticas al ser considerado extractivo,
aunque señalan que las petroleras chinas compran el producto a precio de mercado. Para los
autores, este mecanismo, junto a las cuotas de compras de bienes y servicios chinos para los
proyectos financiados, reducen el riesgo asociado a la no condicionalidad.
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Con respecto al principio de no condicionalidad, Kaplan (2016) lo entiende como parte de
la lógica del “patient capital”. Para el autor, el financiamiento otorgado por el BDC y el Exim
Bank tiene un horizonte de largo plazo. En contraste con los inversores de mercado que buscan
maximizar los rendimientos en el corto plazo, los bancos estatales chinos están dispuestos a
soportar la volatilidad del mercado y del ciclo económico en espera de un retorno más sustancial
en el futuro. De modo que, el crédito chino persigue dos objetivos relacionados: el desarrollo
de las economías de los Estados deudores y la promoción de las exportaciones chinas en
el exterior. Este es el caso con los préstamos dirigidos al desarrollo de infraestructura y del
sector energético, respaldados por commodities y con cuotas de compra de bienes y servicios
chinos. Estos préstamos contribuyen al desarrollo de las economías latinoamericanas, aseguran
el suministro a las compañías chinas de bienes estratégicos como el petróleo y fortalecen los
vínculos comerciales con los países de la región.
Por tanto, para Kaplan (2016) la política de financiamiento de China es una herramienta de
promoción de las exportaciones que sustituye a la devaluación monetaria. Desde la perspectiva
de los Estados latinoamericanos, el acceso a financiamiento sin condicionalidad ha permitido un
mayor margen de maniobra en el manejo de las finanzas, en contraposición con los créditos de
los bancos de desarrollo y privados, cuyo otorgamiento está sujeto a la aplicación de recortes
presupuestarios. No obstante, el autor destaca que el financiamiento de los bancos estatales
chinos también ha estado asociado a la permanencia de déficits en el balance presupuestario
primario de los Estados latinoamericanos, como en el caso venezolano.
La relación entre el financiamiento chino y la hegemonía estadounidense en la región, Urdinez
(2017) ha realizado hallazgos notables. El autor construye un índice para calcular la influencia
hegemónica de Estados Unidos en América Latina entre 2003 y 2014, y demuestra que en
los países de la región donde dicha influencia fue más fuerte, la presencia china en términos
financieros y comerciales fue menor. En contraste, los países en donde la influencia fue menor
recibieron mayor inversión extranjera directa y obtuvieron un porcentaje más elevado del crédito
bancario otorgado por el BDC y el Exim Bank. Por ello, el autor concluye que China fortaleció
sus relaciones con los países de la región en donde la influencia hegemónica estadounidense fue
más baja.
Ahora bien, uno de los temas más controversiales presentes en la literatura sobre el
financiamiento es la llamada “trampa de la deuda”, constantemente referida en los debates en la
esfera pública. El concepto fue acuñado por el geoestratega indio Brahma Chellaney (2017). Para
este, el financiamiento chino es parte de una estrategia de expansión comercial y militar, en la
cual el sobreendeudamiento de países subdesarrollados tendría como fin asegurar la provisión de
recursos naturales baratos y puntos estratégicos para el ejército, de modo que, la deuda sería un
mecanismo neocolonial. Pese a la amplia difusión en los medios de comunicación de la “trampa
de la deuda” como explicación del financiamiento chino, los estudios críticos han evidenciado los
límites del concepto.
Singh (2020) compara los supuestos de este concepto con las características del financiamiento
chino en África, Latinoamérica y Sri Lanka. En el primer caso, aunque China se ha convertido
en el principal acreedor bilateral, en promedio más de dos tercios de la deuda externa de los
gobiernos del continente fue contraída con organismos multilaterales como el Banco Mundial
y con acreedores privados no chinos, esta tendencia también fue encontrada en los casos
en donde existen mayores dificultades para el pago de la deuda. En América Latina, el caso
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venezolano también contradice la teoría de la trampa de la deuda. En 2019 a causa de la caída
en la producción de petróleo el gobierno venezolano no pudo cumplir con los envíos acordados,
como respuesta, los acreedores chinos pospusieron el pago del principal durante un periodo de
dos años, al tiempo que, continuaron comprando el petróleo venezolano, sin retener los ingresos
de la venta para el pago del crédito.
El caso de Sri Lanka, presentado como el tipo ideal de la trampa de la deuda, también da
cuenta de los límites del concepto (Singh, 2020). En 2017 el gobierno arrendó por 99 años una
participación mayoritaria en el puerto de Hambantota a la empresa China Merchants Port Holdings
(CMPort). Dicho puerto había sido financiado con crédito chino, y fue concesionado en medio
de una crisis de deuda, por lo cual, fue presentado por los medios de comunicación como un
ejemplo de la política expansionista china. No obstante, contrario a dicha narrativa, al momento
de realizar la concesión solo un 10% de la deuda externa se debía al capital chino, el grueso
de la deuda que generó el problema de insostenibilidad correspondía a capital de instituciones
financieras y bancos privados occidentales. Los ingresos obtenidos de la concesión no fueron
utilizados para pagar la deuda china, minoritaria en el conjunto de la deuda externa, sino, para
pagar los bonos soberanos internacionales.
Por otra parte, en materia de seguridad el gobierno de Sri Lanka mantiene el control sobre
el puerto. Aunque en este han desembarcado navíos militares chinos para abastecerse,
también naves militares de otros países han arribado con el mismo fin. Con respecto al modelo
concesionario, este tuvo la forma de una empresa conjunta (“joint venture”) en la cual el 70%
de las acciones corresponde a la empresa china y el 30% restante al gobierno, el cual tiene la
posibilidad de comprar un 20% adicional luego de los primeros 10 años de la concesión. No
obstante, Singh (2020) señala que, dentro del conjunto de inversiones chinas en el financiamiento
de puertos, este modelo concesionario es excepcional, no la regla. Bajo estas circunstancias,
el autor concluye que la teoría de la trampa de la deuda no logra explicar las características del
financiamiento chino.
Myers y Ray (2022) han llegado a conclusiones similares con respecto al concepto de “trampa
de la deuda”. En el contexto de la pandemia de COVID-19 las instituciones financieras chinas
acordaron reestructuraciones y suspensiones temporales de pagos en los Estados con mayores
dificultades para pagar la deuda, como en los casos de Ecuador y Venezuela. Para las autoras,
el capital chino no debe entenderse bajo el citado concepto, sino, como una forma de “patient
capital”, en los términos —referidos arriba— propuestos por Kaplan.
Finalmente, las condiciones contractuales del crédito chino han ocupado especial interés en la
literatura. Al igual que con la llamada “trampa de la deuda”, este tema permea los debates en la
esfera pública. Dentro de los estudios dedicados a este tema, el trabajo del equipo de investigación
de Gelpern et al. (2023) es destacable. Los autores analizan las prácticas de confidencialidad,
señoreaje y discrecionalidad presentes en los contratos para adquirir préstamos con instituciones
gubernamentales y bancos estatales chinos, fundamentalmente el Exim Bank y el BDC, a partir
de una muestra de 100 contratos acordados entre 2000 y 2017.
Estos fueron realizados con 24 países, ubicados principalmente en África y Latinoamérica,
aunque una parte correspondió a países asiáticos, de Europa del Este y de Oceanía. En total,
dichos préstamos suman 36.6 mil millones de dólares, equivalente a alrededor del 5% del total
del financiamiento chino durante el periodo. Para comparar las similitudes y diferencias entre
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el financiamiento chino y el financiamiento occidental, los autores construyen una referencia
de comparación a partir de 142 contratos de préstamos entre Camerún —país en el cual estos
contratos eran públicos— y acreedores bilaterales, multilaterales y comerciales, tanto miembros
de la OCDE como externos a dicha entidad.
A partir del análisis de la muestra los autores identifican que, en el caso de la confidencialidad,
todos los contratos del BDC y 43% de los contratos del Exim Bank contenían cláusulas de
confidencialidad. Esta práctica también está presente en la referencia de comparación, en 39%
del crédito multilateral. No obstante, en el crédito multilateral la confidencialidad es mayormente
sobre los acreedores, mientras que, en el financiamiento chino se extienden al deudor (Gelpern
et al., 2023).
En cuanto a las prácticas de señoreaje, un 29% de los contratos con los bancos estatales chinos
utilizan fondos especiales para asegurar el pago de los préstamos. Estas prácticas estuvieron
presentes solamente en un 7% de los contratos de crédito bilateral de los miembros de la OCDE.
Bajo el mecanismo de los fondos especiales, el deudor se compromete a mantener un fondo en
una cuenta con un banco aceptable para el acreedor durante la vida del préstamo. Este fondo
se usa para el pago del principal e intereses, y con frecuencia su mantenimiento se asocia a la
venta de commodities, como el petróleo de Ecuador y Venezuela. Junto a los fondos especiales,
la mayoría de los contratos analizados con los bancos estatales chinos incorporan cláusulas que
excluyen la deuda de los procesos de reestructuración multilateral, como los llevados a cabo por
acreedores bilaterales miembros del Club de París (Gelpern et al., 2023).
En el caso de la discrecionalidad del prestamista, los autores se centran en las cláusulas de
incumplimiento, estabilización y salida (Gelpern et al., 2023). Las cláusulas de incumplimiento
cruzado —es decir, la posibilidad de solicitar la aceleración del pago cuando el deudor entra
en default con otro acreedor— se encuentran en el 98% de la muestra de los contratos con
los bancos estatales chinos. En la referencia de comparación, esta práctica se encuentra en la
totalidad de los contratos de crédito comercial y en 62% del crédito bilateral de los miembros de
la OCDE. No obstante, es menos común en el crédito de organismos multilaterales, pues solo
estuvo presente en un 11%. Por otra parte, en el caso del crédito chino, particularmente del BDC,
el incumplimiento cruzado se asocia también a acciones adversas contra inversiones chinas en
los países deudores.
En cuanto a las cláusulas de estabilización, estas son comunes en el crédito chino y también
en el crédito comercial y bilateral, tanto de los acreedores miembros de la OCDE como de los
externos al organismo. En el caso del crédito chino predominan las cláusulas de estabilización
de equilibrio económico. Bajo estas, las nuevas leyes introducidas por el gobierno que afecten
las inversiones son aceptadas por el acreedor chino, no obstante, este debe ser compensado.
Finalmente, las cláusulas de salida están presentes en el 90% de los contratos de crédito chino.
En caso de cambios drásticos en la política local que afecten las inversiones, los acreedores
pueden solicitar la aceleración del pago, ya que los cambios con interpretados como un evento de
incumplimiento. Este procedimiento es propio del crédito comercial, no obstante, en los contratos
con el BDC este tipo de incumplimiento está ligado a la ruptura de relaciones diplomáticas con el
país deudor (Gelpern et al., 2023).
Por los términos contractuales descritos, los autores enfatizan que el crédito chino combina las
prácticas ya existentes en el crédito comercial y en el proveído por organismos multilaterales con
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nuevas prácticas crediticias. Esto con el fin de asegurar el pago de los préstamos, aumentar la
influencia comercial sobre los países acreedores, y asegurar una posición ventajosa con respecto
a los otros acreedores externos (Gelpern et al., 2023).
No obstante, el límite del estudio es que solo considera las características de las condiciones
contractuales, no su aplicación. Como se ha visto, la suspensión temporal y reestructuración de
los pagos ha sido utilizada para aligerar la carga de la deuda en los países que enfrentan mayores
dificultades de pago (Singh, 2020), como parte de la lógica del “patient capital” (Kaplan, 2016).
A su vez, la muestra representa un bajo porcentaje del financiamiento chino, y la referencia de
comparación se limitó a un solo país, Camerún. Pese a los limites citados, el estudio es un aporte
importante para conocer las condiciones contractuales del financiamiento chino.
Conviene ahora discutir las oportunidades y riesgos que los flujos financieros de China hacia
América Latina abren a Centroamérica, con el fin de vincular las discusiones de la literatura
académica con los debates en torno a la política pública.
4. Los flujos financieros de China hacia América Latina: ¿una oportunidad para
Centroamérica?
Los debates presentes en la literatura académica dan cuenta de que el financiamiento chino ofrece
importantes oportunidades a los Estados latinoamericanos. El principio de no condicionalidad
de la política interna hace posible acceder a financiamiento sin obligaciones sobre la política
presupuestaria, en contraposición con los organismos multilaterales, bancos de desarrollo y
privados que condicionan el crédito a la aplicación de recortes presupuestarios bajo la lógica del
modelo de gobernanza neoliberal. Por otra parte, los préstamos de los bancos estatales chinos
ofrecen tasas de interés por debajo de las tasas presentes en el mercado de bonos soberanos, y
aunque estas son mayores a las ofrecidas por los bancos de desarrollo a los que tradicionalmente
ha accedido la región (como el Banco Mundial y el BID), los bancos estatales chinos ofrecen
préstamos por montos mayores para el financiamiento de proyectos de desarrollo claves en áreas
como infraestructura y producción energética.
Junto a las oportunidades referidas, el financiamiento chino también presenta riesgos desde la
perspectiva de los deudores. En las condiciones contractuales de los préstamos están presentes
las antiguas prácticas de confidencialidad, señoreaje y discrecionalidad del prestamista empleadas
en el crédito comercial y en algunas formas de crédito bilateral y multilateral, asimismo, a dichas
prácticas se suman nuevos mecanismos y adaptaciones, como se ha visto.
Dentro del conjunto de los flujos financieros chinos hacia la región, Centroamérica ha tenido
una muy baja participación, aunque, valga señalar, aquí no se ha considerado la cooperación no
reembolsable recibida por la región, la cual merece un análisis específico. Con el establecimiento
de relaciones diplomáticas, el creciente intercambio comercial e inversión extranjera directa, y
la cooperación financiera (Zúñiga, 2023), es probable que en la década en curso los Estados
centroamericanos incrementen su participación en dichos flujos financieros mediante la
contratación de préstamos con los bancos estatales chinos.
En consecuencia, es necesario discutir en la esfera pública los beneficios y riesgos del
financiamiento chino. Dicha discusión, al plantearse desde Centroamérica, debe considerar los
intereses de los centroamericanos, evitando condicionar la política interna a intereses económicos
y geoestratégicos externos a la región. El presente estudio pretende ofrecer un aporte a dicho
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debate.
En Centroamérica, los regímenes fiscales presentan tres problemas fundamentales: 1) tienen
una baja capacidad tributaria, que se traduce en una falta crónica de fondos; 2) carecen de
universalidad, pues hay exenciones para favorecer intereses particulares; 3) y son altamente
regresivos (Schneider, 2014). Aunque, ciertamente hay variaciones entre países en los tres
problemas enumerados, estos son comunes al conjunto de la región. A ello se suma la inefectividad
de los contrapesos institucionales vinculada a la debilidad de las democracias, y el problema
crónico de la corrupción (Pérez Brignoli, 2018).
En estas circunstancias, el incremento del financiamiento externo podría tener un efecto contrario
al desarrollo. Esto pues el servicio de la deuda se atendería con los ingresos de regímenes fiscales
de carácter regresivo. A su vez, la debilidad de los contrapesos institucionales puede favorecer la
desviación de los recursos financieros hacia rubros o proyectos distintos a los que justificaron los
créditos, como ha ocurrido en numerosas ocasiones en la historia de la deuda centroamericana.
Por tanto, es necesaria una transformación institucional para sacar el mayor beneficio posible
a las nuevas fuentes de financiamiento externo. Esta transformación implicaría un fortalecimiento
de las reglas democráticas, tanto en términos de contrapesos institucionales, como en relación
con el carácter público de las condiciones de los préstamos externos y su uso efectivo. A su vez,
conllevaría introducir mecanismos de planificación económica con el fin de orientar la política
crediticia hacia proyectos de desarrollo en el mediano y largo plazo, no limitados al gobierno de
turno. Dichas transformaciones institucionales, cuyo carácter es endógeno, son necesarias para
compatibilizar el financiamiento externo con el desarrollo.
La presencia de nuevos actores en la globalización financiera en curso, como los bancos
estatales chinos y el Nuevo Banco de Desarrollo del BRICS, abren nuevas oportunidades para
la región. Este financiamiento carece de condicionalidades políticas, en contraste con las
imposiciones de las instituciones financieras y bancos privados a los que la región ha accedido
tradicionalmente, los cuales han reforzado la lógica del modelo de gobernanza del Consenso de
Washington. No obstante, en ausencia de una transformación institucional interna el incremento en
el financiamiento puede reforzar la lógica regresiva de los regímenes fiscales y el uso inadecuado
de los recursos financieros.
5. Conclusiones
Tras la crisis financiera de 2008 tuvo lugar un aumento acelerado del financiamiento de los
bancos estatales chinos hacia los Estados latinoamericanos. En términos absolutos el monto
total de los préstamos fue altamente concentrado por pocos países, cuyos receptores fueron
tanto los gobiernos nacionales como empresas y bancos estatales. Los flujos financieros hacia
la región han tenido periodos de auge y algunas caídas, como la ocasionada por la pandemia de
COVID-19. No obstante, dado el incremento en los préstamos en 2023, un nuevo aumento en el
financiamiento es altamente probable.
La literatura académica sobre los flujos financieros entre China y América Latina ha abordado
la dinámica de dichos flujos y la lógica crediticia del capital financiero chino, destacando que las
inversiones chinas en la deuda latinoamericana tienen un horizonte de largo plazo, que contrasta
con la lógica del beneficio de corto plazo de los acreedores en el mercado. Por otra parte, a pesar
del éxito mediático del concepto de “trampa de la deuda”, los estudios críticos han evidenciado
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los límites de dicho concepto para explicar el modelo de financiamiento chino. Asimismo, los
estudios que tratan las condiciones contractuales de los préstamos muestran paralelismos con
prácticas crediticias ya existentes en el crédito comercial y de organismos multilaterales, las
cuales se combinan con nuevas prácticas.
En el conjunto de los flujos financieros entre la República Popular China y América Latina,
los Estados centroamericanos han tenido una baja participación. Con el fortalecimiento de las
relaciones entre China y la región es probable que la tendencia se revierta y el financiamiento
externo aumente en el corto y mediano plazo. Ello podría representar una notable oportunidad
para la región, pues permitiría obtener recursos financieros sin la necesidad de condicionar la
política interna al modelo de gobernanza neoliberal.
Sin embargo, también conlleva riesgos tanto desde la perspectiva de la oferta como de la
demanda. En el caso de la oferta, las cláusulas de confidencialidad, señoreaje y discrecionalidad
descritas pueden representar una nueva forma de condicionalidad al deudor. Por ello, es
fundamental que los encargados de negociar futuros préstamos ofrezcan a los ciudadanos
contribuyentes información detallada de las condiciones contractuales del endeudamiento.
Desde la perspectiva de la demanda, el carácter regresivo de los regímenes fiscales y la debilidad
o ausencia de las reglas institucionales democráticas representan una notable limitación. Es
necesaria una reforma institucional interna para asegurar que los modelos de financiamiento
ofrecidos por los nuevos actores de la globalización financiera en curso —como los bancos
estatales chinos y el más reciente banco de los BRICS— sean compatibles con el desarrollo.
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